Ústavný súd zistil č. 86 / 2005 Zb.
Zistenie ústavného súdu z 19. januára 2005 o návrhu na zrušenie ustanovení § 20 ods. 4, 5 a 6 a v odseku 7 slov "pre mandát člena alebo senátora je 900 000 Kč ročne," alebo celé ustanovenie § 20 zákona č. 424 / 1991 Zb. o pridružení v politických stranách a politických hnutiach v znení neskorších predpisov
Platný
86
POKUTY
Ústavný súd
Za Českú republiku
Ústavný súd rozhodol 19. januára 2005 na plenárnom zasadnutí v zložení: JUDr. Stanislav Balík, JUDr. František Duchoň, JUDr. Vojen Güttler, JUDr. Pavel Holländer, JUDr. Ivan Janů, JUDr. Dagmar Lastovecká, JUDr. Jiří Mucha, JUDr. Jan Musil, JUDr. Jiří Nykodým, JUDr. Pavel Rychetský, JUDr. Miloslav Excellent, JUDr. Eliška Wagner a JUDr. Michaela Židlická na návrh združenia SNK nezávislého od zrušenia ustanovení § 20 ods. 4, 5 a 6 a 7 slov, "o mandáte člena alebo senátora roka," alebo o úplnom ustanovení § 20 zákona č. 424 / 1991 Zb.
nasledujúce:
1. Návrh na zrušenie ustanovení § 20 ods. 1, 2, 3, 5, 7 až 11 zákona č. 424 / 1991 Zb. o pridružení v politických stranách a v politických hnutiach v znení zmien a doplnení sa zamieta.
2. Návrh na zrušenie ustanovení § 20 ods. 4 a § 20 ods. 6 zákona č. 424 / 1991 Zb. o pridružení politických strán a politických hnutí v znení zmien a doplnení sa zamieta.
Odôvodnenie
Ústavné sťažnosti založené na porušení článku 22 Charty základných práv a slobôd (ďalej len "charta") a článku 5 Ústavy Českej republiky (ďalej len "ústava") vyzývajú Ústavný súd, aby vydal nález zakazujúci ministerstvu financií pokračovať v porušovaní svojho práva na trvalý príspevok podľa článku 20 zákona č. 424 / 1991 Z. z. o pridružení politických strán a politických hnutiach v znení zmien a doplnení (ďalej len "zákon č. 424 / 1991 Z. z.") vo výške 200 000 CZK za každý z 0,1% hlasov získaných vo voľbách do parlamentu Českej republiky.
Vo svojej ústavnej sťažnosti odvolateľ uviedol, že vo voľbách do poslaneckej komory českého parlamentu v júni 2002 získal celkovo 2,78% platných hlasov. Dňa 20. novembra 2002 preto predložil ministerstvu financií žiadosť o stály príspevok v zmysle zákona č. 424 / 1991 Z. z., ktorý bol však zamietnutý zákonom č. 143 / 133437 / 2002 z 9.12.2002 ministerstvom financií, v ktorom sa uvádza, že právna podmienka na vyplatenie stáleho príspevku na činnosť podľa § 20 ods. 4 a 6 uvedeného zákona nebola splnená, t. j. politické hnutie nezávislej asociácie nedostalo aspoň 3% hlasov vo voľbách do poslaneckej komory. Odmietnutie vyplácania tohto stáleho príspevku podľa odvolateľa predstavuje tzv. iný zásah verejného orgánu, ktorý porušil svoje citované základné práva; v otázke aktívnej legitimity na predloženie ústavnej sťažnosti a všeobecných podmienok jej podania sa odvoláva na údajnú podobnú situáciu, ktorá sa riešila konštatovaním ústavného súdu č. 243 / 1999 Z. z. (s. zn.
Odvolateľ sa domnieva, že limit na vyplatenie stáleho príspevku vo výške 3% hlasov získaných vo voľbách do poslaneckej komory je diskriminačný voči menším politickým stranám (ak sa termín "politická strana" ďalej označuje ako "politická strana," to znamená politické hnutie, pokiaľ nie je v súvislosti niečo iné), hoci povedal, že nehodnotí, či je výška príspevku primeraná. Domnieva sa však, že ústavne nekonformné najmä to, že stály príspevok sa vypláca len stranám, ktoré boli relatívne úspešné v politickej súťaži o mandáty v poslaneckej komore, ale už nie sú vyplácané tým, ktorí sú úspešní v senáte, regionálnych alebo komunálnych voľbách. Údajnú nerovnosť v podmienkach politickej hospodárskej súťaže preukázal odvolateľ porovnaním výsledkov volieb jeho politickej strany a politickej strany Únie slobody a demokracie. V tejto súvislosti okrem iného uviedol, že vo voľbách do poslaneckej komory získali USA - DEU 14,41% hlasov a 9 mandátov v koalícii KDU - ČSL, ale vo voľbách do senátu získali USA - DEU jediný mandát, zatiaľ čo remeselníci dostali dve; v komunálnych voľbách získala USA - DEU 617 mandátov vo všetkých radách, zatiaľ čo promotér dostal 3 131 mandátov. V porovnaní s týmito výsledkami sa hovorí, že USA - DEU dostávajú 10 miliónov CZK ročne za stály príspevok, zatiaľ čo navrhovateľ nedostane nič. Celkový štátny príspevok v roku 2003 je údajne 6 300 000 CZK a 42 miliónov CZK pre US-DEU, čo je podľa jeho názoru v hrubej miere úmerné výsledkom volieb. Odvolateľ neskrýva, že platba stáleho príspevku vo výške 200 000 CZK za každých 0,1% hlasov by výrazne zlepšila jeho finančnú situáciu (keďže suma 5,6 milióna CZK ročne za 2,78% získaných hlasov sa blíži k vnútroštátnemu príspevku vo výške 6,3 milióna CZK, ktorý odvolateľ dostáva za 2 mandáty senátu a 18 mandátov regionálnych rád), ale hlavným motívom návrhu je zmena existujúcich právnych predpisov o financovaní politických strán, ktoré podľa jeho názoru poskytujú príliš veľa peňazí daňových poplatníkov parlamentným stranám a málo alebo nič iné (neparlamentným) stranám a hnutiam.
Z uvedených dôvodov odvolateľka v súlade s článkom 74 zákona č. 182 / 1993 Z. z. o ústavnom súde v znení neskorších predpisov (ďalej len "zákon o ústavnom súde") spojil svoju ústavnú sťažnosť s návrhom zrušiť určité ustanovenia zákona č. 424 / 1991 Z. z., a to odseky 20 ods. 4, 5 a 6, a odsek 7 slovami "pre mandát člena alebo senátora," každý rok je 900 000 CZK a. "Alternatívne navrhol, aby Ústavný súd zrušil celé ustanovenie § 20 uvedeného zákona; Uviedol, že uctievaním takejto širokej petície chce vytvoriť priestor na to, aby Ústavný súd podľa jeho úvahy zrušil buď rôzne ustanovenia § 20, alebo celé nariadenie o financovaní politických strán "a" sa domnieva, že ústavný súd urobí citlivú voľbu účinnosti svojho hanlivého rozhodnutia, "najmä preto, že niekoľko strán a hnutí, ktoré nie sú zastúpené v rokovacej sále zástupcov, je finančne závislých od štátnych príspevkov na mandáty regionálnych rád.
Vo svojom komplexnom návrhu odvolateľ vidí neústavnosť právnych úprav financovania politických strán najmä v týchto vyhláseniach, v ktorých rozdelil svoje konkrétne námietky:
1. Príspevky na mandát poslanca alebo senátora (hodnota 900 000 CZK) sú považované za neopodstatnene vysoké; považuje tiež za obmedzenie nároku na "hlasovanie" vo voľbách do poslaneckej komory podľa § 85 zákona č. 247 / 1995 Z. z., o voľbách do parlamentu Českej republiky a o zmene a doplnení a doplnení niektorých ďalších zákonov v znení neskorších predpisov (v týchto prípadoch sa odvolávala na zistenia ústavného súdu č. 243 / 1999 Z. z., č. 64 / 2001 Z. z. a č. 98 / 2001 Z. z.).
2. Tiež 3% hranica pre nárok na trvalý príspevok podľa § 20 ods. 4 a 6 zákona č. 424 / 1991 Z.z. je neopodstatnene vysoká a považuje za neústavný len z výsledkov volieb do poslaneckej komory; Obe parlamentné komory majú legislatívnu právomoc. V tejto súvislosti spomenul hypotetický príklad, keď strana, ktorá dostane 2,9% hlasov vo voľbách do poslaneckej komory, ale naplní celý senát a získa najväčší počet mandátov v regionálnych a obecných radách, nebude mať nárok na žiadny príspevok. Viaceré politické strany nezískajú žiadnu podporu od štátu, ale nie sú len stranami zanedbateľného významu, ale aj stranami dlhodobého záujmu, aj keď neúspešne v celoštátnych voľbách, alebo stranami, ktoré vidia svoju úlohu len na komunálnej alebo regionálnej úrovni, kde majú tiež značný úspech (napríklad Strana otvorenej spoločnosti, mestské voľby, Demokratická regionálna strana, Hnutie nezávislých za harmonický rozvoj miest a miest atď.). Na tieto strany sa nevzťahujú ani vlastné náklady štátu, ako je príprava výročnej finančnej správy a štatutárny audit účtov. Odvolateľ dospel k záveru, že riešenie tejto otázky sa nejaví iba v znížení hranice nároku na trvalý príspevok, ale v "vytvorení úplne odlišnej štruktúry," ktorá by zabezpečila primeraný príspevok k činnostiam všetkých strán bez ohľadu na to, či sa zúčastňujú politickej súťaže na parlamentnej, regionálnej alebo komunálnej úrovni.
3. Podľa odvolateľa je tiež neústavnou podmienkou, aby sa príspevok na funkčné obdobie člena regionálnej rady alebo senátora stal ziskovým. Strana, ktorá má niekoľko mandátov v radách regiónov, ale nemá člena ani senátora, nemá nárok na príspevok na mandát člena krajskej rady (poznámka: hoci v skutočnosti ministerstvo financií platí tieto príspevky stranám, ktoré nemajú člena ani senátora).
4. Odvolateľ tiež namieta proti tomu, že štát platí príspevky za hlasy získané len vo voľbách do poslaneckej komory (100 Kč za hlas) a tiež v nových voľbách do Európskeho parlamentu. Za hlasy prijaté vo voľbách do senátu, regionálnych rád a obecných rád sa však neplatia žiadne príspevky. Opäť to poskytuje významnú výhodu úspešným stranám vo voľbách do poslaneckej komory, zatiaľ čo nové strany alebo strany, ktoré sa obmedzujú na regionálnu politiku, sú znevýhodnené.
Odvolateľ ďalej uviedol, že rozdelenie štátnych príspevkov medzi politické strany nezodpovedá pomoci, ktorú tieto strany majú v spoločnosti; Štátne príspevky politickým stranám zastúpeným v poslaneckej komore v roku 2003 údajne presahujú 95%, zatiaľ čo príspevky iným stranám predstavujú len 4,6%. Strany, ktoré nie sú zastúpené v rokovacej sále poslancov, preto musia získavať peniaze takmer výlučne zo súkromných zdrojov, "v situácii, keď samotné parlamentné strany... spôsobili sponzorovanie politických strán, ktoré sa považuje za spoločensky výhodnú činnosť vo vyspelých demokratických štátoch... aby získali charakteristický znak pochybnej činnosti v Českej republike. Zdá sa, že celková výška štátnych príspevkov pre odvolateľa je neopodstatnená a výrazne vyššia ako náklady na účasť strán na volebnej súťaži, ako aj potreba financovať ich hlavné činnosti; navrhovateľ nenašiel dôvod, aby ani najúspešnejšia politická strana každoročne získala viac ako 100 miliónov CZK za svoju činnosť. Podľa odvolateľa sú celé právne úpravy financovania politických strán zamerané na úplnú finančnú bezpečnosť parlamentných politických strán zo štátneho rozpočtu a prinajmenšom na výrazné zníženie prístupu k štátnym príspevkom pre neparlamentné politické strany.
Návrh sa zaoberá aj znením § 20 ods. 8 zákona č. 424 / 1991 Z. z., podľa ktorého mandát na celé funkčné obdobie patrí len strane, na zozname kandidátov ktorej bol zvolený člen, senátor alebo člen rady kraja. Zatiaľ čo zámerom zákonodarcu bol podľa odvolateľa legitímny pokus zabrániť poslancovi, senátorovi alebo členovi rady, ktorý by išiel za inou stranou počas volebného obdobia, aby šiel do štátneho príspevku; Bolo však vynechané, že k zmene jurisdikcie strán môže dôjsť nielen individuálne, ale aj kolektívne, zlúčením strán. Právne predpisy, ktoré sa týkajú tých politických strán alebo hnutí, ktoré sa rozhodli podniknúť integračný krok, preto obmedzujú voľnú hospodársku súťaž politických síl.
Odvolateľ dospel k záveru, že jeho široká argumentácia sa zakladá na svojom konkrétnom návrhu, ako by sa malo regulovať financovanie politických strán a pohybov, ak má byť v súlade s článkom 5 ústavy a článkom 22 charty. To by najlepšie zodpovedalo systému, v ktorom by sa príspevky za hlasovanie získané vo voľbách do poslaneckej komory, senátu, Európskeho parlamentu, regionálnych a obecných rád poskytli stranám, ktoré sa vo volebnom obvode vážne zúčastňujú na volebnej súťaži, t. j. získajú viac ako minimálny percentuálny podiel hlasov (napríklad komora zástupcov navrhuje 0,5 až 1% hlasov, 4 až 6% hlasov v volebnom obvode); minimálny príspevok by sa vyplatil tým stranám, ktoré preukázali svoj význam ako organizovaná politická sila a rozšírený príspevok tým stranám, ktoré primerane uspeli vo voľbách do všetkých zastupiteľských orgánov v najmenej niektorých regiónoch účasťou na volebnej súťaži (bez ohľadu na výsledok). Celková výška vládnych príspevkov pre politické strany by potom nemala prekročiť 100 až 150 miliónov CZK ročne, pretože žiadateľ sa domnieva, že najväčšia politická strana musí byť dostatočná na pokrytie všetkých bežných činností.
Uznesením prvej komory ústavného súdu z 5.5.2003 sp. zn. I. ÚS 59 / 03 bolo konanie o ústavnej sťažnosti podľa § 78 zákona o Ústavnom súde prerušené a návrh na zrušenie uvedených odsekov ustanovení § 20 zákona č. 424 / 1991 Z. z. alebo celého tohto ustanovenia bol predložený plenárnemu zhromaždeniu ústavného súdu na rozhodnutie podľa článku 87 ods. 1 písm. a) ústavy Českej republiky.
Ústavný súd poslal účastníkom konania návrh na začatie konania v súlade s ustanoveniami oddielu 69 zákona o Ústavnom súde - komore zástupcov a senátu parlamentu Českej republiky.
V pripomienkach poslaneckej komory, ktorú podpísal jej predseda PhDr. Lubomír Zaorálk, k bodu návrhu na zrušenie článku 20 ods. 4 až 6 zákona č. 424 / 1991 Zb. obmedzenie účasti politických strán na voľbách, prístup k médiám, sloboda prejavu, právo zhromažďovania a podobne by bolo určite v rozpore s článkom 22 charty. Pri diktovaní odsekov 4 až 6 citovaného aktu však takéto obmedzenia neexistujú. K ďalšiemu bodu návrhu, ktorým sa požaduje zrušenie v § 20 ods. 7 vety týkajúcej sa výšky príspevku na mandát (900 000 CZK) Komora zástupcov uviedla, že je výlučne v právomoci zákonodarcu, aby určil jeho výšku. Pred novelou zákona č. 424 / 1991 Z. z., ktorý bol zavedený zákonom č. 170 / 2001 Z. z., bola výška príspevku 1 000 000 CZK; zákonodarca tým, že ho znížil, reagoval na zistenie ústavného súdu uverejnené pod č. 98 / 2001 Z. z. Ak bola výška tohto príspevku už v roku 1991 stanovená na 500 000 CZK, súčasná suma príspevku nie je ničím s 12-ročným intervalom, ktorý porušuje ústavné kritériá voľnej hospodárskej súťaže medzi politickými stranami a čo by sa vo všeobecnosti mohlo považovať za neprimerané. Podľa poslaneckej komory by politické strany boli v súlade s alternatívnym návrhom na zrušenie celého ustanovenia § 20 zákona v podstate umiestnené na rovnakej úrovni ako občianske združenia zriadené podľa zákona o občianskom združení. Účasť štátu na financovaní politických strán je však normou európskeho demokratického práva štátov. Akékoľvek zrušenie tohto ustanovenia by vyvolalo potrebu okamžitej zmeny zákona; Je ťažké si predstaviť, že "presné a spravodlivé kritérium deliacej politickej strany by sa znovu nezohľadňovalo pre tých, ktorí majú skutočný význam pre politické udalosti v štáte, vďaka volebnej základni a pre tých, ktorí takmer nikoho nezastupujú, a preto sú často opakovane neúspešní vo voľbách." Podľa názoru Parlamentu sú základné pravidlá voľnej hospodárskej súťaže pre politické sily v praxi skutočne bezpečné, pričom právny štát v žiadnom prípade nebráni vzniku nových politických orgánov a ich prieniku do Parlamentu, čo závisí výlučne od schopnosti týchto zoskupení riešiť potrebný počet voličov. Táto schopnosť alebo naopak nikdy nemôže nahradiť žiadny štátny príspevok. Regulácia spôsobu financovania politických strán je potrebná aj v právnom poriadku, aby sa zabránilo existencii takýchto subjektov, ktoré by sa zameriavali predovšetkým na získavanie štátnych príspevkov bez skutočného vplyvu na politický život v Českej republike. Komora zástupcov dospela k záveru, že celý návrh politického hnutia nezávislého združenia bol založený na zjednodušenej práci - ktorá v podstate nemá nič spoločné s článkom 22 charty -, že bez existencie finančnej záruky pre všetky strany a pohybu zo strany štátu nemožno hovoriť o ich slobodnej a slobodnej hospodárskej súťaži.
Senát parlamentu Českej republiky, podpísaný jeho prezidentom Dr. Petr Pithart, najmä uviedol, že pre toto konanie o návrhu na zrušenie § 20 zákona č. 424 / 1991 Z. z., najdôležitejšie rokovania o návrhu zákona č. 170 / 2001 Z. z., o programe štátnych dlhopisov na krytie záväzkov vyplývajúcich zo zmluvy medzi vládou Českej republiky, vládou Slovenskej republiky a vládou Spolkovej republiky Nemecko o ukončení vzájomného urovnania v prevoditeľných rubľoch a o vyrovnaní vzájomných záväzkov a pohľadávok, ktoré vznikli ako rovnováha v prevodných rubľoch v prospech Spolkovej republiky Nemecko, o zmene a doplnení zákona č. 407 / 2000 Z. z. o programe štátnych dlhopisov na čiastočné škody poľnohospodárskym prevádzkovateľom, ktorých sa týkal tento zákon v roku 2000, a o zmene a doplnení zákona č. 424 / 1991 Z. z. Návrh obsahoval okrem iného nové právne riešenie štátneho príspevku k činnostiam politických strán a pohybu v reakcii na zistenie ústavného súdu uverejneného pod č. 98 / 2001 Z. z., v ktorom Ústavný súd zrušil časť ustanovení § 20 ods. 4 a 7 zákona č. 424 / 1991 Z. z. Po schválení poslaneckou komorou bol návrh zákona predložený senátu. Už v rokovaniach o návrhu zákona vo výboroch bolo uvedené, že táto zmena zákona č. 424 / 1991 Zb. bola nesystemicky pripojená k materiálu týkajúcemu sa programu štátnych dlhopisov, kde by oneskorenie jeho schválenia mohlo mať nepriaznivý hospodársky a politický vplyv. Ústavný výbor senátu preto odporučil, aby sa návrh zákona vrátil do poslaneckej komory s pozmeňujúcim a doplňujúcim návrhom, ktorý obmedzil platnosť navrhovanej zmeny a doplnenia až do konca roku 2001. Zámerom bolo vytvoriť dostatočný čas na to, aby Parlament mohol medzičasom so znalosťou záverov uvedených v závere ústavného súdu pripraviť pozmeňujúci a doplňujúci návrh k financovaniu politických strán, ktorý by sa zaoberal touto záležitosťou komplexným spôsobom vrátane príspevku na volebné náklady ustanovené v oddiele 85 volebného zákona pre parlament Českej republiky. Naopak, iný výbor, ktorý bol nariadený - Výbor pre hospodárstvo, poľnohospodárstvo a dopravu - odporučil senátu, aby sa nezaoberal návrhom, najmä vzhľadom na závažnosť a včasnosť existencie právnych predpisov týkajúcich sa programu štátnych dlhopisov. Nakoniec senát vyjadril vôľu nezaoberať sa návrhom zákona. Stanovisko senátu parlamentu Českej republiky sa uzatvára vyhlásením, že rozhodnutie o ústavnosti sporných právnych ustanovení ponecháva na posúdenie ústavného súdu.
V stanovisku ministerstva vnútra, o ktorý vo veci požiadal aj ústavný súd, sa v krátkosti uvádza, že napadnutý zákon žiadnym spôsobom neporušuje rovnaké podmienky voľnej hospodárskej súťaže medzi politickými stranami v zmysle článku 5 ústavy a článku 22 charty; o úspechu politických subjektov rozhodujú predovšetkým hlasy voličov a nie finančné príspevky štátu. Ministerstvo uviedlo, že výhrady sťažovateľa sa týkali rozsahu pôsobnosti právnych predpisov, ktoré boli zohľadnené v zákone na základe návrhu poslancov, keďže pôvodné znenie predmetného ustanovenia predpokladá iba štátny príspevok na odmenu za výsledky volieb.
Ústavný súd vždy skúma predovšetkým to, či sú splnené všetky potrebné procesné požiadavky, aby bolo možné zaoberať sa návrhom na zrušenie zákona alebo jeho jednotlivých ustanovení zmysluplným spôsobom. V prejednávanej veci z predloženého návrhu vyplýva, že odvolateľ sa v podstate usiluje o revíziu celého súčasného systému financovania politických strán nielen na parlamentnej úrovni, ale aj na regionálnej a komunálnej úrovni a že sa nezaoberá len komplexným ustanovením oddielu 20 zákona č. 424 / 1991 Z. z., ale aj tým, že v odôvodnení návrhu (nie vo svojej petícii) namieta aj proti úprave príspevku na volebné náklady podľa zákona č. 247/ 1995 Z. z., v znení neskorších predpisov. Rovnaké vyjadrenie sa vzťahuje aj na obsah rozsiahleho prednesu odvolateľa na ústnom pojednávaní (ktoré bolo tiež písomne predložené ústavnému súdu). Z napadnutého listu ministerstva financií č. 143/133437/2002 však vyplýva, že ministerstvo odmietlo zaplatiť odvolateľovi stály príspevok s odkazom na ustanovenia § 20 ods. 4 a 6 zákona č. 424 / 1991 Z. z., ktorý priznáva právo na trvalý príspevok tým stranám, ktoré dostali 3% hlasov vo voľbách do poslaneckej komory. Ostatné napadnuté ustanovenia, t. j. odseky 1 až 3, 5, 7 až 11 oddielu 20, sa preto priamo neuplatnili v žiadnom konaní pred podaním ústavnej sťažnosti, takže podmienky, za ktorých možno podať návrh na zrušenie zákona (§ 74 zákona o ústavnom súde), nie sú splnené. Ústavný súd preto nemal inú možnosť, ako zamietnuť návrh ako žiadosť podanú osobou zjavne neoprávnenou [odsek 43 ods. 1 písm. c) zákona o ústavnom súde], ktorá sa týka aj alternatívneho návrhu na zrušenie celého ustanovenia § 20 uvedeného zákona.
Ústavný súd sa v súlade s článkom 68 ods. 2 zákona o ústavnom súde zaoberal aj otázkou, či bol zákon, ktorého protiústavný charakter je napadnutý, prijatý a vydaný v medziach ústavy stanovenej právomocou a ústavným postupom.
Pokiaľ ide o zákon č. 424 / 1991 Z. z. (vo svojej pôvodnej verzii), Ústavný súd nestanovil, či bol prijatý a vydaný v medziach ústavy zavedenou právomocou a ústavne predpísaným spôsobom, pretože v prípade právnych predpisov vydaných pred nadobudnutím účinnosti Ústavy Českej republiky bol oprávnený preskúmať iba ich obsah v súlade so súčasným ústavným poriadkom, ale nie ústavnosť postupu ich vytvorenia a dodržiavania štandardných právomocí (pozri. V prejednávanej veci sa teda ústavný súd sústredil na zmenu zákona č. 424 / 1991 Zb., ktorý sa týkal sporného ustanovenia § 20.
Zákon č. 117 / 1994 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 424 / 1991 Z. z. o pridružení v politických stranách a politických hnutiach v znení neskorších predpisov, zákon č. 99 / 1963 Z. z., o občianskom zákonníku v znení neskorších predpisov, príloha zákon č. 166 / 1993 Z. z., o Najvyššom kontrolnom úrade v znení zákona č. 331 / 1993 Z. z. a zákon č. 328 / 1991 Z. z., o konkurze a urovnaní, v znení neskorších predpisov, zákon č. 122 / 1993 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 563 / 1991 Z. z. o účtovníctve, ktorým sa zaviedol 3% prah trvalého príspevku do volebnej komory. V tejto súvislosti Ústavný súd zistil, že Poslanecká komora schválila návrh tohto aktu na svojom zasadnutí 29. apríla 1994 zo strany príslušnej tlače Parlamentu, správ s krátkymi rukami a údajov o hlasovaní. Po podpise prezidenta republiky a premiéra bol zákon riadne vyhlásený v Zbierke zákonov vo výške 37 pod číslom 117 / 1994 Zb. Daný zákon bol teda prijatý a vydaný v medziach ústavy ustanovenej právomocou a ústavným spôsobom.
Vo svojej predchádzajúcej judikatúre Ústavný súd vydal základné vyhlásenie o ústavných súdoch demokratického formovania Parlamentu. V relevantnom kontexte, zistenie sp. zn. pl. ÚS 25 / 96 (Zbierka nálezov a uznesení Ústavného súdu, zväzok 7, Nájdené č. 37, uverejnené pod č. 88 / 1997 Z. z.), ktoré posúdili ústavnosť takzvanej záverečnej doložky pre voľby do poslaneckej komory. Súd prvého stupňa definoval základný rámec pre uplatňovanie prvkov integrácie politických opatrení poslaneckej komory do pomerného volebného systému: "Z hľadiska zásady zastupiteľskej demokracie je prípustné zahrnúť do volebného mechanizmu aj určité integračné stimuly, ak na to existujú závažné dôvody, najmä za predpokladu, že neobmedzený proporcionálny systém oddeľuje hlasy medzi veľkým počtom politických strán, bezkonkurenčným, nadmerným rastom politických strán, čím ohrozuje funkčnosť a schopnosť konať, ako aj kontinuitu parlamentného systému." Pri posudzovaní obmedzení prijateľnosti integračných podnetov sa ústavný súd dôsledne spoliehal na zásadu proporcionality: "Zvýšenie doložky o obmedzení však nesmie ohroziť demokratickú podstatu volieb. Vždy je tiež potrebné merať, či toto obmedzenie rovnosti volebného práva je minimálnym opatrením potrebným na to, aby väčšina poslancov Parlamentu mohla prijímať rozhodnutia a vytvárať vládu. Preto sa zásada minimalizácie štátneho zásahu vo vzťahu k stanovenému cieľu vzťahuje aj na doložku o obmedzení."
Uvedené právne stanovisko potom potvrdili iné rozhodnutia, najmä zistenie sp. zn. pl. ÚS 42 / 2000 (Zbierka nálezov a uznesení ústavného súdu, zväzok 21, Nájdené č. 16; uverejnené pod č. 64 / 2001 Z.z.).
Základným znakom demokratického pluralistického politického systému je nielen samotný pluralizmus, ale aj otvorenosť systému, t. j. možnosť vstupu nových aktérov na politickú scénu, možnosť vytvorenia politických strán a politických hnutí, t. j. slobodné a dobrovoľné vytváranie a slobodná hospodárska súťaž politických strán (článok 5 ústavy, článok 20 Charty, zákon č. 424 / 1991 Zb.). Skutočné, t. j. nielen fiktívne, otvorenosť pluralitného politického systému je potom okrem iného spojená s vytvorením primeraného systému financovania politických strán a hnutí.
Na vytvorenie takéhoto systému vyplýva z ústavného poriadku niekoľko záchranných opatrení. Ústavný súd vyložil tieto koutely v mnohých svojich rozhodnutiach.
V rozsudku vo veci 26 / 94 Pl. ÚS 26 / 94 (Zbierka nálezov a uznesení ústavného súdu, zväzok 4, Nájdené č. 62; uverejnené pod č. 296 / 1995 Z.z.) definovali najvšeobecné zásady v tejto súvislosti. Hoci v ústavnom poriadku neexistuje žiadna podpora pre zásadu odmietnutia zo strany štátu finančnej podpory pre politické strany, "to neznamená, že financovanie politických strán a politických hnutí štátom nemá žiadne obmedzenia... finančná podpora politických strán a hnutia nesmie prekročiť opatrenie, ktoré rešpektuje všeobecnú hranicu článku 20 ods. 4 charty, podľa ktorého sú politické strany a politické hnutia oddelené od štátu."
Tieto hranice potom interpretoval z pohľadu dvoch zásad: princíp integrácie a princíp reprezentatívnosti [ktorý bol formulovaný v nájdení sp. zn. Obsahuje však aj požiadavku minimálnej reprezentatívnosti tém (politických strán a hnutí) zapojených do politickej súťaže." V nájdení sp. zn. pl. ÚS 30 / 98 Ústavný súd zrušil podmienku najmenej 3% z celkového počtu platných hlasov získaných vo voľbách do poslaneckej komory s cieľom prispieť na úhradu volebných nákladov a uprednostnil ostatných v otázkach štátneho financovania politických strán v konflikte so zásadou integrácie a plurality demokratickej spoločnosti (článok 5 ústavy a článok 22 charty). Kritérium obmedzenia príspevku na náklady na hlasovanie bolo potom sformulované z hľadiska "vážnosti úsilia konkurenčných strán" alebo "vážnosti volebných zámerov strany," ktoré vyjadrili svoju mieru reprezentatívnosti. Právne stanovisko takto vyjadrené bolo následne potvrdené v náleze sp. zn. pl. ÚS 42 / 2000.
Ústavný súd potom priamo posúdil ústavnosť časti existujúceho textu § 20 ods. 4 zákona o politických stranách, konkrétne zmenu ustanovenia, podľa ktorého strana, ktorá už mala nárok na trvalý príspevok, ale nepresahuje doložku o ukončení vstupu do poslaneckej komory ustanovenú vo volebnom zákone. Súdny dvor preto usúdil, že je v rozpore s ústavným poriadkom podmieniť poskytnutie trvalého príspevku politickej strane (pohybu) uzavretím doložky v nasledujúcich voľbách. Inými slovami, otvorenosť politického systému bola spojená s trvalo nižším limitom pre poskytovanie príspevku, než je zákonný a už spomínaný záver ústavného súdu ako ústavne zhodný, potvrdený limit záverečnej doložky. Vzhľadom na to, že hranica 3% nebola v prejednávanej veci spochybnená, súd sa ňou nezaoberal v rámci rationis decisionndi, nespochybnil však svoju sumu ani posúdenie obiter dictum.
Protirečenie ustanovení § 20 ods. 4 a 6 zákona č. 424 / 1991 Z. z. s ústavným poriadkom, ktoré sa týka stanovenia hranice 3% vo voľbách do poslaneckej komory českého parlamentu, ktoré boli predložené platné hlasy za vyplatenie stáleho príspevku politickým stranám, je podľa názoru odvolateľa vzhľadom na jeho neopodstatnenú sumu, ako aj nepodložený záver o trvalom príspevku len z výsledku volieb do poslaneckej komory, keďže legislatívnu právomoc zastupuje Parlament zložený z dvoch komôr - komory poslancov a senátu.
Základným kritériom ústavného súladu stanovenia minimálnej prahovej hodnoty pre vyplatenie trvalého príspevku k činnostiam politickej strany je zabezpečiť otvorenosť politického systému - táto prahová hodnota musí byť preto podstatne nižšia ako doložka o uzavretí primeraného systému.
Financovanie politických strán štátom pokrýva len časť príjmu politických strán (§ 17 ods. 4 zákona č. 424 / 1991 Zb.). Táto časť predstavuje príspevok na úhradu volebných nákladov (§ 85 zákona č. 247/ 1995 Zb., v znení neskorších predpisov, § 65 zákona č. 62 / 2003 Z. z., o voľbách do Európskeho parlamentu a o zmene niektorých zákonov) a príspevok na činnosť politickej strany, ktorý potom zahŕňa stály príspevok a príspevok na mandát (§ 20 zákona č. 424 / 1991 Z. z.). Pre parlamentné politické strany existujú aj nepriame finančné prostriedky vo forme výplaty parlamentnej náhrady, podpory parlamentných klubov strán, bezplatného poskytovania materiálnych zdrojov pre parlamentné kluby strán atď.
Účelom štátneho financovania politických strán je podporovať rovnosť príležitostí na účasť na pluralitnom demokratickom politickom systéme. Rôzne formy tohto financovania sledujú rôzne účely, t. j. podporujú rôzne činnosti strán. Cieľom odmeňovania volebných nákladov je umožniť politickým stranám splniť podmienku "vážnosti úsilia konkurenčných strán" alebo "vážnosti volebných zámerov strán" zúčastniť sa na volebnej súťaži. Ak ústavný súd v rozhodnutí sp. zn. Pl. ÚS 30 / 98 videl limit tejto "vážnosti" v zisku "približne 1%" z celkového počtu platných hlasov, zákonodarca stanovil v platných právnych predpisoch prahovú hodnotu 1,5%. Príspevok mandátu odráža úlohy politických strán súvisiace s ich legislatívnymi činnosťami. Je predmetom volieb do poslaneckej komory alebo senátu (§ 20 ods. 5 zákona č. 424 / 1991 Zb.), t. j. týka sa len politických strán Parlamentu.
Stály príspevok je formou financovania parlamentných aj neparlamentných politických strán. Z tohto dôvodu podlieha ústavnému súladu s cieľom zabezpečiť otvorenosť pluralitného politického systému, takže limity jeho ustanovenia musia byť podstatne nižšie ako úroveň doložky o uzavretí pomerného volebného systému. Takýto výrazne nižší limit možno považovať za 3% prah vo voľbách platných hlasov, t. j. 40% prah pod záverečnou doložkou. Ak právna úprava stáleho príspevku spĺňa ústavnú požiadavku zaručiť otvorenosť politického systému, potom vzhľadom na odlišnú funkciu trvalého príspevku na činnosť a náhradu volebných nákladov politických strán neexistuje dôvod na rovnocennosť ich sumy.
Toto zistenie nemení všeobecné stanovisko ústavného súdu k ústavnosti celého systému financovania politických strán, ako je uvedené v sp. zn. Súdny dvor uviedol: "Ak sa nerešpektuje slobodná hospodárska súťaž politických strán za vyvážených podmienok a ak existuje snaha vytvoriť rôzne podmienky pre veľké alebo väčšie strany, a teda priamo alebo nepriamo formovať politické strany s lepším alebo horším postavením, a teda občanov s odlišnými podmienkami pohybu v politickom systéme, takéto konanie nemožno považovať za ústavné. Nesmieme zabúdať, že demokratickú spoločnosť charakterizuje slobodná hospodárska súťaž politických strán, ktorých činnosť verejnej správy vyplýva z slobodného výberu voličov." Maximálna rovnosť politických strán, zabezpečenie ich slobody a spravodlivej hospodárskej súťaže, ako aj otvorenosť politického systému, bol hodnotený ústavným súdom podľa hodnoty závažnosti volebných zámerov strán, "merané" ich minimálnou reprezentatívnosťou (sp. zn.
Ústavný súd vo svojich rozhodnutiach uviedol aspekt merania podielu štátneho financovania politických strán a podielu iných foriem ich financovania nezávislých od štátu (s. zn. Vo svojom rozhodnutí odchýliť sa od zásady štátneho oddelenia (článok 20 ods. 4 charty) pán Pl. ÚS 53 / 2000 zaujal kritické stanovisko k súčasnej úrovni štátnej finančnej podpory politických strán a zdôraznil, že ústavná zásada oddelenia strán od štátu je ohrozená.
Podľa ustáleného názoru ústavného súdu je tento súd pri rozhodovaní o rozsahu návrhu viazaný svojím rozhodnutím (ultra continuum) a nemôže vystúpiť zo svojich hraníc (pozri napríklad rozsudok vo veci sp. zn. Pl. ÚS 16 / 94, sp. zn. Pl. ÚS 8 / 95, sp. zn. Pl. ÚS 5 / 01, sp. zn. Pl. ÚS 7 / 03 - Zbierka nálezov a uznesení Ústavného súdu, zväzok 2, rezolúcia č. 14; zväzok 4, Nájdené č. 83, č. 29 / 1996 Zb.; zväzok 24, Nájdené č. 410 / 2001 Z. z.; uverejnené vo zväzku 34, uverejnenom pod zväzkom 512 / 2004 Z. z.). Z tohto dôvodu v tomto prípade nie je oprávnené zaoberať sa ústavnosťou celého systému štátneho financovania politických strán, a preto nemá inú možnosť ako odvolať sa na demokratického zákonodarcu v smere prijatia právneho stanoviska obsiahnutého v uvedených zisteniach, pl. ÚS 26 / 94 a pl. ÚS 53 / 2000.
Zníženie prahovej hodnoty na poskytnutie trvalého príspevku k činnostiam politických strán pod 3% prahovou hodnotou získaných hlasov však nerieši problém len, ale rozširuje rozsah pôsobnosti adresátov tohto príspevku a v jeho dôsledkoch znamená ďalšie zvýšenie účasti štátu na financovaní politických strán, posun smerom, s ktorým ústavný súd nesúhlasil v predchádzajúcej judikatúre. Okrem zvýšenia požiadaviek štátneho rozpočtu by takýto posun bol v rozpore so zásadou integrity politických strán v občianskej spoločnosti, zásadou, ktorá sa prejavuje najmä v dobrovoľnej podpore politických strán občanmi na základe ich vlastného uváženia a voľby podľa blízkosti programu strán.
Ak odvolateľ tvrdí, že je neopodstatnené odvodiť trvalý príspevok len z výsledku volieb do poslaneckej komory, takéto opatrenie možno považovať len za ústavne protichodné v prípade svojej neochoty, t. j. neexistencie racionálneho prepojenia medzi právnou úpravou a sledovaným účelom.
Ani ústavný poriadok Českej republiky, ani jej právny poriadok neobsahujú výslovnú právnu definíciu politickej strany (politického hnutia). Ústavná povaha, povaha právnej subjektivity, význam a účel politickej strany preto musia vychádzať z jej celkovej ústavnej a všeobecnej legislatívy.
Politické strany sú kľúčovým orgánom demokratického pluralistického politického systému, ktorý zastupuje pluralistické a diferencované záujmy. Ich cieľom je dosiahnuť tieto záujmy demokratickým ústavným systémom, t. j. zastúpením v zastupiteľskom zbore, najmä v parlamente, ako aj zástupcami obcí a regiónov (článok 5 ústavy, článok 20 ods. 2 a článok 22 Charty, zákon č. 247/ 1995 Z. z., v znení neskorších predpisov, zákon č. 491 / 2001 Z. z., o voľbách do obecných rád a o zmene a doplnení niektorých zákonov, v znení neskorších predpisov, zákon č. 130 / 2000 Z. z., o regionálnych radách a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov). Z toho vyplýva, že český ústavný a právny systém nepozná osobitnú kategóriu regionálnych politických strán; kombinuje ich fungovanie s vytvorením všetkých zastupiteľských orgánov.
Podľa ústavného systému Českej republiky obe parlamentné komory nemajú rovnaké právomoci a nezúčastňujú sa na rovnakom stupni legislatívneho procesu, takže nemajú symetrické stanovisko. Komora zástupcov výlučne chráni vládu a vyjadruje nedôveru; v oblasti legislatívnej právomoci má vo všeobecnosti konečné rozhodovacie právomoci. Vo vzťahu k poslaneckej komore má senát postavenie kontrolnej brzdy, protiváhu. Ak právne predpisy vyplývajú z poskytovania trvalého príspevku na činnosť z výsledkov volieb do poslaneckej komory, odrážajú skutočné postavenie politickej strany v ústavnom systéme štátu, najmä jej mieru účasti, alebo potenciálnu účasť neparlamentných strán v legislatívnych právomociach, ako aj vytvorenie výkonného orgánu. Pokiaľ sa neuvádza ďalší odkaz na výsledky volieb do miestnych alebo regionálnych rád, táto úprava odráža koncepčné charakteristiky politickej strany (pohybu) v dôležitosti celoštátneho a nielen regionálneho relevantného politického subjektu.
Za týchto okolností Ústavný súd nenašiel právnu zmenu a doplnenie 3% limitu vo voľbách do poslaneckej komory Českej republiky získaného platným hlasovaním pri udeľovaní trvalého príspevku k činnosti politickej strany, obsiahnutého v ustanoveniach § 20 ods. 4 a 6 zákona č. 424 / 1991 Z. z., v rozpore s článkom 5 ústavy a článkom 20 ods. 2 a článkom 22 charty, preto zamietol návrh na zrušenie týchto právnych ustanovení.
Predseda ústavného súdu:
JUDr. Rychetský v. r.
Rôzne stanoviská podľa § 14 zákona č. 182 / 1993 Zb. o ústavnom súde v znení neskorších predpisov boli prijaté sudcami JUDr. O tom rozhodne František Duchoň, JUDr. Vojen Güttler a JUDr. Eliška Wagner.
Prihláste sa pre poznámky, obľúbené a upozornenia
Informácie o predpise
| Citácia | Zistenie ústavného súdu č. 86 / 2005 Z. z., o návrhu na zrušenie ustanovení § 20 ods. 4, 5 a 6 a v odseku 7 slov "mandát člena alebo senátora je 900 000 CZK ročne," alebo o celom ustanovení § 20 zákona č. 424 / 1991 Z. z., o pridružení politických strán a politických hnutiach, v znení zmien a doplnení |
|---|---|
| Typ predpisu | - |
| Autor | - |
| Zbierka | Zbierka zákonov |
| Dátum vyhlásenia | 23.02.2005 |
|---|---|
| Účinnosť od | - |
| Účinnosť do | - |
| Stav | Platný |
Znenie predpisu má informatívny charakter.
Komentáre 0