Ústavný súd zistil č. 347 / 2020 Z. z.
Rozsudok zo 14. júla 2020 vo veci 25 / 19 Pl.
Platný
Zistený ústavný súd
Verzie znenia:
20.08.2020
347
POKUTY
Ústavný súd
Za republiku
Ústavný súd 14. júla 2020 rozhodol podľa bodu Pl.
nasledujúce:
Návrh zamietnutý.
Odôvodnenie
Vymedzenie prípadu
1. Ústavný súd bol doručený 3. decembra 2019 s návrhom Najvyššieho správneho súdu na zrušenie článku 80 ods. 1 a 2 zákona č. 150 / 2002 Zb., správneho poriadku. Odvolateľ predložil tento návrh podľa článku 95 ods. 2 ústavy Českej republiky (ďalej len "ústava") po tom, ako v rámci svojej rozhodovacej činnosti dospel k záveru, že sporné ustanovenie je v rozpore s ústavným poriadkom.
2. Vo veci predloženej odvolateľke na základe sp. zn. 2 Ako 300 / 2018 sťažovateľ žiada zrušenie uznesenia Mestského súdu v Prahe (ďalej len "Mestský súd") č. 3 A 82 / 2018 - 21 zo 7. septembra 2018, ktorý z dôvodu omeškania zamietol jeho žalobu proti nečinnosti ministerstva vnútra (v konaní pred súdmi vo funkcii žalovaného).
3. Žalovaná mala byť nečinná v konaní týkajúcom sa žiadosti sťažovateľa o povolenie na dočasný pobyt pre rodinného príslušníka občana Európskej únie podľa § 87b zákona č. 326 / 1999 Z. z., o pobyte cudzincov v Českej republike a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov sťažovateľom 4. februára 2016. Sťažovateľ 5. februára 2018 predložil Komisii žiadosť o rozhodnutie o pobyte cudzincov na účely uplatňovania opatrení proti nečinnosti. Komisia stanovila 7. februára 2018 30-dňovú lehotu na prijatie rozhodnutia. V tomto období odporca nerozhodoval.
4. Sťažovateľ 28. marca 2018 podal predmetnú žalobu, o ktorej obecný súd zistil, že mešká. Podľa Mestského súdu začala jednoročná lehota na podanie žaloby podľa § 80 ods. 1 správneho zákonníka plynúť 60 dní po podaní žiadosti o povolenie na dočasný pobyt, a preto uplynula 8. apríla 2017.
Tvrdenia odvolateľa
5. V prvom rade odvolateľka poznamenáva, že v prípade sťažovateľa došlo k situácii, keď napriek pretrvávajúcej nečinnosti administratívy jej bola odopretá účinná ochrana nezávislá od správneho systému. Uplynutie lehoty na podanie žaloby proti nečinnosti údajne "priamo viedlo k nadčasovému vylúčeniu [s.ažovateöa] prístupu k súdnej ochrane nielen vo veci nečinnosti správneho orgánu, ale v dôsledku toho aj k vecnej otázke povolenia na dočasný pobyt v Českej republike."
6. Hoci sa súčasná judikatúra odvolateľa opiera o východiskový bod, podľa ktorého zákonodarca obmedzil súdne preskúmanie správnej nečinnosti do určitej lehoty s cieľom zachovať právnu istotu, podľa jeho názoru neexistuje žiadny legitímny dôvod na trvalé odmietnutie prístupu k súdnej ochrane pred administratívnou nečinnosťou v čase uplynutia lehoty. Odvolateľ sa preto pokúsil nájsť ústavný výklad sporného ustanovenia, ktorý údajne neurobil.
7. V súlade s judikatúrou ústavného súdu sa odvolateľka domnieva, že táto lehota nemôže byť sama osebe protiústavná, ale môže sa tak zdať vzhľadom na osobitné okolnosti a tvrdí sa, že je potrebné preskúmať, či "po posúdení konkrétnych kontextových okolností možno konštatovať, že primerane sleduje legitímny cieľ obmedzenia neistoty v právnych vzťahoch." Podľa odvolateľa bolo právo sťažovateľa na prístup k súdu v prípade, keď sa vzťah medzi použitými finančnými prostriedkami a sledovaným cieľom nemohol považovať za primeraný. Tvrdí sa, že toto obmedzenie je "zameriava sa na absolútnu právnu istotu, avšak bez toho, aby bolo stanovené alebo aspoň akýmkoľvek spôsobom posilnené po zlyhaní jednoročného obdobia sťažovateľa."
8. Podľa odvolateľky právna istota nielen posilňuje s.ažovateöa, ale robí jej stanovisko právne neistým vzhľadom na to, že výsledok jej žaloby sa stáva nedosiahnuteöným a nevykonateöným. Tvrdí sa, že len "právna istota" zo strany najvyšších orgánov verejnej moci s rozhodovacou právomocou sa posilňuje, a to že ich konanie nemožno napraviť na súde po uplynutí jednoročného obdobia. Podľa odvolateľa sa však pokračujúca nezákonnosť alebo zachovanie nezákonnosti nemôžu stať nedotknuteľnými iba plynúcim časom. V porovnaní s pravidlami, ktorými sa riadi konanie pred súdmi, sa má vyznačovať "poistka" opísanej situácie, pretože sa ťažko dá predstaviť, že by bolo možné ukončiť akékoľvek prebiehajúce súdne konanie, zatiaľ čo používanie právnych nástrojov na riešenie takejto situácie by bolo časovo obmedzené. Na druhej strane neexistuje nič, čo by bránilo verejnej správe spoliehať sa na pasivitu adresátov jej činností s vyhliadkou na absolútnu "amnestie" za jej nezákonné opustenie, ak táto podmienka pretrváva dostatočne dlho.
9. Odvolateľ považuje konanie za "prebiehajúcu situáciu" a v tejto súvislosti poukazuje na prístup Európskeho súdu pre ľudské práva vo vzťahu k prípadom, keď je jednotlivec obeťou prebiehajúcich štátnych činností, proti ktorým nie sú k dispozícii žiadne vnútroštátne opravné prostriedky.
10. Žalobkyňa tiež poukazuje na zistenie ústavného súdu, sp. zn. II. ÚS 635 / 18 z 15.5.2018 (N 94 / 89 SbNU 387), na základe ktorého judikatúra Najvyššieho správneho súdu údajne už nie je platná. Obmedzenie práva na prístup na súd vyplývajúce zo sporného ustanovenia údajne narúša jeho povahu. Podľa odvolateľa by sa nečinnosť správneho orgánu mala považovať za špecifický druh protiprávneho konania verejnej správy, t. j. za iný akt ako rozhodnutie. Pritom nájdenie, sp. zn. II. ÚS 635 / 18 údajne priznáva žalobu, ktorá sa týka inej nezákonnej nečinnosti, ako je omeškanie pri vydávaní rozhodnutia alebo osvedčenia, ktoré je otvorené ochrannej lehote počas celého trvania rozhodnutia. V parafráze tohto zistenia možno povedať, že sťažovateľ si po zbytočnom uplynutí jednoročnej lehoty "opäť každý deň" uvedomuje zachovanie nezákonnej situácie zo strany správnych orgánov bez možnosti začať konanie pred nezávislým súdom.
11. Vzhľadom na názor odvolateľa obmedzenie práva na prístup na súd podľa sporného ustanovenia "je jasne v súlade so zásadou jednoty a nejednotnosti právneho štátu." Odsek 80 ods. 1 rokovacieho poriadku správneho úradu alebo zámer normotvorcu prijať ho neobsahuje žiadny jasný dôvod, pre ktorý by sa úroveň súdnej ochrany mala líšiť v situáciách, keď verejný orgán uloží neprijatie rozhodnutia správneho orgánu alebo osvedčenia a ak nekonanie správneho orgánu, ktoré by spôsobilo neexistenciu iného konania ako rozhodnutia (alebo osvedčenia), ak lehota na podanie žaloby neplynie dovtedy, kým konanie nepretrvá.
12. Odvolateľ sa domnieva, že sporné ustanovenie "prenáša zodpovednosť za dohľad nad riadnym procesným konaním a jeho včasné ukončenie zo strany verejného orgánu... na jednotlivcov." V zásade je na dotknutej strane, aby "aktívnu pozornosť sledovala, či konanie prebieha primerane rýchlo, pretože inak stratí svoje právo na vstup do fázy rozhodovania." Takáto koncepcia zásady, že iba ostražitosť má právo na práva, je údajne "neúnosne prísna a úplne prehliadaná exkluzívnou, nadradenou úlohou verejných orgánov v správnych konaniach."
13. Okrem toho by si jednotlivec v dôsledku prekážky, pokiaľ nie je možné uplatniť si svoje verejné subjektívne práva alebo podať novú žiadosť v tom istom prípade, pokiaľ nestiahne pôvodnú žiadosť, pričom v takom prípade by sa nová žiadosť posudzovala na základe inej právnej a skutkovej situácie. Okrem toho sporné ustanovenie má vplyv aj na konania začaté ex officio, ktoré tiež narúšajú právnu istotu. Podľa odvolateľa jedným z dôsledkov sporného ustanovenia je potreba "súdiť a napadnúť nečinnosť správnych orgánov nielen v prípadoch, keď dôvod na to ešte nebol silne postrehnutý zo strany jednotlivca, ale aj v čase, keď sa ukáže, že žaloba sa uskutoční včas prostredníctvom ochrany ustanovenej v príslušnom procesnom nariadení na ochranu jednotlivca pred nečinnosťou správneho orgánu."
14. Na záver odvolateľka poukazuje na to, že zbytočná lehota na podanie žaloby o ochranu proti nečinnosti sa líši od zbytočného uplynutia lehoty na podanie žaloby proti rozhodnutiu správneho orgánu, pretože v prípade rozhodnutia má osoba úplný prehľad o svojom právnom postavení. Okrem toho sú opatrenia proti rozhodnutiam jasnejšie stanovené na začiatku obdobia, ktoré môže závisieť od opatrenia proti nečinnosti v určitých prípadoch od času, keď sa prijalo posledné opatrenie. Podľa odvolateľa je však niekedy ťažké určiť, čo bol "posledný akt." Okrem toho začiatok obdobia môže byť ovplyvnený napríklad tým, aká zložitá bola záležitosť. Toto všetko údajne posúdia účastníci správneho konania pred podaním žaloby.
Konanie pred ústavným súdom
15. Ústavný súd vyzval Komoru zástupcov parlamentu Českej republiky a Senát parlamentu Českej republiky ako účastníkov konania, aby sa vyjadrili k návrhu.
16. V pripomienkach poslaneckej komory parlamentu Českej republiky, ktoré zaslal jej prezident Mgr. Radek Vondráček, bol stručne opísaný postup prijímania správneho uznesenia.
17. Podľa názoru senátu parlamentu Českej republiky zaslaného prezidentom Jaroslavom Kubrom bol tiež opísaný postup prijímania správneho poriadku a návrh bol prijatý v medziach ústavy ustanovenej právomocou a ústavným spôsobom. V rámci diskusie nebola žiadna téma spojená s možnou ústavnou otázkou nariadenia, o ktorom sa v súčasnosti diskutuje. Senát zároveň poukázal na to, že z legislatívneho hľadiska sa článok 80 ods. 1 a 2 správneho poriadku nesmie obmedzovať len na takúto výnimku, ale mal by sa vypustiť aj názov článku 80 správneho poriadku a opis jeho odseku 3.
18. V súlade s článkom 69 ods. 2 a 3 zákona č. 182 / 1993 Z. z. o ústavnom súde v znení neskorších predpisov (ďalej len "zákon o Ústavnom súde") bol návrh zaslaný vláde Českej republiky a ombudsmanovi tým, že môžu informovať Ústavný súd o tom, že vstupujú do konania ako vedľajší účastníci konania. Oznámením zo 7. januára 2020 vláda oznámila, že nezačala konanie. Informáciou z toho istého dňa ombudsman tiež oznámil, že nezačal konanie.
19. Ústavný súd od ústneho pojednávania neočakával ďalšie objasnenie prípadu, preto ho podľa § 44 zákona o ústavnom súde opustil.
Výnimka sporného ustanovenia
20. § 80 ods. 1 a 2 zákona č. 150 / 2002 Z. z., správny poriadok, znie:
Lehota na podanie žaloby a jej formality
(1) Žaloba môže byť podaná najneskôr do jedného roka odo dňa, keď žaloba, v ktorej sa žiada o ochranu, bola márna, lehoty stanovenej v samostatnom zákone pre rozhodnutie alebo osvedčenie a v prípade, že takáto lehota neexistuje, dátumu, keď bola žalobkyňa podaná proti správnemu orgánu alebo správnemu orgánu.
(2) Oneskorenie nemožno odpustiť.
Predpoklad formálneho posúdenia návrhu
21. Ústavný súd má právomoc rozhodovať o predmetnom návrhu, ktorý je prípustný a spĺňa všetky zákonné požiadavky.
22. Ak existuje aktívna legitimita odvolateľa podľa článku 64 ods. 3 zákona o ústavnom súde a článku 95 ods. 2 ústavy, priame uplatnenie sporného ustanovenia je dôsledkom, ktorý odvolateľ považuje za protiústavný v konaní pred správnymi súdmi. Zrušenie tohto ustanovenia by odvolateľke umožnilo prijať v tejto veci iné rozhodnutie. Odvolateľ je teda aktívne oprávnený podať návrh na zrušenie sporného ustanovenia.
Preskúmanie postupu prijímania sporných ustanovení
23. Ústavný súd vykonal kontrolu ústavnosti postupu prijímania správnych pravidiel v sp. zn.
Posúdenie ústavnosti sporného ustanovenia
24. Návrh nie je odôvodnený.
25. Administratívne pravidlá stanovujú viacero druhov žalôb (uvedených v § 4 ods. 1), ktorých žaloba proti rozhodnutiu, žaloba proti protiprávnemu zasahovaniu a žaloba o neplatnosť môžu byť uvádzané ako tri. Žaloba proti nečinnosti sa riadi § 79 a nasl. správneho poriadku, z čoho vyplýva, že nečinnosť nie je podmienená žiadnou zodpovednosťou správneho orgánu, ale nečinnosťou v rozhodnutí o veci samej alebo osvedčení. O žalobe o neplatnosť možno teda v podstate rozhodnúť len zamietnutím žaloby alebo tým, že súd uloží správnemu orgánu povinnosť vydať rozhodnutie alebo osvedčenie a stanoví primeranú lehotu (odsek 81 správneho kódexu).
26. Rovnako ako v prípade iných základných druhov žalôb, aj žiadosť proti nečinnosti je časovo obmedzená. Napadnuté ustanovenie sa teraz riadi tým, že žaloba môže byť podaná najneskôr do jedného roka odo dňa, keď bola žalobkyňa o ochranu podaná márne v lehote stanovenej osobitným právom na vydanie rozhodnutia alebo osvedčenia, a ak takáto lehota neexistuje, v deň, keď žalobkyňa podala poslednú žalobu proti žalobkyni proti správnemu orgánu alebo správnemu orgánu (odsek 80 ods. 1 správneho poriadku). Opäť platí, že ako v prípade iných základných druhov žalôb, nemožno upustiť od lehoty na podanie žaloby (odsek 80 ods. 2 správneho poriadku).
27. Na účely základného poznania predmetnej otázky treba tiež poznamenať, že ako v prípade iných základných druhov žalôb, inštitút nečinnosti rešpektuje zásadu subsidiarity administratívnej justície, ktorá je zakotvená v oddiele 79 správnych pravidiel, podľa ktorej žaloby môžu podať tí, ktorí vyčerpali prostriedky ochrany stanovené v procesnom nariadení uplatniteľnom na konanie pred správnym orgánom. Preto účastník správneho konania, v ktorom správny orgán nepracuje vo vzťahu k rozhodnutiu, má jeden rok na to, aby sa bránil nečinnosti na súde, ale pred uplynutím tejto lehoty musí ešte použiť prostriedky ochrany v rámci správneho konania bez toho, aby to malo za následok. Tieto finančné prostriedky môžu byť zakotvené v osobitných nariadeniach alebo prípadne v zákone č. 500 / 2004 Z. z., v znení zmien a doplnení, ako všeobecné nariadenie. Podľa § 80 ods. 3 správneho nariadenia môže strana správneho konania po uplynutí lehoty na rozhodnutie požiadať nadriadený správny orgán o konanie proti nečinnosti. Tento prostriedok ochrany je neúspešne vyčerpaný, ak žiadosť nie je splnená alebo ak sa nerozhodne do 30 dní (oddiel 71 ods. 3 správneho nariadenia). Napriek tomu, že právna lehota na podanie žaloby o neplatnosť je jeden rok, strana správneho konania musí spravidla začať konanie (mimo súdu) o situácii vopred.
28. Charta základných práv a slobôd (ďalej len "charta") výslovne nezaručuje právo na súdne preskúmanie nečinnosti správnych orgánov, keďže v článku 36 ods. 2 charty sa stanovuje len právo na súdne preskúmanie rozhodnutí verejných orgánov, z ktorého môže zákon vylúčiť aj určité rozhodnutia [pozri napríklad zistenie ústavného súdu, sp. zl. V niektorých konkrétnych prípadoch však Ústavný súd konštatoval rozpor s článkom 36 ods. 2 (a článkom 36 ods. 1 charty), ako aj s právnym nariadením, ktoré nevylučovalo súdne preskúmanie správneho rozhodnutia (o základných právach), ale bránilo správnemu orgánu vydať vôbec rozhodnutie [pozri sp. zn.
29. Napadnuté ustanovenie, samozrejme, neumožňuje prijať správne rozhodnutie. Uplynutie lehoty stanovenej v oddiele 80 správneho poriadku nemení povinnosť správneho orgánu vydať rozhodnutie. Je však pravda, že adresát prípadného správneho rozhodnutia nemôže po vynechaní lehoty na prijatie rozhodnutia, aj keď rozhodnutie, ktoré sa má prijať, môže mať vplyv na jeho základné práva. Inými slovami, adresát prípadného správneho rozhodnutia sa môže ocitnúť bez súdnej ochrany (článok 4 ústavy, článok 36 ods. 1 charty) v otázke, či správny orgán vydá alebo nevydá rozhodnutie týkajúce sa základných práv.
30. Nemožno však tvrdiť, že súdna ochrana by bola priamo zamietnutá napadnutým bodom 80 správneho poriadku. Toto ustanovenie nepopiera súdnu ochranu proti nečinnosti správnych orgánov, ale iba stanovuje podmienky, za ktorých sa dá získať (bez podmienok, za akých sa nedá dosiahnuť alebo ktoré by vylúčili určitú skupinu osôb a a priori z možnosti ich stretnutia). Určenie právnych podmienok, za ktorých možno žiadať o súdnu ochranu, je nielen v súlade s článkom 36 ods. 4 charty, ale je dokonca predpokladom pre výkon práv zaručených článkom 36 a nasl. Bez právnej definície toho, ktorý súd, kedy a ako možno získať súdnu ochranu, by bola takáto ochrana nemysliteľná. To bolo zákonodarcovi jasne známe, ktorý okrem prijatia článku 36 ods. 4 okamžite vymedzeného v článku 36 ods. 1 charty, že súdnu ochranu možno žiadať v súlade s postupom ustanoveným v tomto článku.
31. Aj pri existencii článku 80 správneho poriadku môže každý požiadať o ochranu pred nečinnosťou správneho orgánu na súde, a to len v súlade s článkom 36 ods. 4 charty, musí spĺňať podmienky, ktoré sú v ňom stanovené. Skutočnosť, že podľa článku 36 ods. 4 charty sú podmienky a podrobnosti súdnej ochrany stanovené zákonom, samozrejme neznamená, že tieto podmienky a podrobnosti by mohli byť úplne svojvoľné alebo že ústavný súd ich nikdy nemôže považovať za protiústavné. Podmienka stanovená v napadnutom ustanovení však predstavuje časové obdobie, takže je to možno vôbec najzákladnejšia podmienka a najbežnejšia podmienka pre súdne konania.
32. Ústav konečného termínu má niekoľko tisíc rokov histórie a je obsiahnutý v prevažnej väčšine procesných predpisov [je tak prirodzené, že žiadateľ sám považuje svoju neprítomnosť za protiústavnú v iných prípadoch; Pozri zistenie ústavného súdu sp. zn. Preto niet divu, že ústavný súd dôsledne predpokladá, že samotná lehota nemôže byť protiústavná [pozri judikatúru uvedenú v bode 59 a nasl.]. Ústavný súd zároveň v judikatúre, na ktorú odkazuje, uviedol, že táto lehota môže byť protiústavná vzhľadom na osobitné okolnosti, ako je najmä jej neprimeranosť vo vzťahu k nej, časovo obmedzená, možnosť uplatniť právo zaručené ústavou, prípadne obmedzená premlčacia lehota subjektívneho práva, a nerozvážnosť zákonodarcu pri stanovovaní lehoty. Tieto okolnosti však zjavne nie sú uvedené v prejednávanej veci a ani odvolateľ to netvrdí.
33. Odvolateľ namiesto toho považuje neústavnosť lehoty obsiahnutej v napadnutom ustanovení za skratku skutočnosti, že po uplynutí lehoty sa adresát prípadného správneho rozhodnutia nachádza bez možnosti súdneho výkonu. Odvolateľ najmä tvrdí, že nečinnosť správnych orgánov po zbytočnom uplynutí lehoty nemôže byť "opravená," že nezákonnosť plynutím času sa stáva "nedotknuteľnou" alebo že účastník správneho konania stráca "príležitosť prijať správne rozhodnutie." Podľa názoru ústavného súdu sú však dôsledky omeškania lehoty s inštitútom vlastné a predstavujú jej podstatu. Ak by skutočne rozhodli o ústavnosti sporného ustanovenia, ústavný súd by poprel, že lehota sama osebe nemôže byť protiústavná. Nemožno na jednej strane tvrdiť, že lehota na súde sama osebe nemôže byť protiústavná a zároveň konštatovať, že po jej zbytočnom uplynutí už nie je možné dosiahnuť to, čo je predpísané.
34. Návrhy odvolateľky sú v plnej miere v súlade s dôsledkami chýbajúcich ďalších lehôt uplatňovaných v konaní. Ak napríklad účastník konania proti rozhodnutiu správneho orgánu nesplní lehotu, rozhodnutie nemôže byť "opravené" súdom, že nezákonnosť z hľadiska súdnej ochrany sa "stane nedotknuteľnou" a že účastník správneho konania stráca možnosť súdneho nápravy protiprávneho rozhodnutia. Ani poznámka odvolateľa nemení porovnateľnosť týchto dôsledkov, že strana má komplexný pohľad na svoje právne postavenie v žalobe proti rozhodnutiu. V mnohých prípadoch - vrátane prípadu sťažovateľa v konaní pred odvolateľom - možno túto "nekvalitnosť" odstrániť jednoduchým stiahnutím žiadosti. Podľa odvolateľa by však žalobcovia zhoršili svoje stanovisko, pričom by uviedli, že toto stanovisko je ešte lepšie ako stanovisko účastníka konania, ktorý zmeškal lehotu na podanie žaloby proti rozhodnutiu, a to aj po uplynutí lehoty na podanie žaloby proti žalobe o nečinnosť. Okrem toho vydanie nezákonného správneho rozhodnutia môže mať dlhodobé dôsledky a môže byť napríklad schválené alebo povolené konať trvalo v oblasti práv osoby, ktorá premeškala lehotu na podanie správnej žaloby.
35. Ak existujú iné tvrdenia odvolateľa, nie je pravda, že uplynutie lehoty na podanie žaloby proti nečinnosti vedie súčasne k vylúčeniu prístupu k súdu a k podstate veci. Neexistencia hmotnoprávneho rozhodnutia je podstatou nečinnosti, nie samostatným dodatočným dôsledkom. Ak, ako už bolo povedané, správny orgán rozhodne o danej veci (a ako už bolo uvedené, povinnosť rozhodnúť, ak existuje, z dôvodu trvania), oneskorenie v podaní žaloby o nečinnosť nebude mať vplyv na možnosť súdnej ochrany pred takýmto rozhodnutím v zmysle článku 36 ods. 2 charty.
36. Odvolateľ tiež poznamenal, že sporné ustanovenie iba posilňuje "právnu istotu" na strane prevažujúcich verejných orgánov, ktorých žaloby nemožno napraviť po uplynutí lehoty. Tento argument vynecháva opakovaný a prediskutovaný význam lehôt ústavného súdu (pozri napríklad zistenie sp. zn. V rozsudku odvolateľky Európskeho súdu pre ľudské práva vo veci Manževich/Chorvátsko (rozsudok zo 16. novembra 2006, č. 39299/02, bod 77) tento súd uviedol, že lehota neslúži len záujmom osoby, ktorej je nástroj obmedzenia určený (t. j. v prípade Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd záujmy štátov), ale skôr právnej istote ako takej, ktorá je sama osebe hodnotná. V súlade s tým právny štát zohľadňuje možnú existenciu nedostatkov pri uplatňovaní, ako aj v normatívnych aktoch, berúc do úvahy, že tieto nedostatky sa uzdravujú (možno sa považujú za vyliečené), ak nie sú stanovené postupom [pozri Fehlerkalkül; nie je bez záujmu, že v minulosti bola lehota obmedzená dokonca aj možnosť útočiť na zákony pre ich konflikt s ústavou (pozri oddiel 12 zákona č. 162 / 1920 Zb. o Ústavnom súde).
37. Odvolateľ vychádza z neopodstatneného predpokladu, že lehotu na podanie žaloby o neplatnosť chránia len správne orgány, ktoré sa dopustili niečoho, čo je potrebné "opravovať," čomu sa budú vyhýbať (t. j. za predpokladu, že žaloba je vždy odôvodnená). To nie je pravda. Napadnuté ustanovenie zároveň predstavuje uistenie, že napríklad po 50 rokoch nedôjde k sporu o údajnú nečinnosť v konaniach, ktoré už nie sú k dispozícii žiadnym záznamom alebo ktoré nikdy neexistovali (a boli to len výmysel alebo chyba žalobcu). Okrem toho to môže mať význam aj pre súkromné osoby, ktorým môže byť v čase mnohých rokov priamo dotknuté správnym rozhodnutím, ktoré sa žalobkyňa náhle snaží vydať, a ktoré by mohli očakávať, že takéto rozhodnutie už nebude vydané (a nebolo by vydané bez žaloby). Napadnuté ustanovenie je rovnako relevantné v prípadoch, keď sa správny orgán domnieva, že nie je oprávnený prijať žiadne rozhodnutie, a preto nie v prípade oneskorení v tradičnom zmysle slova je nečinné. Napriek tomu, že sporné ustanovenie nie vždy a za každých okolností vedie k okamžitému (v čase uplynutia lehoty) vytvoreniu právnej istoty, keďže správne konanie môže pokračovať a rozhodnutia sa môžu naďalej vydávať, napriek tomu významne prispieva k odstráneniu entropie.
38. S tvrdením odvolateľa nemožno súhlasiť ani s tým, že sporné ustanovenie "prenáša zodpovednosť za dohľad nad riadnym procesným konaním a jeho včasné ukončenie zo strany verejného orgánu... na jednotlivcov." Sporná doložka nikomu nič neodovzdáva. Jej zrušenie by neznamenalo, že súdy by začali konanie na posúdenie nečinnosti ex offo. Účastník správneho konania by mal naďalej žiadať súdnu ochranu podaním žaloby. Podľa logiky odvolateľa by napríklad § 72 ods. 3 zákona o ústavnom súde, ktorým sa stanovuje lehota na podanie ústavnej sťažnosti, presunul zodpovednosť za dohľad nad dodržiavaním základných práv a slobôd z verejnej moci na jednotlivcov."
39. Nielenže ustanovenia upravujúce lehoty na podanie žiadostí jednotlivca nemajú vplyv na možnosť (alebo dokonca povinnosť) súdov začať konanie ex offo (ktorá by bola nielen odvolateľkou, ktorá sa označuje ako "prevod zodpovednosti na jednotlivcov"), ale vôbec by poprela samotnú povahu fungovania súdnictva v Českej republike. S výnimkou výnimiek súdy rozhodujú o návrhu, ktorý sa odráža v článku 36 charty, ktorý spája súdnu ochranu s činnosťou jednotlivca (podľa odseku 1, každý môže "žiadať o súdnu alebo inú ochranu podľa odseku 2, osoba skrátená o jej práva správnym rozhodnutím môže "odkázať na súd ").
40. Žalobkyňa opakovane odkazuje na (Senate) zistenie ústavného súdu, sp. zn. II. ÚS 635/18, ktorým sa zrušil rozsudok (rozšírená komora) Najvyššieho správneho súdu č. 7 As 155 / 2015-160 z 21.11.2017. Vzhľadom na požiadavku, aby bol právny štát neodporujúci, treba v súlade s týmto zistením poznamenať, že účastník sa každý deň učí nečinnosti. Vyššie uvedené konštatovanie senátu, v ktorom Ústavný súd zjednodušeným spôsobom uviedol, že prebiehajúca intervencia bola opakovane "učená" a "stáva sa" každý deň, sa však týkalo iného druhu žaloby a vykladal iné právne ustanovenia (§ 84 správneho poriadku).
41. Ústavný súd v ňom okrem iného uvádzal požiadavku, aby právny štát bol nesporný, bez toho, aby v tejto súvislosti uviedol lehotu na podanie žaloby proti nečinnosti. Z toho vyplýva, že rozlišuje medzi žalobou o intervenciu a žalobou o žalobu a považuje ju za odlišné pojmy, ktoré nemožno porovnávať. Inak by sa musel vyriešiť rozdiel medzi "novou" interpretáciou § 84 správnych pravidiel a znením § 80. Na základe požiadavky, aby bol právny poriadok nesporný, nie je možné prekonať výklad lehoty na žalobu o intervenciu podanú určeným súdnym orgánom (článok 92 ústavy) a následne opäť na základe požiadavky nesporného právneho poriadku, právneho nariadenia lehoty na podanie žaloby o žalobu na žalobu o žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na žalobu na novú dobu.
42. Je tiež vhodné doplniť k zásade právneho štátu, že neznamená požiadavku dokonalého súladu právnych predpisov. Neznamená to, že ak právne predpisy upravujú určité, aj keď podobné otázky inak, robia ich protichodnými spôsobmi. Ide o termíny, ktoré sú typické pre skutočnosť, že rôzne právne predpisy podobných inštitúcií nevyvolávajú vnútorné rozdiely v právnom štáte, aj keď na prvý pohľad neexistujú dôvody na čiastočné rozdiely. Z pohľadu procesných pravidiel teda napríklad vyplýva, že existujú lehoty na odvolania rôznej dĺžky bez jasného systému ich určovania, a teda bez toho, aby vzbudili pochybnosti o ich ústavnosti.
43. Ústavný súd považuje za irelevantné, či je strana správneho konania "opäť každý deň." Aj keby to tak bolo, neznamenalo by to, že lehota bude musieť opäť z ústavného hľadiska závisieť od akéhokoľvek nového dňa, keď sa bude učiť o nečinnosti. Skutočnosť, že účastník by sa údajne každý deň dozvedel o nečinnosti, by nezmenila skutočnosť, že bol o nej známy asi rok na konci lehoty a mohol sa brániť proti nej počas tohto roka. Posúdenie toho, či sa žalobca "stále učí o niečom," môže byť relevantné pre výklad zákona, ktorý od okamihu poznania závisí od priebehu lehoty, nie od zrušenia zákona, ktorý tak nerobí. Okrem toho Ústavný súd zastáva názor, že skutočnosť, že v okolitom svete sa dá zistiť, je taká, že správny orgán nevydal rozhodnutie v čase, keď sa malo vydať a stal sa nečinným. Nové "učenie" by mohlo byť len o nejakej novej realite, t. j. o rozhodnutí. Ak sa má právny poriadok chápať a jeho uplatňovanie je predvídateľné, musí sa rešpektovať význam slov, ktoré sa v ňom používajú. Opačný prístup, pri ktorom slová bez ohľadu na ich skutočný obsah dávajú zmysel výsledku konania, ktoré chce tlmočník dosiahnuť, je prejavom bezúhonnosti a v určitých prípadoch nástrojom na obchádzanie pravidiel uvedených v článku 95 ods. 2 ústavy alebo článku 78 ods. 2 a článku 11 ods. 2 zákona o ústavnom súde.
44. Záver, že lehota na podanie žaloby o neplatnosť nemôže začať znova každý deň, koniec koncov, ústavný súd opakovane uviedol. Napríklad v uznesení č. sp. zn. I. ÚS 1169 / 08 z 15.8.2008, v ktorom sa odkazuje na uznesenie č. IV. ÚS 578 / 06 z 8.8.2007 (neuverejnené v SbNU, dostupné na http: // nalus.ujud.cz), sa uvádza, že "časová lehota podľa § 80 ods. 1 správneho kódexu je objektívna lehota, ktorej začiatok nemôže byť až tak ďaleko k dispozícii navrhovateľovi, ktorému by čas začal opäť plynúť s každým ďalším podaním na účely správneho konania, hoci je doplnená o iné skutočnosti."
45. Ak sa odvolateľka odvoláva na judikatúru Európskeho súdu pre ľudské práva, treba poznamenať, že výklad článku 35 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (prezumpcia prijatia individuálnej sťažnosti) týmto súdom nemá vplyv na posúdenie ústavnosti vnútroštátnych procesných pravidiel. Zmluvné strany tohto ustanovenia len stanovili pravidlá konania pred Európskym súdom pre ľudské práva bez toho, aby vyjadrili svoju ochotu zaviazať sa k akejkoľvek zmene vnútroštátnych procesných pravidiel. To vyplýva z jasného znenia článku 35 a jeho zahrnutia do hlavy II príslušnej medzinárodnej dohody.
46. Okrem toho citovaná judikatúra odvolateľa sa týka situácií, v ktorých "osoba je obeťou prebiehajúcich činností štátu," teda nie nečinnosti. Európsky súd pre ľudské práva v skutočnosti nevidí žiadny "nekonečný zásah," ktorý by umožnil neobmedzenú sťažnosť. Vo svojom rozsudku z 26. marca 2013 vo veci Zorica Jovanović/Srbsko (č. 21794/28, bod 55) uviedol, že aj sťažnosť, v ktorej sa uvádza, že neexistuje účinné vyšetrovanie, by sa mohla považovať za odloženú, ak od okamihu, keď sťažovateľ mohol identifikovať nečinnosť inštitúcií (bez vízie okamžitej zmeny), nekonal bez zbytočného odkladu (pozri analogicky rozhodnutia Bulut a Yavuz proti Turecku z 28. mája 2002, č. 733065/01).
47. Ústavný súd nakoniec pripúšťa, že môžu nastať ojedinelé situácie, v ktorých bude ťažké určiť začiatok obdobia. Treba to však riešiť individuálne, nie zrušením zákona, ktorý vo všeobecnosti netrpí ústavnými deficitmi. Naopak, jednoročná lehota, ktorá je v nej stanovená, poskytuje dostatočný priestor na to, aby sa zabránilo nepriaznivým účinkom chyby pri posudzovaní jej pôvodu, hoci je potrebné využiť zdroje administratívneho konania pred uplynutím jeho platnosti a nemožno sa od nej upustiť. Okrem toho nemožno prehliadnuť, že zákon je účinný takmer dve desaťročia bez toho, aby spôsobil neprekonateľné interpretačné ťažkosti ústavnej právnej relevantnosti, ktoré by napríklad poznali rozhodovacie činnosti ústavného súdu. V prípade oneskoreného podania žaloby o neplatnosť ho Ústavný súd riešil veľmi zvláštnym spôsobom (týmto prípadom sú oddelenia), sotva je možné povedať, že sporné ustanovenie je neústavne neurčité, "príkladom" a ďalšími takými základnými nedostatkami, ktoré v ňom Najvyšší správny súd zrazu videl asi po 20 rokoch.
Záver
48. Z uvedených dôvodov Ústavný súd zamietol žalobu podľa § 70 ods. 2 zákona č. 182 / 1993 Zb. o Ústavnom súde.
Predseda ústavného súdu:
JUDr. Rychetský v. r.
Sudkyňa Louis Davidová a Jaromír Jirsa a sudkyňa Kateřina Šimáková prijali na rozhodnutie rozdielne stanoviská podľa článku 14 zákona č. 182 / 1993 Zb. o ústavnom súde v znení neskorších predpisov.
Prihláste sa pre poznámky, obľúbené a upozornenia
Informácie o predpise
| Citácia | Ústavný súd zistil č. 347 / 2020 Z. z., o návrhu na zrušenie § 80 ods. 1 a 2 zákona č. 150 / 2002 Z. z., správneho poriadku |
|---|---|
| Typ predpisu | Zistený ústavný súd |
| Autor | - |
| Zbierka | Zbierka zákonov |
| Dátum vyhlásenia | 20.08.2020 |
|---|---|
| Účinnosť od | - |
| Účinnosť do | - |
| Stav | Platný |
Právne oblasti:
Správne právo
Znenie predpisu má informatívny charakter.
Komentáre 0