Ústavný súd zistil č. 256 / 2025 Zb.
Posúdenie Ústavného súdu sp. zn. Pl. ÚS 11 / 25 týkajúce sa návrhu na zrušenie zákona č. 417 / 2024 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 155 / 1995 Z. z., o dôchodkovom poistení v znení neskorších predpisov a iných súvisiacich zákonov, a v eventuálnom znení o zrušení niektorých ustanovení zákona č. 155 / 1995 Z. z. o dôchodkovom poistení v znení neskorších predpisov
Platný
256
POKUTY
Ústavný súd
z 25. júna 2025,
s. zn. pl. ÚS 11 / 25 o návrhu na zrušenie zákona č. 417 / 2024 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 155 / 1995 Z. z. o dôchodkovom poistení v znení neskorších predpisov a iných súvisiacich zákonov a v prípade potreby o zrušení niektorých ustanovení zákona č. 155 / 1995 Z. z. o dôchodkovom poistení v znení neskorších predpisov
Za republiku
Ústavný súd rozhodol 25. júna 2025 pod vedením predsedu Súdneho dvora Josefa Baxyho a sudcov a sudcov Lucie Dolanskej Bányaiovej, Milana Hulmáka, Jaromíra Jirsyho, Veronice Christianovej, Zdeněka Kühna, Tomáša Langáša, Jiřího Nábána (sudca spravodajcu), Katřiny Ronovské, Jana Svatona, Pavela Šámala, Jan Winter a Daniela Zemana ako člen skupiny členov, za ktorých koná v súvislosti so zrušením zákona č. 155 / 1995 Zb. o dôchodkovom poistení, zmeneného a doplneného zákonom, a v prípade zrušenia členov zákona č. 155 / 1995 Svělátětětětětětětětětětětětěmělámělámělámělámělělá.
nasledujúce:
Návrh zamietnutý.
Odôvodnenie
Predmet a obsah predloženej žiadosti
1. V tomto prípade sa ústavný súd zaoberal abstraktnou kontrolou ústavnosti tzv. druhej fázy dôchodkovej reformy po ústavnom preskúmaní takzvanej prvej etapy dôchodkovej reformy [pozri. zistenia plenárneho zasadnutia ústavného súdu sp. zn.
2. Návrhom podľa článku 87 ods. 1 písm. a) ústavy Českej republiky (ďalej len "ústava") a článku 64 ods. 1 písm. b) zákona č. 182 / 1993 Z. z. o Ústavnom súde sa skupina 71 členov (ďalej len "spravodajca") najprv usiluje o zrušenie zákona č. 417 / 2024 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 155 / 1995 Z. z. o dôchodkovom poistení v znení neskorších predpisov a iných súvisiacich zákonov. V prvej a hlavnej argumentácii odvolateľka spochybňuje protiústavnosť celého sporného práva ako zmeny a doplnenia, a nie len zmenené a doplnené ustanovenia ako súčasť zákona č. 155 / 1995 Z. z. o dôchodkovom poistení v znení neskorších predpisov. Domnieva sa, že došlo k neústavnému porušeniu pravidiel legislatívneho procesu v rokovacej sále poslancov pri jeho diskusii a schvaľovaní.
3. V druhej a podpornej argumentácii, uplatnenej v prípade, ak Ústavný súd nepovažoval návrh za odôvodnený už v dôsledku sporných nedostatkov legislatívneho procesu, odvolateľ namietal proti zákonu č. 417 / 2024 Z. z. doplnenému ustanovením zákona č. 155 / 1995 Z. z. o dôchodkovom poistení v znení neskorších predpisov. Najmä vo vete oddielu 32 ods. 2 prvého zákona o dôchodkovom poistení navrhuje zrušenie čísla "1973" a slov "č. 1," v oddiele 32 ods. 3, zrušenie celej vety prvej vety, zmenenej a doplnenej: "V prípade poistencov narodených v rokoch 1974 až 1988 sa vek odchodu do dôchodku určí pridaním počtu kalendárnych mesiacov k veku 65 rokov a 8 mesiacov, ktoré sa určia ako rozdiel medzi počtom rokov medzi rokom narodenia poistenca a 1973; ustanovenia odseku 2 druhej vety sa uplatňujú mutatis mutandis."
Tvrdenia odvolateľa
Procesné námietky - nedostatky v legislatívnom procese
4. Odvolateľ podrobne opisuje spôsob, akým je pripravená druhá fáza dôchodkovej reformy (House Press No. 696), prediskutovaná a schválená, vrátane výkonnej fázy, t. j. medzirezortný komentačný postup. Uvádza, že diskusia o spornom práve prebiehala fakticky a kultúrne, ale domnieva sa, že vo všetkých troch čítaniach bol porušený § 66 ods. 1 zákona č. 90 / 1995 Z. z. o rokovacom poriadku poslaneckej komory (ďalej len "rokovací poriadok"). Uvádza sa v ňom, že predseda rozpravu opakovane ukončil, hoci do nej boli zaradení ďalší rečníci v prvom, druhom a treťom čítaní. Odvolateľ dodáva, že v druhom čítaní pani A. Schiller, predsedníčka Európskeho parlamentu za rok 2011, namietala proti tomuto postupu, ktorý podporil stanovisko legislatívneho oddelenia poslaneckej komory.
5. Odvolateľ ďalej upozorňuje na ignorovanie návrhu pani A. Schiller z 1. novembra 2024 na odloženie pojednávania o predmetnom bode do 30. júna 2025. Nesúhlasí s určením tohto návrhu za nevhodné na hlasovanie. Domnieva sa, že tento návrh by sa mal prerokovať a predložiť na hlasovanie buď priamo v súlade s článkom 54 ods. 8 rokovacieho poriadku, alebo najneskôr po diskusii v treťom čítaní podľa článku 72 ods. 1 rokovacieho poriadku. V procese koaličnej väčšiny sa odvolateľka domnieva, že arbitráž, ktorá viedla k základnému porušeniu pravidiel rokovacieho poriadku a k popieraniu práv opozičných poslancov v legislatívnom procese zakotvenom na ústavnej úrovni, a teda k nenapraviteľnému protiústavnému štátu.
6. Odvolateľ ďalej tvrdí, že protiústavné bremeno v druhom čítaní spočíva na predložení pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov, ktoré majú charakter nálepiek (pozmeňujúci a doplňujúci návrh 5064) alebo pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov, ktoré podstatne zmenili predložený návrh zákona a ktoré vzhľadom na stanovený čas na ukončenie všeobecnej rozpravy neumožnili poslancom v podstate reagovať. Odkazuje na pozmeňujúci a doplňujúci návrh 5098, ktorý predložili poslanci J. Jakob a M. Bendou parlamentu tesne pred koncom všeobecnej rozpravy v druhom čítaní 4. októbra 2024 o 10.41 hod. Tento pozmeňujúci a doplňujúci návrh vypustil priaznivejšie pravidlá predčasného odchodu do dôchodku pre tzv. tretiu kategóriu práce. Odvolateľ najmä uvádza, že zmena a doplnenie "viedlo k odstráneniu približne 90% pracovníkov pôvodne navrhnutých na najnáročnejších pracovných miestach z dôvodu zníženia vekovej hranice pre odchod do dôchodku v situácii, keď sa všeobecná veková hranica zvýšila zo 65 na 67 rokov." Tento nedostatok, t. j. neschopnosť vyjadriť sa k pozmeňujúcemu a doplňujúcemu návrhu, nebol vyriešený ani v treťom čítaní vzhľadom na koniec rozpravy. V tejto súvislosti odvolateľka odkazuje aj na stanovisko senátneho záručného výboru, výboru pre sociálnu politiku, ktorý odporúčal senátu schváliť návrh zákona, ale uviedol, že "hodnotenie a hodnotenie vybraných rizík v kategórii III v súvislosti s predchádzajúcou odchodom do dôchodku je nedostatočné."
7. Odvolateľ ďalej tvrdí, že návrh zákona nebol nariadený, aby ho prediskutoval Výbor pre ústavu, zdravie, hospodárstvo a rozpočet, ktorý podľa jeho názoru vylúčil podstatnú diskusiu o dôchodkovej reforme. Tvrdí, že diskusia vo výboroch je jadrom legislatívneho procesu v rokovacej sále zástupcov. Podľa jej názoru tento postup odporuje potrebe racionálneho legislatívneho procesu.
8. Odvolateľ poukazuje na to, že opoziční poslanci nepoužili prekážky v prípade sporného práva, aj keď podľa judikatúry ústavného súdu predstavujú legitímny nástroj parlamentnej opozície alebo menšiny. Poukazuje na to, že dokonca aj zástupcovia väčšiny vlád (napr. pán Benda) nazvali diskusiu významnou a kultivovanou.
9. Odvolateľ celkovo posudzuje spôsob, akým sa návrh zákona prijíma, ako značne v rozpore so záväznými pravidlami legislatívneho procesu. Uvádza sa v ňom, že v parlamentnej väčšinovej procedúre považuje za rozpor so základnými hodnotami právneho štátu, ako je predvídateľnosť a znalosť práva, zákaz svojvoľnej alebo právnej istoty.
10. Odvolateľ sa domnieva, že uvedený spôsob preskúmania a schvaľovania zákona č. 417 / 2024 Z. z. ukazuje ústavné nedostatky založené na porušení článku 1 ods. 1 a 2, článku 2 ods. 1 a 3, článkov 5 a 6 a článku 9 ods. 2 ústavy a článku 2 ods. 2 a článku 22 Charty základných práv a slobôd (ďalej len "charta"). Svoj argument dopĺňa rozsiahlymi citáciami judikatúry ústavného súdu o ústavnosti legislatívneho procesu.
Závažné námietky
11. V druhej a podpornej argumentácii odvolateľka spochybňuje ústavnosť uvedených zmenených a doplnených ustanovení zákona o dôchodkovom poistení.
12. Odvolateľka pripomína, že "pokiaľ ide o zvýšenie veku odchodu do dôchodku, mala iný názor ako vládni politici, pričom časovú úľavu pre tých, ktorí pracujú v najnáročnejších profesiách, považuje za minimálnu kompenzáciu všeobecného sprísnenia podmienok na získanie starobného dôchodku." Už teraz považuje zvýšenie vekovej hranice pre odchod do dôchodku nad 65 rokov na 67 rokov za protiústavné. Domnieva sa, že toto právne opatrenie nie je v súlade s medzinárodnými záväzkami [konkrétne článkom 15 ods. 2 Dohovoru o invalidite, dávkach v starobe a pozostalostných dávkach (č. 128) Medzinárodná organizácia práce (ďalej len "dohovor o dávkach"), zriadený podľa č. 416 / 1991 Z. z., stanovuje, že predpísaný vek (pre poskytovanie starobného dôchodku) nesmie presiahnuť 65 rokov; príslušné orgány môžu určiť vyšší vek, pokiaľ ide o demografické, hospodárske a sociálne aspekty, podporený štatistickými dôkazmi], a teda v konečnom dôsledku v rozpore s ústavnou zásadou zakotvenou v článku 1 ods. 2 ústavy. Podľa odvolateľa zmena a doplnenie pravidiel týkajúcich sa stanovenia vekovej hranice dôchodkov nebolo dostatočne odôvodnené ani podložené jasnými analýzami a podpornými dokumentmi, ako to vyžaduje medzinárodná zmluva. Odvolateľ v tomto prípade vidí rozpor so zásadami hmotného právneho štátu, ktorý, podobne ako v prípade rozporu legislatívneho procesu, zahŕňa oprávnené očakávania, predvídateľnosť práva, právnu istotu a zákaz drzosti.
13. Taktiež kritizuje, že oslobodenie od tohto zvýšenia bolo udelené len osobám, ktoré vykonávajú riskantnú prácu v štvrtej kategórii rizikovej práce podľa zákona č. 258 / 2000 Z. z., o ochrane verejného zdravia a o zmene a doplnení niektorých súvisiacich zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len "zákon o ochrane verejného zdravia"). Odvolateľ sa domnieva, že zmena a doplnenie, ktoré obmedzuje oslobodenie od zvýšenia veku odchodu do dôchodku práve na bezrizikovú prácu štvrtej kategórie, v ktorej sa nachádza v rozpore nielen s článkom 94 ods. 1 rokovacieho poriadku, ale najmä s článkom 15 ods. 3 Dohovoru o dávkach a článkom 1 ods. 2 ústavy. Vylúčenie tretej kategórie vysokorizikových pracovných miest z výhod možného predčasného odchodu do dôchodku, ktoré sa predpokladá v pôvodnom vládnom návrhu, sa považuje za svojvoľné a neopodstatnené a je v rozpore s uvedenými zásadami hmotného právneho štátu zaručenými článkom 1 ods. 1 ústavy.
14. Odvolateľ sa domnieva, že sporné ustanovenia zákona o dôchodkovom poistení sú v rozpore s ústavným právom, založené na porušení článku 1 ods. 1 a 2 ústavy, článku 1 a článku 3 ods. 1 charty a článku 15 ods. 2 dohovoru o dávkach.
Pripomienky účastníkov konania, vedľajšieho účastníka konania a odpoveď odvolateľa
15. Ústavný súd poslal návrh na začatie konania komore zástupcov, senátu, vláde a ombudsmanovi.
Pozorovanie komôr Parlamentu
16. Poslanecká komora (prostredníctvom predsedu) opísala priebeh diskusie a schválenie sporného zákona. Zdôraznila, že návrh zákona bol predložený vláde poslaneckej komory v 9. volebnom období 7. mája 2024 ako House Press No. 696. Prvé čítanie sa uskutočnilo na 104. zasadnutí 28. až 30. mája 2024, na ktorom bola tlač nariadená diskutovať o Výbore pre sociálnu politiku ako o výbore záruk. Výbor pre sociálnu politiku prerokoval 19. júna 2024, 11. júla 2024 a 5. septembra 2024 návrh zákona, keď vydal uznesenie s pozmeňujúcimi a doplňujúcimi návrhmi predloženými poslancom ako tlač 696 / 3. Druhé čítanie sa uskutočnilo na 113. schôdzi 2. až 4. októbra 2024, keď sa konala všeobecná rozprava. Podrobná rozprava sa uskutočnila 4. októbra 2024 a všetky predložené pozmeňovacie návrhy boli spracované ako tlač 696 / 5. Tretie čítanie sa uskutočnilo na 117. zasadnutí poslaneckej komory 1. novembra 2024 a pokračovalo 6. a 8. novembra 2024. Z 188 prítomných poslancov hlasovalo za návrh zákona 103 a proti nemu 85 poslancov. Tento návrh zákona bol prijatý a prenesený do senátu 12. novembra 2024, ktorý zahŕňal na svojom 4. zasadnutí 4. decembra 2024. Senát schválil návrh zákona, na ktorý odkazuje poslanecká komora. Návrh zákona bol doručený predsedovi na podpis 6. decembra 2024. Predseda podpísal návrh zákona 13. decembra 2024. Zákon bol vyhlásený 18. 12. 2024 v zbierke zákonov a medzinárodných zmlúv pod číslom 417 / 2024 Z.z.
17. Z poslaneckej komory sa ďalej uvádza, že celková dĺžka prvého čítania bola približne 33 hodín, počas ktorých bolo približne 250 členov opozície. Druhé čítanie trvalo asi 20 hodín a týkalo sa asi 150 opozičných prejavov. Tretie čítanie trvalo asi 14 hodín, pričom opoziční poslanci hovorili so 180 príspevkami.
18. Pokiaľ ide o pozmeňovací návrh poslancov J. Jakoba a pána Bendu, parlamentná komora uviedla, že tento návrh bol vložený do systému o 10.41 hod. 4. októbra 2024 v čase, keď sa v druhom čítaní uskutočnila všeobecná rozprava, po ktorej nasledovala podrobná rozprava medzi 11. 48 a 12. 22. hodinou. Parlamentná komora sa odvolala na odsek 2 parlamentného dokumentu č. 5098, ktorý obsahuje odôvodnenie zmeny a doplnenia.
19. Pokiaľ ide o námietku voči zápisu návrhu zákona iným výborom, poslanecká komora sa odvoláva na § 91 ods. 4 rokovacieho poriadku, v ktorom sa uvádza, že výbory, ktoré nenariadila priamo poslanecká komora, môžu predložiť svoje stanovisko komore zástupcov a výboru, ktorý prejednáva návrh zákona. Vyjadrila tiež námietku proti údajnému ignorovaniu návrhu pani A. Schiller. Vysvetlila, že možné hlasovanie a schválenie tohto návrhu nebude v súlade s uznesením poslaneckej komory o pokračovaní rokovaní 6. novembra 2024 prijatým na návrh pána Dufka (1. novembra 2024).
20. Na záver komora zástupcov uviedla, že konala v presvedčení, že prijatý zákon bol v súlade s ústavou a rozhodnutie o tejto otázke nechala na Ústavnom súde.
21. Senát zhrnul tvrdenie odvolateľa, obsah napadnutého práva a priebeh diskusie senátu o jeho návrhu. Uviedol, že v diskusii trvajúcej viac ako šesť hodín bolo vypočuté najmä vystúpenie členov klubu Senátu ANO 2011. Uviedol, že v diskusii je najviac tematický počet poistencov, ktorých vek odchodu do dôchodku sa znižuje pri práci na určitom počte zmien v rizikovom zamestnaní. Na konci rozpravy senát prijal rezolúciu 55, ktorá schválila návrh zákona, ako ho uvádza poslanecká komora. 48 senátori zo 66 boli za, 15 senátori proti a 3 sa hlasovania zdržali. V rámci preskúmania návrhu zákona Senát prijal uznesenie č. 56, v ktorom uviedol, že hodnotenie a hodnotenie vybraných rizík v tretej kategórii sa v súvislosti s skoršími dôchodkovými obdobiami nedostatočne zohľadnilo a vyzval vládu, aby sa zaoberala potrebou skorších dôchodkových období pracovníkov pracujúcich na pracoviskách s týmito rizikami prostredníctvom povinného nadštandardného príspevku zamestnávateľa k ich súkromným dôchodkovým finančným produktom a aby stanovila skutočný dátum vykonávania tohto opatrenia.
22. Senát dospel k záveru, že pri diskusii o návrhu zákona konal v medziach ústavy a ústavného postupu.
Pripomienky vlády
23. Vláda 16. apríla 2025 prijala rezolúciu 266, ktorou schválila začatie konania pred ústavným súdom, navrhla, aby ústavný súd zamietol alebo zamietol žiadosť, a poverila podpredsedu vlády a ministra práce a sociálnych vecí, aby zastupovali vládu a ministra spravodlivosti v spolupráci s ministrom vnútra, ministrom práce a sociálnych vecí, ministrom financií a ministrom obrany, aby k návrhu predložili pripomienky vláde.
24. V prvom rade sa vláda domnievala, že návrh - najmä v súvislosti s jeho prvou líniou - chápal tento návrh ako účelný presun politického boja do základu ústavného súdu, proti ktorému namietal.
25. Uviedol, že dôvodom vypracovania návrhu zákona je súčasná potreba primerane reagovať na demografický vývoj spoločnosti a rastúci rozdiel medzi príjmami z poistného dôchodkového poistenia a výdavkami na dávky dôchodkového poistenia. Vláda zdôraznila, že ak nedôjde k žiadnym zmenám, rozdiel medzi príjmami z poistenia a dôchodkovými výdavkami za 35 rokov by už podľa kvalifikovaného odhadu predstavoval takmer 3% HDP, t. j. približne 300 miliárd CZK v súčasných hodnotách. Tento deficit by vážne ohrozil udržateľnosť verejných financií v Českej republike. Vláda preto považovala za potrebné zaviesť opatrenia na stabilizáciu dôchodkového systému a schváliť tieto opatrenia v tomto volebnom období. Zdôraznila, že právne nariadenie, na ktoré sa teraz odvolávame, sa musí vnímať a hodnotiť v širšom kontexte vládneho úsilia obnoviť verejné financie z hľadiska ich udržateľnosti a dlhodobej rovnováhy medzi verejnými rozpočtami. Odvoláva sa na povinnosť štátu stanovenú v článku 2 zákona č. 23 / 2017 Z. z., o pravidlách zodpovednosti za rozpočet a súčasnom medzirezortnom komentačnom postupe týkajúcom sa legislatívneho návrhu na ústavné ustanovenie zásady rozpočtovej zodpovednosti. Vláda tiež spomenula solidaritu medzi generáciami, o ktorej hovorila predovšetkým ako o hospodárskej a politickej otázke. V úvodnej časti dôvodovej správy zákona č. 417 / 2024 Z. z. sa zdôraznil sociálny záujem o rovnováhu, spravodlivosť a udržateľnosť dôchodkového systému.
26. V súvislosti s námietkou týkajúcou sa porušenia legislatívneho postupu sa vláda vyjadrila len vo všeobecnosti z toho dôvodu, že "Parlament alebo jeho dve komory ako hlavné strany sú vyzvané, aby vyjadrili svoje stanovisko k veci na účely konania pred ústavným súdom." Odvolával sa na judikatúru ústavného súdu v pléne, v ktorej sa nachádzal rozsudok [pozri. Nálezy sp. zn. pl. ÚS 7 / 03 z 18.8.2004 (N 113 / 34 CollU 165; 512 / 2004 Z.), sp. zn. pl. ÚS 21 / 14 z 30.6.2015 (N 122 / 77 SbNU 759; 199 / 2015 Sb.), sp. zn. pl. Podľa tejto judikatúry je z vlády zrejmé, že chyba v legislatívnom procese spôsobuje neústavný charakter schváleného zákona, ktorý je v rozpore s normou výslovne zakotvenou v ústavnom poriadku, alebo že porušuje rokovací poriadok poslaneckej komory alebo senátu alebo akýkoľvek iný subústavný štandard upravujúci legislatívny proces, v dôsledku čoho bude dotknutý jeden z ústavných noriem, a zároveň protichodné ústavné normy neprevážia nad ústavným štandardom, ktorý je dotknutý.
27. Podľa vlády nedošlo k pôvodnému variantu protiústavnosti práva spôsobenému chybou legislatívneho procesu vo veci predloženej odvolateľom. Preto posúdila možné uplatnenie druhého variantu v poradí, v ktorom sa s odkazom na judikatúru ústavného súdu uvádza, že k porušeniu rokovacieho poriadku môže dôjsť v troch typoch situácií: porušenie pravidiel týkajúcich sa stavu legislatívnej naliehavosti, stroskotania a obmedzenia parlamentnej rozpravy zlúčením rozpravy do nesúvisiacich účtov alebo ukončením rozpravy v situácii, v ktorej sú rečníci stále zapojení. Vláda poznamenala, že v predmetnom prípade nedošlo k žiadnemu protiústavnému obmedzeniu parlamentnej rozpravy, pretože v súlade so závermi uvedenými v judikatúre ústavného súdu zástupcovia opozície neboli z ústavného hľadiska zbavení možnosti realizovať návrh zákona a vyjadriť svoje stanovisko k nemu.
28. Vláda podrobne opísala pokrok návrhu zákona v rokovacej sále zástupcov. Vyjadrila sa podobne ako Parlament poslancov. Uviedol, že vládny návrh podľa House Press č. 696 bol rozoslaný poslancom 7. mája 2024 a bol prerokovaný v troch čítaniach na 104, 113 a 117 zasadnutí poslaneckej komory. Návrh zákona bol schválený 8.11.2024, t. j. šesť mesiacov v poslaneckej komore (od 9.00 do 18.15), 2.10 (od 9.00 do 22.00), 3.10 (od 9.00 do 20.30), 4.10 (od 9.00 do 12.30), 30.10 (od 12.00 do 15.30), 1.11 (od 9.00 do 13.50), 6.11 (od 14.00 do 14.00) a 8.11. Garančný výbor, t. j. Výbor pre sociálnu politiku, päťkrát prerokoval návrh zákona na svojich zasadnutiach 19. júna, 11. júla, 5. septembra, 9. septembra a 25. októbra 2024. Vláda sa domnievala, že stačí čas na štúdium a prípravu diskusie o návrhu zákona, na vystúpenie poslancov do diskusií v jednotlivých čítaniach a výboroch a na uplatnenie pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov a na predloženie stanoviska.
29. Vláda pripomenula, že vystúpenia opozičných poslancov boli často veľmi dlhé (mnohé hodiny) a niekoľko prejavov, aspoň čiastočne, nemalo ani racionálny vzťah s navrhovaným návrhom zákona, t. j. dôchodkovú reformu. Zdôraznila, že mnohé z vystúpení opozičných poslancov boli zamerané na marenie (napríklad pripomienky pána Babiša), ktoré nemajú ústavnú ochranu.
30. Vláda pripomenula, že ak ústavný súd napriek tomu zistil chybu v legislatívnom postupe spočívajúcu v porušení rokovacieho poriadku poslaneckej komory, ktoré viedlo k porušeniu niektorého z ústavných noriem, mal by v súlade s ustálenou judikatúrou preskúmať, či protichodné ústavné normy prevyšujú ústavnú normu, ktorá je v prejednávanej veci dotknutá. Napríklad v sp. zn. Napriek tomu, že ústavný súd zistil vádu v legislatívnom procese, ďalej preskúmal, či by nejaká deregulácia sporného práva nebola v rozpore s hodnotami hmotného právneho štátu, právnej istoty a účinnej ochrany ústavnosti (článok 1 ods. 1 a článok 83 ústavy), pričom dospel k záveru, že ochrana týchto hodnôt prevyšuje záujem o deregáciu sporného práva v predmetnej veci.
31. Pokiaľ ide o námietku nehlasovaného procedurálneho návrhu pani Schillerovej, ktorý v rámci tretieho čítania z 1. novembra 2024 predložil podľa článku 63 rokovacieho poriadku návrh na odloženie rokovaní o tlači tohto Parlamentu do 30. júna 2025, vláda uviedla, že takýto návrh je podľa jej názoru neudržateľný. Parlament poslancov už predtým hlasoval, že tretie čítanie 696 tlače bude pokračovať 6.11.2024 od 9.00 hod. Toto uznesenie by sa preto najprv muselo revidovať. O návrhu pani A. Schillerovej by sa mohlo hlasovať len vtedy, ak by došlo k jeho zrušeniu.
32. Vo vzťahu k pozmeňujúcemu a doplňujúcemu návrhu poslancov J. Jakoba a M. Benda vláda uviedla, že bol zaregistrovaný v poslaneckej komore (vrátane odôvodnenia) pod č. 5098 4. októbra 2024. Pozmeňovací návrh bol vyložený v podrobnej rozprave v druhom čítaní 4. októbra 2024 v súlade s článkom 94 ods. 1 rokovacieho poriadku a pán Jakob ho stručne odôvodnil. Podľa vlády právne predpisy o predkladaní pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov v § 94 ods. 1 rokovacieho poriadku ustanovujú, že parlamentná zmena a doplnenie sa predkladá až v druhom čítaní. Hodnotenie predložených pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov potom slúži zaručenému času do tretieho čítania a inštitúcie prerokuje Garančný výbor. Garančný výbor poslaneckej komory, t. j. Výboru pre sociálnu politiku, opakovane prediskutoval pozmeňujúce a doplňujúce návrhy predložené 9. a 25. októbra 2024. Tretie čítanie House Press č. 696 bolo potom otvorené 10. októbra 2024 a pokračovalo 1., 6. a 8. novembra 2024, keď House Press schválila komora zástupcov v treťom čítaní. Námietka zopakovala pozmeňujúci a doplňujúci návrh počas tretieho čítania, čo dokazuje, že nielen využila, ale aj možnosť vyjadriť sa.
33. Pokiaľ ide o zápis návrhu zákona iným výborom, vláda poznamenala, že rozhodnutie, ktorým výbory nariadi návrh zákona, je samostatným právom poslaneckej komory podľa článku 90 ods. 7 rokovacieho poriadku. Návrh zákona však musí vždy nariadiť výbor pre záruky, ku ktorému došlo v tomto prípade. Vláda, podobne ako poslanecká komora, predložila pozmeňovací návrh uvedený v článku 91 ods. 4 rokovacieho poriadku.
34. Vzhľadom na uvedené skutočnosti vláda dospela k čiastočnému záveru, že vedenie pojednávania a schválenie zákona č. 417 / 2024 Z. z. nepreukázalo žiadny ústavný deficit, ktorý by mal iniciovať výkon odvolacích právomocí ústavného súdu.
35. Vláda sa tiež vyjadrila k druhému (materiálnemu) spôsobu odôvodnenia odvolateľa, ktorý spočíval v údajnej neústavnosti uvedených ustanovení zákona o dôchodkovom poistení. V súvislosti s judikatúrou ústavného súdu najprv definovala základné základy obmedzeného preskúmania ústavnosti sociálnych práv.
36. Vzhľadom na dôvody spornej právnej úpravy vláda zopakovala, že existujú závažné skutkové dôvody na predloženie návrhu zákona, najmä neudržateľnosť predchádzajúceho dôchodkového systému, ktorý sa v budúcnosti zameriava na vysoké deficity dôchodkových účtov. Vláda načrtla nepriaznivé predpovede demografického vývoja Českej republiky a jej vplyv na dôchodkový systém. Odkazovala na správu o stave dôchodkového systému Českej republiky a jej očakávanom vývoji, berúc do úvahy demografickú situáciu Českej republiky a očakávaný počet obyvateľov a hospodársky rozvoj ("Správa o stave dôchodkového systému"), ktorá je súčasťou House Press č. 696 [porovnaj]. Záverečná správa o posúdení regulačného vplyvu podľa usmernení (RIA) ("final report").
37. Vláda poukázala na to, že dodržiavanie záväzkov vyplývajúcich z Dohovoru o dávkach dohliada aj na orgány Medzinárodnej organizácie práce, ktoré - jednoducho povedané - nikdy, nikdy predtým neporušili závery oznámené Českou republikou týkajúce sa plnenia záväzkov podľa tejto medzinárodnej dohody. O námietke proti porušeniu medzinárodných záväzkov štátu, konkrétne článku 15 ods. 3 Dohovoru o dávkach, a o prevode na článok 1 ods. 2 Vláda vyhlásila ústavu, že je na každej zmluvnej strane tejto medzinárodnej dohody, ktorá dáva povolaniu výsadu znížiť vek odchodu do dôchodku. Zistenie dohody o obsahu tejto definície je úlohou legislatívnej právomoci, ktorá môže, ale nemusí byť dohodnutá s návrhom predloženým vládou ako výkonný orgán vo svojej legislatívnej iniciatíve. Vláda zdôraznila, že skupina zamestnancov, ktorí vykonávajú tretiu a štvrtú kategóriu práce podľa zákona o ochrane verejného zdravia, nemá žiadne osobitné postavenie, pokiaľ ide o stanovenie veku odchodu do dôchodku do konca roku 2024. Postavenie týchto osôb bolo preto úplne rovnaké ako postavenie ostatných poistencov. Uprednostňovaná liečba bola navrhnutá len v kontexte dôchodkovej reformy a bolo potrebné vymedziť skupinu príjemcov tak, aby sa dosiahol sociálny konsenzus vyjadrený demokraticky stanoveným pomerom síl v rokovacej sále zástupcov. Vláda zdôraznila povahu základného práva na primeranú fyzickú ochranu v starobe ako sociálneho práva, pre ktoré je zákonodarca povinný prispôsobiť ho vykonávacím právom. Je to však v zásade otázka jeho vlastného uváženia, pokiaľ ide o to, ako sa príslušný materiál upraví.
38. Vláda uviedla, že napadnutý pozmeňujúci a doplňujúci návrh je dostatočne odôvodnený. Práca zahrnutá len do štvrtej kategórie bola vybraná najmä preto, že ide o najnebezpečnejšiu kategóriu pre zdravie, kde sú prekročené hygienické limity, preto existuje vysoké riziko zdravotných rizík, ktoré nemožno vylúčiť ani pri používaní dostupných a uplatniteľných ochranných opatrení. V navrhovanom pozmeňujúcom a doplňujúcom návrhu sa zohľadnili aj fiškálne dôsledky, s ktorými sa vláda vo svojich pripomienkach dohodla, keďže považuje za vhodné najprv posúdiť účinky rozšírenia skupiny dôchodcov so zníženým vekom odchodu do dôchodku, ktorí pracujú v štvrtej kategórii práce, a potom v prípade potreby ďalej upraviť skupinu osôb, ktoré by podliehali zníženiu veku odchodu do dôchodku. Vláda okrem toho dodala, že tretia kategória bola vyčlenená na základe pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu Parlamentu, pretože zvolila iné riešenie, ktoré z hľadiska finančného vplyvu na poistenca viedlo k veľmi podobnému výsledku ako by bolo zahrnuté do preferovanej skupiny v zmysle zákona o dôchodkovom poistení (toto riešenie patrí do oblasti takzvaného tretieho dôchodkového piliera a zahŕňa povinný príspevok zamestnávateľa na produkty sporiace na starobu). Návrh právnych predpisov už bol predložený komore zástupcov a diskutuje sa o ňom ako o House Press č. 894.
39. Vláda napokon vyjadrila svoje názory na dôsledky navrhovaného zrušenia. Jeho zrušenie ako celok by prakticky odstránilo celé reformné úsilie vlády v oblasti dôchodkového poistenia. Vláda zdôraznila, že nielen opatrenia zamerané na zabezpečenie budúcej stability dôchodkového systému a vyváženejšej súvahy dôchodkového účtu by sa odstránili z právneho systému, ale aj opatrenia zamerané na posilnenie individuálnych práv poistencov v kontexte sociálnej súdržnosti. Okrem iného by sa zrušili právne predpisy, ktorými sa zavádza právo na zníženie vekovej hranice dôchodkového veku pre pracovníkov vykonávajúcich prácu v štvrtej kategórii, ale opozícia to počas legislatívneho procesu nekritizovala. Podľa vlády by zrušenie čiastočných ustanovení viedlo k neúplnosti, nepochopiteľnosti a nelogickej povahe právnych predpisov obsiahnutých v zákone o dôchodkovom poistení.
Replikácia odvolateľa
40. Odvolateľ vo svojej odpovedi zopakoval svoje tvrdenie, na ktoré sa odvolával najmä v časti týkajúcej sa ústavnosti konania o prijatí napadnutého práva. Pokiaľ ide o časť pripomienok vlády k vecným námietkam, uviedla, že nemá vplyv na osobitný charakter hospodárskych, sociálnych a kultúrnych práv, na ktoré sa možno odvolávať len v rámci vykonávacích právnych predpisov (článok 41 ods. 1 charty). Uviedol, že podstata jej argumentácie je založená na nesúlade sporného práva s medzinárodnými záväzkami štátu, odvolávajúc sa na zásadu pacta sunt servanda, o ktorej sa hovorí ako o základe systému medzinárodného práva verejného. Zdôraznila, že v návrhu netvrdila tým, že by zasahovala do sociálnych práv v zmysle rozsahu poskytovaných výkonov, a teda "presahovala rámec článku 41 ods. 1 charty, a [nepredkladá] otázku čisto politickej diskrétnosti, ak je to potrebné, tzv. testu racionálnosti." Odvolateľ sa tiež vyjadril vo vzťahu k vyhláseniu vlády, že je vecou politickej diskrétnosti, či sa zohľadní tretia kategória zamestnancov. Vláda toto stanovisko opakovane opísala ako prejav neúctivosti verejnej moci.
41. Odvolateľ tiež nesúhlasil so stanoviskom poslaneckej komory, že pozmeňovací návrh poslancov pána Bendu a J. Jakoba obsahoval odôvodnenie. Zdôraznila, že pasáž, na ktorú odkazuje poslanecká komora, nespĺňa požiadavky dohovoru o dávkach. Nakoniec reagovala na pripomienky senátu a potvrdila svoju odpoveď na vypustenie výhodnejších pravidiel predčasného odchodu do dôchodku pre celú tretiu kategóriu osôb (pozri uznesenie 56).
Oznámenie ombudsmana
42. Ombudsman informoval ústavný súd, že nebude uplatňovať svoje právo podľa § 69 ods. 3 zákona o ústavnom súde v znení neskorších predpisov a nebude zasahovať do konania.
Opustenie ústnej časti konania
43. Ústavný súd dospel k záveru, že ďalšie objasnenie prípadu nemožno očakávať od ústneho konania, a preto v súlade s článkom 44 zákona o ústavnom súde v znení zmien a doplnení rozhodol bez svojho nariadenia.
Podmienky riadenia
44. Ústavný súd je zodpovedný za rokovanie o návrhu na zrušenie zákona č. 417 / 2024 Z. z., alebo v prípade zrušenia zmenených a doplnených ustanovení zákona o dôchodkovom poistení. Odvolateľ je aktívne oprávnený predložiť návrh. Hoci podľa ustálenej judikatúry ústavného súdu (pozri vec 41 / 23 ÚS P, body 37 a 39), pozmeňujúce a doplňujúce právne predpisy a ich individuálne ustanovenia vo všeobecnosti nemajú samostatnú legislatívnu existenciu, keďže sú súčasťou zmenenej a doplnenej právnej úpravy, ak je spochybnená neexistencia štandardnej právomoci alebo porušenie ústavne predpísaného spôsobu prijatia právneho predpisu, ústavnosť pozmeňujúceho a doplňujúceho nariadenia možno posúdiť z týchto hľadísk (t. j. zákona č. 417 / 2024 Z. z.). Sporné ustanovenia zákona o dôchodkovom poistení sú platnou súčasťou právneho poriadku. Ústavný súd preto mohol pristúpiť k vecnému preskúmaniu návrhu.
Preskúmanie postupu prijímania sporného práva
45. V súlade s článkom 68 ods. 2 zákona o Ústavnom súde, zmeneného a doplneného zákonom č. 48 / 2002 Z. z., Ústavný súd sa v prvom rade zaoberal tým, či bol napadnutý zákon (č. 417 / 2024 Z. z.) prijatý a vydaný v rámci stanovenej právomoci ústavy a ústavným spôsobom. Následne posúdila, či sporná právna úprava (zmenené a doplnené ustanovenia zákona o dôchodkovom poistení) bola v podstate v súlade s ústavnými pravidlami.
46. Ústavný súd zistil, že zákon č. 417 / 2024 Z. z. bol prijatý a vydaný v medziach ústavy stanovenej právomoci. Okrem toho odvolateľ voči tomu nevzniesl žiadne námietky. Jej argument - ako vyplýva z uvedeného zhrnutia - sa zameriava najmä na nedostatky legislatívneho procesu. Ústavný súd sa preto zaoberal tým, či bol zákon č. 417 / 2024 Z. z. prijatý ústavným spôsobom.
Všeobecné ústavné základy a zásady legislatívneho procesu a posúdenie jeho nedostatkov
47. Ústavný súd už mnohokrát vyjadril hodnotenie ústavnosti legislatívneho procesu v konaní o neplatnosť zákonov a iných právnych predpisov podľa § 64 a nasl. zákona o ústavnom súde v znení neskorších predpisov.
48. Ústavný súd zdôrazňuje, že ústava definuje len základný rámec legislatívneho procesu. Legislatívny proces sa riadi najmä rokovacím poriadkom dvoch komôr Parlamentu. Zdrojom takzvaného parlamentného práva sú okrem toho autonómne uznesenia jednotlivých komôr Parlamentu vydané podľa článku 1 ods. 2 ich rokovacieho poriadku. Konzistentná a ústavne konzistentná prax parlamentnej komory a jej orgánov je tiež významná (napr. zistenia SPR 30 / 23, odsek 76 a SPR 47 / 23, odsek 40). Predovšetkým rokovací poriadok Parlamentu tak zaručuje a zavádza do praxe rôzne ústavné zásady legislatívneho procesu. Ústavnoprávne zásady a hodnoty sa tiež riadia výkladom a uplatňovaním jednotlivých ustanovení rokovacieho poriadku [porovnaj s. sp. zn. pl. ÚS 1 / 12 z 27.11.2012 (N 195 / 67 ColLNU 333; 437 / 2012 Zb.), bod 205].
49. Ústavný súd opakovane rozhodol, že pri preskúmavaní legislatívneho procesu rešpektuje najmä všeobecnú zásadu ústavného rozdelenia právomocí, ktorá spočíva v jej rozdelení medzi rôzne ústavné inštitúcie a spolu so zásadou zastupiteľskej demokratickej vlády je zakotvená v článku 2 ods. 1 ústavy. To okrem iného zahŕňa osobitnú zásadu autonómie Parlamentu v zmysle nezávislej inštitúcie zastupujúcej slobodnú demokratickú vôľu, ktorá sama stanovuje pravidlá a postupy jej vnútornej organizácie a fungovania [pozri. Konkrétna zásada sebakontroly a zdržanlivosti ústavného súdu vo vzťahu k slobodne zvolenému parlamentu, ktorý je základom reprezentatívnej demokratickej vlády, je preto nevyhnutná aj pre ústavné rozdelenie moci (pozri odsek 54).
50. Parlament zastupuje demokratickú vôľu ľudu, ale výkon jeho moci, ako aj vnútorná organizácia, pravidlá a postupy musia byť podriadené ústave a ústavným zásadám a hodnotám. Dokonca aj v tejto modernej zásade ústavne zastupiteľskej vlády, klasická myšlienka Aristotelovho právneho štátu nad politickou vôľou, podľa ktorej "v demokraciách, ktoré sa riadia zákonom, demagógov nemožno vytvoriť, ale vodcovia sú najlepší občania; Ale kde zákony nerozhodujú, demagógovia" (Aristotle. Politika. Vydavateľstvo Petr Rezek, 1998, s. 157). Autonómia Parlamentu ako zástupcu demokratickej vôle preto nie je absolútna a neobmedzená. Bohatá judikatúra ústavného súdu (najnovšie nájdená na strane pl. ÚS 47 / 23, odsek 50) opakovane zdôrazňuje, že legislatívny proces musí zaručiť dostatočný priestor pre parlamentnú a verejnú diskusiu, ako aj jej primeranú úroveň, v ktorej sú zaručené vládne a opozičné práva a ktorá zabezpečuje otvorenú výmenu väčšinových a menšinových názorov v celom politickom spektre. Iba legislatívny proces, v ktorom majú všetci účastníci možnosť získať primerané informácie o právnych predpisoch, o ktorých sa rokuje, na základe ktorých sa môžu vyjadriť a vytvoriť si názor, možno považovať za ústavne zhodný a demokraticky legitímny.
51. Parlament nie je len miestom výmeny konkrétnych a často protichodných názorov a záujmov rôznych sociálnych skupín, ale inštitúcií, v ktorých sa zrodí a vytvorí všeobecný záujem celej politickej spoločnosti. Členovia a senátori nie sú rukojemníkmi svojich voličov a ich špecifické záujmy, ciele alebo predsudky. Naopak, ich spoločnou úlohou je nájsť a presadzovať všeobecný záujem politickej spoločnosti vo všetkých oblastiach života vrátane hospodárskych a sociálnych práv. Okrem toho je to význam a podstata zastupiteľskej demokracie založenej na slobodných a spravodlivých voľbách a politickom a straníckom pluralizmu. Parlament ako jeho kľúčová inštitúcia musí preto takisto založiť svoju vnútornú organizáciu a postupy na zásadách ustanovených ústavou, a to na zásade slobodného mandátu zaručujúceho slobodu a nezávislosť poslancov Parlamentu (článok 26 ústavy), na ich rovnosti ako zástupcov ľudu, na slobode prejavu poslancov (článok 27 ods. 2 ústavy) a na slobode parlamentnej rozpravy vo všeobecnosti (strana 55 / 10, odsek 66). V úzkej súvislosti sa ústavný súd odvolával aj na zásadu pluralizmu a voľnej hospodárskej súťaže politických strán a politických síl [článok 5 ústavy a článok 22 Charty; pozri zistenia sp. zn. Zásada ochrany menšín (článok 6, druhá veta ústavy), ktorá sa prejavuje predovšetkým v ochrane práv parlamentnej menšiny, sa však považuje predovšetkým za parlamentnú opozíciu (pozri sp. zn.
52. Parlament rozhoduje väčšinou hlasov na základe otvorenej rozpravy. Úroveň tejto rozpravy môže byť odlišná a úzko spojená so všeobecnou kultúrnou vyspelosťou spoločnosti vrátane sily jej demokratických tradícií a hodnôt, ale Parlament určite nielen "blbne." Parlamentná diskusia predpokladá zásadu voľnej hospodárskej súťaže medzi politickými stranami a politickými silami, ktorá je základným kameňom modernej zastupiteľskej demokracie zaručenej článkom 5 ústavy a článkom 22 charty. V takejto súťaži si môžu slobodne a nezávisle zvoliť nielen voličov, ale aj ich zástupcov v Parlamente z rôznych názorov, aspektov a záujmov. Práve v tejto súvislosti by sa uvedená sloboda poslancov Parlamentu mala vnímať aj ako dôležité právo prezentovať názory a názory na parlamentnej pôde, ktoré však nie je neobmedzené ani samoúčelné, ako rozhodol aj ústavný súd v rozhodnutí Pola. Pokiaľ ide o obmedzenie tohto práva v legislatívnom procese, je nevyhnutné, v akej fáze procesu sa obmedzenie uskutočnilo a či sa tieto obmedzenia mohli vyliečiť v inej fáze konania (zistenie sp. zn.
53. Zákony sú legitímne v demokratickom právnom štáte, ak sú výsledkom verejnej konzultácie, otvorenej diskusie, ktorá zabezpečuje pluralizmus a väčšinové rozhodovanie. Na parlamentnej pôde sa zásada voľnej hospodárskej súťaže medzi politickými stranami a politickými silami meria okrem iného rovnováhou medzi legitímnymi záujmami vládnucej väčšiny a parlamentnými menšinami alebo opozíciou (bod 76). Hoci väčšine vlád sa nesmie brániť v tom, aby vládli sami, menšine sa nesmie v legislatívnom procese úplne umlčať ani prehliadať. Táto rovnováha je úzko spojená s praxou parlamentnej obštrukcie, ktorá je jedným z prostriedkov politickej hospodárskej súťaže. Parlamentná opozícia môže oddialiť alebo zablokovať rozhodnutia prijaté väčšinou na dosiahnutie svojich vlastných politických cieľov, ale zneužitie tohto práva nie je určené na oslabenie alebo zabránenie účinnému výkonu moci vládnucou väčšinou. Cieľom legislatívneho procesu je prediskutovať a schváliť (alebo zamietnuť) návrh zákona, neodkladať jeho prijatie a marenie vedúce k ochrnutiu legislatívnej činnosti (zistenie sp. zn. Ústavný súd preto neposkytuje politickú ochranu menšín, ak využíva svoje práva podľa rokovacieho poriadku na iný účel, ako je účel, na ktorý bol založený (zistenie sp. zl. ÚS 41 / 23, bod 177).
54. Judikatúra ústavného súdu je ďalej založená na základnom presvedčení, že ústavný chybný legislatívny proces nemôže viesť k ústavne konzistentnému legislatívnemu aktu (pozri. Nedostatky v legislatívnom procese však môžu stanoviť protiústavný charakter predmetného zákona len vtedy, ak je v rozpore s ústavným pravidlom. Ústavný súd preto opakovane zdôraznil, že nemôže skúmať početné procesné chyby Parlamentu a jeho riadiacich orgánov, ktoré nemajú vplyv na posúdenie vecnej ústavnosti právneho štátu. Musí to byť "priame a podstatné porušenie" pravidiel legislatívneho procesu, ktoré zároveň "uznáva ústavný právny rozmer." Ústavný súd nie je ochrancom iba zákonnosti parlamentného postupu [pozri napr. zistenie sp. zn. pl. ÚS 15 / 22 z 15.5.2024 (208/2024 Z. z.), bod 87]. Aj v náleze sp. zn. pl. ÚS 6 / 21 z 22.6.2021 (N 121 / 106 SbNU 312; 301 / 2021 Sb.), bod 45 Ústavný súd zdôrazňuje, že" dodržiava zásady zdržanlivosti a výnimočne ruší právne predpisy, ak jeho základné pravidlá neboli dodržané v legislatívnom procese a chyby dosahujú ústavný právny rozmer." Tieto závery sú už zhrnuté v nedávnych zisteniach sp. zn.
55. Ústavný súd preto dospel k záveru, že len takýto nedostatok legislatívneho procesu, ktorý dosahuje protiústavnú úroveň, môže odôvodniť zrušenie zákona prijatého v tomto procese. Hodnotenie takejto úrovne si vyžaduje vytvorenie jasnej typológie podobnej typológii ústavného súdu Slovenskej republiky, napríklad vo svojich nedávnych zisteniach sp. zn. PL. ÚS 18 / 2022 (odseky 26 - 29) a PL. ÚS 3 / 2024 (odsek 246). Podľa tejto typológie, ktorú prevzal ústavný súd v rozhodnutí sp. zn. pl. ÚS 47 / 23 (odsek 42), je chyba legislatívneho procesu protiústavná, ak:
1. Konflikty priamo s pravidlom výslovne zakotveným v ústavnom poriadku;
2. Porušuje rokovací poriadok poslaneckej komory alebo senátu a v dôsledku tejto vady boli dotknuté všetky ústavné normy alebo zásady; pričom zároveň protirečivé ústavné normy alebo zásady neprevažujú nad ústavnou normou alebo zásadou, ktorá bola dotknutá; alebo
3. rokovací poriadok poslaneckej komory alebo senátu bol formálne dodržaný, ale v procese Parlamentu sa ešte stále dôjde k mimoriadne vážnemu porušeniu ústavnej normy alebo zásady; Konfliktné ústavné normy alebo zásady zároveň neprevažujú nad ústavnou normou alebo zásadou, ktorá bola dotknutá.
56. Podľa takto vypracovanej typológie Ústavný súd posudzuje najprísnejší rozpor s pravidlom, ktoré je priamo zakotvené v ústavnom poriadku, a menej prísne porušenie rokovacieho poriadku poslaneckej komory alebo senátu, zatiaľ čo tretia opísaná situácia môže viesť k zásahu ústavného súdu len výnimočne (pozri.
57. Pokiaľ ide o druhú možnosť uvedenú v bode 55, ktorá sa týka prejednávanej veci, porušenie rokovacieho poriadku môže viesť aj k porušeniu ústavy, najmä v troch typoch situácií:
1. porušenie legislatívnych núdzových pravidiel [Náklady sp. zn.
2. schválenie tzv. lepidla (nálezy sp. zn.
3. obmedzenie parlamentnej diskusie zlúčením diskusie na nesúvisiace účty (vyhľadávanie sp. zn. pl. ÚS 1 / 12, ale v ktorom nedošlo k zrušeniu zákona z tohto dôvodu), alebo ukončenie diskusie v situácii, kedy rečníci (vyhľadávanie sp. zn.
58. Ústavný súd tiež pripomína, že aj keď v prípade porušenia rokovacieho poriadku bola súčasne dotknutá jedna z ústavných noriem alebo zásad, je potrebné posúdiť, či protichodné ústavné normy alebo zásady zároveň prevažujú nad príslušnou ústavnou normou. Týmto spôsobom, v sp. zn. Napriek tomu, že ústavný súd zistil chybu v legislatívnom procese, posudzoval, či by možná deregulácia sporného práva nebola v rozpore s hodnotami hmotného právneho štátu, právnej istoty a účinnej ochrany ústavnosti (článok 1 ods. 1 a článok 83 ústavy), dospel k záveru, že ochrana týchto hodnôt prevyšuje záujem o deregáciu sporného práva v prejednávanej veci.
Preskúmanie ústavných obmedzení diskusie v prvom, druhom a treťom čítaní
59. Ústavný súd na základe stručného zhrnutia a vymedzenia všeobecných základov preskúmania legislatívneho procesu a jeho nedostatkov dospel k záveru, že námietky podané odvolateľom sú opodstatnené.
60. V prvom rade odvolateľka tvrdí, že pri diskusii o návrhu zákona č. 417 / 2024 Z. z. došlo k obmedzeniu diskusie a dôslednému začleneniu hlasovania o návrhu zákona do prvého, druhého a tretieho čítania o opakovanom porušení § 66 ods. 1 rokovacieho poriadku, ktoré podľa odvolateľa predstavuje "neodlíšiteľnú nezúčastnenosť."
61. Ústavný súd sa v minulosti opakovane zaoberal porušovaním rokovacieho poriadku, ktoré spočívalo v závere diskusie pred vystúpením všetkých rečníkov. V súlade s vyššie definovanými všeobecnými základmi preskúmania ústavnosti legislatívneho procesu Ústavný súd najprv posudzuje možné porušenia rokovacieho poriadku a následne skúma, či prípadné nedostatky môžu mať ústavný rozmer (pozri.
62. Ústavný súd uviedol, že ukončenie rozpravy pred všetkými rečníkmi je v rozpore s článkom 66 ods. 1 rokovacieho poriadku. K rovnakému záveru dospel ústavný súd v predchádzajúcich zisteniach, v ktorých sa zaoberal záverom diskusie týmto spôsobom (pozri zistenia Pl. ÚS 26 / 16, Pl. ÚS 87 / 20, Pl. ÚS 7 / 22, Pl. ÚS 30 / 23 a Pl. ÚS 41 / 23). Možno tiež dodať, že porušenie článku 66 ods. 1 rokovacieho poriadku nemožno odôvodniť ani v súlade s postupom ustanoveným v uznesení 248 poslaneckej komory z 9. schôdze z 26. februára 1997, ktorá podľa článku 1 ods. 2 rokovacieho poriadku upravuje jej vnútorné okolnosti a podrobnejší rokovací poriadok. Podľa článku 1 poslaneckej komory môže rozhodnúť, že v určitom čase nehlasuje a hlasovanie o predložených návrhoch sa uskutoční v stanovenom čase. Ako však zdôraznil ústavný súd v rozhodnutí poslaneckej komory vo svojej správe.
63. Ústavný súd preto musel následne preskúmať, či došlo k protiprávnemu ukončeniu parlamentnej diskusie (v skutočnosti) a či akékoľvek nezákonné ukončenie porušilo ústavné normy (zásady), alebo či súčasne prevládajú protichodné ústavné normy alebo zásady nad ústavnými normami, ktoré sú v prejednávanej veci dotknuté.
64. Ústavný súd na základe stenografií a videí z rokovania poslaneckej komory overil, že predseda opakovane ukončil diskusiu o návrhu zákona č. 417 / 2024 Z. z., hoci boli zapísaní iní rečníci. Na základe prijatého návrhu pána Bendu sa všeobecná rozprava v prvom čítaní skončila 30. mája 2024 o 18: 04 (pozri bod 16 hlasovania a nasledujúcich 19 hlasovania na 104. zasadnutí poslaneckej komory), hoci bolo prihlásených 20 poslancov. Podobne sa skončila všeobecná rozprava v druhom čítaní, ktorá sa začala 2. októbra 2024, 4. októbra 2024 o 11: 46, hoci sa do nej zapojilo 24 poslancov (pozri hlasovanie 6 na 113. zasadnutí poslaneckej komory, ktorá prijala návrh pána Bendu na hlasovanie o návrhoch predložených v tom čase a nasledujúce hlasovanie 7, ktoré prijali návrh na ukončenie všeobecnej rozpravy v druhom čítaní). Tretie čítanie, ktoré sa uskutočnilo 30. októbra 2024, 1. novembra 2024, 6. novembra 2024 a 8. novembra 2024, bolo ukončené na základe návrhu pána Jakoba stanoviť pevný čas na hlasovanie, a teda na konci diskusie o návrhu sporného práva 12.01 (pozri hlasovanie 13 a následné hlasovanie 14 na 117. zasadnutí poslaneckej komory). Na konci diskusie v treťom čítaní bolo prihlásených 58 poslancov.
65. Uzavretím rozpravy v situácii, keď k nej bolo pridaných 20 poslancov v prvom čítaní, 24 poslancov v druhom čítaní a dokonca 58 poslancov v treťom čítaní, sa porušil článok 66 ods. 1 rokovacieho poriadku. Ústavný súd pripomína, že v § 66 ods. 1 rokovacieho poriadku Parlament Českej republiky objasnil, že predseda ukončí diskusiu, ak nebudú žiadni iní rečníci. Na rozdiel od iných krajín (napr. Nemecko, Rakúsko, Poľsko alebo Slovensko) rokovací poriadok poslaneckej komory nezabezpečuje, aby inštitút ukončil diskusiu hlasovaním alebo možnosťou vopred určiť dĺžku diskusie.
66. Ústavný súd nezistil žiadny dôvod odchýliť sa od záverov predchádzajúcej judikatúry, čo znamená, že porušenie § 66 ods. 1 rokovacieho poriadku vzhľadom na prijatie uvedených procedurálnych návrhov a následné ukončenie rozpravy predsedami poslaneckej komory môže tiež zasahovať do ústavných zásad. Napríklad v nájdení sp. zn. pl. ÚS 41 / 23 (odsek 170) Ústavný súd zdôraznil, že toto ustanovenie je jedným z možných podrobností o slobode poslancov zúčastňovať sa parlamentnej diskusie a ich rovnosti vyplývajúcej z článkov 5 a 6 ústavy a článku 22 charty. Tento záver zopakoval ústavný súd v sp. zn.
67. Zostáva posúdiť, či protichodné ústavné normy alebo zásady prevažujú nad ústavnou normou alebo zásadou, ktorá bola dotknutá. Naopak ústavná zásada, ktorá sa má zohľadniť, je zásada politického rozhodovania založená na vôli väčšiny vyjadrenej slobodným hlasovaním (článok 6 ústavy).
68. Pri posudzovaní konfliktu uvedených ústavných zásad sa ústavný súd odvolával na nasledujúce argumenty. Pl. ÚS 30 / 23 Ústavný súd uviedol (bod 118), že porušenie rokovacieho poriadku môže mať ústavný právny rozmer za predpokladu, že v dôsledku toho parlamentná menšina nemôže vyjadriť svoje názory na obsah návrhu zákona. Pl. ÚS 41 / 23 Ústavný súd dodal (odsek 174), že legitímnym cieľom obmedzenia diskusie je chrániť zásadu politického rozhodovania na základe vôle väčšiny vyjadrenej slobodným hlasovaním (článok 6 ústavy). Použité zariadenie je vhodné, ak by bez jeho účasti Parlament zástupcov nebol schopný schváliť návrh, a to ani v prípade, že by mal potrebnú väčšinu. V nájdení sp. zn. pl. ÚS 47 / 23 Ústavný súd posúdil konflikt príslušných ústavných zásad pomocou testu proporcionality a posúdil, či prijatie procedurálneho návrhu o pevnom čase hlasovania a následnom ukončení diskusie predstavuje vhodný a potrebný prostriedok na presadzovanie ústavnej zásady politického rozhodovania na základe vôle väčšiny vyjadrenej slobodným hlasovaním (odseky 83 - 90). V treťom kroku tohto testu, t. j. v rámci posúdenia primeranosti opatrenia a odpovede na otázku, či zasiahlo do samotnej podstaty ústavných zásad rovnosti medzi poslancami Parlamentu ako zástupcami ľudu a ich práva zúčastniť sa na diskusii v tomto Parlamente, Ústavný súd zdôraznil (bod 94), že "je nevyhnutné [...], či došlo k otvorenej diskusii medzi konkurentmi vrátane menšinových názorov zastupujúcich tieto skupiny" v parlamentnej rozprave.
69. Ústavný súd predovšetkým po splnení obsahu stenografov a videozáznamov poslaneckej komory uvádza, že návrh zákona bol prediskutovaný v pléne zástupcov 28. mája 2024 od 13: 00 do 23: 00, 29. mája 2024 od 9: 00 do 23: 00, 30. mája od 9: 00 do 18: 16. V druhom čítaní 2.10.2024 od 9.00 do 21.58, 3.10.2024 od 9.00 do 20.31 a 4.10.2024 od 9.00 do 12.36. Tretie čítanie sa uskutočnilo 30.10.2024 od 12.00 do 15.34, 1.11.2024 od 9.00 do 13.50, 6.11.2024 od 9.00 do 14.01 a 8.11.2024 od 9.00 do 12.55. Trvanie návrhu, o ktorom sa teraz uvažuje, nemožno považovať za mimoriadne krátke. Od predloženia vládneho návrhu na jeho prijatie poslaneckou komorou uplynulo šesť mesiacov a o návrhu zákona sa rokuje na plenárnom zasadnutí 10 dní, teda celkovo takmer 79 hodín. Ako vyplýva z poslaneckej komory, opoziční poslanci hovorili v priebehu návrhu zákona približne 600-krát. Ústavný súd sa vzhľadom na okolnosti sporného práva domnieva, že členovia námietkového súdu mali dostatok času na vyjadrenie sa k predmetu zákona a že odvolateľ nemôže byť zodpovedný za to, že nedovolil, aby bola parlamentná menšina definovaná proti návrhu zákona vládnou väčšinou.
70. Ústavný súd zároveň neprehliadol - napriek názoru odvolateľa, že rozprava v poslaneckej komore prebieha fakticky a kultúrne -, že diskusiu o predmetnom návrhu zákona sprevádzala aj obštrukcia opozície. Napríklad počas vypočutia 2. októbra 2024 pán poslanec A. Babiš povedal: "Prosím, pán premiér povedal, že obštrukcia je prejavom slobody a demokracie, takže pre všetkých novinárov provládnych inštitúcií oznamujem, že mi Alice zverila úlohu oblohy, záhradníctva, takže budem dlho hovoriť. A prečo pracujeme? [...] Prečo pracujeme? Jednoducho povedané, chceme zabrániť ďalšej krádeži dôchodcov, pretože nejde o reformu." V priebehu predstavenia A. Babiš povedal: "Tak sa vrátim k svojej reči. Len aby tu občania vedeli, že som si robila starosti, vieš, obťažovala som sa, rozprávala som dlho. Ako dlho rozprávam? Čoskoro budú dve hodiny. Pracujem, aby neokradli našich dôchodcov." Predstavenie A. Babiša trvalo celkovo 2 hodiny 51 minút, pričom veľká časť zjavne nesúvisí s predmetom zákona, o ktorom sa teraz diskutuje. To môže byť tiež zmienka pána H. Lang, ktorý povedal v ten istý deň rokovania: "Sme tu jasne hovorí, že je to forma obštrukcie tlače, ale to nie je taká prekážka, že by som otvoriť, neviem, tichý dom tu a začať čítať od začiatku do konca. Pokúsim sa zopakovať niektoré argumenty, ktoré už odzneli za 10 alebo 11 hodín." Predstavenie pána Langa trvalo 1 hodinu 7 minút.
71. Ústavný súd preto považuje za vhodné odvolať sa na závery uvedené v rozhodnutí na strane 30 / 23, v ktorom uviedol (bod 124), že ak námietka prostredníctvom svojich zástupcov vyhlásila, že účelom aktu je brániť prijatiu návrhu zákona, nemožno následne tvrdiť, že parlamentná opozícia bola zamietnutá, aby sa vyjadrila k návrhu zákona z dôvodu nedostatku času, keď využila čas, ktorý dostala, aby tak urobila, aj na marenie, t. j. na niečo iné ako faktické prerokovanie návrhu zákona. Tak, ako v predchádzajúcich podobných prípadoch, ústavný súd konštatuje, že priebeh legislatívneho procesu ako celku neviedol k obmedzeniam práv parlamentnej opozície, ktoré spočívali v možnosti zúčastniť sa legislatívneho postupu ako jej plnohodnotného účastníka. Z ústavného hľadiska zástupcovia opozície neboli zbavení možnosti skutočne sa oboznámiť s návrhom zákona a vyjadriť k nemu svoje názory (pozri.
72. Ústavný súd pripomína, že ukončením diskusie v situácii, keď sa do diskusie ešte nemali zapojiť ostatní poslanci, bol porušený § 66 ods. 1 rokovacieho poriadku, podľa ktorého predseda ukončí rozpravu, ak sa do rozpravy nezapoja iní rečníci. Spolu s porušením článku 66 ods. 1 rokovacieho poriadku boli ovplyvnené aj ústavné zásady rovnosti medzi poslancami Parlamentu ako zástupcami ľudu a ich právo zúčastniť sa rozpravy Parlamentu. S odkazom na test proporcionality, ktorý je už uvedený v sp. zn. Pl. ÚS 47 / 23 Ústavný súd uvádza, že použité prostriedky, t. j. prijatie procedurálnych návrhov o stanovenom čase hlasovania a následnom ukončení diskusie, neboli schopné len dosiahnuť sledovaný cieľ, t. j. ochranu protichodnej ústavnej zásady politického rozhodovania založenej na vôli väčšiny vyjadrenej slobodným hlasovaním (článok 6 ústavy), ale reagovali aj na obštrukčné správanie opozície (porov. Okrem toho, v súlade s uvedeným zistením sa ústavný súd domnieva, že nástroj použitý týmto spôsobom bol minimálnym zásahom do ústavných zásad rovnosti medzi poslancami Parlamentu ako zástupcami ľudu a ich právo zúčastňovať sa na rozprave Parlamentu, keďže rokovací poriadok neponúka žiadne iné menej účinné prostriedky na dosiahnutie sledovaného cieľa, t. j. podporu politickej vôle väčšiny (pozri body 88 a 89). Vzhľadom na širokú možnosť nesúhlasu s návrhom zákona Ústavný súd tiež považuje zásah uvedených ústavných zásad, ktoré chránia najmä členov parlamentnej menšiny, za primeraný. Proces poslaneckej komory v tejto veci bol preto v súlade s ústavou.
73. Ústavný súd dospel k záveru, že napriek skráteniu diskusie v prvom, druhom a treťom čítaní rokovania o práve, o ktorom sa teraz uvažuje, dostatočne bilancujú práva parlamentnej väčšiny a menšiny. Stručne povedané, väčšina má právo rozhodnúť a menšina musí mať skutočnú príležitosť vyjadriť svoje stanovisko, ktoré vo veci predloženej odvolateľom splnila.
Preskúmanie ďalších údajných chýb pri prijímaní sporného práva
74. Ústavný súd následne preskúmal zostávajúce procedurálne námietky alebo námietky, ktoré spochybnili ústavnosť legislatívneho procesu vedúceho k prijatiu zákona č. 417 / 2024 Z.z.
75. Ústavný súd nesvedčil o námietke odvolateľky, že poslanci nemali možnosť vyjadriť sa v podstate k novelizácii poslancov J. Jakoba a M. Benda. Ako už vyplýva zo samotného návrhu a z pripomienok účastníkov konania a vedľajších účastníkov konania, tento pozmeňujúci a doplňujúci návrh bol vložený do systému poslaneckej komory 4. októbra 2024 o 10: 41 v čase, keď sa konala všeobecná rozprava v druhom čítaní, ktorá sa skončila v ten istý deň o 11: 46.
76. Ústavný súd zdôrazňuje, že novelizácia Ústavu pre zmenu nemá svoje korene v ústavnom poriadku, ale je vo veľmi všeobecnej forme obsiahnutej v pravidlách subústavného práva. Rokovací poriadok ustanovuje, že poslanec môže v rozprave predkladať návrhy. Majú sa týkať bodu, o ktorom sa diskutuje, a musia sa objasniť, o čom rozhodne Parlament, o ktorom sa určité časti pôvodného návrhu vypúšťajú, rozširujú alebo menia a dopĺňajú pozmeňujúcim a doplňujúcim návrhom (pozri oddiel 63 ods. 1 bod 4 rokovacieho poriadku). Rokovací poriadok výslovne stanovuje, že pozmeňovacie návrhy sú predložené v druhom čítaní v podrobnej diskusii (pozri oddiel 94 ods. 1 rokovacieho poriadku), ku ktorým došlo v prípade pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu 5098 (pozri prejav J. Jakoba zo 4. októbra 2024, 12: 20). Účastníci tohto pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu tak splnili požiadavku uvedenú v oddiele 63 ods. 1 bode 4 a článku 94 ods. 1 rokovacieho poriadku, a preto predmetné zmeny a doplnenia nevyvolávajú pochybnosti o dodržiavaní práva. Vzhľadom na obsah tohto pozmeňovacieho návrhu je jasné, že to nebola príloha (pozri bod 83).
77. Ústavný súd tiež overil zo stenografie a videí poslaneckej komory, ktoré pani A. Schillerová už hovorila o predmetnom pozmeňujúcom a doplňujúcom návrhu počas podrobnej diskusie (začala o 11: 48). Na plenárnom zasadnutí poslaneckej komory sa obsah tohto návrhu riešil počas tretieho čítania. Ústavný súd dodáva, že zhrnutie všetkých pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov bolo poslané poslancom 7. októbra 2024, t. j. viac ako tri týždne pred začiatkom tretieho čítania. Ústavný súd tiež zdôrazňuje, že skutočnosť, že sa v treťom čítaní vedie rozprava, v ktorej možno navrhnúť len opravu dátumu účinnosti návrhu zákona, legislatívnych chýb, gramatických alebo písomných chýb a úprav vyplývajúcich z predložených pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov alebo navrhnutie opakovania druhého čítania (oddiel 95 ods. 2 rokovacieho poriadku), neznamená, že diskusia by sa mala obmedziť presne na tieto otázky alebo aspekty.
78. Počas tretieho čítania vyjadrilo 13 opozičných poslancov svoje názory na obsah pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu, a to: A. Babiš, A. Schiller, H. Lang, A. Juchelka, T. Okamura, J. Masek, I. Hendrych, A. Babiš, L. Wenzl, J. Pastuch, L. Saffranková, P. Nacher a O. Richter. Z uvedeného zoznamu je zrejmé, že opozícia mala skrátka príležitosť vyjadriť sa k pozmeňujúcemu a doplňujúcemu návrhu s dostatočnou vzdialenosťou od jeho rozdelenia všetkým poslancom, ktorí poskytli primeranú prípravu na dôkladnú rozpravu, ktorá zjavne využila aj možnosti. Ústavný súd tiež zohľadnil, že zmeny a doplnenia vrátane pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu 5098 boli predmetom diskusie vo Výbore pre záruky (Výbor pre sociálnu politiku) 9. októbra a 25. októbra 2024. Rozprava v parlamentných výboroch, ktorú tvoria aj zástupcovia parlamentnej menšiny, je neoddeliteľnou súčasťou legislatívneho procesu.
79. Ústavný súd ďalej zohľadnil, že samotná povaha spornej zmeny nebola žiadnym spôsobom rozsiahla alebo zložitá, čo dokazuje aj skutočnosť, že je začlenená do jediného ustanovenia oddielu 37d ods. 2 zákona o dôchodkovom poistení. Inými slovami, hoci ústavný súd nemá v úmysle zľahčovať závažnosť pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu a jeho široké sociálne dôsledky, základný problém v tomto prípade nespočíva v tom, že poslanci, napríklad, potrebujú na štúdium zložitého materiálu dlhý čas, musia získať odborné stanoviská alebo konzultácie a tak ďalej. Táto otázka bola úplne jasná, prediskutovaná v rokovacej sále zástupcov a vo verejnom priestore a v komunikačných médiách. Ústavný súd sa domnieva, že v prípade sporného pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu išlo v skutočnosti predovšetkým o spôsob, akým sa prijme politické rozhodnutie.
80. Ústavný súd dodáva, že ústavné pochybnosti nevyvolávajú rozpor medzi pozmeňujúcim a doplňujúcim návrhom a pôvodným vládnym zákonom. Právo poslancov a výborov Parlamentu predkladať pozmeňujúce a doplňujúce návrhy k predloženým účtom a právomoc poslaneckej komory schváliť ich je, samozrejme, súčasťou legislatívnej právomoci Parlamentu podľa článku 15 ústavy. Námietky odvolateľky založené na porušení zásad hmotného právneho štátu (napr. právna istota a predvídateľnosť štátu) preto Ústavný súd považuje za irelevantné.
81. Pokiaľ ide o námietku návrhu zákona voči ostatným výborom poslaneckej komory a námietku údajného ignorovania návrhu pani Schillerovej, ústavný súd dospel k záveru, že nemajú ústavný rozmer. Ústavný súd už uviedol, že pri preskúmaní ústavnosti porušenia rokovacieho poriadku je celkom logicky najprv možné porušenie rokovacieho poriadku a potom preskúmal, či prípadné nedostatky môžu mať ústavný právny rozmer. Zatiaľ čo záver diskusie v čase, keď sa do nej zapojili iní rečníci, Ústavný súd v súlade so svojou predchádzajúcou judikatúrou ju označil za odporujúcu článku 66 ods. 1 rokovacieho poriadku, nenašiel nezákonnosť, ktorá bola východiskovým bodom algoritmu na preskúmanie ústavnosti legislatívneho procesu spojeného s porušením rokovacieho poriadku, a to tým, že neudeľoval návrh rozpočtu iným výborom a nehlasoval o uvedenom návrhu pani A. Schiller. Postup poslaneckej komory alebo rozhodnutie nariadiť návrh zákona len Výboru pre sociálnu politiku (v tomto prípade uznesenie poslaneckej komory č. 1023 prijaté na 104. zasadnutí 30. mája 2024) zodpovedá požiadavkám stanoveným v článku 90 ods. 7 rokovacieho poriadku, v ktorom sa uvádza, že Parlament je povinný presne rozhodnúť, ktorý výbor bude garantom. Prikázanie iným výborom je možnosťou, ale nie nevyhnutnosťou, čo potvrdzuje aj komentačná literatúra (pozri Syllova, J. et al. Rokovací poriadok poslaneckej komory. Komentár. Praha: Wolters Kluwer, 2021, s. 501). Ak napadnutý zákon nenariadili iné výbory, nič protizákonné sa nedá vidieť a ešte menej protiústavné.
82. Námietka proti údajnému ignorovaniu návrhu pani A. Schillerovej súvisí s výkladom a uplatňovaním pravidiel subústavného práva, v tomto prípade s rokovacím poriadkom, s ktorým ústavný súd zasahuje len vtedy, ak má tzv. kvalifikovanú vadu. Ak je proces výkladu a uplatňovania subústavného práva v rozpore s požiadavkami hmotného a rozumného riešenia posudzovaného právneho vzťahu, alebo ak je v rozpore so všeobecne spoločnými zásadami spravodlivosti a predstavuje tzv. zveličený formalizmus, zvyčajne nasleduje po takomto procese výkladu a uplatňovania subústavného práva. Ústavný súd však nezistil žiadny takýto deficit v procese prezidenta poslaneckej komory. Záver, že návrh, ktorý predložila pani Schillerová, je neudržateľný, nie je vyjadrením výkladu v uvedenom zmysle, pretože je odôvodnený sporom s predchádzajúcim uznesením poslaneckej komory, v ktorom sa vyjadruje ochota zmysluplne prediskutovať návrh zákona, v prípade potreby 6.11.2024 od 9.00 hod. v čase 117. schôdze poslaneckej komory. Ústavný súd zároveň nemohol prehliadnuť obštrukčný rozmer v podstate nepodloženého návrhu pani A. Schillerovej.
83. Ústavný súd sa sám o sebe úplne nezmienil o všeobecnej námietke odvolateľa proti skutočnosti, že pozmeňujúci a doplňujúci návrh 5064 má charakter protiústavného lepidla. Ústavný súd vo svojej judikatúre dôsledne uvádza, že nie je jeho úlohou posudzovať tvrdenie samotného odvolateľa (pozri uznesenie č. III. ÚS 2535 / 21 z 5.10.2021 alebo sp. zn. II. ÚS 2786 / 21 z 24.11.2021). Ak sa toto obmedzenie uplatňuje v konaní o ústavných sťažnostiach, o to viac vzhľadom na kvalifikované postavenie odvolateľov pri abstraktnej kontrole ústavnosti. Ústavný súd však, odvolávajúc sa na algoritmus ústavného preskúmania legislatívnych nálepiek (porov. sp. zn. pl. ÚS 41 / 23, bod 106), uvádza aspoň stručne, že zmena a doplnenie nepovažuje zmenu a doplnenie za predĺženie, pretože je zjavne úzko spojené s predmetom a účelom pôvodného návrhu zákona. Zmena a doplnenie sa týka úpravy takzvaného tretieho piliera dôchodkového systému, konkrétne doplnkového dôchodkového sporenia, ktoré je jedným z nástrojov na zmiernenie poklesu finančných príjmov spojených s odchodom do dôchodku. (tretí) dôchodkový pilier je súčasťou širšieho rámca dôchodkovej reformy, a preto je celkom logické, že zákonodarca zapracoval zmenu a doplnenie príslušného zákona (pozri zákon č. 427 / 2011 Z. z. o doplnkových dôchodkových úsporách v znení zmien a doplnení) do zákona, ktorým sa ústavný súd zaoberá v tomto prípade.
Záver
84. Ústavný súd dospel k záveru, že hoci proces vedúci k prijatiu zákona č. 417 / 2024 Z. z. nemožno považovať - v subústavnom zmysle - za bezchybný, meraný prvoradosťou náčrtov ústavného súdu, nezistil, že jednotlivé chyby, ktoré sa zistili samostatne alebo súhrnne, odôvodňovali jeho výnimočné zasahovanie do legislatívneho procesu. Formálna chyba v legislatívnom procese, ako je tomu v predmetnom prípade, neznamená automaticky, že je potrebné odchýliť sa od legislatívneho postupu tohto charakteru (pozri.
85. Ústavný súd zároveň považuje za potrebné zopakovať názor vyjadrený v zisteniach sp. zn.
Podstatné posúdenie návrhu
86. Odvolateľ sformuloval možnú petíciu, v ktorej uviedol, že ak ústavný súd nezistí dôvody na zrušenie zákona č. 417 / 2024 Z. z procesných dôvodov, t. j. z dôvodu nedostatkov v legislatívnom procese, potom navrhuje zrušiť iba časť oddielov 32 ods. 2 a 3 a 37d ods. 2 zákona o dôchodkovom poistení (pozri bod 3). Ako vyplýva z vyššie uvedeného zhrnutia, odvolateľka sa domnieva, že veková hranica na odchod do dôchodku nad 65 rokov by sa mala zvýšiť o 67 rokov. Existuje tiež myšlienka obmedziť úľavu od zvýšenia veku odchodu do dôchodku len na riskantnú prácu klasifikovanú podľa právnych predpisov v oblasti verejného zdravia v štvrtej kategórii.
87. Ústavný súd pripomína, že odvolateľ nevylučuje, že sociálne práva, konkrétne základné právo na primeranú fyzickú ochranu v starobe ustanovené v článku 30 ods. 1 charty, majú špecifický charakter. Preto nespochybňuje, že právo (článok 30 ods. 3 charty) určuje osobitnú formu tohto základného práva alebo že sa naň možno odvolávať len v medziach vykonávacieho práva (článok 41 ods. 1 charty), čo je vyjadrením voľnej úvahy zákonodarcu, pokiaľ ide o spôsob, akým možno príslušný materiál upraviť.
88. Odvolateľ spochybňuje nedostatok odôvodnenia spornej právnej úpravy, a to v súvislosti so skutočným zvýšením vekovej hranice pre odchod do dôchodku nad 65 rokov, ako aj v súvislosti s obmedzením oslobodenia od dôchodku, v ktorom vidí porušenie medzinárodných záväzkov podľa Dohovoru o dávkach, a teda v rozpore s ústavným ustanovením medzinárodnej zásady paktu sunt servanda v článku 1 ods. 2 ústavy. Vo svojej odpovedi výslovne uvádza, že nepredkladá "otázku čisto politickej diskrétnosti, ktorá podlieha tzv. testu racionálnosti."
89. Ústavný súd k tvrdeniam a námietkam odvolateľa uvádza, že pri abstraktnej kontrole ústavnosti je viazaný petíciou, nie argumentmi odvolateľky. Napríklad v náleze sp. zn. pl. ÚS 26 / 08 zo 7.4.2009, zmenenom a doplnenom pozmeňujúcim uznesením z 27.5.2009 (N 82 / 53 CollNU 33; 171 / 2009 Z. z.), bod 45 Ústavný súd uviedol, že "sa neuplatňuje zásada abstraktnej kontroly noriem, a preto Ústavný súd nie je viazaný dôvodmi žaloby, ale naopak, je povinný preskúmať sporné ustanovenie aj z hľadiska dodržiavania iného ústavného práva ako tých, v súvislosti s ktorými ho odvolatelia napádajú." Ústavný súd podobne (odsek 42) uviedol, že "predmet preskúmania v konaní pred ústavným súdom je však definovaný petíciou, nie jej odôvodnením, ktorým nie je ústavný súd viazaný."
90. Aj keď sa tvrdenie odvolateľa v prvom rade snaží preukázať neexistenciu odôvodnenia spornej právnej úpravy a porušenie medzinárodných záväzkov štátu, nemožno prehliadnuť, že odvolateľka vo všeobecnosti namieta proti nezákonnosti samotnej zákonnosti § 32 ods. 2 a 3 a § 37d ods. 2 zákona o dôchodkovom poistení. Odvolateľ preto spochybňuje ústavnosť zvýšenia vekovej hranice pre odchod do dôchodku nad 65 rokov až na 67 rokov, ako aj ústavnosť vylúčenia tzv. tretej kategórie práce zo skupiny rizikovej práce, pre ktorú právna úprava zaručuje oslobodenie od zvýšenia veku odchodu do dôchodku. Preto v kontexte vecného preskúmania Ústavný súd najprv posúdi súlad článku 32 ods. 2 a 3 a článku 37d ods. 2 zákona o dôchodkovom poistení s článkom 30 Charty a následne posúdi medzinárodnú právnu zlučiteľnosť týchto právnych ustanovení.
91. Ústavný súd dodáva, že neprehliadal námietky odvolateľa založené na údajnom porušení zásad právneho štátu (pozri body 12 a 13 vyššie). Z uvedeného zhrnutia návrhu, o ktorom sa momentálne diskutuje, však vyplýva, že odvolateľ neuplatňuje tieto zásady samostatne (napr. ako v sp. zn. Pl. ÚS 47 / 23, v ktorom boli spochybnené časové účinky legislatívnej zmeny vekovej podmienky pre predčasný odchod do dôchodku, potenciálne ovplyvňujúce oprávnené očakávania poistencov), ale len v spojení s údajným nedostatkom odôvodnenia spornej právnej úpravy. Ústavný súd sa preto týmito námietkami nezaoberá samostatne, ale zaoberá sa nimi prostredníctvom posúdenia dodržiavania Charty a medzinárodných zmlúv.
Súlad s článkom 30 charty - skúška zdržanlivosti
92. Ústavný súd vo svojej zavedenej rozhodovacej praxi zastáva názor, že uplatňovanie a výklad sociálnych práv zakotvených v názve štvrtej charty sú podhodnotené, pretože si uvedomuje skutočnosť, že právna úprava a jej uplatňovanie sú obmedzené možnosťami štátneho rozpočtu, podporené výsledkami riadenia štátu. V tomto rámci sa môžu uplatňovať obmedzenia stanovené v príslušných článkoch charty, ktorými sa riadia sociálne práva. Zároveň ide o politické záležitosti. Ústavný súd preto v zásade nenechá zákonodarcu, aby posúdil účinnosť a primeranosť právnej regulácie v tejto oblasti a s výnimkou prípadov preukázanej neústavnosti do nej zasahoval. Pojem sociálne práva teda spočíva v tom, že nemajú bezpodmienečnú povahu a možno sa na ne odvolávať len v medziach platných zákonov (pozri článok 41 ods. 1 charty alebo iné ustanovenia, ktoré odkazujú na právne ustanovenia, ako je článok 30 ods. 3 charty). Tento nedostatok priamej vykonateľnosti sa prejavuje v potrebe ich riadneho právneho objasnenia, čo je vo všeobecnosti aj podmienkou konkrétneho výkonu individuálnych sociálnych práv [pozri zistenia sp. zn. pl. ÚS 8 / 07 z 23.3.2010 (N 61 / 56 zo SbNU 653; 135 / 2010 Zb.), sp. zn. pl. ÚS 2 / 08 z 23.4.2008 (N 73 / 49 zo SbNU 85; 166 / 2008 Z. z.) a sp.
93. Sloboda priznaná zákonodarcom v článku 41 ods. 1 charty a článku 30 ods. 3 charty však nie je neobmedzená. Právne vymedzenie podmienok uplatňovania sociálnych práv nesmie byť v rozpore so základnými ústavnými zásadami a nesmie zasahovať do samotnej podstaty týchto základných práv. Podobne ako v prípade základných práv a slobôd, ktoré sú priamo vymáhateľné podľa charty, aj zákonodarca musí rešpektovať pravidlo uvedené v článku 4 ods. 4 charty, podľa ktorého sa pri uplatňovaní ustanovení o obmedzeniach základných práv a slobôd musí preskúmať ich obsah a význam (pozri zistené stanovisko sp. zn.
94. Z týchto dôvodov judikatúra ústavného súdu podporovala a stanovila ako metodický nástroj preskúmanie zásahu zákonodarcu v oblasti sociálnych práv, tzv. test racionálnosti (racionality) pozostávajúci z týchto štyroch krokov: 1. definícia významu a podstaty, t. j. podstatného obsahu (základného) hospodárskeho, sociálneho alebo kultúrneho práva, 2. posúdenie toho, či zákon nemá vplyv na samotnú existenciu sociálneho práva alebo skutočnú realizáciu jeho podstatného obsahu, 3. posúdenie toho, či právne nariadenie sleduje legitímny cieľ, t. j. či nejde o svojvoľné základné zníženie všeobecnej normy základných práv, a 4. odpovedá na otázku, či právny nástroj použitý na dosiahnutie tohto cieľa je racionálny (251 / 2008), hoci nie nevyhnutne najlepší, najefektívnejší alebo najmúdrejší [cf. Vo svojej predchádzajúcej judikatúre Ústavný súd vo vzťahu k poslednému kroku testu racionálnosti uviedol, že posudzované opatrenie by postačovalo, ak by sa nemohlo považovať za zjavne neprimerané [porovnaj sp. zn.
95. Možno dodať, že ak ústavný súd v druhom kroku testu proporcionality dospeje k záveru, že sporná právna úprava sa týka samotnej existencie niektorého z týchto práv alebo skutočnej realizácie jeho podstatného obsahu, posúdi prípustnosť intervencie v tomto zákone v rámci (obmedzenej) skúšky proporcionality [pozri.
96. Ústavný súd vykonal skúšku racionálnosti v súvislosti s spornými ustanoveniami zákona o dôchodkovom poistení po vymedzení všeobecných dôvodov na preskúmanie sociálnych práv. V krátkosti tak urobil, pretože, ako už bolo povedané, odvolateľ v tejto súvislosti netvrdí.
97. Základný obsah práva na primeranú materiálnu bezpečnosť v starobe definoval Ústavný súd v bode Pl. ÚS 30 / 23, kde okrem iného (odsek 180) uviedol, že "podstatou základného práva podľa článku 30 ods. 1 charty je záruka dôstojného života v starobe, čo okrem iného znamená spravodlivý a primeraný dôchodok [...]." V nájdení sp. zn. pl. ÚS 54 / 10 Ústavný súd vo vzťahu k základnému právu na primeranú materiálnu bezpečnosť práceneschopnosť v zmysle článku 30 ods. 1 Charty uviedol (odseky 54 a 55), že "vo všeobecnosti je to povaha a účel tohto práva zabezpečiť minimálny materiálny štandard dostatočný na to, aby viedol dôstojný život v prípadoch, keď zamestnanec nie je schopný získať vlastnú prácu v dôsledku choroby. Povinnosť štátu zabezpečiť túto normu však nemožno z ústavného hľadiska vnímať ako povinnosť poskytovať sociálne služby jednotlivcom v čo najväčšej možnej (ekonomicky udržateľnej) miere, ale len ako povinnosť zabezpečiť, aby úroveň, frekvencia a povaha takýchto služieb boli zabezpečené už uvedenou sociálnou normou." Posledné uvedené závery sformulované v oblasti nemocenského poistenia môžu byť tiež primerane prenesené do oblasti dôchodkového poistenia.
98. Ústavný súd nenašiel v prejednávanej veci žiadny zásah do základného obsahu práva na primeranú materiálnu bezpečnosť v starobe. Zvýšenie veku odchodu do dôchodku by bolo oprávnené zasiahnuť do podstatného obsahu článku 30 ods. 1 charty len v prípade nadmerného zvýšenia, ale v tomto prípade k tomu nedošlo. Sporná právna úprava je založená na mnohých demografických ukazovateľoch, ako je zníženie pravdepodobnosti úmrtia a s tým spojené zvýšenie očakávanej dĺžky života alebo zvýšenie takzvanej strednej dĺžky života. Zvýšenie veku odchodu do dôchodku je preto len sprievodným prejavom demografického vývoja alebo adekvátnou reakciou na tento vývoj, v ktorom pretrváva podstata práva na fyzickú ochranu v starobe. Ak ústavný súd pri stanovení podstaty základného práva zaručeného článkom 30 ods. 1 charty uviedol, že neexistuje žiadne právo na určitú výšku dôchodku nad rámec nedotknuteľného minimálneho hmotnoprávneho štandardu (pozri bod 30 / 23 ÚS, odsek 180), je o to pravdepodobnejšie, že na základe článku 30 ods. 1 charty by právne predpisy mali uprednostňovať konkrétnu dobre definovanú skupinu osôb pri určovaní veku odchodu do dôchodku v dôsledku výkonu rizikovej práce. Určenie tejto kategórie teda zostáva vyjadrením politickej voľnej úvahy zákonodarcu, ktorý však musí rešpektovať medzinárodné záväzky.
99. Posúdenie spornej právnej úpravy podľa tretieho kroku testu racionálnosti odpovedá na otázku, či právne nariadenie sleduje legitímny cieľ. Cieľom sporných právnych predpisov je zabezpečiť udržateľnosť dôchodkového systému. Dôchodková reforma, ktorej hlavným zameraním je zvýšenie veku odchodu do dôchodku, reaguje na skutočnosť, že súčasné základné dôchodkové poistenie, pokiaľ ide o tieto demografické ukazovatele, bolo v budúcnosti zamerané na vysoké deficity dôchodkových účtov. Zákonodarca navrhol túto reformu ako súčasť komplexného procesu obnovy verejných financií z hľadiska ich udržateľnosti a dlhodobej rovnováhy medzi verejnými rozpočtami. Tento zámer, t. j. zníženie akéhokoľvek negatívneho finančného vplyvu, sa monitoruje aj úpravou uvedenou v oddiele 37d ods. 2 zákona o dôchodkovom poistení, ktorá obmedzuje rozsah poistencov oprávnených na predčasný dôchodok. Právny cieľ sporných právnych ustanovení je preto vymedzený prostredníctvom uvedeného verejného záujmu. Ústavný súd dospel k záveru, že tento cieľ je ústavný, sleduje ústavne napadnutý záujem a nevedie k svojvoľnému zásadnému zníženiu úrovne príslušného sociálneho práva.
100. V súvislosti so štvrtým krokom testu racionálnosti Ústavný súd uvádza, že jeho úlohou nie je hľadať optimálne riešenie alebo riešenie, ktoré by bolo najmenej obmedzujúce dané základné právo. Pre ústavný súd je nevyhnutné, aby sporná právna úprava nebola neprimerane diskriminačná. V skutočnosti by nebolo možné stanoviť racionalitu spornej právnej úpravy, ak by právne prostriedky použité na dosiahnutie uvedeného cieľa zamietli postuláty demokratického právneho štátu vrátane zásady rovnosti a zákazu diskriminácie, či už priamej alebo nepriamej (pozri. Ústavný súd nezistil porušenie týchto ústavných zásad. Sporná právna úprava zvyšujúca vek odchodu do dôchodku ovplyvňuje všetkých jednotlivcov uplatňovaním zákonne predpokladaného mechanizmu na zvýšenie veku odchodu do dôchodku, ako aj tohto mechanizmu, ktorý je spojený so štatisticky stanovenou dobou prežitia prostredníctvom nádeje na generáciu vo veku 50 rokov. Napokon, ak zákonodarca udelil možnosť predčasného odchodu do dôchodku len poistencom, ktorí vykonávajú rizikové práce patriace do štvrtej (a nie tretej) kategórie, urobil tak s vedomím odlišného postavenia týchto osôb v porovnaní s inými poistencami vrátane poistencov v tretej kategórii. Ako vyplýva z dôvodov zmeny a doplnenia, v štvrtej kategórii práce sa prekračujú zdravotné limity, a preto existuje vysoké riziko zdravotných rizík, ktoré nemožno vylúčiť (ako v tretej kategórii) alebo pri používaní dostupných a uplatniteľných ochranných opatrení, ako sú osobné ochranné prostriedky.
101. Ústavný súd považuje spornú právnu úpravu za racionálnu, alebo v nej nenašiel nič, čo by sa mohlo v uvedenom zmysle považovať za zjavne alebo zjavne iracionálne. Pozitívna odpoveď na otázku, či ide o rozumný, aj keď nie najvhodnejší, najmúdrejší alebo najlepší právny prostriedok na dosiahnutie legitímneho regulačného cieľa, poskytuje všetky kroky na vykonanie testu. Ústavný súd preto dospel k záveru, že sporná právna úprava je zlučiteľná s článkom 30 ods. 1 charty.
Dodržiavanie medzinárodných záväzkov (dohovor o dávkach)
102. Odvolateľ tvrdí, že sporná právna úprava je v rozpore s povinnosťami podľa článku 15 ods. 2 a 3 dohovoru o dávkach.
103. Po prvé, Ústavný súd uvádza, že Dohovor o výhodách bol ratifikovaný a vyhlásený Medzinárodnou dohodou o ľudských právach a základných slobodách, ktorú je Česká republika viazaná v zmysle článku 10 ústavy (tak, ako bol vyhlásený pred 1.6.2002, t. j. pred tzv. Euronovelou ústavy), vzhľadom na jej obsah. V časti III tento dohovor obsahuje povinnosť štátu zaručiť poskytovanie starobného dôchodku chráneným osobám podľa ostatných článkov tejto časti. Preto vzhľadom na zistenie sp. zn. pl. ÚS 36 / 01 z 25.6.2002 (N 80 / 26 SbNU 317; 403 / 2002 Z. z.) (Hľadanie súťaže) zostáva referenčným aspektom posudzovania vnútroštátneho práva ústavný súd s hanlivými dôsledkami.
104. Tento záver nespochybňuje skutočnosť, že ratifikácia Dohovoru o výhodách nebola odsúhlasená legislatívnym orgánom. Ako vyplýva z rezolúcie vlády z 24.8.1989 Nie 254, dohovor o dávkach bol schválený vládou len bez predloženia federálnemu zhromaždeniu. Ratifikácia sa uskutočnila preto, lebo bola vyžadovaná samotnou medzinárodnou zmluvou (pozri článok 47 Dohovoru o dávkach) bez predchádzajúceho súhlasu zákonodarcu, konkrétne Spolkového zhromaždenia (pozri článok 36 ods. 3 vtedajšie platného ústavného zákona č. 143 / 1968 Z. z. o Československej federácii). Táto dohoda nebola následne schválená, čo potvrdil ústavný súd na základe otázky ministerstva zahraničných vecí.
105. Ústavný súd zdôrazňuje, že podmienka súhlasu zákonodarcu s ratifikáciou medzinárodných zmlúv o ľudských právach bola začlenená do ústavného poriadku s účinkom na futuro, t. j. od 1.1.1993 do článku 49 ods. 2 ústavy (v znení zmenenom a doplnenom pred Euronovelou). Zároveň prostredníctvom doložky o začlenení do článku 10 ústava zaviedla v minulosti prijaté medzinárodné zmluvy o ľudských právach bez toho, aby vyžadovala súhlas zákonodarcu s ratifikáciou tejto kategórie starších zmlúv.
106. Vyššie definované podmienky začlenenia uvedené v článku 10 ústavy (ako pred Euronovelou) sú splnené dohovorom o dávkach. Ratifikácia Československej socialistickej republiky bola zaregistrovaná 11. januára 1990 generálnym riaditeľom Medzinárodného úradu práce. Podľa článku 48 ods. 3 táto zmluva nadobudla platnosť 12 mesiacov po dátume registrácie ratifikácie. Dohovor preto nadobudol pre Českú a Slovenskú republiku platnosť 11. 1. 1991 (podľa ratifikačného vyhlásenia právneho predchodcu je Česká republika presne viazaná časťou III tejto zmluvy týkajúcou sa dávok v starobe) a bol vyhlásený pod č. 416 / 1991 Zb. Následne boli potvrdené prípady Českej republiky medzi ministerstvom zahraničných vecí a Medzinárodnou organizáciou práce v tomto dohovore 1. januára 1993.
107. Ak dohovor o výhodách spĺňal podmienky zapracovania ustanovené v predchádzajúcich ústavných opatreniach, nebol len súčasťou právneho štátu, ale aj referenčným rámcom v rámci abstraktného štandardného kontrolného postupu. Zostáva súčasťou tohto referenčného rámca, t. j. aj po prijatí Euronovely, pričom sa zohľadňujú právne závery sp. zn. V tomto závere Ústavný súd uviedol, že "od ústavnej maximálnej výšky ustanovenej v článku 9 ods. 2 ústavy sa ustanovenia nevzťahujú len na volebný obvod, ale aj na ústavný súd. Neprípustnosť zmeny a doplnenia základných princípov demokratického právneho štátu zahŕňa pokyn ústavného súdu, podľa ktorého nemožno vykladať žiadnu zmenu a doplnenie ústavy v tom zmysle, že dôsledkom by bolo obmedzenie procesnej úrovne ochrany základných práv a slobôd, ktoré už boli dosiahnuté. [...] Ústavné ustanovenie všeobecnej normy začlenenia, čím sa prekoná dualistická koncepcia vzťahu medzi medzinárodným a vnútroštátnym právom, nemožno vykladať v zmysle odstránenia referenčného aspektu ratifikovaných a vyhlásených medzinárodných zmlúv o ľudských právach a základných slobôd na posúdenie vnútroštátneho práva ústavným súdom s účinkom deregácie."
108. Ústavný súd následne posúdil, či sporná právna úprava spĺňa požiadavky článku 15 ods. 2 a 3 Dohovoru o dávkach.
109. Ak článok 15 ods. 2 dohovoru o dávkach stanovuje, že vek odchodu do dôchodku môže presiahnuť 65 rokov, len ak sa zohľadnia demografické, ekonomické a sociálne aspekty, ktoré sú podložené štatistickými dôkazmi, z tohto znenia možno vyvodiť, že zvýšenie veku odchodu do dôchodku poskytuje dôkaz určitých kvalifikovaných dôvodov, ktoré pôsobia ako podstatný zdroj právnych predpisov uvedených v oddiele 32 ods. 2 a 3 zákona o dôchodkovom poistení.
110. Ústavný súd sa domnieva, že táto požiadavka (medzinárodný záväzok) bola v prejednávanej veci splnená.
111. Prednesenie samotného vládneho zákona predchádzalo odbornej diskusii. V dôvodovej správe sa uvádza, že otázku zachovania udržateľnosti dôchodkového systému riešil okrem iného poradný tím ministra práce a sociálnych vecí pre dôchodkovú reformu zložený zo zástupcov vládnych politických strán (pohybu), zástupcov ministerstva práce a sociálnych vecí a ministerstva financií a externých odborníkov. Opatrenie pozostávajúce z automatického zvýšenia veku odchodu do dôchodku navrhla aj Národná hospodárska rada vlády (pozri dôvodovú správu, s. 34 a 35).
112. V dôvodovej správe sa uvádza analýza dôchodkového systému (pozri vyššie uvedenú správu o stave dôchodkového systému), z ktorej vyplýva, že ukončenie zvýšenia veku odchodu do dôchodku by viedlo k obrovskému zvýšeniu finančnej záťaže, ktorú by dôchodkový systém vytvoril v rámci štátneho rozpočtu (s. 35). Záverečná správa RIA, v ktorej sa uvádza, že navrhované právne predpisy reagujú najmä na skutočnosť, že súčasný základný dôchodkový systém v budúcnosti vedie k vysokým dôchodkovým deficitom, a teda k finančnej neudržateľnosti dôchodkového systému (pozri záverečnú správu RIA, s. 10). Potreba prijať právne predpisy, ktoré sú teraz predmetom preskúmania, je založená na viacerých demografických ukazovateľoch. V správe o stave dôchodkového systému (s. 5) sa napríklad uvádza nárast podielu obyvateľstva vo veku 65 rokov a viac, pokles detskej zložky obyvateľstva a pokles pravdepodobnosti úmrtia. V dôvodovej správe sa ďalej uvádza (s. 35) nárast očakávanej dĺžky života meranej spoločnosťou HALE, ktorú uverejnila Svetová zdravotnícka organizácia a ktorá sa od roku 2000 zvýšila o tri roky. Možno dodať, že správa o stave dôchodkového systému tiež využíva (s. 22 a nasl.) rozsiahly súbor štatistík o dôchodkovom poistení.
113. Z stručného zhrnutia dôvodovej správy a následných dokumentov vyplýva, že zvýšenie veku odchodu do dôchodku (vrátane jeho určenia) je prejavom zložitých a racionálnych úvah zákonodarcu, čo odôvodňovalo potrebu zmeny súčasného nariadenia dostatočne reprezentatívnym súborom ekonomických, demografických a štatistických údajov. Ústavný súd preto dospel k záveru, že zvýšenie veku odchodu do dôchodku vykonané článkom 32 ods. 2 a 3 zákona o dôchodkovom poistení bude v súlade s požiadavkou stanovenou v článku 15 ods. 2 dohovoru o dávkach.
114. Ústavný súd následne posúdil súlad spornej právnej úpravy s článkom 15 ods. 3 dohovoru o dávkach, na ktorý odvolateľ odkazuje, s odkazom na údajný nedostatok odôvodnenia § 37d ods. 2 zákona o dôchodkovom poistení, t. j. vo vzťahu k právnej úprave, ktorou sa stanovuje zvýšenie veku odchodu do dôchodku pri rizikovej práci. Ústavný súd sa však domnieva, že medzinárodný záväzok týkajúci sa odôvodnenia (alebo skôr dôkazu určitých kvalifikovaných dôvodov) vnútroštátnych ustanovení tohto ustanovenia, v rozpore s článkom 15 ods. 2 Dohovoru o dávkach, nemá za následok. Odvolateľ sa zameriava predovšetkým na toto ustanovenie, pretože existuje požiadavka znížiť vek odchodu do dôchodku pre osoby, ktoré pracovali v práci, ktorá sa považuje za vážnu alebo škodlivú pre zdravie.
115. Ústavný súd okrem toho uvádza, že ak odvolateľka tvrdí, že vylúčenie tretej kategórie práce z výhodnejšieho režimu predčasného odchodu do dôchodku predstavuje medzinárodne nezákonné konanie alebo porušenie medzinárodnej povinnosti, nevidí, že článok 15 ods. 3 dohovoru o dávkach ponecháva identifikáciu tejto kategórie ťažkej a zdravotnej práce na účely zníženia veku odchodu do dôchodku a poskytovania dôchodkových dávok výlučne vo vnútroštátnych právnych predpisoch. Tento prístup zodpovedá "rozdeleniu práce" v oblasti medzinárodnej právnej regulácie sociálneho zabezpečenia (pozri). Ústavný súd sa domnieva, že vzhľadom na znenie článku 15 ods. 3 by dohovor o dávkach spĺňal svoje medzinárodné záväzky bez ohľadu na to, či zahŕňa tretiu a štvrtú kategóriu alebo len štvrtú kategóriu práce podľa príslušných nariadení o verejnom zdraví. Ústavný súd berie na vedomie skutočnosť, že v prípade osôb vykonávajúcich tretiu kategóriu práce zákonodarca zvolil iné riešenie, ktoré by malo mať podobné finančné dôsledky pre poistencov ako ich zaradenie do preferovanej skupiny v zmysle zákona o dôchodkovom poistení. Ako vyplýva z diskusie v treťom čítaní, v prípade, že výsledná forma oddielu 37d ods. 2 zákona o dôchodkovom poistení bola ďalej opodstatnená, ide o opatrenie patriace do III. piliera dôchodkového zabezpečenia, ktoré zahŕňa povinný príspevok zamestnávateľa na produkty starobného sporenia. Návrh zákona o zavedení tohto opatrenia sa v súčasnosti prerokúva v rokovacej sále poslancov ako House Press No. 894.
116. Ústavný súd považuje za vhodné aspoň stručne posúdiť ďalšie medzinárodné záväzky v oblasti ľudských práv v oblasti sociálneho zabezpečenia. Zdôrazňuje, že napriek širokému konsenzu o vymožiteľnosti sociálnych práv zo všeobecného hľadiska zo strany súdov a najmä práv sociálneho zabezpečenia je naďalej pomerne ťažké definovať prípady medzinárodného nezákonného konania v tejto oblasti z dôvodu, že medzinárodné právo ponecháva veľmi široký priestor pre štáty v tejto oblasti na vykonávanie medzinárodných záväzkov.
117. Tento záver potvrdzuje napríklad všeobecná pripomienka č. 19 Výboru pre hospodárske, sociálne a kultúrne práva (ďalej len "výbor") z roku 2008, podľa ktorej strany Medzinárodného paktu o hospodárskych, sociálnych a kultúrnych právach majú prijať vhodné opatrenia na vytvorenie systému sociálneho zabezpečenia, ktorý poskytuje dávky starším osobám od určitého veku, ako sa ustanovuje vo vnútroštátnych právnych predpisoch. Okrem toho, pokiaľ ide o určenie veku odchodu do dôchodku, výbor vo všeobecnosti (odsek 15) dodal, že tento vek by mal byť v súlade s vnútroštátnymi podmienkami, ktoré zohľadňujú okrem iného povahu povolania, najmä nebezpečné povolania a pracovnú kapacitu starších osôb. Podobný záver možno nájsť aj v judikatúre Európskeho súdu pre ľudské práva (EDĽP), ktorý rozhoduje o práve na sociálne zabezpečenie, napríklad prostredníctvom práva na mierové využívanie majetku zaručeného článkom 1 dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd. Ako vyplýva z rozsudku EDĽP zo 17.1.2023 v prípade Žegaracu a iných osôb proti Srbsku (sťažnosť č. 54805 / 15), toto ustanovenie neobmedzuje slobodu strán rozhodnúť sa, či zaviesť alebo nezaviesť formu systému sociálneho zabezpečenia alebo zvoliť druh alebo výšku dávok, ktoré sa majú poskytovať v rámci tohto systému (bod 78).
118. Ústavný súd v rámci výkladu článku 30 charty odkazuje na článok 26 ods. 2 Európskeho zákonníka sociálneho zabezpečenia (uverejneného pod č. 90 / 2001 Z. z.), podľa ktorého vek odchodu do dôchodku nepresiahne 65 rokov. Je však možné stanoviť vyšší vek, ak počet obyvateľov tohto veku nie je nižší ako 10% celkového počtu obyvateľov mladších ako tento vek, ale starších ako 15 rokov. Túto požiadavku spĺňa aj napadnuté právne nariadenie, pretože, ako vyplýva z najnovších údajov českého štatistického úradu (podľa stavu 1.1.2024) o vekovom zložení obyvateľstva, pomer medzi vekovou kategóriou 67 + a vekovou kategóriou 15 - 66 je pri určovaní veku 67 rokov 28%.
119. Ústavný súd napokon nezistil žiadny rozpor v súvislosti s Dohovorom o minimálnych normách sociálneho zabezpečenia (č. 102), uverejneným pod č. 461 / 1991 Zb., ktorý má podobné postavenie ako Dohovor o dávkach. V článku 26 ods. 2 zmluvy sa uvádza, že stanovený vek (starobné dôchodky) nesmie presiahnuť 65 rokov, pričom príslušné orgány môžu určiť vyšší vek z hľadiska pracovnej schopnosti starších osôb v príslušnej krajine. Z už vykonaného testu racionality, ako aj z posúdenia súladu sporných právnych predpisov s Dohovorom o dávkach vyplýva, že zákonodarca zohľadnil pracovnú kapacitu starších ľudí, či už v kontexte demografických ukazovateľov (napr. zníženie pravdepodobnosti úmrtia a súvisiace zvýšenie očakávanej dĺžky života, alebo zvýšenie tzv. priemernej dĺžky života), alebo v súvislosti s výkonom práce v štvrtej rizikovej kategórii, pre ktorú je vek odchodu do dôchodku 65 rokov.
120. Ústavný súd sa preto z uvedených dôvodov domnieva, že zvýšenie veku odchodu do dôchodku a zníženie veku odchodu do dôchodku sú v súlade s medzinárodnými záväzkami v oblasti ľudských práv.
Záver
121. V tomto zistení Ústavný súd najprv riešil ústavnosť legislatívneho procesu, podľa ktorého zákon č. 417 / 2024 Zb. Dospel k záveru, že hoci bol rokovací poriadok porušený (odsek 66 ods. 1) toto porušenie nepredstavuje protiústavný charakter celého legislatívneho procesu. Inými slovami, v tomto prípade mala ústavný princíp politického rozhodovania založený na vôli väčšiny prednosť pred právom poslancov zúčastniť sa rozpravy Parlamentu. Ústavný súd, rovnako ako v nálezoch sp. zn. pl. ÚS 41 / 23 a sp. zn. pl. ÚS 47 / 23, vyzýva zákonodarca, aby pokračoval v reforme rokovacieho poriadku poslaneckej komory, ktorá vo svojej súčasnej nefunkčnej podobe umožňuje parlamentnej väčšine presadzovať zákony, aj keď majú dostatok hlasov na ich prijatie, často len za cenu ich porušenia.
122. Ústavný súd sa následne zaoberal podstatným preskúmaním spornej právnej úpravy, a to tak z hľadiska splnenia podmienok tzv. racionálneho testu, ako aj z hľadiska dodržiavania medzinárodných záväzkov. Z uvedených dôvodov ústavný súd nesvedčil o výhradách odvolateľa.
123. Podľa článku 70 ods. 2 zákona o Ústavnom súde Ústavný súd preto zamietol návrh na zrušenie zákona č. 417/2024 Zb. a v prípade zrušenia sporných ustanovení zákona o dôchodkovom poistení ako nedôvodných.
Predseda ústavného súdu:
JUDr.
Prihláste sa pre poznámky, obľúbené a upozornenia
Informácie o predpise
| Citácia | Ústavný súd zistil č. 256 / 2025 Z. z., sp. zn. Pl. ÚS 11 / 25 o návrhu na zrušenie zákona č. 417 / 2024 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 155 / 1995 Z. z. o dôchodkovom poistení v znení neskorších predpisov a iných súvisiacich zákonov, a v eventuálnom prípade o zrušení niektorých ustanovení zákona č. 155 / 1995 Z. z. o dôchodkovom poistení v znení neskorších predpisov |
|---|---|
| Typ predpisu | - |
| Autor | - |
| Zbierka | Zbierka zákonov |
| Dátum vyhlásenia | 29.07.2025 |
|---|---|
| Účinnosť od | - |
| Účinnosť do | - |
| Stav | Platný |
Znenie predpisu má informatívny charakter.
Komentáre 0