Ústavný súd zistil č. 224 / 2019 Zb.
Ústavný súd zistil z 9. júla 2019 sp. zn.
Platný
Zistený ústavný súd
Verzie znenia:
05.09.2019
224
POKUTY
Ústavný súd
Za republiku
Ústavný súd rozhodol 9. júla 2019 na plenárnom zasadnutí pod vedením predsedu Súdneho dvora Paula Rycheckého a sudcov Ľudovíta Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialyho, Jana Filipa, Jaromíra Jirsyho, Tomáša Lichovníka, Vladimira Sládeka (sudcu spravodajcu), Milady Tomkovej, Davida Uhíra a Jiřího Zemáneka na návrh senátnej skupiny Českej republiky zastúpenej Mgr. Františkom Korbelom, Ph.D., právnikom na základe Florencie 2116 / 15, Praha, o zrušení § 148 ods. 3 písm. a) zákona č. 561 / 2004 Z.z. o predškolskom, sekundárnom, stredoškolskom a vyššom odbornom vzdelávaní (Education Act), v znení neskorších predpisov Českej republiky,
nasledujúce:
Návrh zamietnutý.
Odôvodnenie
Predmet úpravy
1. Ústavný súd dostal 6. novembra 2017 návrh od skupiny 18 senátorov senátu parlamentu Českej republiky (ďalej len "spravodajca"), aby zrušil § 148 ods. 3 písm. a) zákona č. 561 / 2004 Z. z. o predškolskom, základnom, stredoškolskom, vyššom odbornom a inom vzdelávaní (ďalej len "zákon o vzdelávaní"), zmeneného a doplneného zákonom č. 472 / 2011 Z. z. (ďalej len "sporné ustanovenie").
2. Žiadosť bola podaná v súlade s článkom 87 ods. 1 písm. a) ústavy Českej republiky (ďalej len "ústava") a článkom 64 ods. 1 písm. b) zákona č. 182 / 1993 Z. z. o Ústavnom súde v rozpore s článkom 1 ods. 1, článkom 2 ods. 1 a 3 ústavy, článkom 2 ods. 2, článkom 4 ods. 2, článkom 32 ods. 4, článkom 33 ods. 1 a 3 Charty základných práv a slobôd (ďalej len "charta," článkom 2 dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len "dohovor") a článkom 13 ods. 3 Medzinárodného paktu o hospodárskych, sociálnych a kultúrnych právach (ďalej len "dohovor"). Dňa 5. apríla 2018 bol návrh doplnený o žiadosť o predbežné vypočutie podľa článku 39 zákona o Ústavnom súde, zmeneného zákonom č. 48 / 2002 Z. z., s odôvodnením rozhodnutia, ktoré sa uskutoční čo najskôr, a o možnosť povoliť vznik nových škôl pred začiatkom školského roka 2018 / 2019.
Tvrdenia odvolateľa
3. Odvolateľ najmä tvrdí, že súčasné právne postavenie umožňuje ministerstvu školstva, mládeže a športu (ďalej len "ministerstvo") a regiónom vyhnúť sa vzniku nových škôl len na základe dlhodobých zámerov. Podľa sporného ustanovenia zákona o vzdelávaní ministerstvo posudzuje súlad žiadosti o zápis do školy len s dvoma dokumentmi politického charakteru. Je dlhodobým zámerom vzdelávať a rozvíjať vzdelávací systém Českej republiky (ďalej len "národný dlhodobý plán"), ako aj dlhodobý projekt regiónu (ďalej len "regionálny dlhodobý plán ").
4. V prípade neexistencie podmienok v zákone o vzdelávaní v znení neskorších predpisov a v dekréte č. 15 / 2005 Z. z., ktorým sa ustanovujú formálne náležitosti pre dlhodobé projekty a výročné správy v znení neskorších predpisov ("vyhláška č. 15 / 2005 Z. z."), ktoré by sa mali zohľadniť pri spracovaní dlhodobých projektov ministerstva a regiónov ("dlhodobé plány"), príslušné orgány nemajú podľa autora obmedzený priestor na ovplyvňovanie vzdelávacieho systému prostredníctvom dlhodobých projektov. V dôsledku uplatňovania § 148 ods. 3 písm. a) zákona o vzdelávaní, zmeneného a doplneného zákonom č. 472 / 2011 Z.z., majú dlhodobé zámery priamy vplyv na to, či určitá škola bude zaregistrovaná a môže existovať. Ak je dlhodobý zámer založiť nové školy obmedzujúci, môžu účinne zabrániť ich vytvoreniu. Podľa odvolateľa to môže byť smrteľné vo vzťahu k súkromným alebo cirkevným školám, ktoré sú alternatívou k verejnej školskej sieti, poskytujú väčší pluralizmus vo vzdelávacom systéme a zdravú úroveň vzdelávania a hospodárskej súťaže medzi školami, čo môže byť prospešné pre vzdelávací systém.
5. Regionálne dlhodobé projekty zvyčajne predpokladajú vznik nových škôl len z kapacitných dôvodov; Ministerstvo odmieta povoliť nové (súkromné) školy s jednoduchým argumentom, že existuje dostatok (aj menej kvalitných) škôl. Podľa odvolateľa je teda možnosť založiť súkromné školy obmedzená na prípady, keď je kapacita verejných škôl nedostatočná. Nezohľadňujú sa ďalšie kritériá, ako je kvalita vzdelávania, koncepcia školy, jej orientácia na vzdelávanie alebo poskytovanie alternatív. Autor to ilustruje na vybraných príkladoch regionálnych dlhodobých zámerov. Podľa autora je v niektorých prípadoch už úplne diskriminačné - napríklad v prípade dlhodobého zámeru regiónu Južné Čechy, kde sa uvádza, že vzhľadom na demografickú situáciu a existujúce kapacity sa nebude podporovať vznik nových súkromných a cirkevných škôl.
6. Odvolateľ ďalej tvrdí, že sporná úprava je v rozpore s právnym štátom podľa článku 33 ods. 3 a článku 4 ods. 2 charty. Podľa odvolateľa z článku 33 ods. 3 prvej vety charty vyplýva, že ustanovenie podmienok, ktoré definujú obsah práva na prevádzkovanie súkromných škôl, je vyhradené pre zákon. Keďže jednou z podmienok na vytvorenie novej školy je, aby jej žiadosť o registráciu do registra škôl a vzdelávacích inštitúcií bola v súlade s dlhodobým zámerom vzdelávania a rozvoja vzdelávacieho systému Českej republiky alebo príslušného regiónu; kritériá, ktoré sa majú zohľadniť pri vypracovaní dlhodobého projektu, nie sú v zákone o vzdelávaní ani v žiadnom inom zákone regulované, možno dospieť k záveru, že v tomto prípade nie je splnená požiadavka vyhradenia práva. Podľa odvolateľa podmienky na založenie nových škôl slobodne stanovuje vláda alebo región v dlhodobých zámeroch, hoci nie sú špecificky obmedzené zákonom a samy osebe neumožňujú žiadnu súdnu ochranu a preskúmanie. Podmienky na vytvorenie súkromných škôl preto nie sú stanovené zákonom, ale takmer právnym dokumentom politického alebo oficiálneho charakteru.
7. Odvolateľ odkazuje na judikatúru ústavného súdu týkajúcu sa výkladu výhrady zákona týkajúcej sa určenia podmienok výkonu základných práv [nálezy sp. zn. pl. v tejto súvislosti uvádza, že texty článku 31 (právo na bezplatnú starostlivosť) a článku 33 ods. 3 Charta je podobná, a preto nie je dôvod, prečo by sa na článok 33 ods. 3 charty nemal uplatňovať štandard preskúmania plnenia požiadavky na výhradu práva, ktorú uplatňuje ústavný súd k článku 31 charty.
8. Podľa odvolateľa je prax ministerstva v rozpore so zásadami právneho štátu a s rozdelením právomocí v článku 1 ods. 1, článku 2 ods. 1 a 3 ústavy a článku 2 ods. 2 charty. Neústavný charakter odvolateľa nepovažuje existenciu dlhodobých zámerov za koncepčné dokumenty, ale za koncepčný charakter, ktorý vzniká v spojení s napadnutým ustanovením. Ak je žiadosť o zápis novej školy podľa ministerstva v rozpore s dlhodobým zámerom (konkrétne s časťou: "Nastavenie nových základných škôl len na miestach, kde bude trvalá potreba základných školských zariadení"), škola nie je registrovaná. Výsledkom je, že obsah dlhodobého projektu získa právnu regulačnú povahu. Závery správnych súdov, že dlhodobé zámery nemajú povahu právnej úpravy, ale sú len strategickými dokumentmi nelegislatívnej povahy, nemôžu byť podľa odvolateľa platné. Činnosť ministerstva je teda v rozpore so zásadou rozdelenia právomocí, pretože vytvorí mocný zásah do legislatívnej moci.
9. Odvolateľ ďalej tvrdí, že sporné nariadenie zasahuje do podstaty práva založiť súkromné školy podľa článku 33 ods. 3 charty, ktorý podľa odvolateľa výslovne uvádza "možnosť založiť súkromné školy (článok 33 ods. 3) ako základné právo." Podporuje tento výklad odkazom na poznámku k charte, že "právo založiť neštátne školy je nevyhnutným dôsledkom otvorenej povahy vzdelávania v demokratickej pluralitnej spoločnosti. To musí zahŕňať aj mňa, právo na alternatívu," [Bobek, M. In: Wagner, E.; Shimel, V.; Langášek, T.; Pospíšil, I. et al. Charta základných práv a slobôd. Komentár. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2012, s. 684). Nariadenie o vytvorení súkromných škôl založených výlučne na kritériách kapacity je podľa odvolateľa samo osebe protiústavné, pretože nezohľadňuje účel, na ktorý sú súkromné školy ústavne chránené, a to ochranu práva rodičov rozhodovať o spôsobe, akým sú ich deti vychovávané a vychovávané.
10. Napadnuté nariadenie podľa odvolateľa tiež zasahuje do práva detí na vzdelanie podľa článku 33 ods. 1 charty a práva rodičov rozhodovať o tom, ako sa majú ich deti vychovávať a vychovávať podľa článku 32 ods. 4 charty, článku 2 dodatkového protokolu k dohovoru a článku 13 medzinárodného paktu. Odvolateľ poukazuje na to, že zabezpečenie miesta v škole nie je jediným rozmerom práva na vzdelanie, ale zahŕňa aj právo zvoliť si spôsob vzdelávania, pokiaľ ide o to, čo rodičia považujú za kvalitné a primerané vzdelanie pre svoje deti. Hoci právo na vzdelanie je jedným zo sociálnych práv, na ktoré sa možno odvolávať len v medziach zákona podľa článku 41 ods. 1 charty, neexistuje žiadny legitímny dôvod, ktorý by oprávňoval štát, aby zabránil výkonu práva na kvalitné vzdelanie v súkromných školách, ak sám nie je schopný alebo ochotný poskytnúť kvalitnú a pluralistickú ponuku vzdelávania.
11. Autor tiež poukazuje na rozdielnu kvalitu medzi jednotlivými základnými školami v Českej republike, ktorá ilustruje výsledky medzinárodného výskumu vzdelávania. Podľa autora tieto výsledky potvrdzujú, že mnohé české školy ešte stále majú zastarané vyučovacie metódy a nedostatočný dôraz sa kladie na rozvoj zručností, ktoré sa vo všeobecnosti považujú za potrebné pre úspešný život v tomto storočí. Odvolateľ tiež poukazuje na odlišný záujem rodičov o jednotlivé základné školy v závislosti od ich kvality. Podľa autora sa väčšina súkromných základných škôl vytvára z iniciatívy rodičov alebo starých rodičov v snahe nájsť iné pre svoje deti alebo vnúčatá, podľa názoru rodičov, lepšie vzdelávanie, než dostupné verejné školy ponúkajú na mieste. Ak z akéhokoľvek dôvodu rodičia nespĺňajú kvalitu akejkoľvek verejne dostupnej verejnej školy s voľnou spôsobilosťou a chcú, aby ich dieťa mohlo navštevovať školu, v ktorej dostane vzdelanie, ktoré je vhodnejšie pre jeho potreby, potom sa toto úsilie musí považovať za realizáciu práva dieťaťa na vzdelanie v zmysle článku 33 ods. 1 charty.
12. Okrem toho podľa odvolateľa je súčasná právna úprava tiež v rozpore so zásadou, že štát nie je spojený so špecifickou ideológiou v zmysle článku 2 ods. 1 charty. Zastáva názor, že uplatňovanie základného práva na vzdelávanie je spojené s obsahom dlhodobých cieľov vzdelávania regiónov a s činnosťami ústrednej správy. Odvolateľ zdôrazňuje, že činnosť ministerstva ako celku je výrazne ovplyvnená súčasným rozdelením politických síl a podobne aj na regionálnej úrovni, v dôsledku čoho sa politické kritériá odrážajú v rozhodovacom procese a procese schvaľovania. Súkromné školy sú vnímané ako konkurenčné voči štátnym alebo verejným záujmom, ktorých záujmy ministerstvo chráni ako prioritu, a preto existujú opodstatnené pochybnosti, či ich rozhodnutia nemôžu byť diskriminačné.
13. Nakoniec odvolateľka zdôrazňuje, že si uvedomuje, že určitá regulácia počtu škôl je legitímna tak z hľadiska financovania, ako aj z hľadiska zabezpečenia rovnosti v prístupe k vzdelávaniu. Účelom návrhu je stanoviť primerané pravidlá pre zriadenie nových súkromných škôl, ktoré ponúkajú alternatívy k verejnému vzdelávaniu v reálnom živote, byť predvídateľné a stavať na kvalite vzdelávacieho programu a nielen lineárne vypočítané kapacity a rešpektovať ústavne garantovaný pluralizmus vo vzdelávaní.
14. Z uvedených dôvodov navrhla zrušenie uvedeného ustanovenia zákona o vzdelávaní.
Konanie pred ústavným súdom
15. Ústavný súd podľa článku 69 zákona o ústavnom súde v znení zmien a doplnení zaslal návrh komorám Českej republiky ako účastníkom konania a vláde a ombudsmanovi ako orgánom oprávneným ako vedľajším účastníkom konania.
16. Komora zástupcov vo svojich pripomienkach zhrnula priebeh legislatívneho procesu, v rámci ktorého bol zákon o vzdelávaní prediskutovaný a schválený. Uviedla, že zákon bol prijatý ústavným spôsobom. Uviedol, že je úlohou ústavného súdu preskúmať otázku protiústavnosti sporného ustanovenia a rozhodnúť o návrhu na zrušenie.
17. Senát vo svojich pripomienkach stručne opísal predmetnú právnu úpravu a uviedol, že sporné ustanovenie bolo zmenené a doplnené len raz za 13 rokov od účinnosti zákona o vzdelávaní zákonom č. 472 / 2011 Z. z., na základe ktorého sa s účinnosťou od 1. januára 2012 kumulatívne koncentrácia (inštitúcia zamietne žiadosť, ak sa v súlade so zámerom štátu a zároveň príslušného regiónu) nenahradí alternatívou vyjadrenou slovom "alebo." Senát vo svojich pripomienkach ďalej zhrnul priebeh legislatívneho procesu a uviedol, že sporné ustanovenie neviedlo k žiadnej významnej diskusii v Senáte, a to o to viac, aby spochybnil jeho ústavnosť aj pri schvaľovaní pôvodného návrhu zákona o vzdelávaní v roku 2004 alebo pri diskusii o jeho zmene a doplnení v roku 2011. Z diskusie je viac možné odvodiť vnímanie vzdelávania ako dlhodobej verejnej služby, ktorej dostupnosť a kvalita sú v prvom rade zodpovednosťou štátu a ktorá by nemala podliehať súčasným politickým vplyvom alebo prísnym trhovým predpisom. Pri diskusii o návrhu zákona o vzdelávaní na 17. zasadnutí senátu 5.8.2004 bol pozmeňujúci a doplňujúci návrh prijatý len senátorom Meisříkom, ktorý pozostával z pridania slov "ak školu zriadi štát, región, samospráva alebo samospráva" na konci písmena a) v § 148 ods. 3. Jeho pozmeňovací návrh nebol prijatý (iba 14 z 56 senátorov bolo podporených). Po diskusii senát prijal rezolúciu č. 517, ktorou vrátil návrh zákona do poslaneckej komory s 24 pozmeňujúcimi a doplňujúcimi návrhmi, pričom žiadna z nich sa netýkala otázky registrácie školy. Podľa senátu je úlohou ústavného súdu preskúmať a rozhodnúť o návrhu na zrušenie sporného ustanovenia zákona o vzdelávaní.
18. Vláda uviedla, že vstupuje do tohto konania a navrhla zamietnuť návrh. Splnomocnila ministra spravodlivosti, aby v spolupráci s ministerstvom vypracoval pripomienky vlády k návrhu a zároveň jej zverila zastúpenie v tomto konaní.
19. Okrem údajného zásahu odvolateľa do práva založiť súkromné školy vláda uviedla, že všetky školy - verejné, súkromné alebo cirkevné - vykonávajú vzdelávanie podľa toho istého rámca vzdelávacích programov podľa § 3 a 4 zákona o vzdelávaní, zmeneného a doplneného zákonom č. 189 / 2008 Zb. Štátne školy sú financované zo štátneho rozpočtu podľa § 160 a nasl. zákona o vzdelávaní v znení neskorších predpisov. Súkromné školy sú spolufinancované zo štátneho rozpočtu percentuálnym podielom ročného objemu neinvestičných výdavkov, mzdových zdrojov a zákonných príspevkov pre jedno dieťa, žiaka alebo študenta v porovnateľnej oblasti vzdelávania a formy vzdelávania vo verejných školách alebo vzdelávacích zariadeniach. Percento je 60% a 80% pre stredné alebo základné školy. Od druhého roka fungovania školy je percento za podmienok stanovených zákonom 100%. Okrem toho súkromné školy majú na rozdiel od verejných škôl možnosť vyberať školné.
20. Vláda zdôraznila, že štát je zodpovedný za reguláciu kvality vzdelávania a vykonáva svoje právomoci vo vzťahu k vzdelávaciemu systému ako celku, a preto vzdelávacie a vzdelávacie služby poskytované podľa zákona o vzdelávaní v znení neskorších predpisov sú verejnou službou bez ohľadu na realizátorov, ako to vyplýva z § 2 ods. 3 zákona o vzdelávaní. Vzdelanie a poskytovanie vzdelávacích služieb podľa zákona o vzdelávaní v znení neskorších predpisov preto nemožno v prvom rade považovať za podnik, hoci zákon o vzdelávaní, zmenený zákonom č. 82 / 2015 Z. z., v § 8 ods. 6 výslovne umožňuje, aby školu zriadila právnická osoba, ktorej hlavným predmetom činnosti je podnikanie.
21. Pravidlá registrácie škôl v registri škôl a školských zariadení sú rovnaké pre všetky školy bez ohľadu na organizátorov. Ak je registrácia súkromnej školy zamietnutá z dôvodu, že jej žiadosť nie je v súlade s dlhodobým účelom vzdelávania a rozvoja vzdelávacieho systému Českej republiky alebo regiónu, je to dôsledok, ktorý by ovplyvnil aj verejné školy za rovnakých podmienok. Vláda tiež zdôraznila, že požiadavka rovnakého prístupu ku vzdelaniu pre všetkých je výslovne stanovená v § 1 ods. 2 písm. c) dekrétu č. 15 / 2005 Zb. Opatrenie uvedené v dlhodobom zámere juhočeského regiónu, podľa ktorého vláda vzhľadom na demografickú situáciu a možnosti kapacít existujúcich škôl neodporúča otváranie iných súkromných a cirkevných škôl, považuje za prekročenie charakteru a významu dlhodobého projektu ako takého a za riadenie školského systému ako celku.
22. Vláda sa vo svojich pripomienkach odvolávala aj na štatistické údaje o počte zaregistrovaných a zamietnutých verejných a súkromných prihlášok na základné a stredné školy, z ktorých vyplýva, že počet žiadostí podaných súkromnými orgánmi výrazne prevyšuje počet žiadostí podaných verejnými orgánmi pre základné školy. 207 súkromných základných škôl je zaregistrovaných v deň podania. Vláda predovšetkým poukazuje na to, že 19 nových súkromných základných škôl bolo zapísaných v školskom roku 2016 / 2017, čo predstavuje viac ako 10% ročného nárastu súkromných základných škôl. V školskom roku 2015 / 2016, kedy bolo zapísaných 44 nových súkromných základných škôl, sa zvýšili o 30%. S 30% ročným nárastom súkromných základných škôl za 12 rokov by prekročili počet verejných základných škôl. Vláda zároveň uvádza, že keďže počet žiadostí o registráciu verejných škôl je veľmi nízky, nemožno dospieť k záveru, že žiadna žiadosť nebola zamietnutá, že ministerstvo automaticky zaregistruje akúkoľvek verejnú školu. Podľa vlády štatistiky jasne dokazujú, že pri uplatňovaní sporného ustanovenia nedochádza k systematickému odmietnutiu žiadostí súkromných orgánov podaných verejným orgánom.
23. K tvrdeniu odvolateľky, že sporné ustanovenie bolo porušené, s výhradou zákona, vláda zdôraznila súvislosť medzi vzdelávacím kontextom vrátane hospodárskeho rozmeru riadenia vzdelávacieho systému s potrebou zohľadniť niekoľko podmienok. Rozvoj vzdelávacieho systému je v skutočnosti viacúrovňový a nepretržitý proces, ktorý ovplyvňuje rôzne faktory z hľadiska času, a preto sa nemôže riadiť právnymi predpismi, ale zvyčajne je predmetom koncepčných a strategických dokumentov. Keďže však činnosť škôl musí byť podporovaná administratívnym aktom - rozhodnutím o registrácii škôl a vzdelávacích zariadení - ciele a kritériá dlhodobého plánu sa musia nevyhnutne uviesť do života rozhodnutím správnych orgánov. Na základe týchto predpokladov sporné ustanovenie, ktoré podmieňuje rozhodnutie orgánu, ktorý vedie školský register, obsahom koncepčných dokumentov. Preto zákon výslovne umožňuje vypracovať dlhodobé zámery smernicami na účely administratívnej voľnej úvahy.
24. S cieľom charakterizovať dlhodobé zámery vláda uviedla, že ide o koncepčný dokument, ktorý používa iné výrazové prostriedky ako normatívne texty. Zákon považuje za externú skutočnosť určenie výsledku registračného postupu pre školy a vzdelávacie zariadenia. Použitie obsahu dlhodobého projektu (základ profesionálneho charakteru) nie je uplatnením právnej normy z hľadiska správneho orgánu, ale má povahu posúdenia skutočností. Vláda tiež uviedla, že právne predpisy sa plánujú už od 1. januára 2001 s cieľom zohľadniť dlhodobé ciele vzdelávania a rozvoja vzdelávacieho systému, keď sa zahrnie nová škola alebo školské zariadenie. Odvolanie odvolateľa je teda v praxi už 17 rokov. V tejto súvislosti vláda ďalej zdôraznila, že do 31. decembra 2004 oddiel 13b ods. 3 zákona č. 564 / 1990 Zb. o štátnej správe a samospráve vo vzdelávaní v znení zmien a doplnení výslovne uviedol, že vládny orgán zodpovedný za žiadosť o registráciu školy rozhodne v súlade s potrebami a možnosťami rozvoja siete. Hoci takéto ustanovenie už nie je zahrnuté do súčasných právnych predpisov, stále sa uplatňuje rovnaký postup, a to aj vzhľadom na článok 2 ods. 4 zákona č. 500 / 2004 Z. z., administratívne pravidlá, podľa ktorých správny orgán zabezpečuje, že prijaté riešenie je v súlade s verejným záujmom. Verejný záujem potom možno vidieť presne pri zabezpečovaní súladu medzi potrebami a možnosťami rozvoja vzdelávacieho systému.
25. Vláda zdôrazňuje, že sporná právna úprava sa nepovažovala za protiústavnú ani v judikatúre súdov. Odvoláva sa okrem iného na rozsudok Najvyššieho správneho súdu z 31. marca 2009 č. 7 As 52 / 2007 - 20136, v ktorom sa uvádza, že "s.ažovateö najmä tvrdí, že je len na posúdenie zlučiteľnosti navrhovanej koncepcie školy s dlhodobým zámerom vytvoriť rozhodnutie o začlenení školy do siete. Treba však poznamenať, že posúdenie tohto súladu je právnou podmienkou, ktorá sa musí zohľadniť v rozhodovacom procese (oddiel 13b ods. 3 druhá veta zákona č. 564 / 1990 Zb.)." Tento záver bol prijatý aj pred Ústavným súdom [rezolúcia sp. zn. IV. ÚS 1508 / 09 zo 4.1.2010 (neuverejnená v SbNU, ako aj iné rozhodnutia ústavného súdu na http: // nalus.ujud.cz) ].
26. V inej časti svojich pripomienok vláda nesúhlasí so závermi odvolateľky, že súkromné školy sú lepšie ako verejné školy, čo dokazujú výsledky výberu výsledkov žiakov v 5. a 9. roku základných škôl a v príslušných rokoch viacročných vysokých škôl. Pokiaľ ide o tvrdenie odvolateľa o "alternatíve," ktoré predložili súkromné školy, vláda uvádza, že neexistuje definícia alternatívneho vzdelávania. V súlade s oddielom 3 ods. 3 zákona o vzdelávaní sa všetky školy školia podľa školských vzdelávacích programov, ktoré musia byť v súlade s rámcovými vzdelávacími programami (časť 5 ods. 1 zákona o vzdelávaní), ktoré sú jednotné pre školy všetkých organizátorov. Za konkrétny spôsob vzdelávania je potom zodpovedný riaditeľ školy a prípadne aj jednotliví učitelia. Vláda tiež upozorňuje na úlohu Inštitútu Rady pre vzdelávanie podľa oddielu 167 zákona o vzdelávaní v znení neskorších predpisov, ktorý je zriadený v každej škole a ktorý môže výrazne ovplyvniť formu vzdelávania v škole.
27. Vláda sa domnieva, že tvrdenia odvolateľky o riziku svojvoľného a nerovnakého prístupu k súkromným školám, ktoré sú povolené v napadnutom nariadení, sú neopodstatnené a uvádzajú, že ministerstvo nechráni žiadne záujmové skupiny, ale je striktne v súlade s verejným záujmom.
28. Vláda sa domnieva, že sporná právna úprava nie je v rozpore s právom založiť súkromné školy, nie je v rozpore so zásadami právneho štátu a neporušuje žiadne iné práva uvedené odvolateľom. Vzhľadom na uvedené skutočnosti navrhuje, aby Ústavný súd zamietol návrh ako zjavne nedôvodný alebo v prípade potreby zamietol.
29. Vo svojom podaní z 27. apríla 2018 ministerstvo ústavného súdu zaslalo znenie rozsudku Najvyššieho správneho súdu z 28. marca 2018 č. 2 As 312/ 2017-34 týkajúce sa právnej povahy dlhodobých projektov.
30. Ombudsman uviedol, že v tomto prípade nezasiahla.
31. Odvolateľ neodpovedal na zaslané pripomienky.
Ústne konania
32. Ústavný súd sa v súlade s článkom 44 zákona o ústavnom súde v znení neskorších predpisov domnieval, že nie je potrebné viesť ústnu časť konania v tejto veci, pretože by v žiadnom prípade neprispel k ďalšiemu alebo hlbšiemu objasneniu veci, ako si bol vedomý z písomných aktov odvolateľa a účastníkov konania. Skutočnosť, že ústavný súd nepovažoval za potrebné vykonať dokazovanie, odôvodňuje zlyhanie ústnej časti konania.
Podmienky formálneho posúdenia návrhu
33. Ústavný súd pripomína, že je oprávnený prerokovať návrh na zrušenie napadnutých právnych ustanovení, keďže tento návrh spĺňa všetky formálne požiadavky stanovené zákonom [odsek 64 ods. 1 písm. b) zákona o ústavnom súde]. Preto prijala hodnotné posúdenie návrhu.
Posúdenie ústavnej zhody legislatívneho procesu
34. V rámci konania o kontrole noriem Ústavný súd podľa ustanovení § 68 ods. 2 zákona o Ústavnom súde, zmeneného a doplneného zákonom č. 48 / 2002 Z. z., najprv posudzuje, či bol napadnutý zákon prijatý a vydaný v medziach ústavy ustanovenej právomocou a ústavným postupom. V predmetnej veci Ústavný súd dospel k záveru, že sporné ustanovenia zákona o vzdelávaní boli prijaté v medziach ústavy stanovenej právomocou a ústavným postupom, z pripomienok účastníkov konania a verejne dostupného Parlamentu (dokument https: // www.psp.cz). Odvolateľ totiž proti legislatívnemu konaniu nenamietal.
Oddelenie a kontext sporného ustanovenia
35. Sporné ustanovenie § 148 ods. 3 písm. a) zákona o vzdelávaní v znení zákona č. 472 / 2011 Z.z. znie:
"(3) Orgán, ktorý vedie register škôl a vzdelávacích inštitúcií, tiež úplne alebo čiastočne zamietne žiadosť o registráciu školy alebo vzdelávacieho zariadenia v registri, ak preskúmaním žiadosti zistí, že a) žiadosť nespĺňa dlhodobý účel vzdelávania a rozvoja vzdelávacieho systému Českej republiky alebo príslušného regiónu;"
36. Na začiatku preskúmania návrhu Ústavný súd považuje za vhodné aspoň stručne vymedziť kontext spornej právnej úpravy. Zákonodarca predpokladá existenciu koncepčných materiálov v oblasti vzdelávania a rozvoja vzdelávacieho systému, keď v § 9 zákona o vzdelávaní, v znení zákona č. 49 / 2009 Z. z., existencia takzvaného dlhodobého zámeru vzdelávať a rozvíjať vzdelávací systém Českej republiky a vzdelávací systém regiónu. Predmetné ustanovenia ustanovujú najmä procesné pravidlá na vytváranie dlhodobých projektov, na základe ktorých sú príslušné ministerstvo a regionálne orgány zodpovedné za ich vytvorenie na vnútroštátnej úrovni. Ministerstvo spracuje národný dlhodobý projekt, prerokuje svoj návrh s príslušnými ústrednými odborovými zväzmi, príslušnými organizáciami zamestnávateľov s vnútroštátnou právomocou a s krajom, predloží ho vláde na schválenie a uverejní spôsobom, ktorý umožňuje vzdialený prístup. Vláda potom predloží Parlamentu zástupcov a senátu na zváženie národný dlhodobý zámer.
37. Regionálne orgány spracúvajú svoj vlastný dlhodobý zámer vzdelávať a rozvíjať vzdelávací systém v regióne, ktorý musí spĺňať národný dlhodobý zámer a predložiť ho ministerstvu na pripomienkovanie. Časť regionálneho dlhodobého projektu vzdelávania v školách a školských zariadeniach zriadených týmto regiónom sa predkladá na schválenie rade. Podobne sa regionálny dlhodobý plán uverejňuje spôsobom, ktorý umožňuje vzdialený prístup. Oba typy dlhodobých projektov sa spracúvajú každé 4 roky. Obsah dlhodobých projektov sa stanoví zákonom len vo vzťahu k regionálnym dlhodobým cieľom, zatiaľ čo v oddiele 9 ods. 3 zákona o vzdelávaní sa vyžaduje, aby zahŕňali analýzu vzdelávacieho systému v regióne a na základe predpokladaného demografického vývoja určujú vývoj na trhu práce a projekty ďalšieho rozvoja regiónu, najmä ciele a úlohy pre každú oblasť vzdelávania, štruktúru vzdelávacích služieb, najmä štruktúru oblastí vzdelávania, druhov a prípadne typy škôl a vzdelávacích zariadení a ich kapacity a návrh financovania vzdelávacích a vzdelávacích služieb v regióne.
38. Podrobnejšie nariadenie o tvorbe a obsahu dlhodobých plánov sa zákonodarcom odvoláva na subštatučnú legislatívu prostredníctvom ustanovenia o povolení v § 11 zákona o vzdelávaní. Toto vykonávacie nariadenie je vyhláškou č. 15 / 2005 Z. z., ktorou sa upravujú časové aspekty postupného formulovania dlhodobých zámerov a interakcií medzi orgánmi zapojenými podľa § 9 zákona o vzdelávaní, zmeneného a doplneného zákonom č. 49 / 2009 Z. z. Stanovujú sa v ňom aj základné aspekty formulovania dlhodobých plánov: celoživotné vzdelávanie, zlepšovanie kvality a efektívnosti vzdelávacích systémov a systémov vzdelávania, uľahčenie rovnakého prístupu k vzdelávaniu pre všetkých, trvalo udržateľný rozvoj a úroveň vzdelávania obyvateľstva, demografia, trh práce, zamestnanosť a sociálna súdržnosť. Ako súčasť definície dlhodobých plánov nariadenie v oddiele 1 ods. 2 písm. c) ukladá existenciu časti, v ktorej sa vymedzujú kritériá rozvoja a optimalizácie vzdelávacieho systému a štruktúra budúcej vzdelávacej ponuky škôl bez ohľadu na navrhovateľov so zameraním na štruktúru skupín oblastí vzdelávania, typov škôl a ich kapacity na základe predpokladaného demografického vývoja a cieľov ďalšieho rozvoja.
Podstatné posúdenie návrhu
39. Z návrhu vyplýva, že porušenie článku 33 ods. 3 v spojení s článkom 4 ods. 2 charty sa považuje za porušenie článku 33 ods. 3 charty, t. j. podľa odvolateľa, napadnuté nariadenie narúša "hlavné právo založiť súkromné školy" podľa článku 33 ods. 3 charty v spojení s porušením tzv. výhrad zákona, t. j. zásady, že obmedzenia základných práv a slobôd sa môžu riadiť len právom podľa podmienok stanovených chartou.
40. Charta upravuje jednu zo základných zásad ústavného nariadenia o práve na vzdelanie. Právo na vzdelanie uvedené v článku 33 Charta sa tradične považuje za tzv. sociálny zákon podľa doktríny a judikatúry. Klasifikácia tiež zodpovedá systému charty, kde právo na vzdelanie vyjadrené článkom 33 je klasifikované v názve "Hospodárske, sociálne a kultúrne práva." Je typické pre sociálne práva, ktoré si svojou povahou vyžadujú uplatňovanie zákonom. Táto zásada je ustanovená v článku 41 ods. 1 charty, v ktorom sa výslovne uvádza, že tieto práva, vrátane práva na vzdelanie podľa článku 33 charty, sa môžu uplatniť len v medziach zákonov, ktorými sa tieto práva vykonávajú. Ústavný súd vo vzťahu k článku 41 ods. 1 charty dospel k záveru, že pojem sociálne práva je "skutočnosť, že nie sú bezpodmienečnej povahy a možno ich žiadať len v medziach zákonov [článok 41 ods. 1 Charty základných práv]. Toto ustanovenie dáva zákonodarcovi právomoc stanoviť osobitné podmienky na uplatňovanie sociálnych práv... V prípade sociálnych práv možno dospieť k záveru, že ich kolektívne obmedzenie je presne to, že nie sú priamo vykonateľné podľa charty, na rozdiel napríklad od základných práv a slobôd. Ich obmedzenie spočíva práve v potrebe právneho vykonávania, čo je však aj podmienkou špecifického uplatňovania individuálnych práv."
41. Pokiaľ však ide o článok 4 ods. 4, právomoc zákonodarcu (z ústavného hľadiska nemôže byť neobmedzená) nie je v oblasti regulácie sociálnych práv úplne neobmedzená a môže podliehať preskúmaniu ústavným súdom. Ako ďalej uviedol ústavný súd v rozhodnutí vo veci sp. zn. Zákonodarca nesmie "popierať samotnú existenciu určitého sociálneho práva alebo v dôsledku toho vylúčiť jeho vykonávanie. V rámci týchto obmedzení má zákonodarca pomerne širokú príležitosť regulovať uplatňovanie individuálnych sociálnych práv vrátane možnosti ich zmeny... osobitná povaha sociálnych práv v žiadnom prípade neznamená, že zákonodarca nie je nimi viazaný. Zakotvenie ich existencie v charte znamená, že v rámci právnej regulácie sa musí zachovať minimálna úroveň týchto sociálnych práv. Preto sa v žiadnom prípade nesmie de facto popierať, ktoré sociálne právo, pretože zároveň musia byť dodržané zásady stanovené v charte. "V dôsledku tohto osobitného charakteru sociálnych práv, tzv. testu proporcionality, ktorého uplatňovanie výrazne obmedzuje mieru voľnej úvahy zákonodarcu pri prijímaní právnych predpisov upravujúcich základné práva, sa pri ich preskúmavaní nevyužíva.
42. Na základe uvedených úvah Ústavný súd vypracoval tzv. test racionálnosti alebo racionálnosti [pozri zistenia sp. zn. Pl. ÚS 54 / 10 z 24.4.2012 (N 84 / 65 SbNU 121; 186 / 2012 Zb.) alebo sp. zn. ÚS 16 / 14 z 27.1.2015 (N 15 / 76 SbNU 197; 99 / 2015 Zb.) ].
43. Ústavný súd vykonal túto skúšku napriek tomu, že odvolateľka pôsobí ako obhajca neštátnych (súkromných) škôl a zaručuje ich ústavné práva (pozri najmä body 51 a 52). Sporné ustanovenie sa vzťahuje na všetky školy a vzdelávacie zariadenia podľa zákona o vzdelávaní bez ohľadu na ich verejný alebo súkromný charakter. Test racionálnosti odráža potrebu rešpektovať relatívne veľkú mieru voľnej úvahy zákonodarcu pri uplatňovaní sociálnych práv a potrebu vylúčiť jeho možné zasahovanie do podstaty a významu sociálnych práv a zároveň umožniť preskúmanie obmedzení, ktoré nezasahujú do podstaty a významu sociálnych práv. Test racionality pozostáva z týchto štyroch krokov: 1. definícia významu a podstaty sociálneho práva, t. j. jeho podstatného obsahu, 2. posúdenie, či zákon nemá vplyv na samotnú existenciu sociálneho práva alebo skutočnú realizáciu jeho podstatného obsahu, 3. posúdenie, či právne nariadenie sleduje legitímny cieľ, teda či ide o svojvoľné zásadné zníženie celkovej úrovne základných práv, 4. posúdenie, či právne prostriedky použité na jeho dosiahnutie sú primerané (racionálne), hoci nie nevyhnutne najlepšie, najvhodnejšie, najúčinnejšie alebo najmúdrejšie.
44. Prvým krokom preskúmania je otestovať definíciu významu a podstaty sociálneho práva alebo jeho podstatného obsahu. V tomto prípade sa týka vymedzenia podstaty a významu práva na vzdelanie podľa článku 33 charty, najmä pokiaľ ide o ústavné opatrenia na zriadenie neverejných škôl v zmysle článku 33 ods. 3 charty.
45. Pokiaľ ide o samotnú koncepciu práva na vzdelanie, Ústavný súd podľa názoru Súdu prvého stupňa uviedol, že "koncept, právo na vzdelanie" (článok 33 ods. 1 charty) je sám osebe nejasný, pretože s týmto všeobecne formulovaným zákonom sa spája viacero sociálnych aspektov a účelov. Podľa názoru ústavného súdu, podobne ako v mnohých podobných prípadoch, by tendencia presunúť ktorýkoľvek z týchto aspektov a účelov na úroveň schopnú porušovať toto právo mohla, ako v mnohých podobných prípadoch, spôsobiť mnohé sociálne nefunkčné a nežiaduce účinky." V náleze sp. zn. Pl. ÚS 16 / 14 (pozri vyššie) z tejto neurčitej koncepčnej definície potom dospel k záveru, že "intervencia v samotnom jadre práva na vzdelanie je niečo výnimočné a môže sa vyskytnúť len v prípade zjavných excesov. Mohlo by to byť napríklad v situácii, keď by príslušné právne predpisy mali vo všeobecnosti neprijateľné (napr. diskriminačné) dôsledky alebo by nespĺňali požiadavky právneho štátu všeobecne uložené na právne predpisy (rezolúcia z 5. januára 2011, sp. zn. II. ÚS 2446 / 10)."
46. Ústavný súd tak vo svojej judikatúre definoval určité dôvody pre charakteristiku práva na vzdelanie. Na základe týchto skutočností možno dospieť k záveru, že právo na vzdelanie má niekoľko línií, a to nielen z hľadiska jeho rôznych aspektov, ako je stanovené v článku 33 charty, ale aj z hľadiska sémantického obsahu práva na vzdelanie ako celku. Právo na vzdelanie je v tomto zmysle jediným inštitucionálnym a materiálnym aspektom. Inštitucionálnym aspektom práva na vzdelanie je povinnosť štátu zriadiť primeraný systém vzdelávacích inštitúcií. Táto povinnosť štátu na jednej strane koreluje s právom na prístup k vzdelávacím inštitúciám, ktoré tvoria dosiahnuté inštitucionálne opatrenia. Požiadavka zabezpečiť právo na vzdelanie v materiálnom zmysle zodpovedá povinnosti štátu zabezpečiť primeranú kvalitu formy a obsahu a zodpovedajúceho práva jednotlivca. Určitý stupeň základnej kvality každého z týchto aspektov predstavuje podstatu a význam práva na vzdelanie podľa článku 33 charty.
47. Obsah jadra práva na vzdelanie v materiálnom zmysle je v prvom rade požiadavkou základnej úrovne kvality obsahu a formy vzdelávania, ktorá v demokratickom právnom štáte musí hľadať vysoké normy založené na zásadách odbornosti, objektivity a demokratického pluralizmu. Ústavný súd už vo svojom stanovisku zdôraznil materiálny aspekt práva na vzdelávanie vo vzťahu k učiteľom, Pl. ÚS 36 / 93 zo 17.5.1994 (N 24 / 1 SbNU 175; 132 / 1994 Z. z.), v ktorom uviedol, že "učitelia sú zodpovední za uľahčenie získavania vysoko technických vedomostí pri splnení podmienok objektivity svetovej triedy. Tieto požiadavky vyjadruje demokratický štát v článku 33 ods. 1 charty, podľa ktorého má každý právo na vzdelanie ." Štát ako orgán zodpovedný za uplatňovanie práva na vzdelanie spĺňa uvedené maximálne materiálne aspekty práva na vzdelávanie regulačnými prostriedkami uplatňovanými na vzdelávací systém, ako je zabezpečenie kvality pedagogických pracovníkov, systém vzdelávacích programov alebo kontrolné prostriedky.
48. Inštitucionálny aspekt základného obsahu práva na vzdelávanie zahŕňa požiadavku existencie vzdelávacích inštitúcií v rozsahu, v akom poskytujú každému účinný prístup k vzdelávaniu. Ústavný súd sa zaoberal najmä otázkou (nie) krížového plnenia práva na bezplatné vzdelávanie podľa Charty [záznamy sp. zn. pl. ÚS 35 / 93 z 15.2.1994 (N 7 / 1 zo SbNU 51; 49 / 1994 Z. z.), sp. zl. Pl. ÚS 27 / 95 z 19.12.1995 (N 84 / 4 zo SbNU 293; 13 / 1996 Z. z.), alebo sp. zl. Pl. ÚS 25 / 94 z 13.6.1995 (N 31 / 3 zo SbNU 233; 165 / 1995 Sb.) ], preskúmaním rozhodnutia o prijatí alebo neprijatí štúdia na univerzite (find sp. Pl. ÚS. ÚS. Z hľadiska judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej len "ESĽP") je rozhodujúcim rozhodnutím judikatúra D. H. a ďalších proti Českej republike týkajúca sa nerovnakého prístupu rómskych detí k vzdelávaniu, ktorá iniciovala viaceré systémové zmeny v právnych predpisoch a praxi vo vzdelávaní (rozsudok Veľkej komory EDĽP z 13. novembra 2007 č. 57325 / 00). Vo všeobecnosti je otázka prístupu ESLP k právu na vzdelanie založená na tzv. Belgický jazykový prípad ," ktorý je založený na zásade, že právo na vzdelanie predstavuje otvorený a rovnaký prístup k štátnym a existujúcim vzdelávacím zariadeniam. Okrem toho "V súvislosti s určitými aspektmi zákonov o používaní jazykov vo vzdelávaní v Belgicku" proti Belgicku (rozsudok ECHR z 23.7.1968 č. 1474/62 a i.; pozri tiež rozsudok Bobek, M. In Wagner, E., Šiměl, V., Langášek, T., Pospíšil, I. et al. Charta základných práv a slobôd. Komentár. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2012, s. 680).
49. Essence práva na vzdelanie začlení do svojho obsahu existenciu neštátnych škôl, pred ktorými predchádza ústava článku 33 ods. 3 charty, čím sa vylúči monopolizácia vzdelávania štátom. Robí to najmä vzhľadom na potrebu demokratického pluralizmu, ktorý sa odráža v inštitucionálnej a materiálnej diferenciácii obsahu práva na vzdelávanie prostredníctvom existencie štátnych a neštátnych škôl. Ústavný súd konštatuje, že z tohto dôvodu nemôže štát pristúpiť k právnej regulácii práva na vzdelanie, ktoré by priamo alebo nepriamo viedlo k úplnému zamedzeniu existencie alebo fungovaniu neštátnych škôl.
50. V predmetnom prípade, zriadenie neštátnych škôl, Charta v článku 33 ods. 3, uvádza: "Školy, ktoré nie sú štátnymi školami, a vyučujú ich len za podmienok ustanovených zákonom; v takýchto školách sa vzdelávanie môže poskytovať za odmenu. "; Toto ustanovenie by sa malo chápať v širšom kontexte článku 33. Pre článok 33 ods. 3 Podľa názoru ústavného súdu charta nie je samostatným právom na založenie neštátnych škôl, keďže odvolateľka sa usiluje o odvodenie, ale jednou z ústavných zásad, ktorými sa špecifikuje uplatňovanie práva na vzdelanie. Prostredníctvom tejto zásady, ktorá je súčasťou práva na vzdelanie, zákonodarca vytvára priestor pre zákonodarcov, aby využívali neštátne školy na uplatňovanie práva na vzdelávanie. Neštátne školy teda predstavujú vedľajší prostriedok na splnenie práva na vzdelanie. Prostredníctvom tohto ustanovenia vytvára charta priestor pre neštátne školy, aby tvorili súčasť inštitucionálnej organizácie vzdelávacieho systému, a tak prispeli k zabezpečeniu práva na vzdelávanie v primeranej kvalite obsahu a formy vzdelávania. Tento výklad tiež zodpovedá jazykovej interpretácii článku 33 ods. 3 charty, ktorá podmieňuje zriadenie iných škôl ako štátnych a vyučovacích v týchto školách zákonným nariadením.
51. Charta v článku 33 ods. 1 a 2 zaručuje právo na bezplatné vzdelávanie v "štátnych" (presnejšie verejných) základných a stredných školách. Ustanovuje teda verejné subjektívne právo na vzdelávanie na týchto školách, čo tiež zodpovedá verejnej povinnosti (záväzku) štátu vytvoriť a riadiť systém (verejný) základných a stredných škôl. článok 33 ods. 3 Charta je potom stanovená, že školy iné ako štátne školy môžu byť založené a vyučovať na nich len za podmienok stanovených zákonom. Okamžité prepojenie medzi článkom 33 ods. 1 a 2 a článkom 33 ods. 3 Podľa názoru ústavného súdu sa teda charta neudeľuje. Právo na vzdelávanie na neverejných základných a stredných školách nie je zaručené, ale len možnosť - v súlade so zákonom - založiť a vyučovať napríklad na súkromných školách za odmenu. Preto nie je výslovne zaručená rovnaká štátna podpora pre takéto školy. Charta v článku 33 ods. 3 používa iný pojem "učenie" v časti pred bodkočiarkou. Vyučovanie (učenie) je proces, v ktorom sa musia rešpektovať ústavné zásady práva na vzdelávanie, ako aj podmienka zákonnej regulácie vyučovania na neštátnych školách.
52. V prípade neštátnych škôl sú to doplnkové (dcérske) inštitúcie, ktorých existencia v primeranom počte umožňuje štátu účinne dopĺňať systém štátnych (verejných) základných a stredných škôl. Charta teda - a logicky nemôže - neobsahuje subjektívne právo verejnosti založiť neverejnú (neštátnu, súkromnú) základnú alebo strednú školu, takže nevyžaduje od štátu, aby ustanovil právo na "učenie" v týchto školách (vynechávame univerzity, kde sú právne predpisy odlišné, aj keď na neverejné vysokoškolské vzdelávanie sa vzťahuje článok 33 ods. 3 charty). Úlohou štátu alebo zákonodarcu je však nepochybne regulovať zriaďovanie a fungovanie súkromných základných a stredných škôl, okrem iného preto, že, ako už bolo spomenuté, tieto školy vykonávajú iba dodatočnú formu vzdelávania popri "chrbtovom" systéme verejných škôl.
53. Doplnková (dcérska) povaha Inštitútu neštátnych škôl vyjadrená v článku 33 ods. 3 Charta vyplýva aj z odlišného ústavného režimu medzi štátnymi (verejnými) a neštátnymi školami, kde zákonodarca stanovuje právo na bezplatné vzdelávanie na základných a stredných verejných školách, zatiaľ čo na neštátnych školách umožňuje poskytovanie vzdelávania za odmenu. Odvolateľ vychádza z predpokladu, že existencia neštátnych škôl sama osebe predstavuje záruku otvoreného a pluralistického charakteru vzdelávacieho systému. Ignoruje však skutočnosť, že NSA vo všeobecnosti poskytujú vzdelanie za odmenu. Tým v podstate vytvárajú hospodárske prekážky prístupu k vzdelaniu, čím zlepšujú nielen existujúce sociálne a hospodárske rozdiely v spoločnosti, ale zároveň posilňujú hospodársku stratifikáciu sociálnych skupín z dlhodobého hľadiska. Účinné uplatňovanie trhových mechanizmov prostredníctvom možného dominantného postavenia neštátnych škôl v inštitucionálnom zložení vzdelávacieho systému by preto mohlo znamenať nielen obmedzenie prístupu k vzdelávaniu, ale aj pluralistického charakteru samotných vzdelávacích inštitúcií. Potenciálne negatívne dôsledky predpokladá samotná ústava, ktorá je založená na preferencii slobodného vzdelávania v štátnych (verejných) základných a stredných školách. Takto ústava spĺňa základnú požiadavku rovnakého prístupu k vzdelaniu.
54. Vzhľadom na to, že štát je povinný zaručiť ústavne primeranú záruku výkonu práva na vzdelanie vo svojich inštitucionálnych aj materiálnych aspektoch, možno dospieť k záveru, že má privilegované postavenie pri určovaní inštitucionálnej štruktúry vzdelávacieho systému vrátane regulácie kvality formy a obsahu vzdelávania. Hoci štát nemôže zasahovať do základného obsahu práva na vzdelanie, zákonodarca má širokú mieru voľnej úvahy pri stanovovaní podmienok na zriadenie neštátnych škôl a škôl. Niet pochýb o tom, že tento rozpor je súčasťou rozsiahleho zváženia pri určovaní spôsobu, akým sú neštátne školy právne regulované. V EDĽP sa tiež dospelo k záveru, že článok 2 Dodatkový protokol k dohovoru neukladá štátom povinnosť zriadiť určité typy vzdelávacích zariadení, ale len zaručiť právo osôb patriacich do ich právomoci používať existujúce vzdelávacie prostriedky (tzv. prípad belgického jazyka). Napokon, ESLP to uviedla priamo v súvislosti so sťažnosťou na cestu súkromnej základnej školy k úspechu v Prahe, s. r. o., a na školu Občianskej asociácie proti Českej republike (z 22. 11. 2011 č. 8314 / 10). Pri stanovovaní právnej regulácie vytvárania neštátnych škôl je však zákonodarca viazaný zásadou rovnosti v zmysle zákazu poskytovania nepodloženého rozdielneho právneho zaobchádzania medzi štátnymi a neštátnymi školami.
55. Hoci právo Európskej únie, ktorého právomoc vo všeobecnom vzdelávaní je len doplnková a uplatňuje sa v rámci slobody pohybu osôb (zvyčajne v školstve detí - rodinní príslušníci migrujúcich občanov Európskej únie), považuje slobodu usadiť sa vo verejných alebo súkromných vzdelávacích zariadeniach za jeden z aspektov slobody podnikania, jej výkon podlieha dodržiavaniu vnútroštátnych právnych predpisov členských štátov (článok 14 ods. 3 Charty základných práv Európskej únie), ktoré sú plne zodpovedné za obsah výučby a organizáciu vzdelávacích systémov a ich kultúrnej a jazykovej rozmanitosti (článok 165 ods. 1 Zmluvy o fungovaní Európskej únie).
56. Vzhľadom na uvedené charakteristiky povahy a významu práva na vzdelanie v zmysle článku 33 Charty Ústavný súd urobil druhý krok v rámci testu racionálnosti s cieľom posúdiť, či sporné ustanovenie ovplyvňuje samotnú existenciu sociálneho práva alebo skutočnú realizáciu jeho podstatného obsahu.
57. V prejednávanej veci odvolateľka tvrdí, že sporné ustanovenie je v rozpore so základným právom založiť súkromné školy podľa článku 33 ods. 3 charty, v ktorom uvádza, že "možnosť založiť súkromné školy (článok 33 ods. 3) je základným právom." Toto stanovisko nemožno zohľadniť vzhľadom na uvedené stanovisko ústavného súdu týkajúce sa povahy článku 33 ods. 3 v kontexte článku 33 Charty ako celku (pozri odseky 51 a 52).
58. Pokiaľ ide o otázku, či sporné ustanovenie zákona o vzdelávaní narúša základný obsah práva na vzdelanie, Ústavný súd dospel k negatívnemu záveru. Súčasná prax jasne ukazuje, že v dôsledku uplatnenia sporného ustanovenia, t. j. podmienky registrácie v registri škôl a školských zariadení v súlade s dlhodobým zámerom štátu a s príslušným regionálnym dlhodobým zámerom, nebránia vytvoreniu neštátnych škôl. Samotný potenciál zneužitia právneho mechanizmu obsiahnutého v napadnutom ustanovení § 148 ods. 3 písm. a) zákona o vzdelávaní, zmeneného a doplneného zákonom č. 472 / 2011 Z. z., napríklad v situácii, keď dlhodobé zámery vylučujú existenciu neštátnych škôl paušálnym spôsobom z koncepcie vzdelávania, je založený na predpoklade hypotetického protiústavného zaobchádzania s touto inštitúciou (akt osobitného uplatnenia práva), a preto nemôže sám osebe slúžiť ako argument protiústavného charakteru tohto mechanizmu (ustanovenie). Zároveň sa právna požiadavka na dodržiavanie činností školy s dlhodobými zámermi ako podmienka registrácie školy uplatňuje rovnako na štátne aj neštátne školy. § 148 ods. 3 písm. a) zákona o vzdelávaní, zmeneného a doplneného zákonom č. 472 / 2011 Z. z., teda nemá vplyv na samotnú existenciu sociálneho práva ani na skutočnú implementáciu jeho podstatného obsahu.
59. V rámci tretieho kroku testu racionálnosti ústavný súd dospel k záveru, že sporné ustanovenie sleduje legitímny cieľ, a preto nepredstavuje svojvoľné zásadné zníženie normy základných práv. Cieľom mechanizmu podmienenej registrácie v registri škôl a školských zariadení v súlade s dlhodobým zámerom jednotlivých štátov a s príslušným regionálnym dlhodobým zámerom je zabezpečiť inštitucionálnu konzistentnosť vzdelávacieho systému so strednodobou a dlhodobou politickou koncepciou uplatňovania práva na vzdelávanie, ktorá sa interpretuje presne prostredníctvom dlhodobých zámerov. Je to určite legitímny cieľ, keď verejná moc využíva reguláciu inštitucionálnej štruktúry vzdelávacieho systému na konečný účel uplatňovania práva na vzdelávanie.
60. V konečnom kroku testu racionálnosti, t. j. posúdenie toho, či sporné ustanovenie predstavuje racionálny prostriedok, hoci nie nevyhnutne najlepší, najvhodnejší, najúčinnejší alebo najmúdrejší, či sporné ustanovenie tomu bude čeliť. Zabezpečenie primeranej inštitucionálnej štruktúry vzdelávacieho systému je predovšetkým o regulácii vzniku škôl a školských zariadení. Podmienka registrácie do registra škôl a vzdelávacích zariadení v súlade s dlhodobým zámerom štátu a s príslušným regionálnym dlhodobým zámerom sa preto môže považovať za racionálny prostriedok, ktorým štát dosiahne plánovanú štruktúru vzdelávacieho systému s cieľom zabezpečiť inštitucionálny aspekt práva na vzdelávanie, ako je vymedzené v politike vzdelávania v rámci ústavných mandinelov, v dlhodobých zámeroch.
61. Ústavný súd pridáva k uvedenému testu racionality, že právne inštitúty alebo mechanizmy, ktoré zakladajú alebo majú v dôsledku toho možné obmedzenia základných práv, sa musia vykladať a uplatňovať ústavným spôsobom. Orgány zodpovedné za tvorbu dlhodobých projektov nemožno považovať za prostriedok všeobecného zničenia neštátnych škôl prostredníctvom prepojenia medzi registráciou škôl a školských zariadení s ich dodržiavaním, t. j. dlhodobé projekty nemôžu predstavovať prostriedok intervencie v jadre práva na vzdelávanie. Pri rešpektovaní požiadavky ústavne konzistentného výkladu však § 148 ods. 3 písm. a) zákona o vzdelávaní, zmeneného a doplneného zákonom č. 472 / 2011 Z. z., predstavuje legitímny a racionálny spôsob vykonávania vplyvu štátu na zabezpečenie inštitucionálneho aspektu práva na vzdelanie.
62. Navrhované obmedzenie vytvárania neštátnych škôl na základe kapacitných dôvodov, ktoré sa objektívne používajú v niektorých dlhodobých projektoch, nevedie de facto k všeobecnému zániku neštátnych škôl v súčasnej podobe a zvolenom časovom horizonte. Preto sú dôvody kapacity v súčasnej situácii legitímnym kritériom regulácie vzdelávacieho systému.
63. Odvolateľ okrem zásahu do podstatného obsahu práva založiť súkromné školy ďalej spochybňuje porušenie článku 4 ods. 2 charty. Článok 4 ods. 2 Charta sa môže riadiť zákonom len za podmienok stanovených v charte. Účelom výhradného mandátu zákonodarcu (alebo jeho výhrad) je znemožniť výkonnej moci "realizovať vlastné predstavy o tom, ako a koľko základných práv možno obmedziť. Udelením tejto právomoci demokraticky legitímnemu parlamentu sa má zabezpečiť, že obmedzenie základných práv sa uskutoční až po demokratickej parlamentnej prednáške a okrem toho získa obmedzenie základných práv a následnú demokratickú spätnú väzbu" (Wagner, E. In: Wagner, E., Šiměl, V., Langášek, T., Pospíšil, I. et al., Charta základných práv a slobôd. Komentár. Praha: Wolters Kluwer ČR, a. s., 2012, s. 128).
64. Vyhláška zákona podľa článku 4 ods. 2 Charta určuje najmä vzťah medzi základnými a sekundárnymi normami, ak vyžaduje, aby boli hranice základných práv stanovené iba zákonom. Ako však už uviedol Ústavný súd, výhrada zákona "nevylučuje zákonnú definíciu sociálneho práva, podľa ktorej môže byť osoba ďalej upravená zákonom vydaným podľa článku 78 ústavy alebo podľa zákonnej autority ustanovenej v článku 79 ods. 3 ústavy. Týmto spôsobom sa však nemôže zúžiť alebo rozšíriť z právneho nariadenia vyplývajúceho z obsahu" [vyhľadávanie sp. zn. Ústavný súd v minulosti vyhlásil, že nie je porušením právneho štátu, ak subštatutárny zákon "špecifikuje otázku stanovenú v základných znakoch samotného zákona. Opačný záver, ktorý by si vyžadoval určenie akejkoľvek povinnosti priamo a výlučne zákonom, by zjavne viedol k absurdným následkom, a to k popieraniu významu sekundárnej (a v niektorých prípadoch primárnej) normotvorby, keďže koncepčnou súčasťou každej právnej normy je definícia určitých práv a povinností adresátov normy" [nález sp. zn. pl. ÚS 5 / 01 zo 16.10.2001 (N 149 / 24 SbNU 79; 410 / 2001 Z.z.) ].
65. Povaha sporného ustanovenia v podstate nemá vplyv na výhradu zákona v zmysle vzťahu medzi základnými a sekundárnymi normami, pretože na základe sporného ustanovenia § 148 ods. 3 písm. a) zákona o vzdelávaní zmeneného a doplneného zákonom č. 472 / 2011 Z. z. zákonodarca zaväzuje orgán zodpovedný za registráciu školy alebo školského zariadenia v registri škôl a vzdelávacích zariadení prostredníctvom príslušných dlhodobých zámerov, ktoré nepredstavujú sekundárny legislatívny akt. Dlhodobé projekty sú strategickými plánmi na národnej a regionálnej úrovni, ktoré spájajú charakter technického a politického dokumentu a v ktorých sa stanovujú strednodobé a dlhodobé koncepcie rozvoja vzdelávacích a vzdelávacích systémov (pozri aj rozsudok Najvyššieho správneho súdu z 28. marca 2018 č. 2 As 312/ 2017-34).
66. V prejednávanej veci a vzhľadom na vyššie uvedenú judikatúru ústavného súdu je posúdenie požiadavky súladu s právom nevyhnutné v kontexte dvoch základných otázok. V prvom rade ide o otázku regulačnej alebo právnej povahy mechanizmu, ktorý spája nesúlad žiadosti o registráciu školy alebo školského zariadenia s dlhodobým zámerom v dôsledku zamietnutia žiadosti. Po druhé, je potrebné posúdiť charakter samotného dlhodobého projektu, ktorý je nevyhnutnou súčasťou tohto procesu s rozhodujúcim účinkom na prípadné zamietnutie žiadosti. Ide teda o autonómnu časť mechanizmu, ktorá zasahuje do výkonu práva na vzdelanie, a preto podlieha požiadavkám na výhradu zákona, t. j. v tomto prípade na maximum tak, aby stanovenie obmedzenia práva na vzdelanie nebolo účinne ponechané na prax štátnych orgánov alebo iných orgánov.
67. Vo vzťahu k prvej otázke Ústavný súd uvádza, že formálna záväznosť orgánu, ktorý posudzuje žiadosť o registráciu školy alebo školskej inštitúcie v registri škôl a vzdelávacích inštitúcií, je založená na samotnej podstate § 148 ods. 3 písm. a) zákona o vzdelávaní, zmeneného a doplneného zákonom č. 472 / 2011 Z. z., ktorý stanovuje záväznosť registračného orgánu s obsahom príslušných dlhodobých zámerov; ak je to vhodné, rozpor žiadosti s dlhodobým zámerom, je právnym dôvodom na zamietnutie žiadosti o registráciu. Definícia mechanizmu na úrovni samotného zákona je teda v súlade s požiadavkou výhrady zákona.
68. Charakter dlhodobého projektu sa preto musí posúdiť v ďalšom kroku. Ústavný súd nesúhlasí s názorom odvolateľa, ktorý považuje dlhodobé zámery za vyjadrenie politickej vôle výkonnej moci, ktorá umožňuje svojvoľné politické zasahovanie do práva na vzdelanie. V prvom rade je potrebné poznamenať, že samotná existencia dlhodobých zámerov má právny základ v oddiele 9 zákona o vzdelávaní, zmeneného a doplneného zákonom č. 49 / 2009 Z. z., prostredníctvom ktorého zákonodarca vytvoril vo forme osobitného strategického dokumentu priestor na formuláciu školských politík výkonnými orgánmi. Zákonodarca tiež stanovil základné procesné pravidlá pre tvorbu dlhodobých projektov a obsah regionálnych vzdelávacích projektov. Na základe právneho povolenia ministerstvo podrobne poverilo ministerstvo úpravou obsahu, štruktúry a procesu spracovania dlhodobých projektov. Charakter dlhodobého projektu je tiež spojený so skutočnosťou, že sú vždy vypracované na obmedzené obdobie štyroch rokov a následne prijaté, zodpovedajúce možným zmenám a potrebám vzdelávacieho systému.
69. Orgány zodpovedné za spracovanie vzdelávacích projektov však pri ich formulovaní nie sú viazané jednoduchou definíciou dlhodobých projektov v § 9 zákona o vzdelávaní, zmeneného a doplneného zákonom č. 49 / 2009 Z. z., a vyhláškou č. 15 / 2005 Z. z. Okrem toho musia rešpektovať najmä zásady a ciele vzdelávania vymedzené v oddiele 2 zákona o vzdelávaní. Zásady uvedené v § 2 ods. 1 zákona o vzdelávaní zahŕňajú najmä zásady "zohľadňujúce vzdelávacie potreby jednotlivca," "vzájomný rešpekt, rešpektovanie, toleranciu, solidaritu a dôstojnosť všetkých účastníkov vzdelávania," "slobodné základné a stredoškolské vzdelávanie občanov Českej republiky alebo iného členského štátu Európskej únie na školách zriadených štátom, regiónom, obcou alebo komunitou obcí," "hodnotenie výsledkov vzdelávania vzhľadom na dosiahnutie cieľov vzdelávania stanovených týmto zákonom a vzdelávacích programov." Všeobecné vzdelávacie ciele uvedené v § 2 ods. 2 zákona o vzdelávaní zahŕňajú najmä "rozvoj osobnosti osoby, ktorá bude vybavená kognitívnymi a sociálnymi kompetenciami, morálnymi a duchovnými hodnotami pre osobný a občiansky život, vykonávaním povolania alebo pracovnou činnosťou, získavaním informácií a učením sa po celý život, "alebo" porozumením a uplatňovaním zásad demokracie a právneho štátu, základných ľudských práv a slobôd, spolu so zodpovednosťou a zmyslom pre sociálnu súdržnosť."
70. Vyššie uvedené právne záväzné kvalitatívne požiadavky na vzdelávacie účely sú sprevádzané požiadavkou ústavne konzistentného výkladu, v (materiálnom) právnom stave je uplatňovanie verejného orgánu viazané alebo obmedzené: "v prípadoch, v rámci obmedzení a spôsobmi stanovenými zákonom" vrátane ústavného práva (článok 2 ods. 3 ústavy; článok 2 ods. 2 charty). Orgány zodpovedné za formulovanie vzdelávacích projektov preto musia rešpektovať nielen širšie požiadavky na kvalitu v oblasti vzdelávania stanovené zákonom o vzdelávaní v znení neskorších predpisov, ale musia tiež zohľadniť samotnú ústavnú povahu práva na vzdelanie a ústavné zásady výkonu štátnej (verejnej) moci. Preto sa dlhodobé zámery nemôžu použiť ako prostriedok na zabránenie vzniku neštátnych škôl alebo vzdelávacích zariadení, pretože by to viedlo k zasahovaniu do vyššie vymedzeného základného obsahu práva na vzdelávanie v súvislosti s článkom 33 ods. 3 charty.
71. Ústavný súd dospel k záveru, že existencia dlhodobých zámerov je podriadená celej škále procesných a obsahových požiadaviek vyplývajúcich z ústavných a právnych štruktúr, a preto ich existencia a obsah nemožno považovať za prípad, keď zákon stanovuje bez ďalšieho odkladu stanovenie obmedzení základného práva činnosti výkonných orgánov, t. j. v rozpore so zásadami právneho štátu. Činnosti ministerstva a krajov pri formulovaní dlhodobých zámerov preto nemožno považovať za činnosť, ktorá by sa pravdepodobne regulovala nejasným právnym nariadením ponechávajúcim široký priestor pre politickú diskrétnosť výkonnej moci.
72. Práve z dôvodu dodržiavania zásad právneho štátu je existencia dlhodobých plánov porušením zásady rozdelenia právomoci, keďže sa zachováva nielen obsah článku 4 ods. 2 charty, ktorý stanovuje, že "obmedzenia základných práv a slobôd sa môžu riadiť zákonom len za podmienok stanovených v Charte základných práv a slobôd (...) ," ale aj zásadou zákonnosti, ktorá vyžaduje, aby sa štátna právomoc vykonávala v prípadoch, obmedzeniach a spôsobom ustanoveným zákonom (článok 2 ods. 3 ústavy, článok 2 ods. 2 charty).
73. Ústavný súd nepovažoval sporné ustanovenie za protichodné ani článok 32 ods. 4 charty, článok 2 dodatkového protokolu k dohovoru a článok 13 medzinárodného paktu, ako tvrdí odvolateľ. Po prvé je potrebné poznamenať, že článok 32 ods. 4 Charta nestanovuje právo rodičov rozhodovať o spôsobe vzdelávania a vzdelávania, ako ho formuloval žiadateľ. Podľa článku 32 ods. 4 Charty starostlivosti o deti a ich výchovy je právom rodičov. Ústavný súd konštatuje, že v tejto súvislosti je potrebné rozlišovať pojmy vzdelávania a vzdelávania, keďže vzdelávanie v porovnaní so vzdelávaním zahŕňa vysoko formalizovaný inštitucionálny a materiálny aspekt, v ktorom sa uskutočňuje. Vzdelávanie má iný cieľ a prostriedky - "zameriavanú systematickú starostlivosť o (úspešnú) duševnú a telesnú vývojovú (mladú) osobu" (závislosť od písania češtiny. Praha: Academia, 1994, s. 509). Zatiaľ čo vzdelávanie možno charakterizovať ako "rozvíjanie duševných schopností a učenie sa širokej znalosti štúdiom" (Dictionary of writing czech. Praha: Academia, 1994, s. 529). Funkčným účelom práva na vzdelanie je poskytnúť svojim orgánom primeranú úroveň vedomostí, ktorá nie je úplne dostupná rodičom podľa článku 32 ods. 4 charty. To možno vyvodiť z ústavnej povinnosti povinného vzdelávania a spôsobu regulácie domáceho vzdelávania, v rámci ktorého štát vyžaduje primeraný stupeň obsahu a formy vzdelávania. Výber metódy vzdelávania ako pojmu "právo na alternatívu" nie je absolútny a nemôže relativizovať povinnosť štátu zabezpečiť právo na vzdelanie ako celok.
74. Tento záver podporuje aj výklad článku 2 dodatkového protokolu k dohovoru a judikatúry EDĽP, podľa ktorého právo na vzdelanie nemožno považovať za absolútne, pretože v tomto rámci implicitne vyplývajú z potreby regulácie zo strany štátu (pozri Golderov prípad proti Spojenému kráľovstvu, rozhodnutie EDĽP z 21.2.1975, č. 4451/70 alebo Fayed proti Spojenému kráľovstvu, rozhodnutie EDĽP z 21.9.1994 č. 17101 / 90).
75. Podľa odvolateľa je sporná právna úprava tiež v rozpore so zásadou nespájania štátu so špecifickou ideológiou v zmysle článku 2 ods. 1 charty. Odvolateľ toto protirečenie vidí v tom, že uplatňovanie základného práva na vzdelávanie je spojené s obsahom dlhodobých vzdelávacích zámerov regiónov a s činnosťami ústredného správneho orgánu, ktoré sú významne ovplyvnené súčasným rozdelením politických síl. Jej tvrdenie nemožno prijať, ako vyplýva z vyššie uvedenej povahy podstaty a významu práva na vzdelanie. Ústavný súd dodáva, že základné zásady práva na vzdelávanie sú stanovené v charte a jej špecifické materiály a inštitucionálne aspekty sú implementované v zákone. Verejné orgány sú povinné dodržiavať tieto zásady a rozhodovať v medziach charty a vykonávacích právnych predpisov.
Záver
76. Na základe uvedených skutočností Ústavný súd dospel k záveru, že sporné ustanovenie zákona o vzdelávaní nie je v rozpore s ústavným poriadkom alebo článkom 1 ods. 1, článkom 2 ods. 1 a 3 ústavy, článkom 2 ods. 2, článkom 4 ods. 2 charty, článkom 32 ods. 4, článkom 33 ods. 1 a 3 charty a článkom 2 dodatkového protokolu k dohovoru, a preto rozhodol v súlade s článkom 70 ods. 2 zákona o ústavnom súde, ako sa uvádza v výrokovej časti. Návrh nebol v súlade s návrhom na začatie prejudiciálneho konania, pretože sa nezistili žiadne relevantné dôvody takéhoto konania.
Predseda ústavného súdu:
JUDr. Rychetský v. r.
V súlade s článkom 14 zákona č. 182 / 1993 Zb. o ústavnom súde v znení neskorších predpisov sudca Ludvík David a sudkyňa Milada Tomková prijali rozhodnutie v pléne.
Prihláste sa pre poznámky, obľúbené a upozornenia
Informácie o predpise
| Citácia | Ústavný súd zistil č. 224 / 2019 Z. z., o návrhu na zrušenie § 148 ods. 3 písm. a) zákona č. 561 / 2004 Z. z., o predškolskom, základnom, sekundárnom, vyššom odbornom a inom vzdelávaní (Vzdelávací zákon), v znení zákona č. 472 / 2011 Z. z. |
|---|---|
| Typ predpisu | Zistený ústavný súd |
| Autor | - |
| Zbierka | Zbierka zákonov |
| Dátum vyhlásenia | 05.09.2019 |
|---|---|
| Účinnosť od | - |
| Účinnosť do | - |
| Stav | Platný |
Znenie predpisu má informatívny charakter.
Komentáre 0