Ústavný súd nezistil 66 / 2010 Z.z.
Rozhodnutie ústavného súdu z 9. februára 2010 o návrhu na zrušenie dekrétu č. 618 / 2006 Z. z., na základe ktorého sa vydávajú rámcové zmluvy, alebo jeho jednotlivé ustanovenia
Platný
66
POKUTY
Ústavný súd
Za republiku
Ústavný súd rozhodol 9. februára 2010 na plenárnom zasadnutí, ktoré pozostávalo zo Stanislava Balíka, Vlasta Formánka, Vojen Gütttlera, Pavela Holländera, Ivana Janů, Vladimira Kroka, Dagmara Lastoveckú, Jiřího Muchu, Jana Musila, Jiřího Nykodym, Pavela Rycheckého, Miloslava Excelentného, Eliška Wagnera a Michaela Židlická na návrh Skupiny poslancov Poslaneckej komory Českej republiky zrušiť vyhlášku Ministerstva zdravotníctva č. 618 / 2006 Z. z., ktorá je vydaná rámcovými zmluvami, alternatívne o zrušení jej individuálnych ustanovení, s účasťou ministerstva zdravotníctva ako účastníka konania
nasledujúce:
Návrh zamietnutý.
Odôvodnenie
Vymedzenie a zhrnutie návrhu
1. Ústavný súd dostal návrh skupiny 45 poslancov Poslaneckej komory parlamentu Českej republiky (ďalej len "spravodajca"), v ktorom žiadal o zrušenie dekrétu ministerstva zdravotníctva č. 618 / 2006 Z. z. o ústavnom súde v znení zmien a doplnení (ďalej len "zákon o Ústavnom súde"). Podľa odvolateľa bol napadnutý dekrét č. 618 / 2006 Z. z. vydaný v rozpore s ústavnou zásadou zodpovednosti vlády Parlamentu, okrem iného vo vzťahu k inštitútu dôvery podľa článku 68 ods. 3 a 4 ústavy, v rozpore s obmedzeniami, ktoré ústava uvalila vláde a ktoré boli predbežne zverené výkonom jej funkcií až do vymenovania novej vlády [článok 62 písm. d) ústavy] a v rozpore s právomocami uvedenými v článku 17 ods. 3 zákona č. 48 / 1997 Z. z. a s potrebou právneho základu pre akty verejnej moci [článok 2 ods. 3 ústavy, ďalej len "zákon základných práv"].
2. Odvolateľ v prvej sekvencii zdôrazňuje, že vyhláška č. 618 / 2006 Z. z. bola vypracovaná a uverejnená v čase, keď ministerstvo riadil člen vlády, ktorý nezískal dôveru poslaneckej komory. Poukazuje na to, že vláda Mirky Topolánek, vymenovaná 4. septembra 2006, sa predložila Parlamentu poslancov podľa článku 68 ods. 3 ústavy, v ktorom nezískala dôveru v hlasovanie 3. októbra 2006 (článok 68 ods. 4 ústavy). V dôsledku odmietnutia dôvery vlády poslaneckej komory sa vláda 11. októbra 2006 rozhodla odstúpiť (článok 73 ods. 2 ústavy) a prezident republiky prijal toto odstúpenie v ten istý deň [článok 62 písm. a), článok 73 ods. 3 ústavy]. Prezident republiky zároveň delegoval túto vládu podľa článku 62 ods. 1 zmluvy. d) Ústava vykonáva svoje funkcie predbežne až do vymenovania novej vlády. Nová vláda bola potom vymenovaná prezidentom republiky 9. januára 2007.
3. Zdôrazňuje tiež, že "základnou črtou vzťahu medzi legislatívou a exekutívou" v ústavnom systéme Českej republiky ako demokratickej parlamentnej republiky je ústavná zásada, podľa ktorej je trvanie každej vlády "odvodené od poslaneckej komory" (článok 73 ods. 2 veta druhej ústavy) alebo výslovne vyjadrená dôvera (článok 73 ods. 2 veta prvej ústavy). Podľa odvolateľa ide o vyjadrenie zodpovednosti vlády za parlamentnú komoru (článok 68 ods. 1 ústavy). Táto zásada je podľa odvolateľa relevantná práve v situácii, keď je vláda v stave odstúpenia od súčasného mandátu vykonávať svoje funkcie predbežne. Hoci ústava neobsahuje konkrétny pozitívny alebo negatívny zoznam právomocí dočasnej vlády, podľa názoru odvolateľa to neznamená, že takáto vláda môže vykonávať svoje právomoci v rovnakom rozsahu ako vláda s dôverou poslaneckej komory. Táto poverená vláda musí "zabezpečiť, aby sa v parlamentnej republike zachovala základná podstata demokratickej správy vecí verejných," čo má byť vyjadrené v slove, ktoré sa predbežne používa v článku 62 písm. d) ústavy.
4. Odvolateľ podporuje názor, že vláda vo vyššie uvedenom stanovisku musí obmedziť výkon svojich funkcií na "potrebné minimum" odkazom na stanovisko právnej doktríny (Pavlíček, V. - Hřebejk, J. Ústava a ústavný poriadok Českej republiky, 1. časť. Linde, Praha, 1998, s. 221 s. Odvolateľ tiež poukazuje na pokus o zmenu ústavy prostredníctvom návrhu z roku 1999 (tlačové číslo 359), ktorý nebol schválený, pretože senát návrh zamietol. Cieľom tohto návrhu bolo okrem iného výslovne obmedziť postavenie vlády pri zániku a postavenie novovymenovanej vlády, v prípade ktorej Parlament zástupcov ešte nesúhlasil so žiadosťou o hlasovanie o dôvere.
5. Odvolateľ ďalej tvrdí, že vláda Mirka Topolánka nestanovila obmedzenia medzi 4. septembrom 2006 a 9. januárom 2007, ale konala úplne bez hraníc pri výkone svojich právomocí, čo sa odrazilo v rozsahu jej vlastnej vlády a ministerstiev v tomto období a v počte základných zákonov predložených poslaneckej komore. Jedným z dôkazov prekročenia ústavných hraníc vlády bez dôvery poslaneckej komory je napadnutý dekrét č. 618 / 2006 Z. z., pre ktorý odvolateľ nevidí žiadny naliehavý dôvod. Jej cieľom bolo len "zrušiť" právne postavenie ustanovené vyhláškou č. 290 / 2006 Z. z., ktorou je rozhodnutie ministerstva zdravotníctva o rámcových zmluvách podľa § 17 ods. 3 zákona č. 48 / 1997 Z. z., o verejnom poistení a o zmene a doplnení niektorých súvisiacich zákonov, ktoré vydal predchádzajúci minister MUDr. David Rath, ktorý na rozdiel od ministra MUDr. Tomáš Julínek bol členom vlády, ktorá sa tešila z dôvery poslaneckej komory.
6. V druhej sekvencii odvolateľka spochybňuje rozpor sporného dekrétu č. 618 / 2006 Z. z. so zákonom č. 48 / 1997 Z. z. Odvolateľ tvrdí, že ministerstvo zdravotníctva je oprávnené prijať rozhodnutie podľa § 17 ods. 3 štvrtej vety zákona č. 48 / 1997 Zb. ak nedôjde k dohode medzi stranami zmierovacieho konania o obsahu rámcovej dohody do šiestich mesiacov alebo ak je predložená rámcová dohoda v rozpore s právnymi predpismi alebo verejným záujmom. Toto rozhodnutie o rámcových dohodách prijalo ministerstvo - podľa názoru odvolateľa - 7. júna 2006 a bolo uverejnené v Úradnom vestníku ministerstva zdravotníctva v časti záväzných opatrení podľa č. 1. Texty každej rámcovej dohody sú uvedené v prílohách k tomuto rozhodnutiu. Ministerstvo zdravotníctva vydalo 7. júna 2006 dekrét č. 290 / 2006 Z. z., ktorý nadobudol účinnosť dňom jeho uverejnenia, t. j. 16. júna 2006. Prílohy k tomuto dekrétu obsahujú aj rámcové zmluvy pre zdravotné poisťovne a zdravotnícke zariadenia.
7. Podľa námietok odvolateľa bolo napadnuté nariadenie č. 618/2006 Z. z. vydané v rozpore s ustanoveniami § 17 ods. 3 zákona č. 48 / 1997 Z. z., keďže rámcové dohody, na ktoré sa vzťahuje sporná vyhláška, neboli predmetom zmierovacieho konania medzi zástupcami združení pre zdravotné poistenie a zástupcami príslušných skupín zmluvných zdravotníckych zariadení zastúpených ich záujmovými združeniami, keďže toto zmierovacie konanie, ktoré bolo podľa názoru odvolateľa 6. decembra 2005, nedospelo k dohode a ukončilo sa bezúspešným uplatňovaním právomoci ministerstva na prijatie príslušných rozhodnutí.
8. Ministerstvo zdravotníctva preto nebolo za týchto podmienok oprávnené vydať vyhlášku č. 618 / 2006 Z. z., pretože zmierovací postup, ktorý sa začal 6. decembra 2005, nedosiahol dohodu v lehote 6 mesiacov, a následné "zasadnutie vybraných občianskych združení so zástupcami zdravotných poisťovní" nemohlo viesť k takejto dohode, pretože už to nebol riadny zmierovací postup. Okrem toho "schôdza," ktorá bola následne predložená ako zmierovacie konanie, nebola ani pozvaná niektorými občianskymi združeniami zastupujúcimi viac zdravotníckych zariadení na základe plnej právomoci.
9. Vydanie napadnutého dekrétu č. 618 / 2006 Z. z. malo teda ovplyvniť "nadobudnuté práva" vyplývajúce zo zmlúv o zdravotnej starostlivosti uzavretých na základe rámcových dohôd podľa dekrétu č. 290 / 2006 Z. z. V nadväznosti na vydanie predchádzajúceho dekrétu by verejné subjektívne práva proti zdravotným poisťovniam mali byť zriadené zo strany zdravotníckych inštitúcií na uzatváranie individuálnych zmlúv v zmysle vyhlášky č. 290/2006 Z.z., ktorú niektoré zdravotnícke zariadenia použili. Odsek 3 dekrétu č. 618 / 2006 Z. z., podľa ktorého zmluvy uzavreté podľa existujúcej právnej úpravy "sa zosúladia s touto vyhláškou do 31. decembra 2007" je podľa odvolateľa v rozpore so zásadou právnej istoty (článok 1 ods. 1 ústavy) a právnymi obmedzeniami verejnej moci (článok 2 ods. 3 ústavy, článok 2 ods. 2 charty).
10. Odvolateľ preto žiada Ústavný súd, aby rozhodol, že "vyhláška č. 618 / 2006 Z. z., ktorá je predmetom rámcových zmlúv, sa týmto zrušuje s účinnosťou od dátumu vyhlásenia nálezu v zbierke zákonov."
Pripomienky účastníka konania a stanovisko odvolateľa
11. Ústavný súd požiadal účastníka konania, konkrétne ministerstvo zdravotníctva (ďalej len "ministerstvo"), o pripomienky ako orgán, ktorý vydal sporné nariadenie (§ 69 ods. 1 prvého zákona o Ústavnom súde).
12. Ministerstvo sa domnievalo, že otázka napadnutého dekrétu č. 618 / 2006 Z. z. nie je v rozpore s ústavou, ani nesúhlasí s tým, že otázka tohto dekrétu nebude "potrebná alebo naliehavá." V prvom rade zdôrazňuje, že predchádzajúci dekrét č. 290 / 2006 Z. z. bol vydaný bez splnenia podmienok stanovených v ustanoveniach § 17 ods. 3 zákona č. 48 / 1997 Z. z., t. j. bez ukončenia zmierovacieho konania v rámci zákonnej lehoty 6 mesiacov. Skutočnosť, že neexistujú žiadne právne dôvody na vydanie vyhlášky č. 290 / 2006 Z. z. v dôsledku prebiehajúceho zmierovacieho konania bola tiež uvedená v stanovisku Pracovnej komisie pre zákon súkromnej legislatívnej rady vlády a Pracovnej komisie pre verejné právo I legislatívnej rady vlády. Cieľom ministerstva pri vydávaní vyhlášky č. 618 / 2006 Z. z. bolo potom napraviť túto situáciu, v ktorej sa široká škála práv a povinností dotknutých strán riadila nezákonnými právnymi predpismi a prispôsobiť rámcové dohody tak, aby odrážali výsledok zmierovacieho konania v súlade so skutočnými možnosťami strán a systému verejného zdravotného poistenia a verejného záujmu.
13. Okrem toho ministerstvo uvádza, že nesúhlasí s tvrdením odvolateľky, že zmierovacie konanie pre dekrét č. 290 / 2006 Z. z. bolo vyzvané 6. decembra 2005 a nedosiahlo výsledok pojednávania do šiestich mesiacov. Podľa názoru ministerstva bolo zmierovacie konanie pre rámcové zmluvy riadne zvolané Úniou zdravotných poisťovní až 3. januára 2006. Z toho vyplýva, že šesťmesačná lehota stanovená zákonom pred vyhláškou č. 290 / 2006 Z. z. neuplynula, a teda právna skutočnosť, s ktorou zákon č. 48 / 1997 Z. z. nebolo splnené vytvorenie právomoci ministerstva prijať rozhodnutie.
14. Stretnutie 6. decembra 2005 zvolal Medical Trade Club - Czech Medical Association (LOK-SČL) "v segmentoch ambulantných špecialistov a lekárov," zatiaľ čo v segmente ambulantných špecialistov sa účastníci dohodli, že toto nie je prvé kolo zmierovacieho konania, ale len prípravné stretnutie, v segmente lekárov neboli poslaní všetci poskytovatelia a zvolané rokovania nemohli byť považované za riadne prvé kolo zmierovacieho konania v zmysle § 17 zákona č. 48 / 1997 Zb. V tejto súvislosti ministerstvo tiež odkazuje na odôvodnenie návrhu na zrušenie vyhlášky č. 290 / 2006 Z. z. pod sp. zn. pl. ÚS 52 / 06.
15. K tvrdeniu odvolateľky, že niektoré združenia neboli informované o zmierovacom konaní, ministerstvo poukazuje na znenie § 17 ods. 3 zákona č. 48 / 1997 Z. z., ktorý odkazuje na "zástupcov príslušných skupín zmluvných zdravotníckych zariadení zastúpených ich záujmovými združeniami" bez toho, aby boli konkrétne vymedzené dotknuté orgány. Tvrdenie odvolateľa o neoznámení určitých konkrétnych subjektov je zjavne nepravdivé. Zo zápisnice z záverečného zmierovacieho zasadnutia 21. júna 2006 vyplýva, že zástupcovia Českej lekárskej komory - o. s. (ďalej len "CLK, o. s."), Mgr. B., tiež zástupcovia LOK-SČL, MUDr. O., boli prítomní až do úplného konca pojednávania. Podľa ministerstva neexistovala jednomyseľnosť zo strany zástupcov poskytovateľov v segmente lekárov a lekárov pre deti. Vzhľadom na predchádzajúcu dohodu, ktorá zahŕňala CLK, o. s., a LOK-SČL, podľa ktorej v prípade konfliktu rozhodujúcu právomoc mandátov vyjadrených plnými právomocami a skutočnosť, že dohodu uzatvorila Asociácia postupov a postupov (viac ako 2000 plných právomocí) a dve združenia zdravotných poisťovní, je rázny odpor uvedených orgánov s približne 200 plnými právomocami irelevantný na dosiahnutie dohody.
16. Ministerstvo napokon uvádza, že § 3 vyhlášky č. 618 / 2006 Z. z. nemožno vykladať ako priamy zásah do dobrej viery už nadobudnutých práv, ale "uvádza zámer (cieľ) alebo vyhlasuje výsledok zmierovacieho konania na prispôsobenie týchto zmlúv" právnemu rámcu ustanovenému vyhláškou č. 618 / 2006 Z. z. Bývalá vyhláška č. 290 / 2006 Z. z., podľa názoru ministerstva, vykonala úplnú dobrovoľnú úpravu príslušných vzťahov v rozpore so skutočnými možnosťami systému verejného zdravotného poistenia, kde tieto vzťahy nemohli byť v praxi zmenené. Ministerstvo sa domnieva, že táto situácia je v rozpore s verejným záujmom v zmysle § 17 ods. 3 zákona č. 48 / 1997 Zb. Vzhľadom na uvedené skutočnosti ministerstvo navrhlo, aby ústavný súd návrh zamietol.
17. Ministerstvo k svojim pripomienkam pridalo "minúty dňa začatia spoločných rokovaní strán rámcových dohôd" z 3. januára 2006;" registráciu pokračovania počiatočnej jednotnej akcie zmluvných strán dohody o rámcových zmluvách, ktorá sa začala 3. januára 2006; "registráciu druhého pokračovania pôvodnej jednotnej akcie zmluvných strán dohody o rámcových zmluvách, ktorá sa začala 3. januára 2006";" zápisnicu z posledného dňa spoločných rokovaní zmluvných strán dohody o rámcových zmluvách z 21. júna 2006 (ďalej len "príloha"); ďalej stanovisko Pracovnej komisie k právu súkromnej legislatívnej rady vlády o návrhu vyhlášky ministerstva zdravotníctva o vydávaní rámcových zmlúv z 22. mája 2006 a stanovisko pracovnej komisie pre verejné právo I Legislatívnej rady vlády k návrhu vyhlášky ministerstva zdravotníctva o vydávaní rámcových zmlúv z 22. mája 2006. Obidva stanoviská sú negatívne vo vzťahu k návrhu vyhlášky č. 290 / 2006 Z. z. z. z. z dôvodu nedostatku právneho povolenia v zmysle článku 17 ods. 3 zákona č. 48 / 1997 Z. z. zo strany ministerstva.
18. Odvolateľ v písomnej odpovedi na pripomienky ministerstva uviedol, že trval na návrhu, pretože vláda, resp. ministerstvá mali v príslušnom čase merať výkon verejnej moci zo svojej strany základnou materiálnou ústavnou zásadou predbežného výkonu ich funkcií, t. j. iba v nevyhnutných a naliehavých prípadoch a len na obdobie, ktoré výrazne nepresahuje termín "vlády v demisnej" funkcii. V rámci tohto obmedzenia malo ministerstvo čakať na rozhodnutie o návrhu na zrušenie vyhlášky č. 290 / 2006 Z. z. v konaní pred Ústavným súdom sp. zn. pl. ÚS 52 / 06. Odvolateľ tiež pripomína, že podpísanie nových zmlúv podľa vyhlášky č. 618/2006 Z. z. už bolo v dobrej viere ovplyvnené nadobudnutými právami fyzických a právnických osôb - prevádzkovateľov neštátnych zdravotníckych zariadení. Ústavný súd preto navrhuje zrušiť vyhlášku v celom rozsahu alebo aspoň v tých ustanoveniach, ktoré budú v rozpore s ústavným poriadkom.
19. V požadovanom doplňujúcom stanovisku (z 2. februára 2010) ministerstvo zdravotníctva uviedlo, že nie je a nikdy nebolo zmluvnou stranou zmierovacieho konania podľa § 17 ods. 3 a ods. 2, so zreteľom na znenie vtedy platného zákona č. 48 / 1997 Z. z., a preto nemôže podrobnejšie komentovať organizačné otázky zmierovacieho konania. Ministerstvo dostalo 14. decembra 2005 v dôsledku priloženej kópie e-mailom (na adresu mzdr @ med.cz) pozvanie na "rokovanie o zmierovacom postupe pre rámcové zmluvy," v ktorom sa uvádza, že 3. januára 2006 bolo zvolané zasadnutie zmierovacieho konania v budove OP ŽP Praha, Perštýn 6. Ministerstvo napríklad dováža z programu pravidelnosť zvolania a priebehu zmierovacieho konania, ktoré zahŕňalo zástupcu účastníkov s dokladom o povolení zastupovať, diskutovať a schvaľovať rokovací poriadok, menovanie zástupcov na rokovanie a určenie dátumov rokovaní vrátane účasti zástupcu ministerstva na zmierovacom konaní. Ďalej uviedla, že výsledky zmierovacieho konania boli predložené ministerstvu v lehote šiestich mesiacov. Vo svojich pripomienkach ministerstvo doplnilo tieto dokumenty v kópiách (ako o to požiadal sudca spravodajca, ref. ďalej len "zápisnica zvolaná Lokom SČL v rámci zmierovacieho konania k rámcovej dohode pre zdravotnícke zariadenia poskytujúce ambulantnú špecializovanú starostlivosť a starostlivosť o lekárky zo 6. decembra," podpísaná predsedom MUDr. J. V. a dvoma overovateľmi registrácie, prezentačný list, v ktorom sa slová "Zmierovací postup k rámcovej zmluve" preškrtnú ručne a nahradí sa slovom "Rokovania," ďalej len "6.12.2005 o 15.00 hod. pre zdravotnícke inštitúcie poskytujúce ambulantnú špecializovanú starostlivosť a starostlivosť o lekárov" (2 listy); prezentačný list, v ktorom sa celý nadpis, zmenený a doplnený" Zmierovacím postupom pre rámcovú dohodu zo 6. decembra 2005 o 15.00 hod. pre zdravotnícke inštitúcie poskytujúce starostlivosť o lekárov a lekárov pre deti a dospievajúcich (3 listy), ďalej len "Rámček rokovacieho poriadku pre rámcové zmluvy," z 31. decembra 1998 (3 listy); okrem toho oznámenie MUDr. Jiří Bek, predseda Asociácie zdravotných poisťovní Českej republiky, ktorej (v prílohe) predložili ministerstvu dohodnuté rámcové zmluvy z 30. júna 2006 s odtlačkom pečiatky poštového úradu ministerstva z 30. júna 2006 a s vyššie uvedenou výzvou na zmierovacie konanie.
Ďalšie podporné dokumenty a stanovisko odvolateľa
20. Ústavný súd, rovnako ako v konaní sp. zn. pl. ÚS 52 / 06, požiadal o vyhlásenie amicorum curiae Českej lekárskej komory a všeobecnej zdravotnej poisťovne, ako aj Asociáciu zdravotných poisťovní Českej republiky ako zvolávateľa zmierovacieho konania.
21. Česká lekárska komora (ďalej len "CLK") prostredníctvom prezidenta MUDr. Milan Kubka k návrhu uviedol, že "je možné potvrdiť, že zmierovací postup pre rámcovú dohodu bol povolaný a realizovaný 6. 12. 2005, zmierovacie konanie nedosiahlo dohodu a ukončilo sa tým, že ministerstvo zdravotníctva prijalo príslušné rozhodnutie o nahradení dohody v zmierovacom konaní." ČLK ďalej uviedla, že podľa jej informácií po vydaní vyhlášky č. 290 / 2006 Z. z. pred vydaním vyhlášky č. 618 / 2006 Z. z. sa zmierovacie konanie neuskutočnilo. Samotná ČLK ako profesijná organizácia založená zákonom č. 220 / 1991 Zb. o Českej lekárskej komore, českej zubnej komore a českej lekárskej komore v znení neskorších predpisov sa nezúčastňuje na zmierovacom konaní. Zároveň, pokiaľ si je CLK vedomý, v prípade zmierovacieho konania existuje veľmi netransparentná komisia pre mandát, ktorá znemožňuje spoľahlivo overiť, koľko plných právomocí má pre konkrétne združenia poskytovateľov zdravotnej starostlivosti, a ministerstvo zdravotníctva tiež odmieta vykonať zmeny a doplnenia. V súlade s odvolateľkou považujú pravidlo uvedené v oddiele 3 vyhlášky č. 618 / 2006 Z. z. za intervenciu v už nadobudnutých právach a v súkromných obchodných vzťahoch. Člen tiež odporučil, aby si iné občianske združenia poskytovateľov zdravotnej starostlivosti hľadali stanoviská.
22. General Health Insurance Company of the Czech Republic (ďalej len "SZP") prostredníctvom riaditeľa MUDr. Pavel Horák, CSc., MBA, vo svojich pripomienkach zdôraznil, že "začiatok" rokovaní, ktoré 6. decembra 2005 zvolala LOK-SČL, nemožno považovať za začatie zmierovacieho konania o rámcových zmluvách, ako uviedla väčšina účastníkov, a naopak, za dohodu, že riadne rokovanie o zmierovacom konaní bude potrebné na ďalší možný dátum, najneskôr do januára 2006, vo forme reklamy v niektorých periodikách. Zmierovacie konanie sa preto začalo 3. januára 2006, keďže Združenie zdravotných poisťovní Českej republiky zvolalo otváracie stretnutie na tento deň. Pre správne informácie o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti bola pozvánka na toto stretnutie uverejnená aj v ekonomických novinách a lekárskych novinách. Vyhláška č. 290/2006 Zb. vydala ministerstvo 7. júna 2006, t. j. počas zmierovacieho konania, a teda bez právneho povolenia. Právna neistota vyplývajúca z tejto situácie viedla k návrhu ústavného súdu zrušiť vyhlášku č. 290 / 2006 Z. z. a tiež k uverejneniu vyhlášky č. 618 / 2006 Z. z., ktorá reagovala na výsledok zmierovacieho konania, ktoré sa dosiahlo v rámci zákonom stanoveného šesťmesačného obdobia. V súvislosti s námietkou týkajúcou sa povinnosti zosúladiť obsah existujúcich zmlúv s obsahom rámcovej dohody ZVP zdôrazňuje ustanovenia § 17 ods. 3 zákona č. 48 / 1997 Z. z., kde zákonodarca výslovne uvádza, že zmluva uzavretá medzi "zdravotnou poisťovňou a zdravotníckym zariadením sa riadi rámcovou zmluvou ." Na záver GPA uvádza námietky odvolateľa a odporúča, aby sa združenie zdravotných poisťovní, ktoré bolo iniciátorom zmierovacieho konania, zaoberalo aj prípadom a aby malo k dispozícii podporné dokumenty na podporu všetkých tvrdení uvedených v pripomienkach GPA.
23. Ústavný súd so zreteľom na prílohy k pripomienkam ministerstva ďalej požiadal legislatívnu radu vlády Pracovnej komisie pre verejné právo I legislatívnej rady vlády o stanovisko k návrhu (budúceho) dekrétu č. 618 / 2006 Z. z. z 18. decembra 2006, ktorý obsahuje pripomienky legislatívnej a technickej povahy.
24. Odvolateľ dodal vo svojich písomných pripomienkach k vyššie uvedenému výroku amicorum curiae, že súhlasí so stanoviskom členského štátu a nesúhlasí so stanoviskom Súdneho dvora. Zdôraznil, že pred vydaním dekrétu č. 618 / 2006 Z. z. neexistoval žiadny riadny zmierovací postup a niektoré stretnutia ministra MUDr. Tomáš Julínek a jeho zástupcovia s určitými politicky naklonenými občianskymi združeniami poskytovateľov zdravotnej starostlivosti nemohli byť považovaní za riadny zmierovací postup. Odvolateľ tiež pripomína situáciu, v ktorej mali v rámci ministerského konania lekári, ktorí uzatvorili zmluvy v rôznych obdobiach podľa rôznych dekrétov, rôzne pozície. § 3 dekrétu č. 618 / 2006 Z. z. sa naďalej domnieva, že je v rozpore s článkom 1 a článkom 4 ods. 3 Charty základných práv a slobôd, keďže povinnosť je uložená zákonom v rozpore so zmluvami medzi súkromnými právnickými osobami.
25. Prezident Asociácie zdravotných poisťovní Českej republiky (ďalej len "PMI Českej republiky") prostredníctvom Ing. Ladislava Friedricha, CSc., uviedol vo svojom písomnom vyhlásení, že zmierovací postup pre rámcové zmluvy bol zvolaný štandardne v súlade so zákonom č. 48 / 1997 Z.z. z 3. januára 2006. Postup zasadnutia zvolala SPP Českej republiky. Pre správne informácie o poskytovateľoch zdravotnej starostlivosti bola pozvánka na toto stretnutie uverejnená aj v ekonomických novinách a zdravotných novinách. V úvodných rokovaniach sa za účasti zástupcov poskytovateľov všetkých odvetví zdravotnej starostlivosti prediskutovali a schválili procesné pravidlá zmierovacích rokovaní (ďalej len "rokovací poriadok pre zmierovacie konanie o rámcových zmluvách"). V súvislosti s rokovaniami, ktoré sa konali 6. decembra 2005, SPP uvádza, že zástupcovia príslušných segmentov a združení zdravotných poisťovní uviedli, že toto stretnutie nepovažujú za začatie zmierovacieho konania pre rámcové zmluvy. Dohodlo sa tiež, že riadny zmierovací postup pre všetky segmenty sa bude nazývať SZP Českej republiky. SPP už 30. novembra 2005 informovala predsedu LOK-SČL, že nepovažuje zmierovacie konanie zvolané 6. decembra 2005 za platné, pretože ho zvolal subjekt, ktorý nespĺňal zákonné podmienky zmierovacieho konania. Okrem toho sa v SPP uvádza, že zmierovací postup, ktorý sa začal 3. januára 2006, dosiahol dohodu v celom rozsahu pôsobnosti rámcových dohôd. Výsledky zmierovacieho postupu rámcovej zmluvy boli zaslané ministerstvu do šiestich mesiacov od začatia zmierovacieho konania rámcovej zmluvy pre každý segment. Napokon SZP Českej republiky doplnila oznámenie, že podľa vyhlášky č. 618 / 2006 Z. z. ich všetky zdravotné poisťovne uzavreli od 1. januára 2007 zmluvnými vzťahmi so zdravotníckymi inštitúciami o poskytovaní a náhrade zdravotnej starostlivosti vyplácanej z verejného zdravotného poistenia.
26. V súvislosti s vyššie uvedenými tvrdeniami SZP Českej republiky zaslal na Ústavnom súde kópie týchto dokumentov (s výnimkou tých, ktoré predtým ustanovilo ministerstvo): list MUDr. Jiří Bek, prezident SZP Českej republiky, z 30. novembra 2005 adresovaný MUDr. MUDr. Jiří Bek, predseda SZP Českej republiky, ktorým (v prílohe) predložil odsúhlasenú rámcovú dohodu o sektore zdravotnej starostlivosti, s pečiatkou Úradu ministerstva zdravotníctva z 5. júna 2006; list MUDr. Vladimír Dryml, námestník ministra zdravotníctva, z 3. júla 2006, ktorý vydal stanovisko ministerstva k "protestu" týkajúcemu sa vydania dekrétu č. 290/2006 Z. z., listu MUDr. Vladimira Drymla, námestníka ministra zdravotníctva zo 4. júla 2006, ktorý vrátil SPP Českej republiky k rámcovým dohodám zaslaným a zaslaným zoznamom splnomocnených zástupcov s plnými právomocami na zmierenie k hodnotám tohto bodu, výške platieb za zdravotnú starostlivosť vyplácaných z verejného zdravotného poistenia a regulačnému obmedzeniu objemu zdravotnej starostlivosti ustanoveného na rok 2007," ktorý obsahuje tabuľku s "meno agentov" a "počet hlasov," undated, no. POJ 2195a / 17, podpis nečitateľný; a text "rámcová zmluva pre zdravotnícke zariadenia a zdravotné poisťovne," neaktuálny, každá z 10 strán parafovaná štyrikrát (zrušiteľný).
Aktívna legitimita žiadateľa, účasť a intervencia
27. Ústavný súd konštatuje, že návrh predložil oprávnený orgán v súlade s § 64 ods. 2 písm. b) zákona o Ústavnom súde, v tomto prípade skupina 45 poslancov poslaneckej komory parlamentu Českej republiky. Ide o prípustný návrh (oddiel 66 Ústavného súdu a zákon o kontrario).
28. V súlade s článkom 69 ods. 1 zákon o ústavnom súde považuje za účastníka konania o zrušení zákonov a iných zákonov za stranu konania o zrušení zákona o ústavnom súde osobu, ktorá vydala druhú právnu úpravu, ktorej zrušenie sa navrhuje. V tomto prípade je ministerstvo zdravotníctva účastníkom konania.
29. V súlade s článkom 69 ods. 2 zákona o Ústavnom súde sudca spravodajca takisto poslal ombudsmanovi návrh s výzvou, aby informoval o tom, či je prítomný. Ombudsman v právnom období odpovedal, že nezasiahol.
30. Ústavný súd v záujme úplnosti dodáva, že zákon o Ústavnom súde je založený na zásade zákonnosti, pokiaľ ide o vymedzenie účastníkov konania a vedľajších účastníkov konania, t. j. príslušné orgány nadobúdajú takéto postavenie priamo zo zákona. Ústavný súd nemôže udeliť iným orgánom postavenie vedľajších účastníkov konania, ale to neznamená, že nemôže získať pripomienky iných orgánov v rámci vykonávania dôkazov. Tieto orgány sa v judikatúre ústavného súdu označujú aj ako amici curiae. Rovnako ako v konaniach týkajúcich sa veci sp. zn. pl. ÚS 52 / 06, Ústavný súd sa obrátil na Českú zdravotnú komoru a všeobecnú zdravotnú poisťovňu vzhľadom na pozíciu organizátora zmierovacieho konania v januári 2006, Asociáciu zdravotných poisťovní Českej republiky. Vzhľadom na obsah ich pripomienok Ústavný súd už nepovažoval za potrebné stanoviť pozíciu ostatných aktérov v navrhovanom zmierovacom konaní.
Znenie napadnutého dekrétu č. 618 / 2006 Z. z.
31. Vyhláška ministerstva zdravotníctva č. 618 / 2006 Z. z., ktorou je vydanie rámcových zmlúv z 20. decembra 2006, s účinnosťou od 1. januára 2007, bola uverejnená v zbierke zákonov v roku 193, 2006, ktorá bola rozposlaná 30. decembra 2006.
32. Text napadnutého dekrétu je takýto:
"Podľa článku 17 ods. 3 zákona č. 48 / 1997 Z. z., o verejnom poistení a o zmene a doplnení niektorých súvisiacich zákonov v znení zákona č. 2 / 1998 Z. z., zákona č. 117 / 2006 Z. z. a zákona č. 245/ 2006 Z. z., ďalej len "zákon":
Rámcové zmluvy o zdravotnom poistení (1) (ďalej len "poisťovne") a zdravotníckych zariadeniach (2), ktoré poskytujú
1. zdravotná starostlivosť pre lekárov a lekárov pre deti a dospievajúcich,
2. ambulantná špecializovaná starostlivosť s výnimkou zdravotníckych zariadení poskytujúcich fyzioterapiu (expert 902 a 9183) a ergoterapiu a zdravotníckych inštitúcií poskytujúcich starostlivosť o lekárky (expert 603 a 6043) a klinickú slučku,
3. ambulantná zubná starostlivosť,
4. zdravotná starostlivosť v nemocniciach, profesionálnych zdravotníckych zariadeniach, profesionálnej starostlivosti pre deti a zdravotnej a dlhodobej starostlivosti,
5. ambulantná diagnostická starostlivosť (expert: 222, 801, 802, 804, 805, 807, 809, 812 až 819, 822 a 8233),
6. vnútroštátna zdravotná starostlivosť, fyzioterapia (expert 902 a 9183), ergoterapia, pôrodná pomoc, ortoptika a pleoptická starostlivosť,
7. zdravotnícke pohotovostné služby a doprava,
8. lekárska starostlivosť,
9. kúpeľná starostlivosť
sú uvedené v prílohách 1 až 9 tohto dekrétu.
Vyhláška č. 290 / 2006 Z. z., ktorá vydáva rozhodnutie ministerstva zdravotníctva o rámcových zmluvách podľa § 17 ods. 3 zákona č. 48 / 1997 Z. z., o verejnom poistení a o zmene a doplnení a doplnení niektorých súvisiacich zákonov, sa týmto zrušuje.
Zmluvy uzavreté podľa existujúcich právnych predpisov sa zosúladia s touto vyhláškou do 31. decembra 2007.
Toto nariadenie nadobúda účinnosť 1. januára 2007.
Minister:
Dr. Julinek v. r. "
(Poznámka: Prílohy 1 až 9, ktorých znenie nie je užitočné z dôvodu povahy námietok voči textu zistenia.)
Ústne konania
33. Ústavný súd postúpil odvolateľovi a účastníkovi konania so žiadosťou o vyjadrenie, či súhlasia so zrušením ústnej časti konania. Účastník konania dal súhlas podľa § 44 ods. 2 zákona o ústavnom súde. Odvolateľ uviedol, že nesúhlasí so zrušením ústnej časti konania.
34. Počas ústneho pojednávania pred ústavným súdom 9. februára 2010 zástupca odvolateľa najprv ospravedlnil neprítomnosť pána MUDra. David Rath svojím odchodom do zahraničia. Svoj argument zhrnul aj do troch kapitol. Po prvé, poukázal na to, že ju považuje za ústavne nekonformnú, ak vláda podnikla len dočasné kroky po volebnom období. Uviedol tiež, že po vydaní vyhlášky č. 290/2006 Zb. sa má uskutočniť riadne šesťmesačné zmierovacie konanie. pred vydaním vyhlášky č. 618 / 2006 Z. z., ktorá sa nestala. Spochybnila tiež priebeh rokovaní, ktoré ministerstvo považovalo za zmierovacie konanie pred vydaním sporného dekrétu. Nakoniec k článku 3 napadnutého uznesenia zástupca odvolateľa vyjadril pochybnosti o tom, či "je možné uložiť podľa práva súkromného práva [...] s cieľom zmeniť obsah zmluvy v určitej lehote." Zástupca odvolateľky sa domnieva, že ide o "nepredvídané zasahovanie do vzťahov medzi súkromným právom," zatiaľ čo zdravotnícke inštitúcie sú pod tlakom aj zo strany zdravotných poisťovní. Riešenie tejto situácie by malo byť novým zmierovacím postupom, ktorý by viedol k rámcovým zmluvám, ktoré by poukazovali na zmluvné vzťahy, ale až po skončení obdobia, na ktoré sa dohodli existujúce zmluvy.
35. Na záver zástupca odvolateľa predložil stanovisko pána MUDr. Davida Ratha. V tejto časti prejavu zástupca žalobcu uviedol, že dôležitosť zmluvného vzťahu medzi zdravotníckym zariadením a poisťovňou je "stála" vo väčšine Európskej únie, časovo neobmedzená. V súčasnom systéme rozhodnutie, že lekár sa postará o poistenca konkrétnej poisťovne, nie je vykonané poistencom, ale "úradníkom zdravotného poistenia." Po uplynutí zmluvného vzťahu môže poisťovňa bez uvedenia akéhokoľvek dôvodu oznámiť, že už nebude mať zmluvu so zdravotníckym zariadením. To mal byť hlavný dôvod, prečo bývalý minister MUDr. David Rath chcel zabezpečiť "trvalú" zmluvu. Akékoľvek zlyhanie lekára by nemalo byť v rukách úradníka zdravotného poistenia, ale v rukách poistencov, ktorí opustili lekára. Zástupca žalobkyne tiež uviedol, že z osobnej skúsenosti si je vedomý prípadov, keď sa lekár obáva žalovať zdravotnú poisťovňu, pretože by nebol zmluvne prijatý na ďalšie obdobie. Táto zásada bola zahrnutá aj do návrhu zákona, ktorý inicioval pán MUDr. David Rath, ale neplatilo to pre veto prezidenta republiky. Na druhej strane bol v záujme lobistických skupín a bývalého ministra MUDr. Tomáš Julínek, s cieľom riadiť systém zdravotného poistenia vo veľkých reťazcoch, sprostredkovať pozíciu pána MUDra. David Rath. Na záver zástupca odvolateľa zdôraznil svoj návrh, ak vyhláška nebola zrušená ako celok s cieľom zrušiť oddiel 3 vyhlášky osobitne.
36. V priebehu ústneho vypočutia položil podpredseda Eliška Wagner otázku, či odsek 3 predstavuje jediný rozdiel medzi týmito dvoma vyhláškami. Zástupca odvolateľa uviedol, že to tak nie je a že rozdiel je v prílohách k vyhláškam, ktoré obsahujú odlišnú úpravu trvania zmluvného vzťahu. Podpredsedníčka Eliška Wagnerová okrem toho pridala otázku, či zdravotné poisťovne majú špecifické kritériá, podľa ktorých sa rozhodnú uzavrieť zmluvu s konkrétnym lekárom. Zástupca odvolateľa sa odvolával na ustanovenia zákona č. 48 / 1997 Z. z., ktorý stanovuje rámcové kritériá a výberové konania, ale ktorých výsledky nie sú pre zdravotné poisťovne záväzné. S cieľom zistiť, či ich poisťovne dodržiavajú v praxi, sa zástupca žalobkyne odvolával na konkrétny prípad z roku 2006, kedy k tomu nedošlo, ale v iných prípadoch ich rešpektuje. Zástupca ministerstva povedal, že táto otázka sa týka zákona č. 48 / 1997 Z.z., nie teraz diskutovanej vyhlášky. Spýtať sa prezidenta Pavla Rychecka, prečo ministerstvo zmenilo systém zmlúv z neurčitého obdobia, zástupca ministerstva dodal, že ide o zabezpečenie určitých kontrolných mechanizmov pre poisťovne a racionálne opatrenia v rámci cyklov, ktoré sa opakujú v systéme zdravotníctva. S cieľom objasniť politické hľadisko podpredsedu Wagnera zástupca ministerstva uviedol, že pokiaľ vie, tak to neurobil. Otázku sudcu Jiřího Nykoda, v ktorej sa dosiahla dohoda o obsahu rámcových dohôd, položil zástupca ministerstva, ktorý to vôbec urobil.
37. Vo svojom záverečnom prezentácii zástupca ministerstva uviedol, že toto nariadenie bolo prijaté v riadnom legislatívnom procese na základe výsledkov zmierovacieho konania. Okrem iného sa domnieva, že predchádzajúce nariadenie č. 290 / 2006 Z. z. sa má prijať v rozpore s legislatívnymi pravidlami vlády, keďže existovali rozpory vyjadrené dvoma pracovnými komisiami legislatívnej rady vlády. Navrhol ústavného súdu, aby zamietol návrh na zrušenie.
Vzťah k dizajnu sp. zn. Pl. ÚS 52 / 06
38. Pred skutočným faktickým preskúmaním návrhu Ústavný súd považuje za vhodné pripomenúť podstatu návrhu sp. zn. Pl. ÚS 52 / 06 o zrušení dekrétu č. 290 / 2006 Z. z., keďže tento návrh sa podstatne týka tohto prípadu a je založený prevažne na rovnakom skutkovom základe. V prejednávanej veci odvolateľka a ministerstvo predkladajú zrkadlový argument proti konaniu Pl. ÚS 52 / 06. Súčasný odvolateľ v podstate prevzal právne závery ministerstva z konania "Pl. ÚS 52 / 06" a ministerstvo teraz (okrem iného) predkladá námietky skupiny senátorov z konania "Pl. ÚS 52 / 06."
39. Dôvodom zrušenia vyhlášky č. 290 / 2006 Z. z. bola neexistencia právneho povolenia. Podľa vtedajšieho odvolateľa ministerstvo vydalo vyhlášku č. 290 / 2006 Z. z. v čase, keď zmierovacie konanie začaté 3. januára 2006 ešte nebolo ukončené a šesťmesačné obdobie stanovené v ustanoveniach § 17 ods. 3 zákona č. 48 / 1997 Z. z. ešte neskončila platnosť ministerstva, aby " urobilo rozhodnutie ."
40. Po vydaní napadnutého dekrétu č. 618 / 2006 Z. z. Ústavný súd, podľa § 67 ods. 1 zákona o Ústavnom súde, sp. zn. Pl. ÚS 52 / 06 dňa 16. januára 2007, podmienečne pozastavil (ref.
Podstatné posúdenie
41. Podľa článku 68 ods. 2 zákona o Ústavnom súde je úlohou ústavného súdu preskúmať obsah iného zákona, pokiaľ ide o jeho súlad s ústavnými zákonmi a zákonmi, a určiť, či bol prijatý a vydaný v medziach ústavy stanovenej právomocou a ústavným postupom. V prejednávanej veci odvolateľ v zásade navrhuje dve skupiny námietok, z ktorých jedna je zameraná na nedostatok ústavného orgánu a druhá na nedostatok právnej právomoci ministerstva vydať napadnutý dekrét.
42. V prejednávanej veci sa námietky zhodujú so sledom krokov zavedeného kontrolného algoritmu, na základe ktorého Ústavný súd najprv skúma postup a podmienky pre vydanie spornej právnej úpravy a následne obsah súladu s ústavou a zákonmi.
Právomoc vydať uznesenie podľa článku 79 ods. 3 na základe článku 62 písm. d) ústavy
43. Ústavný súd vo svojej predchádzajúcej judikatúre [zistenie z 9. októbra 2003 sp. zn. IV. ÚS 150 / 01 (N 117 / 31 SbNU 57); zistenie z 20. októbra 2004 sp. zl. ÚS 52 / 03 (N 152 / 35 SbNU 117; 568 / 2004 Z. z.)] interpretoval koncepčný rozdiel medzi právomocami a kompetenciami verejného orgánu. V neskorších zisteniach uviedol, že "[p] právomoc štátneho orgánu by sa mala chápať ako skutočná realizácia štátnej moci v primeranej forme (t. j. vo forme tvorby noriem alebo individuálneho rozhodnutia), zatiaľ čo právomoci sú už veľmi špecifickou definíciou otázok pri výkone právomocí. Z tohto hľadiska by sa článok 79 ods. 3 ústavy mal vykladať v tom zmysle, že právomoci ministerstiev a iných správnych orgánov alebo miestnych orgánov vydávať odvodené sekundárne právne predpisy sú už ustanovené článkom 79 ods. 3 ústavy. Je to právny štandard, ktorý vo všeobecnosti stanovuje právomoci výkonných orgánov na stanovenie sekundárnych právnych noriem za predpokladu, že výkon tejto právomoci je vymedzený v práve vo vzťahu k určitej právomoci ( určitej právne vymedzenej časti výkonu štátnej moci). Inými slovami, právomoc výkonnej moci vydávať subštatučné právne normy je založená priamo v ústave, nie v právnej úprave. Právnym povolením, ktoré spĺňa požiadavky ustanovené v článku 79 ods. 3 ústavy, je potom plnenie tejto právomoci z hľadiska rozsahu a obsahu (kompetencie)."
44. Ústavný súd tiež upresnil tieto úvahy: "Dôvodom pre vytvorenie tejto právomoci priamo v ústave je skutočnosť, že ide o kľúčovú otázku rozdelenia právomoci medzi zákonodarné a výkonné právomoci v oblasti normatívnej. Článok 79 ods. 3 Ústava teda na jednej strane vytvára právomoc výkonnej moci odvodzovať normy a v skutočnosti stanovuje svoje hranice vo vzťahu k legislatívnej právomoci, na druhej strane ju treba vnímať aj ako poskytnutie ochrany právomoci zákonodarcovi pred protiústavným zásahom. V dôsledku toho, ak by legislatívne právomoci zákonodarcu mali byť vytvorené len zákonom, boli by priamo k dispozícii zákonodarcovi, čo by zákonodarcovi umožnilo zasahovať sám do právomocí výkonných orgánov, napríklad úplným stiahnutím takýchto právomocí." Aj neskoršia judikatúra ústavného súdu v návrhu na zrušenie iného zákona je založená na navrhovanej koncepcii (pozri napríklad zistenie zo 16. decembra 2008 sp. zn. pl. ÚS 28 / 06, publ. pod č. 69 / 2009 Zb.; zistenie z 26. mája 2009 sp. zn. ÚS 40 / 08, publ. pod č. 241 / 2009 Zb.).
45. V žiadnom z týchto prípadov Ústavný súd nebol konfrontovaný s otázkou výkladu článku 62 písm. d) ústavy v súvislosti so štandardnou právomocou výkonnej rady a formuloval svoje závery týkajúce sa aktov výkonnej rady z iných ústavných aspektov (pozri článok 1, článok 2 ods. 3 ústavy, článok 2 ods. 2 charty, ochrana základných práv atď.). Článok 62 písm. d) ústavy ustanovuje, že prezident republiky... poveruje vládu, ktorej odstúpenie bolo prijaté alebo stiahnuté, aby predbežne vykonávala svoje funkcie až do vymenovania novej vlády (bodovanie ústavného súdu). Odvolateľ z výkladu pojmu "dočasne" v kontexte "parlamentných zásad" správne identifikuje ústavné obmedzenia vlády, ktorá nemá dôveru poslaneckej komory alebo obmedzenia ministerstiev, ktoré riadia členovia takejto vlády.
46. V prvom rade Ústavný súd považuje za potrebné rozlišovať medzi rozsahom, v akom sa námietky odvolateľa týkajú legislatívnych činností vlády (článok 78 ústavy) a rozsahom, v akom legislatívne činnosti ministerstiev (článok 79 ods. 3 ústavy), keďže samotná odvolateľka túto demontáž ďalej neodráža. Vláda a ministerstvá sú skutočne podstatne odlišné - pokiaľ ide o ústavnú reguláciu právomoci prijímať právne predpisy -.
47. Zatiaľ čo vláda je v článku 78 Ústava je oprávnená vydávať nariadenia na vykonávanie zákona a v jeho medziach, ale bez potreby výslovného právneho povolenia pre takýto akt, ministerstvá a iné správne orgány môžu tak urobiť podľa článku 79 ods. 3 ústavy na základe zákona v rámci jeho obmedzení a len ak sú splnomocnené zákonom.
48. V tejto súvislosti teda ústavný súd dôsledne rozlišuje postavenie vlády na jednej strane a ministerstiev na strane druhej, hoci obe inštitúcie čerpajú právomoc prijímať vykonávacie opatrenia priamo z ústavy. Ústavný súd zároveň zdôrazňuje, že predmet posúdenia v tomto prípade nie je v prvom rade otázkou všeobecného (negatívneho alebo pozitívneho) rozhodnutia o právomoci vlády, ktorá rozhoduje (teraz alebo už teraz) bez dôvery poslaneckej komory.
49. Ústavný súd odkazuje len na stanovisko vlády v prejednávanej veci vzhľadom na osobitné námietky žalobkyne. V prvom rade je jasné, že takéto obmedzenie normotvorby nevyplýva z výslovného textu ústavy, ani vo vzťahu k vláde, ani vo vzťahu k ministerstvu a iným administratívnym úradom. Ústav delegácie vlády "vo vzdaní sa funkcie" predbežného výkonu funkcie podľa článku 62 ods. 1 zmluvy. d) Ústava je založená na koncepcii potreby trvalého výkonu výkonných právomocí, ak v právnom štáte nie je žiaduce, aby jej vyšší orgán vykonával akúkoľvek právomoc v štáte počas určitého obdobia.
50. Koncepcia predobmedzenej právomoci dočasnej vlády, typicky vylúčením určitých aktov z jej právomoci, nesie riziko, že nepružné - alebo pri stanovení limitov relatívnej (alebo neurčitej) neistoty - sťaží obmedzenia takéhoto obmedzenia pre celú výkonnú právomoc riadne fungovať pri plnení každodenných úloh a pri plnení medzinárodných záväzkov vrátane tých, ktoré vyplývajú z členstva v Európskej únii a iných medzinárodných organizácií. Toto nebezpečenstvo sa stáva významným v prípadoch, keď k vymenovaniu dočasnej vlády dochádza častejšie alebo keď je takýto dočasný orgán nútený pôsobiť dlhšie.
51. Na druhej strane, opačné argumenty, ktoré sú založené predovšetkým na praktickom význame zodpovednosti vlády voči poslaneckej komore (článok 68 ods. 1 ústavy), sa prejavili okrem iného v Ústave dôvery (článok 68 ods. 3 ústavy). Je jasné, že vo vzťahu k snemovni poslancov vlády s plnou dôverou je vláda v odlišnom postavení, pokiaľ ide o legitímnosť a politickú autoritu, po nedostatku dôvery (článok 68 ods. 3 ústavy), ako aj vo vzťahu k vláde, ktorá bola následne chybná (článok 72 ods. 1 ústavy). V oboch týchto situáciách nie sú vlády plne zodpovedné za ústavné záležitosti a už nepodliehajú hlavnému trestu v rokovacej sále, ktorá je presne (ďalším) vyhlásením nedôvery. Preto jeden z hlavných nástrojov brzdového systému a protiváh, ktoré zabezpečujú vyvážený vzťah medzi silami a ich vzájomným ovládaním, nie je uplatniteľný. Spochybňuje sa aj politický mandát vlády, pretože ani v jednom z uvedených prípadov nemožno spoľahlivo hovoriť o odraze politických záujmov väčšiny voličov (na prízemí rozdelenia politických síl v poslaneckej komore). Napokon je tiež možné s obavami argumentovať o zámerných krokoch dočasnej vlády, čo by mohlo viesť k rozšíreniu ich vlastnej existencie pri zneužívaní právomocí.
52. Pokiaľ ide o futuro, ústavný súd však konštatuje, že ide o záver, najmä v reakcii na širšie námietky odvolateľa, že vyššie uvedené všeobecné úvahy týkajúce sa pozície dočasnej vlády sú nevyhnutne ústavným obmedzujúcim faktorom, ktorý musí preukázať obmedzujúci prístup k výkonu právomocí vydávať nariadenia podľa článku 78 ústavy a v iných vládnych aktoch, najmä ak majú zásadné a nezvratné dôsledky.
53. Konkrétne a všeobecne uplatniteľné obmedzenia vyplývajúce z mandátov vyplývajúcich z článku 62 písm. d) ústavy (presnejšie z ich vzťahu k poslaneckej komore) však nemožno definitívne stanoviť na základe abstraktných (až do špekulatívnych) úvah, ale len so zreteľom na súčasné okolnosti prípadu predloženého ústavnému súdu v budúcnosti a na špecifické vzťahy medzi výkonnými a legislatívnymi právomocami. Závery ústavného súdu preto budú musieť vždy reagovať na rozmanitosť (nepredvídateľnosť) právnych alebo právnych aktov výkonných orgánov.
54. V tejto súvislosti Ústavný súd nemôže zabudnúť, že povaha výkonných aktov, samozrejme sebakontrola akejkoľvek štátnej moci je žiaduca, je daná aj rôznym stupňom právnej a politickej kultúry štátu a celej spoločnosti, ktorá sa môže prejaviť napríklad v prípade politickej sebakontroly vlády, ktorá zohľadní politické rozdelenie síl a ich účinnú legitímnosť. Koniec koncov, ani vláda s plnou dôverou poslaneckej komory nemôže využiť svoju právomoc na vydávanie nariadení akýmkoľvek spôsobom, ale len v zámeroch vykonávania zákona alebo ústavy. Ani povolenie ministerstva podľa článku 79 ods. 3 Ústava sa nesmie zneužívať na iné ciele, ako sú ciele stanovené ústavou a zákonom, najmä v ústavnom zmysle, na akúkoľvek normatívnu súťaž medzi výkonnými a legislatívnymi právomocami z praktického hľadiska pre politický boj.
55. Ústavné postupy budú tiež zohrávať dôležitú úlohu pri posudzovaní legitímnosti a obmedzení ústavného orgánu v konkrétnom prípade. V každom prípade možno len dlhodobú prax ústavného postupu, ktorá je v súlade s hodnotou a inštitucionálnym konsenzom ústavných orgánov a opakovane potvrdzuje určitý výklad ustanovení ústavy, považovať za ústavnú prax, ktorá by sa mohla merať na základe činnosti dočasnej vlády. Fakty predložené ústavnému súdu však nie sú dostatočne konkrétne.
56. Skutočnosť, že vzťahy medzi dočasnou vládou a poslaneckou komorou sú kontrolované dostatočne špecificky formulovanými ústavnými postupmi, nenaznačuje historický pokus českého zákonodarcu zaviesť osobitné obmedzenia pre vládu a členov vlády, ktorých riadi ministerstvo. Návrh zmeny a doplnenia ústavy vrátane doplnenia článku 75 ústavy, podľa ktorého by takáto vláda mohla "prijať len opatrenia, ktoré nemožno odložiť," však nebol prijatý (dokument Parlamentu č. 359 z roku 1999; návrh schválený parlamentnou komorou 28. januára 2000, ktorý Senát zamietol 29. marca 2001).
57. Napriek vyššie uvedenému zisteniu, že vo vzťahu k vláde existujú ústavné obmedzujúce faktory, ktoré sú dočasne poverené podľa článku 62 ods. 1 zmluvy. d) Ústava nie je riešením vládnej krízy prevodom politickej kontroly dočasnej výkonnej moci na ústavný súd, ktorého právomoci, okrem iného vo vzťahu k preskúmaniu normy výkonu, alebo prípadne vo vzťahu k rozsahu právomocí štátnych orgánov, sú definované v taxach v ústave. Režim dočasnej vlády kladie zodpovednosť predovšetkým samotnej snemovni poslancov, čo dáva (času) priestor na vytvorenie dostatočnej politickej väčšiny na vyjadrenie dôvery v novú stabilnú vládu. Výkon poslaneckého mandátu nie je v žiadnom prípade dostupný poslancom alebo politickým stranám, ale musí byť zameraný na plnenie ústavy alebo jej plánovaných postupov. V podobnom kontexte ústavný súd odkazuje na "ústavný tlak na kombináciu vyjadrenia nedôvery (alebo popierania dôvery) vláde s vedomím ústavných dôsledkov bez novej parlamentnej väčšiny schopnej vytvoriť vládu" (zistenie z 10. septembra 2009 sp. zn.
58. Ani predseda v súlade s článkom 62 ods. 1. d) Ústava nemá vplyv - nemôže byť vynechaná - na zostávajúce kontrolné mechanizmy, ktorými podlieha minister z ústavy. "Ministrom zodpovedným za ústavnú politickú zodpovednosť za činnosť ministerstva je minister, ktorý je v tomto ohľade kontrolovaný obvyklými prostriedkami parlamentnej demokracie, ako je interpolácia (článok 53 ods. 1, 2 ústavy), právo citácie poslaneckej komory a jej orgánov alebo vyšetrovacej komisie (článok 30, článok 38 ods. 2 ústavy). Ďalším kontrolným mechanizmom, ktorý monitoruje činnosť a žiada ministra o ústavnú zodpovednosť, je možnosť stiahnuť ju z funkcie. Článok 74 Ústava je zodpovednosťou predsedu vlády (návrh na odvolanie sa voči ministrovi) a prezidenta republiky (odvolania) ," ako už uviedol ústavný súd v rozhodnutí z 13. septembra 1994 sp. zl. ÚS 9 / 94 (N 40 / 2 SbNU 7; 207 / 1994 Zb.).
59. Najmä vo vzťahu k zákonodarným právomociam ministerstva, ktoré riadi minister, ktorý je členom vlády zverenej podľa článku 62 písm. d) ústavy, Ústavný súd ďalej konštatuje, že vytvorenie ustanovenia článku 79 ods. 3 ústavy, ktorý má iný účel ako všeobecné povolenie vlády podľa článku 78 ústavy, a povaha právneho povolenia (časť VIII / b zistenia) je rozhodujúcim aspektom posúdenia prípadu.
60. V kontexte, o ktorom sa v súčasnosti uvažuje, nie je možné ignorovať nasledujúce charakteristiky sublegálnej normy vytvorenia orgánov ústrednej štátnej správy, ktoré už samy osebe konajú ako obmedzenie v súvislosti s povolením:
3 ústavy). V tejto súvislosti - pokiaľ ide o vyváženie vzťahov medzi výkonnými a legislatívnymi právomocami - nie je naliehavo potrebné uložiť osobitné ústavné obmedzenia ministerstvu alebo inému správnemu orgánu pre ich subštatutívnu ústavnú normu, keď rozhodnutie o existencii alebo neexistencii osobitných právomocí vždy závisí od vôle zákonodarcu. Iba Parlament považuje za nevyhnutné alebo vhodné vydať zákonné nariadenie na riadne vykonávanie zákona v konkrétnej veci. Prijatie alebo prípadne odňatie takéhoto povolenia nesleduje iné ciele ako riadne vykonávanie zákona, ktoré je v podstate nezávislé od ústavných (politických) vzťahov medzi Parlamentom a vládou. Právne povolenie podľa jeho konkrétneho znenia obsahuje viac-menej v praxi povinnosť oprávneného orgánu vydať vykonávací akt (časť VIII / b zistenia) s cieľom umožniť zákonu dosiahnuť zamýšľané účinky.
b) Právnicky definovaná špecialita takejto normotvorby je doložená rôznymi funkčnými konceptmi [pozri aj čiastočnú definíciu právomoci ministerstiev na rozdiel od "riaditeľskej, kontrolnej a zjednocujúcej" úlohy vlády podľa zákona č. 2 / 1969 Z. z. o zriadení ministerstiev a iných ústredných orgánov štátnej správy Českej republiky v znení neskorších predpisov (ďalej len "príslušný zákon"). Pri rešpektovaní rozdelenia právomocí (obmedzený výklad právneho povolenia) a zásady právnej istoty je právomoc vydávať právne predpisy taká presná a konkrétna, pokiaľ ide o jej rozsah, obsah a účel, že ministerstvo alebo iný správny orgán sa nemôžu odchýliť od zákonných obmedzení, a teda uplatňovať napríklad svoju vlastnú právnu (politickú) vôľu vzdorovať Parlamentu. Takáto požiadavka právneho povolenia na čo najpresnejšie vymedzenie obsahu, účelu a rozsahu úpravy môže byť odvodená zo zásady predvídateľnosti práva založenej na článku 1 ods. 1 ústavy [pozri napr. zistenie z 12. marca 2008 sp. zn. Nedodržanie jedného z troch prvkov normy na posilnenie postavenia vedie k záveru o nedostatočnom právnom povolení na vydanie vykonávacieho nariadenia.
c) ministerstvá a iné administratívne úrady nemajú na rozdiel od vlády žiadne priame spojenie s politickou vôľou (dôverou) poslaneckej komory. Minister sa zodpovedá vláde, komore zástupcov iba prostredníctvom mediácie. Pre zásadne odlišné postavenie vlády na jednej strane a ministerstiev a iných administratívnych úradov na strane druhej, pokiaľ ide o sublegálnu normu, systém ústavy alebo začlenenie ministerstiev vo vzťahu k ústavnému mandátu v článku 79 ods. 3 ústavy, je tiež preukázaná rovnakou úrovňou ako "ostatné správne orgány." Ak by existovala vládna kríza, po ktorej by nasledovala činnosť prezidenta podľa článku 62 ods. 1 zmluvy. d) Ústava mala predstavovať ústavné obmedzenie legislatívnej právomoci ustanovenej v článku 79 ods. 3 ústavy, podľa ktorého ústavný základ jej právomocí tvoria vyššie uvedené orgány, takéto obmedzenia by (hypoteticky) mali mať vplyv na všetky orgány, ktoré majú rovnaké postavenie z hľadiska splnomocnenia. Na "iné správne orgány" a "ústredné správne orgány" (§ 2 ods. 1 príslušného práva) sa vzťahujú aj zákonné pravidlá. Predsedu takéhoto úradu vymenúva predseda na návrh vlády (Český štatistický úrad, Úrad pre ochranu hospodárskej súťaže) alebo samotná vláda (§ 2 ods. 3 príslušného zákona) bez akéhokoľvek ďalšieho zasahovania poslaneckej komory. Normatívna právomoc týchto ústredných vládnych orgánov na ministerskej úrovni nie je podmienená ani existenciou vlády, ktorá získala dôveru poslaneckej komory podľa článku 68 ods. 3 ústavy. To, samozrejme, pri zachovaní štandardných obmedzení, ktoré sa ukladajú subštatutárnej normatívnej výrobe.
61. Z uvedeného vyplýva, že ústavný súd dospel k záveru, že ústavná právomoc ministerstva prijímať zákony podľa článku 79 ods. 3 Ústava nie je špecificky obmedzená na rozsah a obsah ex ústavy, v situácii, keď ministerstvo riadi minister, ktorý je členom vlády zodpovedným za výkon jeho funkcie podľa článku 62 písm. d) ústavy. Pri posudzovaní každého jednotlivého prípadu (normatívny akt) sa však všeobecné požiadavky na delegované normy vždy uplatňujú konzistentne, čo sa vzťahuje len na prísne interpretované obmedzenia obsahu, rozsahu pôsobnosti a najmä na účel normy splnomocnenia. V súlade s týmto postupom možno vylúčiť legislatívne akty ministerstva, ktoré sledujú iný účel ako riadne vykonávanie zákona a zahŕňajú napríklad obsah (politický), ktorý by bol v rozpore s ústavným účelom predchádzajúceho nezverejnenia dôvery (článok 68 ods. 3 ústavy) alebo s vyjadrením nedôvery (článok 72 ods. 1 ústavy) takejto predbežne vymenovanej vlády. To sa odrazí aj v prejudiciálnych bodoch v možných konaniach pred ústavným súdom, ktorého judikatúra môže v budúcnosti nepochybne prispieť k obmedzeniu dočasne poverených vlád v konkrétnych prípadoch.
Právne povolenie podľa ustanovení § 17 ods. 3 zákona č. 48 / 1997 Zb.
62. Druhý nadpis námietok odvolateľa sa týka údajnej neexistencie právneho povolenia ministerstva alebo prekročenia povolenia podľa ustanovení § 17 ods. 3 zákona č. 48 / 1997 Zb.
63. Ústavný súd vo svojej judikatúre dôsledne potvrdzuje, že vykonávacím aktom je článok 79 ods. 3 Ústava je spojená len s podrobnými opatreniami, ktoré sú "na základe a v medziach zákona" [pozri. zistenie z 11. októbra 1995 sp. zn. Podľa názoru ústavného súdu sa v návrhu ústavy tiež uvádza, že zákonodarca vo forme všeobecných zákonov (článok 79 ods. 3 ústavy) neustanovuje právomoc poveriť ho možnosťou výkonnej moci v konkrétnom prípade. Túto právomoc (v zmysle vecnej definície otázok implementovaných pri výkone právomocí) potom vyžaduje osobitný výkonný orgán, aby ju vykonával na základe a v rámci obmedzení právnych predpisov, ktoré ho oprávňovali stanoviť sekundárny právny štandard.
64. Pokiaľ ide o preskúmanie ústavnej zhody odvodeného štandardu výkonu na základe právneho povolenia, Ústavný súd tiež definoval praktické aspekty preskúmania [pozri. nález zo 14. februára 2001 sp. zn. pl. ÚS 45 / 2000 (N 30 / 21 SbNU 261; 96 / 2001 Z. z.); nález zo 16. októbra 2001 sp. zn. ÚS 5 / 01 (N 149 / 24 SbNU 79; 410 / 2001 Z. z.]:
■ nariadenie musí vydávať oprávnený orgán,
■ nariadenie nemôže zasahovať do záležitostí vyhradených pre zákon,
■ vôľa zákonodarcu regulovať nad rámec právnej normy musí byť jasná (preto rozsah pôsobnosti nariadenia).
65. V prvých dvoch uvedených bodoch odvolateľ nespochybňuje vyhlášku č. 618 / 2006 Z. z., ale tvrdí, že nie sú splnené podmienky právneho povolenia na vydanie zákonného práva ("jasná vôľa zákonodarcu" podľa uvedenej terminológie).
66. Text ustanovenia § 17 ods. 3 zákona č. 48 / 1997 Zb.:
[...]
(3) Zmluva uvedená v odseku 1 medzi zdravotnou poisťovňou a zdravotníckym zariadením sa riadi rámcovou zmluvou vyplývajúcou zo zmierovacieho konania medzi zástupcami združení zdravotných poisťovní a zástupcami príslušných skupín zmluvných zdravotníckych zariadení zastúpených ich záujmovými združeniami. Jednotlivé rámcové zmluvy sa predložia ministerstvu zdravotníctva, ktoré ich posúdi z hľadiska dodržiavania právnych predpisov a verejného záujmu na zabezpečenie kvality a dostupnosti zdravotnej starostlivosti, fungovania zdravotníckeho systému a jeho stability v rámci finančných možností systému verejného zdravotného poistenia (ďalej len "verejný záujem") a potom sa vydajú ako dekrét. Ak sa nová zmluva neuzavrie pred ukončením zmluvy, zmluva sa obnoví až do uzavretia novej rámcovej zmluvy. Ak sa strany zmierovacieho konania nedohodli na obsahu rámcovej dohody do šiestich mesiacov, alebo ak je predložená rámcová dohoda v rozpore s právnymi predpismi alebo verejným záujmom, ministerstvo zdravotníctva je oprávnené prijať rozhodnutie. Rámcová dohoda vždy obsahuje ustanovenie týkajúce sa obdobia účinnosti, spôsobu a dôvodu ukončenia zmluvy uvedenej v odseku 1, pričom minimálna výpovedná lehota šiestich mesiacov je k dispozícii 1. januára nasledujúceho roka. Táto výpovedná lehota sa neuplatňuje v prípadoch, keď v dôsledku závažných okolností nemožno odôvodnene očakávať ďalšie plnenie zákazky. Rámcová zmluva okrem toho zahŕňa dojednania o platbe poskytnutej zdravotnej starostlivosti, práva a povinnosti strán zmluvy uvedenej v odseku 1, pokiaľ nie sú ustanovené zákonom, všeobecné podmienky kvality a účinnosti poskytovania zdravotnej starostlivosti, podmienky potrebné na plnenie zmluvy uvedenej v odseku 1, kontrolný mechanizmus kvality poskytovanej starostlivosti a presnosť účtovaných súm, ako aj povinnosť vzájomne si oznamovať údaje potrebné na kontrolu plnenia zmluvy o poskytovaní zdravotnej starostlivosti, spôsob a dôvody ukončenia zmluvy uvedenej v odseku 1, ustanovenia o rozhodcovskom konaní.
[...] ."
67. Z toho vyplýva, že ministerstvo je zákonom oprávnené konať v dvoch prípadoch:
(1) ak je zmierenie výsledkom rámcovej dohody, posúdi to vzhľadom na jeho súlad s právnymi predpismi a verejným záujmom pri zabezpečovaní kvality a dostupnosti zdravotnej starostlivosti, fungovania systému zdravotnej starostlivosti a jeho stability v rámci finančných možností systému verejného zdravotného poistenia a následne ho vyhlási za vyhlášku, alebo
(2) ak medzi stranami zmierovacieho konania neexistuje dohoda o obsahu rámcovej zmluvy do šiestich mesiacov, alebo ak predložená rámcová zmluva je v rozpore s právnymi predpismi alebo verejným záujmom, je oprávnená "rozhodnúť."
68. Ústrednou zásadou tohto povolenia je, že ústavný súd vidí v zákonodarnom orgáne prioritu dohody ako výsledok zmierovacieho konania. Účelom zmierovacieho konania je dosiahnuť dohodu prostredníctvom spoločného postupu o obsahu rámcových dohôd, nie zbytočne využiť šesťmesačné obdobie, čím sa umožní ďalšie konanie ministerstva, ktorého priame povolenie sa začína iba subsidiárnym spôsobom. Vzhľadom na tento uprednostňovaný účel je potrebné vykladať iné podmienky zmierovacieho konania alebo vykladať samotný štandard splnomocnenia. Napríklad na rozdiel od tejto priority by bolo možné stanoviť podmienky na vykonanie zmierovacieho konania, ktoré by objektívne a realisticky znemožnili dosiahnutie akéhokoľvek predpokladaného právneho konsenzu (napr. stanovením nevyhovujúcich procesných pravidiel zmierovacieho konania, bezpodmienečnej požiadavky jednomyseľnosti všetkých a napríklad procedurálnych hlasov atď.).
69. V prejednávanej veci je ministerstvo založené na splnení podmienok uvedených v bode 1, zatiaľ čo odvolateľka tvrdí, že pred vydaním napadnutého dekrétu č. 618 / 2006 Z. z. neexistovalo žiadne primerané zmierovacie konanie. bolo vydané, takže neexistuje žiadny výsledok vo forme rámcovej dohody, keďže jediné zmierovacie konanie pred vydaním napadnutého uznesenia sa skončilo uplynutím lehoty šiestich mesiacov.
70. Pokiaľ ide o túto otázku, ústavný súd najprv pripomína, že v prejednávanej veci odvolateľka, so zreteľom na povahu svojich námietok, čelí rozporným faktickým tvrdeniam, ktoré sú založené na napadnutom začatí a priebehu zmierovacieho konania podľa § 17 ods. 3 zákona č. 48 / 1997 Zb. Vzhľadom na námietky odvolateľa, pokiaľ ide o určenie splnenia podmienok § 17 ods. 3 zákona č. 48 / 1997 Z. z., len preskúmanie toho, či predložené rámcové dohody boli "výsledkom zmierovacieho konania" a či "výsledok zmierovacieho konania" bol predložený ministerstvu v lehote šiestich mesiacov. Tieto skutočnosti sa javia ako kľúčové pre tvrdenie odvolateľa. Iba v prípade, že sú tieto podmienky splnené, sa na uverejnenie pripraví doložka o povolení "aktivovaná" v prospech ministerstva, ktorá sa potom posúdi z hľadiska obsahu (podľa kritérií uvedených v § 17 ods. 3 zákona č. 48 / 1997 Z. z.) a (bez zmien vlastného obsahu).
71. Ústavnému súdu boli predložené viaceré materiály, aby v skutočnosti zdokumentoval priebeh zmierovacieho konania, ktoré Ústavný súd preskúmal v rozsahu potrebnom na určenie, či bola splnená podmienka na vydanie podriadeného ustanovenia ministerstvom financií (podmienečné povolenie). V prvom rade v súvislosti s týmto prípadom je jasné, že od "minút dňa začatia spoločných rokovaní strán zmierovacieho konania" z 3. januára 2006 bola SPP Českej republiky iniciátorom zmierovacieho konania, pričom väčšina zástupcov zdravotných poisťovní a poskytovateľov zdravotnej starostlivosti jasne vyjadrila presvedčenie, že toto je prvé kolo rokovaní v zmierovacom konaní. Námietka niektorých účastníkov k vypočúvaniu, že prvá" v segmente ambulantnej špecializovanej starostlivosti a praxe sa už uskutočnila 6. decembra 2005, bola vznesená na pojednávaní, ale väčšina z nich nebola prijatá, pretože si mysleli, že to bude prípravné stretnutie. Dobrá viera účastníkov v pravidelnosť zmierovacieho konania, do ktorého sú zapojení, a spoločný postup objektívne vedúci k plneniu zamýšľaného účelu zmierovacieho konania sú tiež zjavné zo zápisnice z ostatných zasadnutí vrátane záverečných rokovaní (17. januára 2006, 28. februára 2006, 21. júna 2006). Okrem toho Ústavný súd konštatuje, že iné sporné otázky, ako napríklad to, či účastníci zmierovacieho konania môžu stanoviť rokovací poriadok alebo či je schválenie návrhov možné väčšinou alebo iba jednomyseľne (konsenzusné hlasovanie). Pokiaľ ide o tieto vnútorné otázky organizácie zmierovacieho konania, ústavný súd nemá v úmysle vyjadriť sa aspoň dovtedy, kým sa zachová zamýšľaná podstata zmierovacieho konania zo strany zákonodarcu, ktorým nie je ani vytvorenie rokovacieho poriadku, ani (v niektorých hlasoch) zásada súhlasu väčšiny (alebo racionálne rozhodnutie určitého hlasovania). Tieto zásady sa nepochybne odrážajú v mnohých iných ustanoveniach českého práva vrátane rokovacieho poriadku a rokovaní.
72. Tento záver týkajúci sa začatia zmierovacieho konania dňa 3. januára 2006 ďalej podporujú iné dokumenty, najmä kroky, ktoré viedli k výzve účastníkov k 3. januáru 2006 (jedným z nich je pozvanie adresované ministerstvu a reklama uverejnená v hospodárskej knihe). Aj na "rokovaní," ktoré sa uskutočnilo 6. decembra 2005, väčšina účastníkov súhlasila s tým, že zmierovacie konanie sa nezačalo z konkrétnych dôvodov. Tento názor, ako vyplýva z príslušných zápisníc, vyjadrilo SZP Českej republiky, Open Association of Health Insurance Companies of the Czech Republic, SPL of the Czech Republic, SPLDD of the Czech Republic, ADRIMED, PRIVALAB. "Opakovný názor, a to, že zmierovacie konanie bolo riadne začaté, zastával len LOK SČL, ČLK - o. s." Podobný záver vyplýva zo zápisnice zo 6. decembra 2005 prijatej na pojednávaní "pre zdravotnícke zariadenia poskytujúce ambulantnú špecializovanú starostlivosť a starostlivosť o lekárky." Z týchto poznámok v zhrnutí Ústavný súd dospel k záveru, že na pojednávaní 6. decembra 2005 boli tieto rokovania považované väčšinou za neštandardné, a preto nie za riadne (otvorenie) zmierovacie rokovania, výslovne vrátane obáv týkajúcich sa spochybnenia "bežného legislatívneho postupu."
73. Okrem toho ústavný súd uvádza, že aj keby (hypoteticky) väčšina účastníkov zmierovacieho konania dospela k subjektívnemu záveru, že zmierovacie konanie sa začalo už 6. decembra 2005, takýto postup by nebol v súlade - čo znamená následný postup ministerstva, ktoré vydalo dekrét č. 290 / 2006 Z. z. - objektívne znamená ustanovenie § 17 ods. 3 štvrtého zákona č. 48 / 1997 Z. z., keďže zákonodarca jasne predpokladá rovnaké postavenie všetkých strán zmierovacieho konania, a teda možnosť ich účasti na zmierovacom konaní maximálne šesť mesiacov. Takýto výklad podmienok na začatie zmierovacieho konania, ktorý by spustil začatie konania, a teda šesťmesačné obdobie len aktom jedného segmentu poskytovateľov zdravotnej starostlivosti (t. j. jednoduchý formálny akt "volania" zmierovacieho konania bez toho, aby ho sprevádzal príslušný obsah), by vytvoril nerovnosť medzi jednotlivými poskytovateľmi, keďže, ako by to bolo v tomto prípade, ostatní účastníci zmierovacieho konania by museli byť skrátení takmer o jeden mesiac, aby sa dosiahla dohoda, ale teoreticky o akékoľvek časové obdobie (keďže v krátkosti by sa ostatné" segmenty" zaviedli do konania len počas konania). Takáto koncepcia nepodporuje právnu štruktúru priority dohody účastníkov, pretože nepredvídateľná faktická manipulácia s dĺžkou zmierovacieho konania môže nepochybne ovplyvniť priebeh celého zmierovacieho konania vrátane rizika, že pri väčšom časovom tlaku sa právne predpokladaný výsledok nedosiahne vôbec.
74. V tomto konaní už nie je úlohou ústavného súdu posúdiť postup ministerstva, ktoré už vydalo vyhlášku č. 290 / 2006 Zb. Nemôže však prehliadať, že ministerstvo malo pred uverejnením (okrem iného) k dispozícii dva pracovné výbory legislatívnej rady vlády, ktoré upriamili pozornosť na "termináciu zmierovacieho konania." Mala by (by mohla a mala by) mať aj nepretržité informácie o vývoji postupu a o názore strán zmierovacieho konania, ktoré sú veľmi väčšinové. Ústavný súd na druhej strane pripomína svoje závery uvedené v článku 78 ústavy a osobitné ustanovenia článku 17 ods. 5 zákona č. 48 / 1997 Z. z. (vo verzii zákona č. 135; 167 / 2000 Z. z.), v ktorých sa zaoberal sporom medzi obsahom všeobecného povolenia vlády v článku 78 ústavy a osobitnými ustanoveniami článku 17 ods. 5 zákona č. 48 / 1997 Z. z. (pokiaľ je to účinné) na hodnote a výške zdravotnej starostlivosti vyplácanej zo zdravotného poistenia.
75. Ministerstvo ministerstva zaslalo 30. júna 2006 oznámenie predsedu SPP, najmä z pošty ministerstva, tiež uviedlo, že výsledok zmierovacieho konania bol predložený ministerstvu 30. júna 2006 do šiestich mesiacov od začatia zmierovacieho konania (3. januára 2006) alebo v súvislosti s rámcovou dohodou o lekárni už 5. júna 2006, posledný deň obdobia, počas ktorého počet mesiacov klesol na 3. júla 2006. Dátum príslušných protokolov o výsledku zmierovacieho konania (od 1. júna do 29. júna 2006) logicky predchádza dátumu ich doručenia ministerstvu. Preto bola splnená podmienka na predloženie výsledku zmierovacieho konania ministerstvu do šiestich mesiacov.
76. Pred vydaním napadnutého dekrétu č. 618 / 2006 Z. z. ministerstvo preto malo minimálne šesť mesiacov oznámenia o výsledku zmierovacieho konania, ktoré sa začalo 3. januára 2006, vrátane súvisiacich protokolov a výsledného znenia rámcových dohôd, zo zodpovedajúcich záznamov vyplývajúcich z informácií o vykonávaní zmierovacieho konania, vrátane dátumu jeho začatia, a zo stanovísk správnej komisie vlády k návrhu vyhlášky č. 290 / 2006 Z. z., a z návrhu (budúceho) vyhlášky č. 618 / 2006 Z. z. Tieto skutočnosti (okrem iného) ministerstvo posúdilo vo vzťahu k splneniu podmienok stanovených v ustanovení o povolení. Záver, že zmierovacie konanie sa skončilo po dohode s textom rámcových dohôd predložených ministerstvu, sa úplne dodržiava, a preto ústavný súd nič nemení.
77. Ústavný súd dospel k záveru, že oprávnený orgán je za iných zákonných podmienok povinný rešpektovať výsledok zmierovacieho konania. Z predpokladu racionálneho a hospodárskeho zákonodarcu možno tiež vyvodiť záver, že pomerne zložitý zmierovací inštitút, ktorý sa bude konať niekoľko mesiacov, nebude vložený do normy povolenia (§ 17 ods. 3 veta druhého zákona č. 48 / 1997 Z. z.) samoúčelne tak, aby ministerstvo (teraz a napriek textu normy) malo možnosť posúdiť, či by povolenie na vydávanie dohodnutých rámcových zmlúv v tomto dekréte využilo. Teoretická možnosť tohto posúdenia by z zmierovacieho konania urobila iba poradný inštitút a odstránila by rozdiely medzi dvoma normami na posilnenie postavenia, ktoré sa odrážajú v postupoch uvedených v bodoch 1 a 2.
78. Legislatívna technika splnomocnenia noriem nepochybne umožňuje zákonodarcovi jasne stanoviť, či norma obsahuje povinnosť alebo len možnosť vydať delegované vykonávacie nariadenie ["Pravidlo hospodárskej súťaže určuje (...) či oprávnený orgán má povinnosť vydávať normatívne akty alebo či je to povolené" - pozri Weinberger, O. Norma a inštitúcie. Úvod do teórie práva. Masarykova univerzita, Brno, 1995, s. 77]. Okrem toho ústavný súd poukazuje na uvedené úvahy a povinný charakter ustanovení § 17 ods. 3 druhého zákona č. 48 / 1997 Z. z., podľa ktorých ministerstvo vydá individuálne rámcové zmluvy "[...] ako dekrét."
79. Ústavný súd konštatuje, že v tejto situácii sa ministerstvo spravodlivosti neodchyľovalo od obmedzení ustanovenia § 17 ods. 3 zákona č. 48 / 1997 Z. z., ak rámcové dohody, ktoré boli predložené v rámci právnej lehoty v dôsledku riadne ukončeného zmierovacieho konania, pokiaľ ide o právnu prioritu takéhoto konania, vydané ako vyhláška č. 618 / 2006 Z. z. Predovšetkým tento postup priamo predpokladá ustanovenie o splnomocnení, a aj keď sú splnené ostatné kritériá ustanovené v oddiele 17 ods. 3 zákona č. 48 / 1997 Z. z., toto ustanovenie nedáva ministerstvu možnosť ďalšej voľnej úvahy (povinná norma), aj keď ministerstvo riadi minister, ktorý je členom vlády vymenovanej prezidentom podľa článku 62 písm. d) ústavy.
Ďalšie námietky žiadateľa
80. Ďalšie námietky odvolateľa voči zmierovaciemu konaniu Ústavný súd nepovažuje za relevantné vrátane tvrdenia, že LOK-SČL a CLK, o. s. neboli pozvaní na konečné vypočutie. Aj keby sa takáto formálna chyba mala zistiť, nemení to skutočnosť, že zástupcovia týchto orgánov boli prítomní na záverečnom pojednávaní, ako vyplýva z príslušných zápisníc a dochádzkových formulárov, ako uvádza aj ministerstvo.
81. V odpovedi na implicitnú námietku odvolateľov spochybňujúcu samostatné zrušenie predchádzajúceho dekrétu ustanoveniami § 2 dekrétu č. 618 / 2006 Z. z. Ústavný súd uvádza, že uzavretím zmierovacieho konania a predložením individuálnych rámcových dohôd na ministerstvo, dekrét č. 290 / 2006 Z. z. (teraz bez právneho povolenia na jeho uverejnenie) a "materiálna domnienka jej existencie" (pozri jednu z pozoruhodných myšlienok zistenia z 20. októbra 2004 sp. zl. ÚS 52 / 03 - pozri vyššie). V tomto prípade je právne logické a primerané zásade ochrany právnej istoty, že predchádzajúce právne predpisy sa odchyľujú od nového (rovnakého) nariadenia.
82. Vo svojich záverečných poznámkach advokát odvolateľky zopakoval alternatívnu petitu - návrh na zrušenie § 3 napadnutého dekrétu - s tvrdením, že je to ustanovenie, podľa ktorého je poskytovateľ zdravotnej starostlivosti so spätnou účinnosťou povinný zmeniť zmluvy, ktoré sú už uzatvorené na dobu neurčitú (zvyčajne osem rokov), a teda neprijateľne zasahuje do zmluvnej autonómie. Z príloh napadnutého dekrétu však vyplýva, že hoci novo dohodnuté rámcové dohody obsahujú vo vzťahu ku všetkým segmentom poskytovateľov takejto starostlivosti opatrenia na rokovanie o zmluvách na dobu určitú, ale vždy s vyjadrením "pokiaľ sa zmluvné strany nedohodnú inak." Ústavný súd poznamenáva, že v tejto forme nejde o zásah do už uzavretých zmlúv a zmluvnej slobody, čo by si vyžadovalo deregáciu ústavného súdu. Otázka rovnosti medzi stranami a ich zmluvná sloboda v tomto prípade je oveľa viac ovplyvnená de facto nerovnomerným vzťahom medzi zdravotnými poisťovňami na jednej strane a poskytovateľmi zdravotnej starostlivosti na strane druhej, ktorý však nie je realizovateľný na úrovni zákonnej normy, akou je sporná vyhláška. Okrem toho ústavný súd poukazuje najmä na nešpecifickosť takejto námietky vo vzťahu k údajnému "zasahovaniu do nadobudnutých práv." Okrem toho možno poznamenať, že ministerstvo vo svojich pripomienkach tiež uvádza, že ustanovenia oddielu 3 vyhlášky č. 618 / 2006 Zb. " nemožno pochopiť, že zasahuje do dobrej viery nadobudnutých práv. "
83. V tejto súvislosti možno v prvom rade zdôrazniť, že ústavný súd dôsledne rozhodol, že otázka ochrany nadobudnutých práv a spätného uplatňovania právneho štátu sa opakovane riešila v rozhodovacej praxi. Vo viacerých svojich zisteniach zdôraznil, že právny štát je neoddeliteľne spojený so zásadou právnej istoty a ochrany dôvery občanov v právo, ktorá zahŕňa zákaz retroaktivity právnych noriem alebo ich spätný výklad [pozri napríklad zistenie sp. zn. IV. ÚS 215 / 94 z 8.6.1995 (N 30 / 3 SbNU 227); zistenie sp. zn. pl. ÚS 33 / 01 z 12.3.2002 (N 28 / 25 SbNU 215; 145 / 2002 Sb.) a iné]. Ústavný súd tiež uviedol konflikt starých a nových právnych predpisov v stanovisku ústavného súdu, napríklad na základe sp. zn. Pl. ÚS 21 / 96, v ktorom predložila zásadu retroaktivity právnych noriem analýzy a vyjadrila názor, že vo všeobecnosti sa v tomto prípade uplatňuje falošná spätná aktivita, t. j. z účinnosti nového právneho štandardu, dokonca aj právne vzťahy vyplývajúce zo zrušeného právneho štandardu sa riadia novou právnou normou. Vznik právnych vzťahov existujúcich pred nadobudnutím účinnosti novej právnej normy, právne požiadavky vyplývajúce z takýchto vzťahov, ako aj vykonané právne akty sa riadia zrušeným právnym štandardom (výsledkom opačného výkladu konfliktu právnych predpisov by bola skutočná spätná aktivita). Ústavný súd naďalej zastáva názor, že z hľadiska právnej istoty je prijateľná falošná spätná aktivita.
84. Pri uplatňovaní neskorších právnych predpisov je vždy potrebné prijať výklad, ktorý šetrí význam a podstatu základného práva. Je vhodné, aby všeobecné súdy pri posudzovaní možných sporov prijali výklad rešpektujúci už zavedenú ústavnú ochranu [pozri napr. zistenie z 15. decembra 2004 sp. zn. I. ÚS 344 / 04 (N 191 / 35 ColLNU 497)]. Ak odvolateľka odkazuje na zásadu ochrany nadobudnutých práv, ústavný súd sa preto odvoláva na akýkoľvek individuálny spor pred všeobecnými súdmi, pretože o týchto žalobách nemožno rozhodnúť v konaní pred ústavným súdom (t. j. ako v prípade sp. zn. pl. ÚS 52 / 03).
85. Odsek 3 dekrétu č. 618 / 2006 Z. z. - pomocou vyššie uvedených interpretačných metód - teda neznamená, že by mal mať neprijateľné spätné účinky na skutočne nadobudnuté práva alebo že tento výklad má samotné ministerstvo. Zásada ochrany už nadobudnutých práv nezahŕňa prvok absolútnej kontinuity súvisiacich právnych predpisov v budúcnosti. Na tento účel Ústavný súd na účely rámcových dohôd podľa zákona č. 48 / 1997 Zb. ďalej konštatuje, že charakterom tohto inštitútu nie je uplatňovanie autonómie vôle strán (zmluvná sloboda). Právna povinnosť dodržiavať rámcové dohody vyplývajúce zo zmierovacieho konania a predovšetkým riadne deklarované nie je výsledkom sporného ustanovenia § 3 vyhlášky č. 618 / 2006 Z. z., ale priamo zo zákona č. 48 / 1997 Z. z., § 17 ods. 3 prvá veta ("Zmluva uzavretá v súlade s odsekom 1 medzi zdravotnou poisťovňou a zdravotnou inštitúciou sa riadi rámcovou zmluvou").
86. Pokiaľ ide o širší argument, ktorý predložil zástupca odvolateľa na ústnom pojednávaní v súvislosti s ustanoveniami § 3 dekrétu č. 618 / 2006 Z. z., Ústavný súd uvádza, že svojou podstatou prijíma petíciu a obmedzenia preskúmania vykonaného Ústavným súdom v tomto konaní. Predmetom posúdenia ústavného súdu nebola predovšetkým celková koncepcia vzťahu medzi zdravotníckymi zariadeniami a zdravotnými poisťovňami (t. j. viaceré inštitúty v zákone č. 48 / 1997 Z. z.) alebo výstavba verejných súťaží na vytvorenie siete zdravotníckych zariadení prostredníctvom individuálnych zmlúv s jednotlivými zdravotníckymi inštitúciami (§ 46 až 52 zákona č. 48 / 1997 Z. z.), hoci tento proces pred vytvorením zmluvného vzťahu považuje odvolateľ za problematický. V tejto súvislosti nie je ani predmetom úvah ústavného súdu, či má existencia päťročného alebo osemročného zmluvného vzťahu alebo časovo neobmedzené zmluvné obdobie nejaký ústavný právny význam. Presnejšie, odvolateľ ani netvrdil, že určité trvanie zmluvného vzťahu bude zaručené ústavnou istotou. Na druhej strane variabilita tohto aspektu priamo predpokladá ustanovenie o povolení § 17 ods. 3 piatej vety zákona č. 48 / 1997 Z. z., v ktorom sa okrem iného uvádza, že "amic agreement vždy obsahuje doložku týkajúcu sa obdobia účinnosti...," teda v súčasnej verzii v žiadnom prípade neobsahuje právnu požiadavku, aby sa rámcové dohody uzatvárali na dobu neurčitú. Ak ministerstvo v prvej polovici roku 2006 pristúpilo k vlastnému (politickému) preskúmaniu pred ukončením zmierovacieho konania, že trvanie jednotlivých zmlúv by nemalo byť časovo obmedzené z rôznych dôvodov v budúcnosti, čo teraz nemá v podstate posudzovať ústavný súd, bývalá vyhláška č. 290/2006 Zb. musí však podliehať požiadavke právneho povolenia.
87. Ústavný súd pripomína, že vzhľadom na vytvorenie ustanovenia § 17 ods. 3 zákona č. 48 / 1997 Z. z. je v zásade povinnosťou ktoréhokoľvek (neskôr) ministra alebo ministerstva, za ďalších podmienok, vydať rámcové dohody vyplývajúce zo zmierovacieho konania ako dekrét. V tomto ústavnom súde sa neakceptovalo tvrdenie odvolateľa, ktoré naznačovalo politický (alebo iný záujem) účel vydania napadnutého dekrétu č. 618 / 2006 Z. z., upozorňujeme na bene, ak sa zistilo, že zmierovacie konanie sa začalo v čase, keď nebolo možné objektívne predpokladať výsledok nasledujúcich volieb do poslaneckej komory a (politického) zloženia budúcej vlády. Konkrétny výsledok zmierovacieho konania - čo je obsah dekrétu č. 618 / 2006 Z. z. - bol výsledkom vôle iného orgánu ako ministra a bol známy viac ako dva mesiace predtým, ako bol vymenovaný za ministra MUDr. Tomáš Julínek.
Varia
88. Ústavný súd považoval za zbytočné vykonávať dôkazy v súvislosti s chronológiou ústavných krokov spojených s menovaním vlád a s procesom vyjadrovania dôvery parlamentnou komorou v rokoch 2006 a 2007, keďže tieto sú všeobecne známe fakty. Okrem toho sa zdá byť zbytočné požadovať od účastníkov zmierovacieho konania ďalšie stanoviská vrátane stanovísk odporúčaných odvolateľom vo svojich písomných podaniach.
89. Ústavný súd zároveň nenašiel žiadne dôvody na prioritnú úvahu podľa § 39 zákona o ústavnom súde, pretože údajná nedostatočná legitimita (na úrovni ústavného orgánu) na vydanie dekrétu č. 618 / 2006 Z. z. v čase predloženia návrhu nebola v čase predloženia návrhu v žiadnom prípade kritická nová vláda Mireka Topolánka, ktorá získala dôveru poslaneckej komory 19. januára 2007. Ministerstvo, pod vedením člena vlády, ktorý získal dôveru poslaneckej komory, podľa jeho názoru nepovažovalo vyhlášku č. 618 / 2006 Z. z. za protiústavné rozšírenie predchádzajúceho "predbežného" výkonného orgánu do svojej vlastnej právomoci, ale bránilo ho. Zároveň možná priorita zrušenia napadnutého dekrétu č. 618 / 2006 Zb. by neboli objektívne odstránené, ak by dve skupiny zdravotníckych zariadení so zmluvami, ktoré sa riadia rôznymi rámcovými zmluvami, podľa obdobia účinnosti oboch dekrétov. Tým, že by sa zrušil napadnutý príkaz, ani "oživenie" právnych predpisov predchádzajúcej, a teda bývalej rámcovej dohody, ku ktorej odvolateľka v podstate priviedla život. Zároveň by to neovplyvnilo platnosť už uzavretých zmlúv. Napokon Ústavný súd nezistil naliehavosť údajného zasahovania napadnutého dekrétu do už nadobudnutých práv, keďže existencia takéhoto zasahovania do žaloby nebola opodstatnená, tvrdenie odvolateľa bolo len na úrovni všeobecného záujmu a posúdenie údajných individuálnych nárokov nemohlo byť predmetom tohto konania.
Záver
90. Ústavný súd teda nezistil žiadny rozpor medzi napadnutým dekrétom alebo jeho časťou a ústavným poriadkom alebo zákonom, a preto zamietol návrh na zrušenie napadnutého uznesenia podľa § 70 ods. 2 zákona o ústavnom súde.
Predseda ústavného súdu:
JUDr. Rychetský v. r.
Podľa článku 14 zákona č. 182 / 1993 Z. z. o ústavnom súde v znení neskorších predpisov boli rôzne stanoviská prijaté sudcom Eliška Wagnerom a Janom Musilom.
Prihláste sa pre poznámky, obľúbené a upozornenia
Informácie o predpise
| Citácia | Posúdenie Ústavného súdu č. 66 / 2010 Z. z. o návrhu na zrušenie vyhlášky č. 618 / 2006 Z. z., ktorá vydáva rámcové zmluvy alebo jej individuálne ustanovenia |
|---|---|
| Typ predpisu | - |
| Autor | - |
| Zbierka | Zbierka zákonov |
| Dátum vyhlásenia | 16.03.2010 |
|---|---|
| Účinnosť od | - |
| Účinnosť do | - |
| Stav | Platný |
Znenie predpisu má informatívny charakter.
Komentáre 0