Ústavný súd zistil č. 53 / 2003 Z. z.
Ústavný súd zistil z 5. februára 2003 o návrhu na zrušenie článku CXVII ods. 2, 5, 6, 7, 8, 9 a 11 zákona č. 320 / 2002 Z. z., o zmene a doplnení a zrušení niektorých zákonov v súvislosti s ukončením činnosti okresných orgánov
Platný
53
POKUTY
Ústavný súd
Za Českú republiku
Dňa 5. februára 2003 Ústavný súd v pléne rozhodol o návrhu skupiny senátorov parlamentu Českej republiky zrušiť body 2, 5, 6, 7, 8, 9 a 11 článku CXVII zákona č. 320 / 2002 Zb. o zmene a doplnení a zrušení niektorých zákonov v súvislosti s ukončením činnosti okresných orgánov,
nasledujúce:
Návrh zamietnutý.
Odôvodnenie
Skupina senátorov predložila ústavnému súdu podľa článku 87 ods. 1 písm. a) ústavy Českej republiky (ďalej len "ústava") a článku 64 ods. 1 písm. b) zákona č. 182 / 1993 Z. z. o Ústavnom súde návrh na zrušenie niektorých ustanovení zákona č. 320 / 2002 Z. z. o zmene a doplnení a zrušení niektorých zákonov v súvislosti s ukončením činnosti krajských orgánov.
Skupina senátorov žiada zrušenie právnej úpravy, ktorá stanovuje prechod na štátnych zamestnancov krajských orgánov, ktorých zrušenie zákona, ktorého vybrané ustanovenia sa navrhujú zrušiť, je stanovená v článku CXVII ods. 1 zákona č. 320 / 2002 Z. z., na miestne orgány (obce a mestá zodpovedné za výkon poverenia a okres) bez rozhodnutia príslušných pracovníkov a bez súhlasu príslušných orgánov. Právne predpisy upravujúce túto zmenu a doplnenie sú obsiahnuté v bodoch 2, 5 a 8 zákona č. 320 / 2002 Z. z. o CXVII z nasledujúceho textu:
2. Práva a povinnosti vyplývajúce zo zamestnaneckých vzťahov zamestnancov Českej republiky, ktorí sú poverení pracovať v okresných úradoch (ďalej len "zamestnanci okresného úradu"), sa prevedú z Českej republiky na miestne orgány v prípadoch, keď sa činnosti zamestnancov okresného úradu ustanovené týmto alebo osobitným právom prevedú na miestne orgány.
5. V prípade, že sa nedosiahne dohoda v súlade s bodom 3 najneskôr do 1. septembra 2002, počet a pravidlá vymedzovania zamestnancov sa stanovia pre príslušné miestne orgány alebo administratívne úrady na návrh vedúcich krajských orgánov a s odporúčaním riaditeľa regionálneho úradu ministerstva vnútra.
8. § 102 ods. 2 písm. j) zákona č. 128 / 2000 Z. z. o samosprávach (mestská prevádzkareň) a § 59 ods. 1 písm. b) zákona č. 129 / 2000 Z. z. o krajoch (regionálne založenie) o určení počtu zamestnancov miestnych orgánov sa neuplatňujú na prípady uvedené v bode 2.
Skupina senátora tvrdí, že porušila a obmedzila základné práva a zásady organizácie verejného orgánu ustanovené v článku 8, článku 79 ods. 3 a článku 100 ods. 1 a článku 101 ods. 4 ústavy, článku 2 ods. 2, článku 4 ods. 1, 2 a 4 a článku 9 Charty základných práv a slobôd (ďalej len "charta"), článku 6 ods. 1 Charty miestnej samosprávy (ďalej len "charta") a článku 4 ods. 2 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len "dohovor ").
Skupina senátorov odkazuje na články 8 a 100 ústavy, ktoré vyhlasujú autonómne spoločenstvá občanov s právom na vlastnú správu prostredníctvom podielu na výkone verejnej moci prostredníctvom ich zástupcov. Pripomína rozhodnutia ústavného súdu (Pl. ÚS 1 / 96) a článku 3 ods. 1 charty, podľa ktorých sú miestne orgány vyjadrením schopnosti miestnych orgánov v medziach zákona, v rámci ich zodpovednosti a v záujme miestneho obyvateľstva regulovať a riadiť časť verejných vecí. To zahŕňa možnosť stanovenia počtu zamestnancov samosprávy. Zasahovanie štátu do tejto autonómie je pred rokom 1989 zhoršovaním štátnej správy, čo je model národných výborov pod kontrolou. Miestne orgány sú nezávislé orgány konajúce v ich mene, ktoré sú zodpovedné aj za zamestnávateľov. Autonómne rozhodovanie o zamestnancoch určuje § 102 zákona č. 128 / 2000 Z. z., o obciach (obecné založenie), a § 59 zákona č. 129 / 2000 Z. z., o regiónoch (regionálne založenie). Článok 6 ods. 1 Grafy sú miestne spoločenstvá, ktoré si vytvárajú vlastnú vnútornú štruktúru podľa svojich potrieb. Autoritárna demolácia zamestnancov narúša autonómne riadenie vlastnej samosprávy tým, že ich núti využívať časť svojho majetku za odplatu. Stav miestneho financovania sa nezohľadňuje.
Skupina senátorov uznáva, že miestna vláda nie je neobmedzená, môže byť zasahovaná do ochrany zákona a zákona, ako je ustanovené. Napadnuté ustanovenia zákona podľa skupiny senátorov nemôžu viesť k zmene pracovných vzťahov podľa § 249 zákonníka práce. Bod 2 odvolania predstavuje všeobecné vyhlásenie, na základe ktorého nie je možná žiadna sukňa, čo navyše vyplýva z jeho účinnosti až od 1.1.2003. Prechod je preto možný len dohodou (bod 3) alebo vymedzením (bod 5). Proti ničomu nemožno namietať. Práve naopak, autoritatívne vymedzenie (odsek 5) predstavuje porušenie ústavných zásad legislatívnej regulácie, pretože nie je to zákon, ale ministerstvo vnútra, ktoré rozhoduje o vymedzení pracovníkov jednotlivým orgánom. Povinnosť zákonodarcu podľa článku 4 ods. 1 charty ukladať povinnosti len podľa zákona a v rámci jeho obmedzení je teda porušená. Nie je ani požiadavkou článku 79 ods. 3 ústavy, aby správne orgány mohli vydávať právne predpisy len podľa zákona a v rámci jeho obmedzení, ak sú na to zo zákona oprávnené. Zákonodarca nestanovil obmedzenia tejto legislatívnej činnosti ministerstva vnútra. Bod 5 upravuje "pravidlá a čísla." Podľa skupiny senátorov to znamená, že rozhodnutie ministerstva má normatívny charakter. Ústavný súd opakovane uviedol, že ani zákonodarca, ani výkonný orgán nemôžu mať k dispozícii žiadnu právnu formu, ale musia sa riadiť smernicou ústavy a požiadavkami transparentnosti, dostupnosti a jasnosti (vec č. 167 / 2000 Zb. z 23.5.2000 sp. zn. V tomto prípade táto požiadavka nie je splnená, pretože nie je jasné, či je rozhodnutie uverejnené a komu je doručené. Podľa zákona nie je možné určiť, na ktorý územný orgán sa majú pracovníci zmeniť. V praxi rozhoduje vedúci okresného úradu. Proti takýmto rozhodnutiam neexistujú žiadne opravné prostriedky. Vláda sa preto uplatňuje v rozpore s článkom 2 ods. 2 charty, keďže neexistujú žiadne právne obmedzenia regulácie. Je to tiež porušenie článku 101 ústavy. Zasahovanie do činností miestnych orgánov má byť v skutočnosti stanovené zákonom na jeho ochranu. Zrušenie krajských orgánov nie je potrebným dôvodom na zamestnávanie bývalých štátnych zamestnancov.
Skupina senátorov tiež poukazuje na potrebu posúdiť sporné inštitúty zákona č. 320 / 2002 Zb. z hľadiska zamestnancov. Zamestnanci sú povinní rozdeliť sa na iný subjekt, pravdepodobne pracovať na inom mieste a možno aj na inom mieste bez ich vôle. Uzavretie nútenej povahy takejto práce nemení možnosť ukončenia práce, keďže zamestnanec bude musieť vykonať prácu počas výpovednej lehoty. Okrem toho, nemal na starosti odstupné. Sporné nariadenie je teda v rozpore s článkom 4 ods. 2 dohovoru a článkom 9 ods. 1 charty zakazujúcim nútenú prácu, z ktorých žiadna nie je splnená. Okrem toho uloženie nútenej práce neurčuje zákon, ale rozhodnutie o vymedzení.
Vzhľadom na súvislosť medzi zamestnaneckým vzťahom zamestnancov krajských orgánov a miestnymi orgánmi skupina senátorov tiež navrhuje zrušiť súvisiace ustanovenia, body 6, 7, 9 a 11 zákona č. 320 / 2002 Z. z., ktorého znenie je takéto:
6. Výkon práv a povinností vyplývajúcich zo pracovnoprávnych vzťahov zamestnanca Okresného úradu v prípadoch, keď činnosť člena Okresného úradu ustanoveného týmto zákonom nesmeruje na miestne orgány podľa odseku 2, prejde z Okresného úradu na Úrad štátneho zastúpenia vo veciach majetku, pokiaľ sa v osobitnom nariadení neustanovuje inak. Títo zamestnanci zabezpečia, aby sa úlohy súvisiace so zatvorením okresných úradov vykonávali po 1. januári 2003.
7. Nároky zamestnancov okresných úradov z pracovnoprávnych vzťahov, ktoré neboli prevedené na príslušné miestne orgány podľa bodu 2, ako aj nároky Českej republiky z pracovnoprávnych vzťahov so zamestnancami okresných úradov, uspokojujú a uplatňujú ministerstvo financií v mene štátu.
9. Odsek 251d zákonníka práce sa nevzťahuje na postup stanovený v odsekoch 2 a 3.
11. Záležitosti vo vlastníctve Českej republiky, za ktoré boli zodpovedné regionálne orgány a ktoré sú potrebné na vykonávanie činností transponujúcich podľa tohto zákona v rámci právomoci miestnych orgánov a ktoré využívajú zamestnanci okresného úradu, na ktoré sa vzťahuje bod 2, sa s výnimkou tých, ktoré sú uvedené v bode 12 1. januára 2003, prevedú z vlastníctva Českej republiky na miestny orgán, na ktorý sa prevádzajú práva a povinnosti pracovných vzťahov krajských zamestnancov.
Komora zástupcov Parlamentu Českej republiky vo svojich pripomienkach odkazuje na dôvodovú správu k návrhu zákona, ktorá pripomína, že návrh zákona sa zaoberá aj pracovnými vzťahmi existujúcich zamestnancov krajských orgánov. Účelom ustanovení o vymedzení pojmov je zabezpečiť riadne fungovanie verejnej správy miestnymi orgánmi, na ktoré sa prenesú príslušné právomoci, vyškolenými pracovníkmi, ktorí už tieto činnosti vykonávajú. V prípadoch, keď zamestnanec nesúhlasí s presunom do miestneho samosprávneho orgánu alebo ministerstva vnútra, bude sa dodržiavať pracovné právo. Názor odvolateľov sa zdá byť zmysluplný a jednostranný, pretože nedodržiavajú požiadavky na výkon štátnej moci, konkrétne potrebu profesionálneho prístroja. Personálne opatrenia súvisia s reformou verejnej správy. Keďže dohoda zmluvných strán je základnou podmienkou vymedzenia, v žiadnom prípade nejde o nútenú prácu alebo služby. Súlad s návrhom ohrozuje pracovné a sociálne zabezpečenie pracovníkov okresných orgánov, ktorí súhlasili s tým, že sa presunú do regionálnych alebo obecných orgánov s rozšíreným rozsahom pôsobnosti. Zákon bol riadne schválený, podpísaný príslušnými ústavnými orgánmi a vyhlásený. Komora zástupcov je presvedčená, že zákon je v súlade s ústavným poriadkom a právnym štátom.
Senát parlamentu Českej republiky vo svojich pripomienkach pripomína okolnosti diskusie o zákone. Bol predložený pozmeňujúci a doplňujúci návrh, v ktorom sa poukazuje na neprípustnosť autoritatívneho vymedzenia pojmu ako nezákonný zásah do miestnych a regionálnych orgánov. Senát však s týmto návrhom nesúhlasil. Pozmeňujúcimi a doplňujúcimi návrhmi prijatými senátom sa návrh vrátil do poslaneckej komory. Na návrh skupiny senátorov senát pripomína, že podľa článku 105 ústavy výkon štátnej správy môže byť zverený len štátnym orgánom. Zákon č. 320 / 2002 Zb. je práve to. V bezprecedentnej miere prenáša výkon štátnej správy na miestne a regionálne orgány a určité činnosti sú zverené územným orgánom. Jeho cieľom je výrazne posilniť štatút územných orgánov, nie obmedziť ich ústavné právo na vlastnú správu. Napadnuté ustanovenia zabezpečujú riadne vykonávanie presunu právomocí na obce a regióny. Výkon správy je rozhodnutím o právach a povinnostiach občanov a právnických osôb. Preto je vo všeobecnom záujme zabezpečiť dostatočný počet zamestnancov určeným miestnym orgánom. Všeobecné ustanovenia napadnutého bodu 2 upresňujú iné ustanovenia, ktoré uprednostňujú územné orgány pri určovaní počtu zamestnancov. Autoritatívne vymedzenie je extrémnou možnosťou. V tejto súvislosti sa stanoví aj nepotrebnosť rozhodnutia rady miestneho orgánu o počte zamestnancov. Samospráva obcí a regiónov nie je nedotknuteľnou hodnotou. Územné orgány sú verejné korporácie, ktorých prioritou nie je ochrana vlastných záujmov, ale predovšetkým starostlivosť o potreby občanov a ochrana verejného záujmu pri plnení ich úloh. Kvalita rozhodovania je určite týmto verejným záujmom. Senát dospel k záveru, že personálne obsadenie reformy verejnej správy prostredníctvom presunu zamestnancov zrušených okresných úradov do obcí a regiónov by poskytlo najúčinnejší postup rozhodovania. Preto súhlasila s príslušnou právnou úpravou. Toto rozhodnutie bolo podporené aj uistením ministra vnútra, že v rámci organizačných opatrení spojených s reformou verejnej správy sa zodpovedajúce mzdové zdroje prevedú na miestne orgány spolu so zamestnancami štátu. Okrem toho sa domnieva, že právne predpisy vytvárajú dostatočný právny rámec na vykonávanie presunu zamestnancov. S cieľom poukázať na nútený charakter práce na prechode na základe vymedzenia senát uvádza, že by sa potom musel považovať za protiústavnú a všeobecnú reguláciu prechodu práv a povinností ustanovených v mnohých iných zákonoch. Prechod práv a povinností z pracovnoprávnych vzťahov znamená zmenu zamestnávateľa, keď nový zamestnávateľ vstupuje do všetkých práv a povinností existujúceho zamestnávateľa. Inak sa na zamestnanosti nič nezmení. Prijímajúci zamestnávateľ je tiež viazaný druhom práce dohodnutej v pracovnej zmluve a mieste výkonu práce. Ak zamestnávateľ nie je schopný prideliť dohodnutú prácu, bude musieť túto zmenu rokovať. Iba v prípade, že zamestnanec neprijme, považuje sa to napríklad za ukončenie zamestnania. Dovtedy by to bola prekážka pre prácu na strane zamestnávateľa. Dôvodom ukončenia pracovného pomeru je, že zamestnanec by mal mať odstupné.
Skupina senátorov v odpovedi na stanoviská poslaneckej komory a senátu zdôrazňuje, že reforma samosprávy zo zákona neposilňuje, pretože ide o presun programu delegácie. Popiera tvrdenie senátu, že dohoda je vždy podmienkou vymedzovania. Upozorňuje na skutočnosť, že parlamentné komory nepredložili dostatočné pripomienky k otázke právneho základu na určenie počtu a pravidiel vymedzovania pracovníkov miestnym orgánom alebo správnym orgánom a pripomína existujúce konflikty medzi obcami a zrušenými krajskými orgánmi. Skupina senátorov v mnohých ohľadoch považuje paralelné pracovné právo za nepohodlné. S cieľom ubezpečiť ministra vnútra, že presun zamestnancov zo štátu na miestne orgány bude finančne zabezpečený, čo prispelo k prijatiu zákona, skupina senátorov poznamenáva, že takéto nároky neexistujú zo zákona a že financovanie presunu sa riadi len uznesením vlády a len na rok 2003.
Skupina 20 senátorov predložila návrh na zrušenie rôznych ustanovení zákona ako legitímneho odvolateľa. V priebehu konania, keďže neexistoval dôvod na zamietnutie návrhu ani dôvod na zastavenie konania, ústavný súd prerokoval návrh a rozhodol o ňom (§ 68 ods. 1 zákona o ústavnom súde).
Ústavný súd sa potom zaoberal prípadom podľa § 68 ods. 2 zákona o ústavnom súde. Ústavný súd overil, že zákon, ktorého ustanovenia sú navrhnuté na zrušenie, bol riadne prediskutovaný a schválený oboma komorami Parlamentu, bol podpísaný príslušnými ústavnými orgánmi a bol uverejnený v zbierke zákonov a uviedol, že zákon bol prijatý a vydaný v medziach ústavy stanovenej právomocou a ústavným spôsobom.
Neskôr Ústavný súd preskúmal obsah sporných ustanovení zákona z hľadiska ich súladu s ústavnými zákonmi a medzinárodnými zmluvami podľa článku 10 ústavy.
Opozícia skupiny senátorov proti právomoci ministerstva vnútra autoritatívne vymedziť pracovníkov narušených krajských orgánov na orgány krajov, miest a obcí možno rozlíšiť do troch základných a dôležitých:
1. oznámenie o porušení práva na vlastnú správu;
2. výhradu voči nútenej povahe práce autoritatívne obmedzeného zamestnanca a
3. údaj o nejasnom a právne nedostatočne odôvodnenom rozhodovacom postupe pri vymedzovaní.
Záruka územnej samosprávy podľa ústavy je lakonická. Okrem rozlišovania medzi miestnou a regionálnou úrovňou samosprávy (článok 99) sa územná samospráva považuje za právo územného spoločenstva občanov, ktoré rastie z jeho vlastností a schopností, ako uviedol ústavný súd, ako sa uvádza v zistení z 19. novembra 1996 sp. zn. pl. 1 / 96 (Zbierka nálezov a uznesení Ústavného súdu, zväzok 6, s. 375; nájdené pod č. 294 / 1996 Z.z.).
"Ústavný súd považuje miestnu samosprávu za neodmysliteľnú súčasť rozvoja demokracie. Miestna vláda je vyjadrením práva a schopnosti miestnych orgánov v medziach zákona, v jeho zodpovednosti a v záujme miestneho obyvateľstva regulovať a riadiť časť verejných vecí. "
Ústava umožňuje, aby sa táto možnosť presadzovala okrem iného ustanovením právnej subjektivity miestnych orgánov a spoliehaním sa na to, že samosprávne orgány budú mať vlastný majetok a budú spravovať podľa vlastného rozpočtu (článok 101 ods. 3). Na ústavnej úrovni sa potvrdzuje aj demokratická povaha samosprávy v záruke zvolených zástupcov (článok 101 ods. 1 a 2 a článok 102). V ústave sa však predpokladá aj jednotný režim štátnej samosprávy vo forme právneho rámca. Definícia časti verejných vecí, ktorú je miestne alebo regionálne spoločenstvo občanov schopné riadiť, je zverená zákonodarcom alebo štátnym orgánom (článok 104), a nie zákonodarcom, ktorí na najvyššej úrovni vnútroštátneho práva definujú záležitosti miestneho významu. Viacero ďalších európskych štátov tiež počíta s mandátom normotvorcu vymedziť záležitosti obmedzeného územného významu zverené miestnym orgánom.
Zákonodarca určite nesmie vyprázdniť ústavné právo na samosprávu, ale je isté, že zákonodarca má široký priestor na určenie záležitostí, ktoré sa najlepšie riadia na miestnej alebo regionálnej úrovni bez toho, aby do toho zasiahol ústredný štát. Nepoliticky, z právnych, hospodárskych, politických a iných aspektov nie je možné vopred určiť, ktoré záležitosti majú miestny alebo regionálny vplyv, a preto si zaslúžia vylúčenie z centrálnej moci. Rozhodovanie o kompetenciách miestnej samosprávy je vždy politické. Aj otázky miestneho alebo regionálneho charakteru môžu mať vnútroštátny význam, napríklad tie, ktoré ovplyvňujú základné ľudské práva a slobody, alebo dôsledky môžu byť prenesené cez hranice miestneho samosprávneho spoločenstva, čo je čoraz bežnejšie v kontexte vysokej mobility obyvateľstva.
Nemožno vynechať, že ústava výslovne stanovuje (článok 105) účasť územných orgánov na výkone štátnej moci na základe zákonných mandátov. Takéto sprostredkovanie výkonu verejnej moci si, samozrejme, vyžaduje podriadenie samosprávnych orgánov štátnej kontrole, ktorej cieľom je zabezpečiť kvalitu výkonu štátnej moci. Táto podriadenosť musí, samozrejme, predvídať aj zákon. V ústavnom texte sa jasne neuvádza, či štátne orgány môžu byť poverené správou autoritatívnymi prostriedkami, alebo že takéto právne postúpenie sa môže uskutočniť len na základe dohody medzi štátom a príslušnými miestnymi orgánmi. Vzhľadom na dôraz na samosprávu by určite existovala náročnejšia požiadavka na konsenzus. Na druhej strane je však jasné, že jednotné uplatňovanie štátnej moci, ktoré na nás delegovali obce, mestá a regióny, je všeobecne akceptované a nikdy nebolo spochybnené ako nezlučiteľné s právom miestnych spoločenstiev na samosprávu. Skupina senátorov preto vo svojom návrhu zrušiť určité ustanovenia zákona č. 320 / 2002 Zb.
Česká ústavná norma miestnej samosprávy je doplnená a obohatená normou vyplývajúcou z medzinárodných záväzkov Českej republiky, konkrétne Chartou miestnej správy dohodnutou 15. októbra 1985, ktorá nadobudla účinnosť pre Českú republiku 1. septembra 1999, uverejnenou v Rade Európy pod č. 122 ETS a v Českej republike pod č. 181 / 1999 Z. z. a č. 369 / 1999 Z. z.
Charta nie je klasickou zmluvou o ľudských právach, nejde o jednotlivcov, ale o občianske spoločenstvá, vytvára kolektívne práva. To znamená osobitosti jej výkladu a uplatňovania. Pravidlá, ktoré vyjadruje, ktoré predstavujú európsku normu miestnej samosprávy, sú sotva priamo uplatniteľné (samovykonávanie). Štandard Európskej územnej samosprávy sa vyjadruje z hľadiska charakteristík, ktoré má oznamovať administratíva zmluvnej strany alebo práva, ktoré sa majú požívať. Zmluvné strany majú povinnosť zaručiť svojim územným orgánom určitý počet takých práv, ktoré určuje charta. Práva zaručené Chartou územného orgánu zmluvných strán sú rámcom. Samotná charta predpokladá vo viacerých ustanoveniach podrobné vnútroštátne právne predpisy, ktoré určite predstavujú obmedzenia, v rámci ktorých sa miestne orgány budú pohybovať. Určite nezaručuje úplnú slobodu územnej samosprávy. Nie je to európska tradícia. V právnych predpisoch alebo iných ustanoveniach o voľbe a tradícii zmluvných strán sa môže podrobne špecifikovať rozsah záležitostí spravovaných územným orgánom vrátane tých, ktoré je orgán povinný monitorovať, jeho organizácia vrátane formy a postavenia jednotlivých orgánov, rámca riadenia, prideľovania aktív a jeho finančných zdrojov. Charta vždy nevytvára územné samosprávne orgány, ktoré sa blížia k štátom.
Charta nie je vybavená prísnymi nástrojmi presadzovania, chýba mechanizmus na riešenie sťažností zo strany samosprávy týkajúcich sa porušovania Charty zo strany štátov, ktoré sú zmluvnými stranami dohovoru, nieto ešte účinný cielený nástroj na presadzovanie normy voči štátom, ktoré skutočne porušujú chartu. K dispozícii sú len politické nástroje; zmluvné strany sú povinné informovať Radu Európy o zmenách legislatívnych opatrení (článok 14), Rada Európy pripravuje pravidelné správy o stave územného orgánu a orgánov zastupujúcich územný orgán, ako aj o inštitúciách, ktoré monitorujú stav a rozvoj územného orgánu v každom členskom štáte, predovšetkým Kongres miestnych a regionálnych orgánov Európy. Neexistuje však jednotný autoritatívny výklad ustanovení charty, ktorý by oddelil prípady možnej štátnej kontroly od nezlučiteľnej regulácie. Zároveň sú odporúčania inštitúcií a orgánov Rady Európy pre štáty týkajúce sa ich právnych predpisov a postupov územnej samosprávy obmedzené. Ustanovenia charty sa bežne neuplatňujú.
Slabosť nástrojov presadzovania charty, samozrejme, nemení svoj záväzok. Charta nie je len vyhlásením, je to skutočná medzinárodná zmluva, ktorá zaväzuje svoje zmluvné strany. Ústavný súd je oprávnený posudzovať súlad českého práva s týmto právom (článok 112 ods. 1 v spojení s článkom 1 ods. 2 ústavy v znení neskorších zmien a doplnení) na základe rozsiahleho medzinárodného práva, ktoré je v súlade s ním (článok 87 ods. 1 písm. a) ústavy v znení neskorších zmien a doplnení). Ani rámcová povaha charty, ani špecifická povaha kolektívnych práv, ktoré táto charta vyjadruje ako kritérium pre abstraktnú kontrolu ústavnosti zákonov. Nemožno však zabudnúť na to, že má všeobecnú povahu, ktorá otvára široký priestor pre politickú diskrétnosť zákonodarcu zmluvnej strany pri vytváraní príslušného legislatívneho rámca. Ústavný súd určite nie je vyzvaný, aby prehodnotil tento politický krok, len aby overil, či Charta limitov nebola prekročená.
Z ustanovení ústavy a charty možno vyvodiť záver, že právne obmedzenia a usmernenia pre fungovanie územnej samosprávy sú prijateľné. Samozrejme, nemôžu úplne zrušiť tieto pravidlá územnej samosprávy. Jednotlivé opatrenia však môžu byť pomerne prísne a záväzné, ak sú opodstatnené dôvody.
Charta neobsahuje výslovné ustanovenia o prevode výkonu štátnej moci na územné orgány. Pre Českú republiku to samozrejme nie je zakázané medzinárodným právom, ale nadmerne zaťažujúca samospráva výkonom štátnej správy môže ohroziť jej majetok a finančnú nezávislosť. Okrem toho rozsiahle vykonávanie delegovaných právomocí zo strany miestnych orgánov môže priviesť svojich úradníkov do "schizofrenického" postavenia, v ktorom budú musieť brať do úvahy záujmy miestnej komunity a záujmy štátu. Zákaz nútenej správy zo strany dozorného úradu však nemožno vyvodiť z charty. V kontexte českej reformy regionálnej správy kongresu sa v odporúčaní č. 77 Českej republiky z roku 2000 podporilo posilnenie jej nezávislých kompetencií, okrem iného znížením závislosti vlády od výkonu jej delegácie. Rada Európy si preto uvedomuje problémy, ktoré predstavuje presun štátnej moci na samosprávu pre jej fungovanie. Tento prevod bol však aj jedným z hlavných prvkov decentralizácie v Českej republike, ktorá sa uskutočnila reformou verejnej správy v roku 2000 (zákon č. 128 / 2000 Z. z., č. 129 / 2000 Z. z. a č. 131 / 2000 Z. z., o hlavnom meste Prahy a ďalších právnych predpisoch). Ťažko ho možno považovať za nezlučiteľné s hlavným trendom charty.
Prechod úradníkov narušených okresných úradov je spojený s prevodom štátnej moci na regióny a vybrané mestá a obce. V skutočnosti je celá zverená agenda určená zákonom č. 320 / 2002 Z. z. ako delegovaná právomoc. V súčasnosti, keď sa vytvára regionálna úroveň samosprávy, je rozumné pochybovať o schopnosti regiónov okamžite sebauspokojiť výkon štátnej moci. To isté sa do určitej miery vzťahuje aj na novopoverené mestá a obce, ktoré, hoci existujú už viac ako desať rokov, nebudú mať, samozrejme, nikdy taký veľký a špecializovaný špecializovaný prístroj ako regióny. Preto autoritatívne vymedzenie možno považovať za prechodné opatrenie. Regióny a poverené mestá a obce otvárajú určitý priestor pre postupnú zmenu zamestnancov podľa svojich zámerov prostredníctvom reorganizácie, uplatňovania kvalifikačných požiadaviek a podobne. Tento proces bude podliehať obmedzenej kontrole ústredných orgánov štátu, ktorej jediným cieľom je zabrániť hrozbe alebo zlyhaniu štátnej správy v devolventnej oblasti, mestách alebo obciach. Povolenie autoritatívneho vymedzovania zákonom č. 320 / 2002 Z. z. je obmedzením autonómie obcí, miest a regiónov s cieľom určiť počet zamestnancov ich obecného, mestského alebo regionálneho orgánu [§ 102 ods. 2 písm. j) zákona o samosprávach alebo § 59 ods. 1 písm. b) regionálneho zákona], ale ide o právne obmedzenie. Ustanovenie o autoritárnom vymedzení podľa zákona č. 320 / 2002 Z. z. koná v tomto ohľade ako lex specialis vo vzťahu k ustanoveniam zákona o územnej samospráve.
Autoritatívne vymedzenie je odklonom od zásady autonómie miestnych spoločenstiev (teritoriálnych orgánov) pri vytváraní vlastných administratívnych štruktúr (článok 6 ods. 1 charty). Vzhľadom na uvedené osobitosti sa to sotva dá považovať za porušenie charty. V Českej republike sa vytvára nový model územnej samosprávy spojený so širokou výkonnosťou jednej vlády. Rozlišovanie charty je absentatívne, táto medzinárodná zmluva sa vzťahuje na autonómiu vymedzenú všeobecnejšími právnymi obmedzeniami.
Autoritatívne vymedzenie úradníkov zrušených krajských orgánov do regiónu a poverené mestá a obce predstavujú určitý zásah do majetkových pomerov miestnej samosprávy; obce, mestá a regióny majú právnu subjektivitu oddelenú od štátu, sú vybavené vlastným majetkom a spravujú sa podľa vlastného rozpočtu (článok 101 ods. 3 ústavy). Podrobná právna úprava riadenia územnej správy je však prijateľná a správa neznamená zvrchovanosť miestnych spoločenstiev (článok 101 ods. 4 ústavy).
Česká územná samospráva nie je úplne nezávislá v oblasti hospodárstva ani v iných ohľadoch. Dane sa vyberajú jednotne v celej krajine podľa vnútroštátnych právnych predpisov len za určité dane a poplatky, ktoré štát umožňuje obciam, mestám a regiónom, aby boli pri stanovovaní taríf v rámci určitých limitov. Štát tiež určuje spôsob rozdelenia daňových príjmov, dnes s vysokým stupňom prerozdelenia [zákon č. 243 / 2000 Z. z., o rozpočtovom určení príjmov z určitých daní miestnym orgánom a určitým štátnym fondom (zákon o rozpočtovom určení zdaňovania) ]. Veľké rozdiely vo vlastníctve regiónov, obcí a miest priniesli aj prevod časti štátneho majetku (zákon č. 172 / 1991 Zb., o prevode niektorých nehnuteľností Českej republiky na vlastníctvo obcí). Riadenie miest, obcí a regiónov významne ovplyvňuje dotačné činnosti ústredných orgánov štátu. Investície realizované na území obce majú významný vplyv na miestne alebo regionálne podmienky. Režim odmeňovania úradníkov a zamestnancov miestnych a miestnych orgánov je takisto celoštátny. Riadenie obcí, miest a regiónov tiež významne ovplyvňuje naliehavosť a zložitosť potrieb, ktoré uspokojujú v rámci svojich vlastných právomocí.
Štátna, samostatná samospráva, porovnateľná s možno včasnou samosprávou v USA, v Českej republike neexistuje a jej zavedenie je nepredstaviteľné z mnohých dôvodov. Vo všetkých európskych štátoch existujú porovnateľné právne definície a obmedzenia fungovania a poskytovania miestnych orgánov. Charta rešpektuje túto skutočnosť a stanovuje len zásady pre zdroje územnej samosprávy; ich cieľom je zodpovedať úlohám miestneho orgánu (článok 9 ods. 2) a ich využívanie má byť čo najslobodnejšie, pokiaľ ide o samotnú samosprávu (článok 9 ods. 1). Charta nehovorí o financovaní štátnej správy.
Rámec financovania územných celkov, ako aj vymedzenie ich úloh, nesmú nepochybne viesť k finančnému kolapsu pri zachovaní hospodárstva (článok 100 ods. 1 a článok 101 ústavy, článok 9 ods. 4 a 7 charty). Názor autoritatívneho vymedzenia a činnosti obmedzených pracovníkov zrušených krajských orgánov v regiónoch, poverených mestách a obciach vzhľadom na chartu a ústavu musí preto závisieť od spôsobu, akým štát financuje delegáciu. Súčasné právne predpisy nie sú úplne jasné. Jednotlivé právne predpisy o miestnych orgánoch stanovujú príspevky na výkon štátnej správy v delegovanom postavení (oddiel 62 zákona o samosprávach, oddiel 29 ods. 2 regionálneho zákona v znení zmien a doplnení). O tomto príspevku rozhoduje výkonná moc štátu (štátna správa Českej republiky, ministerstvo vnútra, ministerstvo financií). Uvedené zákony ne formulujú podrobnejšiu smernicu na určenie výšky príspevku a neexistujú žiadne náznaky postupov na rokovanie o tejto sume alebo mechanizmoch riešenia sporov. Zložité právne ustanovenia o príspevkoch sa však môžu vykladať ústavným a medzinárodným právnym spôsobom tým, že sa zaručia náklady na vykonávanie delegovanej správy.
Ústavný súd má preto v úmysle zdržať sa predčasného zásahu. Konal by však, ak by zistil, že výška príspevku alebo okolnosti jeho poskytnutia jasne nezodpovedajú úlohám prideleným miestnemu orgánu. Nedostatok finančných prostriedkov na výkon štátnej moci v delegovanej oblasti ohrozuje samotnú existenciu fungujúceho územného orgánu. Zásady vyjadrené ústavou aj chartou by sa tak porušili. Podrobnejšie legislatívne opatrenia na financovanie správy miestnymi orgánmi sa však zdajú byť žiaduce.
Posúdenie autoritatívneho vymedzenia zamestnancov krajských orgánov orgánom miestnych orgánov rozhodnutím ministerstva vnútra na návrh vedúceho okresného úradu vzhľadom na námietku proti neprípustnosti nútenej práce nie je možné bez toho, aby sme pripomenuli iné porovnateľné prípady, ktoré nám naše právne predpisy umožňujú.
Napríklad k automatickému dedeniu na mieste zamestnávateľa dochádza vtedy, keď zomrie existujúci zamestnávateľ, keď sa nový zamestnávateľ stane dedičom (s prihliadnutím na pravidlá vysporiadania dedičstva a s cieľom chrániť záujmy zamestnanca ako veriteľa), keď sa právne subjekty rovnakého a rôzneho druhu zlúčia, keď je právnická osoba rozdelená, keď je spoločnosť predaná alebo v súvislosti s platobnou neschopnosťou zamestnávateľa. Zmena, ktorá je často dôležitejšia ako formálna zmena v zamestnávateľovi, sa môže tiež javiť ako podstatná zmena v riadení alebo členovi zamestnávateľskej spoločnosti alebo iného právneho subjektu.
Nepochybne hlavným dôvodom automatického udržania zamestnania v týchto prípadoch je ochrana zamestnanca pred hrozbou nezamestnanosti. Niektoré zmeny nastávajú nečakane a okamžite (úmrtie zamestnávateľa), zatiaľ čo iné sa dajú predvídať, ale vyskytujú sa skôr rýchlo (predaj spoločnosti v ťažkostiach). Umožnenie nástupcovi ukončiť pracovné práva a povinnosti by otvorilo priestor na zneužitie tejto možnosti a zamestnávateľ by mohol vykonať mnoho opatrení len preto, aby sa zbavil svojich pracovných povinností.
Ďalším dôvodom na automatické zachovanie zamestnania v týchto prípadoch je ochrana majetkových záujmov nového zamestnávateľa, ktorý je všeobecným nástupcom právnej situácie pôvodného zamestnávateľa. Okamžitý odchod pracovníkov, ktorí by nemuseli súhlasiť s pokračovaním v zamestnaní, by mohol spôsobiť zamestnávateľovi značné hospodárske škody a ohrozili by aj záujmy tretích strán - zákazníkov a zákazníkov tovaru a služieb - v mnohých podnikoch a inštitúciách a nemožno vylúčiť všeobecnú hrozbu.
Kontinuita zamestnania s novým zamestnávateľom je, samozrejme, možná len vtedy, ak dodatočné požiadavky na zamestnanie zostanú nezmenené a zodpovedajú dohodnutým podmienkam. Týka sa to najmä druhu práce, odmeňovania, miesta výkonu alebo času (trvanie zamestnania, pracovného času a odpočinku). Ďalšie pracovné podmienky sú stanovené autoritatívne a zostanú neporušené, keď sa zmení zamestnávateľ, napr. pravidlá týkajúce sa bezpečnosti práce.
Právo na predvídateľnú a blížiacu sa zmenu zo strany zamestnávateľa v niektorých načrtnutých prípadoch v rámci európskej normy znovu zavádza určité povinnosti bývalého zamestnávateľa: informovanie zamestnancov alebo porada s odbormi. To všetko len potvrdzuje bežnú prax prechodu zamestnancov k iným zamestnávateľom bez ich výslovného súhlasu nielen v Českej republike, ale aj v krajinách západnej Európy.
Transformáciu súkromného a verejného sektora v Českej republike nespočetnekrát sprevádzala zmena právnej formy zamestnávateľa po roku 1990. Nemožno spomenúť rozsiahlu privatizáciu českého hospodárstva. Kontinuita zamestnanosti v týchto prípadoch nebola nikdy opísaná a chápaná ako zavedenie nútenej práce. Autoritatívne vymedzenie štátnych úradníkov na samosprávne jednotky alebo len v rámci verejného sektora v tejto súvislosti predstavuje zmenu, ktorá nie je najvážnejšia z dôvodu jej vplyvu na zamestnancov.
Vzhľadom na oprávnené záujmy zamestnávateľa je možnosť odmietnuť prácu pre nového zamestnávateľa dostatočne zabezpečená možnosťou prepustenia zamestnanca bez uvedenia dôvodu povinnosti dočasne pracovať do dvoch mesiacov. To možno považovať za primerané vzhľadom na bežné možnosti bežného zamestnávateľa nadobudnúť nových zamestnancov.
Povinnosť zamestnanca pracovať po výpovednej lehote predstavuje určitú "daň" zamestnancov za legislatívnu stabilizáciu pracovných podmienok moderným sociálnym štátom. Za takýchto podmienok si zamestnávateľ zaslúži aj určitú stabilizáciu v oblasti pracovných vzťahov.
Ústavný súd zatiaľ nevyjadril svoje názory na tieto aspekty zamestnania v súvislosti so základným právom podľa článku 9 charty. Judikatúra Európskeho súdu pre ľudské práva neodzrkadľuje ani článok 4 dohovoru zakazujúci hovoriť o otrokovi alebo nútenej práci spôsobom, ktorý podporuje názor skupiny senátorov. V tejto súvislosti alebo v súvislosti s právom na živobytie vo slobodne zvolenom zamestnaní podľa článku 1 ods. 2 Európskej sociálnej charty nie je uvedený žiadny autoritatívny výklad nepriaznivého modelu stanoveného zákonom č. 320/2002 Z. z. Dohovor o nútenej alebo povinnej práci (č. 29) sotva možno považovať za prekážku tohto modelu. Medzinárodná organizácia práce (č. 506 / 1990 Z.z.), ktorá sa zameriava na otrokárske a feudálne praktiky a robotickú povinnosť. Nepomôže to ani miernemu zahraničnému prirovnaniu. Nemecký federálny ústavný súd doteraz nehovoril nepriaznivo s porovnateľnou nemeckou právnou úpravou v žiadnom z jej rozsudkov uvedených v publikáciách.
Nasledujúce informácie môžu byť poskytnuté pre autoritatívne vymedzenie zamestnancov okresných úradníkov na obecné, mestské a regionálne orgány, ako to predpisuje zákon č. 320 / 2002 Zb.
Druh vykonanej práce zostáva rovnaký alebo porovnateľný; príslušný miestny orgán nahradí štát ako zamestnávateľa, ak činnosť dotknutého zamestnanca patrí do právomoci miestneho orgánu. V konkrétnom prípade to určite závisí od znenia druhu práce v pracovnej zmluve. Potreba konsenzuálnej zmeny typu práce je určite bežná v súvislosti s prenosom výkonu štátnej správy.
Platové podmienky sú zachované a zákon č. 143 / 1992 Z. z. o plate a odmene za pohotovostnú službu v rozpočte a v niektorých ďalších organizáciách a orgánoch bude naďalej platiť v súčasnej podobe.
Vzhľadom na to, že regionálne a obecné orgány bývajú zvyčajne v obciach a mestách iných ako narušené okresné úrady, bude odvolanie úradníkov spoločné. Vo všetkých prípadoch autoritatívneho vymedzenia pracovného miesta v inej obci sa vyžaduje, aby sa po 1. januári 2003 zmenil pracovný priestor.
Zamestnanec Okresného úradu, ktorý sa odmieta obmedziť na poverený územný orgán, mu mohol zabrániť v tom, aby sa včas vzdal svojho zamestnania. Konečný harmonogram zrušenia okresných orgánov je známy pol roka vopred; reforma decentralizovanej štátnej správy sa pripravuje ešte dlhšie. Vzhľadom na kvalifikáciu dotknutých štátnych zamestnancov, ako aj na úlohu krajských orgánov pri ich realizácii, ich nedostatočné povedomie o zmenách, ktoré sa majú vykonať osobne.
V praxi autoritatívna demolácia zamestnancov okresných úradov opisuje metodiku pre realizáciu prevodu zamestnancov okresných úradov na miestne orgány ministerstva vnútra 9. júla 2002, v ktorej sa predpokladá odmietnutie prechodu na miestne orgány, aby zohľadnili zmenu miesta výkonu práce zo strany časti zamestnancov zrušených krajských orgánov, a v takom prípade sa uvádza možnosť prepustenia okresných orgánov ako zamestnávateľa prepúšťania z dôvodu organizačných zmien. Ten istý pokyn berie na vedomie potrebu zmeniť druh vykonanej práce, pričom zdôrazňuje potrebu dohody medzi zamestnancom a zamestnávateľom. V prípade nezhody sa zohľadňuje aj vyhlásenie zamestnanca o jeho prepustení. Ministerstvo vnútra si pre vnútorné potreby zvolilo takýto výklad príslušných ustanovení zákona č. 320 / 2002 Z. z., ktorý chráni postavenie úradníkov narušených okresných úradov nad ústavnými alebo medzinárodnými štandardmi, ktoré je možné len privítať.
Námietky týkajúce sa nedodržania právnej formy poukazujú na stručné ustanovenia zákona č. 320 / 2002 Z. z., ktoré výslovne neodpovedajú na žiadnu otázku. Napríklad nie je jasné, do akej miery, ak vôbec, je záväzný návrh ministerstva vnútra prioritou narušeného Okresného úradu a odporúčaním regionálneho riaditeľa úradu. Neexistuje ani náčrt riešenia nezhody medzi prioritným návrhom a odporúčaním riaditeľa. Zároveň úlohy riaditeľa regionálneho úradu a očakávania, ktorým podlieha, nie sú jednoduché, ale riaditeľ má tiež obhajovať záujem regiónu a záujem štátu vykonávať štátnu právomoc regiónu a kontrolovať obce a mestá pri výkone štátnej moci.
Zdá sa, že sporné sú aj individuálne rozhodnutia ministerstva o správnom vymedzení zamestnancov zrušených krajských orgánov do regiónov, miest a obcí. Najlepšie je charakterizovať rozhodnutia - či už kolektívne prijaté pre celé kraje alebo kraje, alebo samostatne pre jednotlivé odborové zväzy a odbory a jednotlivé mestá alebo obce - ako kolektívne právne akty, ale nie legislatívne akty, keďže upravujú právne pomery presne definovaných fyzických (obmedzených úradníkov) a právnických osôb (príslušné okresy, poverené mestá a obce). Iba ustanovenia zákona č. 320 / 2002 Zb.
Zákon č. 320 / 2002 Zb. nestanovuje presnejšie pravidlá, ako zohľadniť dohody podľa bodu 3 pri príprave a vydávaní rozhodnutí o autoritárnom vymedzení. Je jasné, že autoritatívne vymedzenie by sa aj tak uskutočnilo v rozsahu, ktorý by bol v súlade s množstvom programu, bez ohľadu na takýto konsenzus. Zákonodarca dohody medzi zamestnancom, štátom (zastúpeným okresným úradom) a miestnymi orgánmi to však celkovo umožnil. Tým otvorila priestor pre riešenie, ktoré najviac vyhovuje stranám. Vzhľadom na zjavný rozsah prevodu štátnej správy na miestne orgány neexistuje dôvod obávať sa, že miestny orgán, ktorý bol v priaznivom postavení pri uzatváraní dohôd o zrušení obmedzenia, by zostal v nevýhode.
Existuje riziko nerovnosti v prípadoch autoritatívneho vymedzovania, kde program nie je rozdelený ľudskosťou riadeného územia, ale osobitosťami jeho územia, obyvateľstva, hospodárstva a kultúrneho a sociálneho prostredia. Projekcia týchto skutočností nemusí vždy v plnej miere uspokojiť sociálne potreby a potom existuje riziko nerovnosti medzi jednotlivými územnými orgánmi. Avšak požadovaný zásah ústavného súdu v strachu z takýchto prípadov sa zdá predčasný a nadmerný.
Rozhodnutie o autoritárnom vymedzení sa preskúma na súde. Na základe rozhodnutia verejného orgánu, ktorý rozhoduje o právach a povinnostiach právnických osôb (dotknutí štátni zamestnanci, ako aj príslušné kraje, mestá a obce), podlieha súdnej kontrole podľa článku 36 ods. 2 charty, ako zákon č. 320 / 2002 Zb. Ani žiadny iný zákon výslovne nevylučuje rozhodnutie ministerstva zo súdneho preskúmania. Vzhľadom na pravdepodobné obavy o základné práva a slobody a základné zásady štátnej organizácie sa zdá, že takéto vylúčenie je v rozpore s Chartou a ústavou.
Po preskúmaní tohto prípadu a analýze prípadu vzhľadom na súlad ustanovení zákona č. 320/2002 Z. z. s ústavným poriadkom Ústavný súd dospel k záveru, že oprávnené uloženie výkonu verejnej moci miestnym orgánom vyplývajúce z napadnutých ustanovení zákona vrátane vymedzenia pracovníkov je zlučiteľné s ústavou. Spôsob financovania výkonu štátnej moci miestnymi orgánmi za predpokladu, že štátny príspevok je dostatočne vysoký na plnenie uložených úloh, nepredstavuje hrozbu pre autonómiu miestnych orgánov podľa ústavy a Charty miestnej samosprávy. Autoritatívne vymedzenie pracovníkov zrušených krajských orgánov nemožno považovať za nútenú prácu. Právne nástroje prijaté v súvislosti so zrušením krajských orgánov a prevodom štátnej správy na orgány poverených miestnych orgánov sú ústavné.
Zistilo sa, že sporné ustanovenia zákona č. 320 / 2002 Z. z. nie sú v rozpore s ústavným poriadkom, ako to vyžaduje článok 87 ods. 1 písm. a) Ústavy Českej republiky č. 1 / 1993 Z. z., zmeneného a doplneného ústavným zákonom č. 395 / 2001 Z. z., a preto Ústavný súd zamietol návrh skupiny senátorov na zrušenie článku CXVII bodov 2, 5, 6, 7, 8, 9 a 11 zákona č. 320 / 2002 Z. z. o zmene a doplnení a zrušení niektorých zákonov v súvislosti s ukončením činnosti okresných úradov podľa článku 70 ods. 2 zákona o ústavnom súde.
Predseda ústavného súdu:
v. JUDr. Holeček v. r.
podpredseda
Prihláste sa pre poznámky, obľúbené a upozornenia
Informácie o predpise
| Citácia | Na návrh na zrušenie bodov 2, 5, 6, 7, 8, 9 a 11 zákona č. 320 / 2002 Z. z. o zmene a doplnení a zrušení niektorých zákonov v súvislosti s ukončením činnosti okresných úradov |
|---|---|
| Typ predpisu | - |
| Autor | - |
| Zbierka | Zbierka zákonov |
| Dátum vyhlásenia | 28.02.2003 |
|---|---|
| Účinnosť od | - |
| Účinnosť do | - |
| Stav | Platný |
Znenie predpisu má informatívny charakter.
Komentáre 0