Ústavný súd zistil č. 5 / 2022 Z. z.
Ústavný súd zistil z 30. novembra 2021 sp. zn. Pl. ÚS 18 / 21 v prípade návrhu na zrušenie niektorých ustanovení zákona č. 35 / 2021 Z. z., o zbierke právnych predpisov územných orgánov a niektorých správnych úradov, § 12 zákona č. 128 / 2000 Z. z., o obci (Mestské zriadenie), v znení zmien a doplnení, § 8 zákona č. 129 / 2000 Z. z., o regiónoch (Regionálne založenie), v znení zmien a doplnení a § 45 zákona č. 131 / 2000 Z. z., o hlavnom meste Prahy, v znení zmien a doplnení
Platný
5
POKUTY
Ústavný súd
Za republiku
Ústavný súd rozhodol 30. novembra 2021 pod vedením predsedu Súdneho dvora Pavla Rycheckého a sudcov Jaroslava Fenyka, Josefa Fialea, Jana Filipa, Jaromíra Jirsa, Tomáša Lichovníka, Vladimíra Sládečeka, Radovany Sučáneka, Pavela Šámala, Kateřiny Šimákovej, Vojtěcha Šimíčeka, Davida Uhlířa a Jiřího Zemánka (Judge), na návrh skupiny senátorov, ktorú zastupoval JUDr. Polčák, advokát, založený na § 4 ods. 1 písm. a) písm. a), § 2 ods. 1 bod 1 bod 1 bod 1 bod 1 bod 1 bod 2 bod 2 bod 2 bod 2 (2) (2) (2) (2) (2) (2) (2) (2) (2) (2) (2) (2) (2) (2) (2) (2) (2) (2) (2) (2) (2)
nasledujúce:
Návrh zamietnutý.
Odôvodnenie
Odôvodnenie úvodného návrhu
1. Skupina 26 senátorov parlamentu (ďalej len "spravodajca") s návrhom, ktorý prijal Ústavný súd 17. 3. 2021 žiadal o zrušenie časti ustanovení § 1 ods. 1 písm. a) slovami "všeobecné záväzné nariadenia a" a § 2 ods. 1, § 4 ods. 1 a 3 zákona č. 35 / 2021 Z. z., o zbierke zákona č. 128 / 2000 Z. z., "§ 8 zákona č. 129 / 2000 Z. z., o regionálnom zákone v znení zákona č. 36 / 2021 Z. z. Podľa odvolateľa zahrnutie samoregulačných ustanovení, najmä všeobecne záväzných nariadení, ktoré sú vyjadrením pôvodnej samoregulačnej normy, do systému zákona č. 35 / 2021 Z. z. a ustanovením krížového plnenia ich platnosti a účinnosti uverejnením v Zbierke zákonov miestnej samosprávy a niektorých správnych orgánov (ďalej len "zbierka zákonov"), zákonodarca porušil ústavné pravidlá zaručené právom miestnych orgánov o samospráve [článok 8 ústavy Českej republiky (ďalej len "ústava") ] a právo ich zástupcov vydávať všeobecne záväzné predpisy v rámci jeho pôsobnosti (článok 104 ods. 3.
2. Odvolateľ vo svojom návrhu spochybňuje domnienku, že vláda predložila návrh zákona č. 35 / 2021 Z. z. a zákona č. 36 / 2021 Z. z., ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré právne predpisy v súvislosti s prijatím zákona o zbierke zákonov miestnej samosprávy a niektorých správnych orgánov, Parlament, že v praxi miestne orgány neplnia svoju zákonnú povinnosť zverejňovať spôsobom, ktorý umožňuje vzdialený prístup ku všetkým svojim právnym predpisom.
3. Ak vláda cituje v dôvodovej správe k zákonu č. 35 / 2021 Z.z. rozhodnutie ústavného súdu a Európskeho súdu pre ľudské práva, odvolateľka poukazuje na to, že tieto rozhodnutia sa nevzťahujú na prípustnosť uplatňovania samosprávnej právnej úpravy na ich uverejnenie v národnej zbierke, ktorú spravuje štát. V prípade zistenia z 12.4.2016 sp. zn. I. ÚS 2315 / 15 (N 64 / 81 SbNU 99), ktoré sa týka uverejnenia všetkých zákonov obcí a regiónov na internete alebo ich centrálnej dostupnosti, sa odvolateľka pýta, prečo vláda nepoužila mechanizmus, na ktorý ústavný súd upozornil, t. j. prečo nie je možné dosiahnuť legitímne ciele riadnej dostupnosti pravidiel podľa súčasných právnych predpisov prostredníctvom povinnosti miestnych orgánov zasielať všeobecne záväzné nariadenia a nariadenia príslušným dozorným orgánom [§ 12 ods. 6 zákona č. 128 / 2000 Z. z. o samosprávach (regionálne zriadenie), zmeneného a doplneného zákonom č. 36 / 2021 Z. z. (ďalej len "zákon o obciach"), § 8 ods. 9 zákona č. 129 / 2000 Z. z. Ak vláda poukazuje na to, že ministerstvo vnútra nie je informované o samosprávnom štandarde, je vhodné okrem ústavného poriadku zlepšiť komunikáciu medzi vnútroštátnymi orgánmi a inštitúciami, nie zaťažovať externé orgány. V skutočnosti, ak ide o taký vážny a dlhodobý problém, vláda mala na tento problém reagovať skôr, spôsobom, ktorý by nezaťažoval miestne orgány mnohými zodpovednosťami, o to viac, aby bola iba premosťujúcim riešením až do vytvorenia nového systému elektronického zberu. Odvolateľ poukazuje na to, že napríklad pre malé obce bude ťažké aj pre zamestnancov splniť novo stanovené povinnosti.
4. Odvolateľ nespochybňuje požiadavku vlády poznať zákon, ale uvádza, že existujúca právna úprava je založená na tejto zásade, ktorá podmieňuje právnu úpravu okresu alebo mesta Praha právom mesta Prahy (§ 8 ods. 2 regionálneho zákona, § 45 ods. 2 zákona o meste Praha) platnosťou samosprávnej právnej úpravy. Ak sa vláda domnieva, že účinná regulácia alebo jej uplatňovanie v praxi nie je optimálne, mala si zvoliť cestu primeraných opráv a doplnení namiesto radikálnych rekonštrukcií z dôvodu regulačných obmedzení. V prvom rade mala vláda dôkladne zdokumentovať, ako vážny a častý problém neuverejňovania právnych predpisov týkajúcich sa samosprávy na príslušných webových stránkach.
5. Odvolateľ poukazuje na článok 104 ods. 3 ústavy, podľa ktorého sú všeobecne záväzné právne predpisy pôvodnou právnou úpravou a predstavujú prejav ústavného práva na samosprávu, v tomto zmysle ústava nepredpokladá nezávislosť mimovládnych orgánov. Dôležitú úlohu z hľadiska decentralizácie moci zohráva aj platnosť a účinnosť právnych predpisov samosprávy výlučne na ich vlastné činnosti (hoci podmienky sú stanovené zákonom). Preto uvedenie štátnej moci do rúk takého mocného nástroja, aby bola podmienená nadobudnutím účinnosti právnych predpisov samosprávy ich uverejnením, je krokom značného rizika a potenciálneho zneužívania. Týka sa to aj skutočnosti, že oznámenie je zverené ministerstvu vnútra, ktoré je zároveň dozorným orgánom proti orgánom, ak sa odvolateľ obáva ich možného zneužitia vzhľadom na značnú právomoc ministerstva vnútra voči orgánom.
6. Odvolateľ nesúhlasí so spôsobom, akým vláda vykonala test proporcionality vo dôvodovej správe, a predkladá svoje vlastné posúdenie, v ktorom z uvedených dôvodov navrhovaná právna úprava zlyhala, najmä pokiaľ ide o kritériá nevyhnutnosti a proporcionality v užšom zmysle slova.
Pripomienky účastníkov konania a vedľajších účastníkov konania k obsahu žaloby
7. Ústavný súd podľa článku 69 zákona č. 182 / 1993 Z. z. o ústavnom súde v znení neskorších predpisov (ďalej len "zákon o Ústavnom súde") vyzval Komoru zástupcov a senát ako účastníkov konania a vládu a ombudsmana ako vedľajších účastníkov konania, aby sa vyjadrili k obsahu žaloby.
8. Vo svojich pripomienkach komora zástupcov uviedla, že vláda predložila 26. augusta 2019 návrhy oboch zákonov, ktoré boli uverejnené pod č. 35 / 2021 Z. z. a č. 36 / 2021 Z. z... Poslanecká komora prerokovala návrhy v prvom čítaní 10. marca 2020 a nariadila, aby ich prediskutoval Výbor pre verejnú správu a regionálny rozvoj, ktorý ich v podstate prediskutoval 14. mája 2020 a vydal uznesenie, ktoré bolo uverejnené pod číslami Domových tlačí 575 / 2 a 576 / 2. Parlament poslancov potom prerokoval a súhlasil s návrhmi oboch zákonov v druhom čítaní 23. októbra 2020 a 13. novembra 2020 v treťom čítaní. Zastupiteľská komora sa 24. novembra 2020 presťahovala k návrhu zákonov Senátu, ktoré zamietla na svojom zasadnutí 16. decembra 2020. Komora zástupcov opakovane diskutovala o návrhoch oboch zákonov 19. januára 2021. Z príslušného stenoprotokolu vyplýva, že návrhy boli prijaté, keď 146 poslancov hlasovalo proti návrhu v záverečnom hlasovaní o Snemovni tlače 575/5 zo 172 prítomných poslancov, 12 poslancov hlasovalo proti návrhu a 17 poslancov hlasovalo proti Snemovni tlače 576/5 zo 173 prítomných poslancov. Zákony boli vydané 21. januára 2021 prezidentovi republiky, ktorý ich podpísal 22. januára 2021. Zákony boli uverejnené v zbierke zákonov vo výške 17 poslaných 3. februára 2021 pod číslami 35 / 2021 Z.z. a 36 / 2021 Z.z.
9. Senát vo svojich pripomienkach uviedol, že komora zástupcov schválila tieto dve účty 23. novembra 2020. Návrhy právnych predpisov nariadil Výbor pre územný rozvoj, verejnú správu a životné prostredie ako záručný a ústavný právny výbor. Garančný výbor prijal na svojom druhom zasadnutí 9. decembra 2020 uznesenie č. 5 a 6, v ktorom odporučil senátu zamietnuť návrh zákona. Ústavný právny výbor prijal na svojom 4. zasadnutí 9. decembra 2020 uznesenie č. 12 a 13, v ktorom odporúča senát vrátiť návrhy zákonov do poslaneckej komory so zmenami a doplneniami. Senát 16. decembra 2020 zamietol návrh oboch zákonov.
10. Vláda 15.7.2021 Informovala ústavný súd o tom, že návrh na zamietnutie návrhu bol zasahujúci, navrhol ho a v spolupráci s ministrom vnútra poverila ministra spravodlivosti, aby vypracoval pripomienky vlády k návrhu.
11. Vo svojich pripomienkach sa vláda odvolala na dôvodovú správu k zákonu č. 35 / 2021 Z. z. a ďalej uviedla, že praktické problémy spojené so súčasným vyhlásením právnych predpisov miestnych orgánov, a najmä nesplnenie povinností súvisiacich s uverejnením právnych predpisov a ich zaslaním dozorným orgánom niektorými obcami, mali zásadný vplyv na skutočnú možnosť adresátov právnych predpisov poznať ich obsah. Účinné právne predpisy preto už nezabezpečujú, aby boli adresáti takýchto právnych predpisov informovaní v rozsahu, ktorý by sa mohol považovať za optimálny vzhľadom na súčasný stav informačných technológií. Vláda poukázala na to, že ministerstvo vnútra v rámci svojich kontrolných činností čelí prípadom, keď všeobecne záväzné predpisy uverejnené na internetovej stránke konkrétnej obce nie sú aktuálne (uverejňujú sa aj niekoľko rokov neplatných všeobecne záväzných predpisov alebo nie sú v súčasnosti v platnosti), ako aj prípadom, keď obce vôbec nezverejňujú svoje všeobecne záväzné predpisy na internetovej stránke, alebo nie sú v znení, ktoré sa zasiela ministerstvu vnútra ako dozorný orgán (od roku 2015 do roku 2019 sa porušenie zistilo v 299 zo 463 kontrol, za posledných päť rokov sa Ministerstvo vnútra zistilo, že nedodržiava povinnosť ministerstva vnútra voči 28% kontrolovaných obcí, veľká časť obcí, ktoré nezasielali všeobecne záväzné predpisy v súlade so zákonom, bola zaznamenaná na ministerstve vnútra na jar 2020 ako súčasť mini štúdie, v ktorej 210 obcí).
12. Podľa vlády tieto poznatky ministerstva vnútra dokazujú vecné odôvodnenie nepoužívania legislatívnej možnosti, v rámci ktorej by sa zbierka právnych predpisov vytvorila ex post po tom, ako by platnosť a účinnosť právnych predpisov nadobudli účinnosť na základe ich prenosu na ministerstvo vnútra jednotlivými miestnymi orgánmi. Ustanovenie sankcií za to, že obce nezašlú právne predpisy dozorným orgánom, by tiež zabezpečilo, že všetky právne predpisy budú zaslané týmto orgánom. To sa musí doplniť aj vo forme personálnych dôsledkov a administratívnych nákladov potrebných na presadzovanie povinnosti. Nemožno zabúdať ani na to, že ex post riešenie založené na uverejnení právnych predpisov zaslaných miestnymi orgánmi by nevyhnutne viedlo k existencii platných komunálnych a regionálnych pravidiel, ktoré by ešte neboli vysledovateľné v zbierke právnych predpisov. Tým by sa výrazne znížila informačná hodnota legislatívneho súboru a istota adresátov zákona o platných právnych predpisoch. Vláda zdôrazňuje, že prijaté právne predpisy žiadnym spôsobom nezasahuje do samotnej legislatívnej činnosti miestnych orgánov a ovplyvňuje len spôsob uverejnenia, t. j. samotné uverejnenie právnych predpisov, ktoré je v súčasnosti regulované aj na úrovni zákona. Uverejnenie v legislatívnej zbierke nebude v rukách svojho správcu, t. j. ministerstva vnútra, ale bude vykonávané samotným miestnym orgánom zaslaním textu právnych predpisov elektronickou formou do dátového poľa vytvoreného správcom. Doručením právnych predpisov do dátového poľa sa tieto právne predpisy uverejnia v zbierke právnych predpisov, a teda sa vyhlásia. Štát preto nemôže zasahovať do procesu vyhlásenia právnych predpisov miestnych orgánov.
13. Vláda potom vo svojich pripomienkach sledovala test proporcionality a dospela k záveru, že v situácii, keď sa súčasná metóda uverejňovania právnych predpisov miestnych orgánov ukázala ako neuspokojivá, zrušenie navrhovaných právnych predpisov je prijateľným legislatívnym nástrojom na dosiahnutie svojho hlavného cieľa, ktorým je uznanie uplatniteľného a účinného práva. Miestne orgány dostali primerané časové obdobie (tri roky po nadobudnutí účinnosti zákona č. 35 / 2021 Z. z.), v ktorom budú musieť byť platné právne predpisy uverejnené v Zbierke právnych predpisov. Zároveň je potrebné dosiahnuť cieľ optimalizácie uverejňovania právnych predpisov miestnych orgánov a zvýšenia záruky predvídateľnosti práva a súvisiacej zásady právnej istoty a rovnosti pred tým, ako bude zákon splnený. Vzhľadom na porovnanie závažnosti protichodných práv, takzvanej zásady proporcionality (najužšieho významu), nemožno zavedenie povinnosti obcí a krajov považovať za neprimeraný prostriedok regulácie ich normatívnych právomocí, alebo možno dokonca za hraničné zasahovanie štátu do výkonu verejnej správy vzhľadom na skutočnosť, že sú v ústrednej správe.
14. Na záver vláda poznamenáva, že legislatívny súbor je navrhnutý a vytvorený zákonom ako úplne nezávislý a svojvoľný informačný systém, ktorého možné prepojenie so systémom e-collection v budúcnosti nemôže ovplyvniť posúdenie pojmu, ktorý sa v súčasnosti uplatňuje vo vzťahu k ústavnému právu. Vláda zároveň odmieta námietku odvolateľa voči administratívnym ťažkostiam novej právnej úpravy pre obce, keďže z technického hľadiska sa povinnosť všeobecne záväzných obecných dekrétov splní rovnako, ako to bolo doteraz zaslaním odkazu Ministerstvu vnútra, rozdiel je prakticky len v tom, že obce vypĺňajú informácie o všeobecne záväznej vyhláške v pripravenej jednoduchej forme. Okrem toho zákon č. 36/ 2021 Z. z. zrušil povinnosť miestnych orgánov uverejňovať na svojej webovej stránke právne predpisy, čo zase znamená zníženie ich administratívnej záťaže. Vláda preto navrhuje, aby Ústavný súd návrh zamietol.
15. Ombudsman 29. júna 2021 informoval ústavný súd, že nezasiahol.
16. Ústavný súd zaslal zástupcom odvolateľa pripomienky účastníkov konania a vedľajších účastníkov konania, aby sa k nim mohli vyjadriť.
17. Odvolateľ vo svojej odpovedi v prvom rade zdôrazňuje, že v pripomienkach vlády neexistuje analýza obsahu ústavy týkajúcej sa vyhlásenia normatívnych aktov. Práve základné rozlíšenie obsiahnuté v článku 52 ods. 1 ústavy uvádza, že "je potrebné vyhlásiť platný zákon," zatiaľ čo v článku 104 ods. 3 ústava nestanovuje žiadnu takúto podmienenosť vzhľadom na ostatné ústavné záruky ustanovené v článku 8 a názov siedmej ústavy, vyvoláva pochybnosti o napadnutom materiáli. Odvolateľ okrem toho nesúhlasí s tvrdením vlády, že vyhlásená núdzová situácia nemala vplyv na spôsob, akým boli návrhy zákonov prerokované, zatiaľ čo vláda tiež odkazuje na výnimku vo forme obmedzení účasti verejnosti na zasadnutiach výborov. Ak výsledky kontrol vykonaných ministerstvom vnútra o plnení povinností podľa zákona č. 106 / 1999 Z. z., o voľnom prístupe k informáciám v znení zmien a doplnení (ďalej len "zákon č. 106 / 1999 Z. z.") a od obecného zariadenia (vysielanie vyhlásených právnych predpisov ministerstvu vnútra), nie sú žiadne údaje o tom, koľko týchto porušení sa týka nedostatkov pri uverejňovaní právnych predpisov. Odvolateľ sa domnieva, že ak orgány túto povinnosť do určitej miery nesplnia, zostáva otázkou, či nie, pretože vzhľadom na formálnu povahu tejto povinnosti majú orgány stále pochybnosti o jej relevantnosti. To neznamená, že miestne orgány možno riadne nevyhlasujú svoje normatívne predpisy podľa predpisu.
18. Odvolateľ opakuje svoj nesúhlas s právnym zrušením všetkých zákonodarcov dozorného úradu, ktoré sa uskutoční na základe článku 9 ods. 3 zákona č. 35 / 2021 Z. z., ak sa nezačlenia do zbierky právnych predpisov do troch rokov od nadobudnutia účinnosti sporného aktu. Ak vláda vo svojom vyhlásení uvádza, že nový systém samosprávy neznamená zvýšenie administratívnej zložitosti, keďže existujúca povinnosť zaslať právnu úpravu dozornému orgánu je len nahradená povinnosťou poslať ju do legislatívneho zbierka, odvolateľka poukazuje na možné negatívne účinky nedodržania predmetnej povinnosti, keďže nezaslanie právnej úpravy dozornému orgánu nemalo také smrteľné následky, ako nezaslanie právnej úpravy do legislatívneho zbierka. Podľa odvolateľa je "sťahovanie skrutky" vo vzťahu k samosprávnym orgánom, ktorým bolo udelené ústavné právo na pôvodnú normu, napadnuté.
19. Odvolateľ pripomína, že boli k dispozícii vhodnejšie riešenia, aby sa viac verne zohľadnili protichodné ústavné zásady, ako napríklad možnosť sankcií voči orgánom samosprávy, ktoré by zanedbávali vkladanie právnych predpisov do národnej zbierky s registrovaným charakterom, alebo aby sa zefektívnil súčasný mechanizmus zasielania vyhlásenej právnej úpravy dozorným orgánom, ktorých súčasný formálny charakter sa sotva dá uložiť výlučne orgánom.
20. Odvolateľ poukazuje na právne predpisy v Slovenskej republike, v ktorých podľa § 6 ods. 9 zákona č. 369/1990 Zb., o obecnom zriadení, je "vyvozenie nariadenia na súdnej tabuli v obci podmienkou jej platnosť; okres Tu sa nariadenie zvereniová aj na webovom kaštieli obce." V Spolkovej republike Nemecko, kde článok 28 ústavy (Základný zákon) odkazuje na značnú autonómiu miestnych orgánov, je regulácia týchto záležitostí ponechaná na jednotlivé spolkové krajiny, napríklad na základe článku 26 bavorskej mestskej ústavy, platnosť a účinnosť samotnej právnej úpravy je založená na ich vlastnom publikačnom akte. Oznámenie Združenia miestnej samosprávy Českej republiky ukazuje, že podobne ako administratívny proces uverejňovania "miestnych" záväzných predpisov ešte nie je zavedený v žiadnej analogickej krajine Európskej únie.
21. Svojím vyjadrením z 13.10.2021 odvolateľka doplnila svoju odpoveď podrobným porovnaním právnej úpravy, ktorou sa riadi uverejnenie právnej úpravy miestnych orgánov iných štátov (Rakúska republika, Poľská republika a Španielske kráľovstvo). Odvolateľ tvrdí, že v uvedených štátoch sú obecné príkazy uverejnené v úradnom zázname obce alebo prípadne v jej obecnom vestníku, čo je tiež všeobecná podmienka, ktorej platnosť a účinnosť sú tiež spojené. Existujú výnimky (Poľská republika a Španielske kráľovstvo, kde sa nariadenia najnižších miestnych orgánov uverejňujú v úradných časopisoch vyšších miestnych orgánov), ale platnosť a účinnosť právnych predpisov samosprávy nie sú spojené alebo podmienené aktom štátu. V tejto súvislosti odvolateľ tvrdí, že sporné nariadenie sa v porovnávacom zmysle úplne odchyľuje od zásad, ktorými sa riadi platnosť a účinnosť samostatnej právnej úpravy v porovnateľných demokratických právnych štátoch.
Text sporných ustanovení
22. Ústavný súd uvádza úplné znenie príslušných ustanovení, pričom zdôrazňuje navrhovanú časť tučným písmom.
Článok 1 ods. 1 zákona č. 35 / 2021 Z. z.
(1) Zbierka zákonov a iných právnych predpisov miestnych a miestnych orgánov a niektorých správnych úradov (ďalej len "zbierka zákonov") sa týmto zriaďuje ako informačný systém verejnej správy. V zbierke právnych predpisov:
a) vyhlásiť všeobecné záväzné nariadenia a nariadenia vydané miestnymi orgánmi (ďalej len "právo miestneho orgánu") a právne predpisy vydané správnymi orgánmi, ak to ustanovujú iné právne predpisy (ďalej len "administratívne právo") a
(b) uverejňuje akty ustanovené týmto zákonom, ktoré vznikajú pri výkone právomocí územných orgánov alebo v rámci tohto výkonu (ďalej len "zákon").
Článok 1 ods. 2 zákona č. 35 / 2021 Z. z.
(2) Ministerstvo vnútra je správcom zbierky právnych predpisov (minister).
Článok 2 ods. 1 zákona č. 35 / 2021 Z. z.
(1) Právne predpisy miestneho orgánu a právo správneho orgánu sú uverejnené v Zbierke právnych predpisov.
Článok 4 ods. 1 zákona č. 35 / 2021 Z. z.
(1) Právne predpisy miestneho orgánu a právo správneho orgánu sa stávajú uplatniteľnými na základe článku 2.
Článok 9 ods. 3 zákona č. 35 / 2021 Z. z.
(3) Právne predpisy uvedené v odseku 1, ktoré neboli uverejnené v zbierke právnych predpisov uvedených v odseku 1, zanikajú v platnosti do uplynutia lehoty uvedenej v odseku 1.
Oddiel 12 zákona č. 128 / 2000 Zb.
Zákon o zhromažďovaní právnych predpisov miestnych orgánov a niektorých správnych úradov ustanovuje postup uverejňovania všeobecne záväzných objednávok a objednávok obce (ďalej len "komunálne právo") a podmienky pre nadobudnutie účinnosti a uplatňovanie komunálnych právnych predpisov.
Oddiel 8 zákona č. 129 / 2000 Zb.
(1) Všeobecne záväzné krajské predpisy musia byť v súlade so zákonmi a predpismi kraja musia byť v súlade so zákonmi a nariadeniami vydanými vládou a ústrednou správou.
(2) Postup uverejňovania všeobecne záväzných vyhlášok a predpisov kraja (ďalej len "zákon o započítaní") a podmienky nadobudnutia účinnosti a uplatňovania krajského práva sú ustanovené v zákone o zhromažďovaní právnych predpisov miestnych orgánov a niektorých správnych úradov.
§ 45 zákona č. 131 / 2000 Zb.
Zákon o zhromažďovaní právnych predpisov miestnych samosprávnych subjektov a niektorých správnych úradov ustanovuje postup na uverejňovanie všeobecne záväzných predpisov a predpisov mesta Prahy (ďalej len "zákon mesta Prahy") a podmienky nadobudnutia účinnosti a účinnosti práva mesta Prahy.
Aktívna legitimita a podmienky riadenia žiadateľa
23. Podľa článku 64 ods. 1 písm. b) zákona č. 182 / 1993 Zb. o Ústavnom súde má skupina najmenej 17 senátorov právo požiadať o zrušenie aktu alebo jeho individuálnych ustanovení. Tento návrh predložila skupina 26 senátorov. V súlade s článkom 64 ods. 5 zákona o Ústavnom súde, zmeneného a doplneného zákonom č. 320 / 2002 Z. z., priložil k nemu aj podpisový doklad, ku ktorému každý z nich osobne potvrdil, že je pripojený k žalobe. Žiadateľ preto spĺňa podmienku aktívnej legitimity.
24. Návrh obsahuje všetky požadované právne požiadavky a je prípustný v zmysle oddielu 66 zákona o Ústavnom súde, zmeneného a doplneného zákonom č. 48 / 2002 Zb. Zároveň neexistujú dôvody na ukončenie konania podľa § 67 toho istého zákona.
Ústavný súlad legislatívneho procesu
25. Podľa článku 68 ods. 2 zákona o Ústavnom súde, zmeneného a doplneného zákonom č. 48 / 2002 Z. z., Ústavný súd okrem posúdenia súladu sporného ustanovenia s ústavným poriadkom overuje, či bol zákon prijatý a vydaný v medziach ústavy ustanovenej právomocou a ústavným postupom.
Vzhľadom na to, že odvolateľ nenamietal proti zavineniu legislatívneho procesu alebo prekročeniu ústavných právomocí Parlamentu, nie je potrebné ďalej skúmať túto otázku vzhľadom na zásady hospodárstva procesu, okrem zohľadnenia pripomienok predložených Poslaneckou komorou a senátom, aby sa overil pokrok legislatívneho procesu z verejne dostupného zdroja informácií na https: // www.ps.cz.
27. Ak odvolateľka tvrdila, že oba právne predpisy boli prerokované a prijaté z podstatnej časti v núdzovej situácii, keď odvolateľka sťažila možnosť zúčastniť sa na konaní právnych orgánov a právnych subjektov zastupujúcich ich záujmy, pretože predovšetkým venovala svoju schopnosť zmierniť dôsledky pandémie Covid-19, ktorá sa vzťahuje aj na možnosť verejnoprávnych a záujmových združení zúčastniť sa na rokovaniach o právnych návrhoch, Ústavný súd konštatuje, že samotný odvolateľ pripúšťa, že napríklad Združenie miestnej samosprávy Českej republiky, ktoré zastupuje tretinu všetkých obcí a miest v Českej republike, uplatnilo na návrhy niekoľko sťažností. Vo svojich pripomienkach k návrhu vláda tiež uviedla, že navrhované možnosti riešenia boli opakovane prediskutované so zástupcami Združenia miestnej samosprávy Českej republiky a Združenia miest a obcí Českej republiky a Združenia regiónov Českej republiky, návrh zákona sa uskutočnil 14. apríla. 2. - 14. 3. 2019, v ktorom zainteresované združenia miestnych orgánov a jednotlivých regiónov uplatnili svoje pripomienky.
Opustenie ústnej časti konania
28. V súlade s článkom 44 zákona o Ústavnom súde Ústavný súd rozhodol vo veci bez ústneho pojednávania, keďže nebolo možné očakávať ďalšie objasnenie prípadu.
Úmyselné preskúmanie návrhu
Všeobecné úvahy
29. Článok 8 ústavy zaručuje samosprávu územných celkov. Článok 99 ústavy stanovuje, že Česká republika sa má rozdeliť na obce, ktoré sú základnými miestnymi orgánmi a regiónmi, ktoré sú vyššími miestnymi orgánmi. Sú to verejnoprávne korporácie, ktoré sú nadané právnej subjektivite. Podľa článku 100 ods. 1 prvej ústavy sú územné orgány územnými spoločenstvami občanov, ktorí majú právo na vlastnú správu. Územná samospráva je takto definovaná v ustanovení citovanom ako ústavne garantovaný zákon, ktorého obsah je ďalej vymedzený v zákone č. 128 / 2000 Z. z. a v zákone č. 129 / 2000 Z. z. Základnými črtami samosprávy sú správa vlastných záležitostí, vytvorenie vlastných samosprávnych orgánov, právomoc vydávať individuálne akty a právne predpisy v rámci samosprávnej právomoci a nakoniec vlastniť majetok, vlastný rozpočet a riadiť sa (články 101 až 104 ústavy). Podľa orgánov samosprávy ústava upravuje len radu, ktorú samospráva spravuje samostatne (článok 101 ods. 1) iné odvodené orgány sú regulované len na úrovni zákona, pričom ich vytvorenie zostáva v rukách zákonodarcu. Článok 101 ods. 1 a 2 ústavy odkazuje na zastupiteľské orgány ako na orgány, ktoré sú zapojené do všeobecného výkonu verejnej správy. Po tomto ustanovení nasleduje regulácia právomocí rád obsiahnutých v zákone č. 128 / 2000 Z. z., v zákone č. 129 / 2000 Z. z. a v zákone č. 131 / 2000 Z. z. Schopnosť štátu zasahovať do činností miestnych a miestnych orgánov je obmedzená článkom 101 ods. 4 ústavy, ktorý umožňuje takúto intervenciu len vtedy, ak si to vyžaduje právna ochrana a len spôsobom ustanoveným zákonom.
30. Článok 104 ods. 3 ústavy, ktorý splnomocňuje zástupcov na vydávanie všeobecne záväzných nariadení, sa vzťahuje na hodnotenie súladu s návrhom ustanovení ústavy. Na stretnutiach, ktoré sú verejné (§ 93 ods. 3 zákona č. 128 / 2000 Z. z., § 42 ods. 1 zákona č. 129 / 2000 Z. z. a § 60 ods. 4 zákona č. 131 / 2000 Z. z.), môže zastupiteľský orgán rozhodnúť, či je prítomná absolútna väčšina jeho členov, súhlas väčšiny všetkých členov rady (§ 87 zákona č. 128 / 2000 Z. z. a § 40 ods. 2 zákona č. 129 / 2000 Z. z.) je povinný schváliť návrh na prijatie všeobecne záväzného dekrétu.
31. Zákon o samospráve tiež stanovuje podmienky pre nadobudnutie účinnosti obecného práva, a to v § 12 ods. 1, podľa ktorého sa musia deklarovať všeobecne záväzné objednávky a objednávky obce, čo je podmienkou platnosti obecného práva. Vyhlásenie sa podáva vyslaním komunálnych právnych predpisov na oficiálnu tabuľku obecného úradu počas 15 dní. Dátum uverejnenia komunálnych právnych predpisov je prvým dňom jeho visenia na oficiálnej doske. Okrem toho obec môže zvyčajným spôsobom uverejniť komunálne právne predpisy. Všeobecná záväzná vyhláška okresu a vyhláška okresu nadobúdajú účinnosť dňom uverejnenia v regionálnom legislatívnom bulletine (§ 8 ods. 2 regionálneho zákona), uverejnením práva mesta Prahy uverejnením v Zbierke zákonov mesta Prahy (§ 45 ods. 2 zákona o meste Praha), vo výnimočných prípadoch sa právo mesta Prahy môže vyhlásiť visením na oficiálnom tanieri mesta Prahy a na oficiálnych radách úradov príslušných mestských oblastí.
32. Ako už bolo spomenuté, komunálna legislatíva je vyhlásená na oficiálnej doske obecného úradu po dobu 15 dní. Vydáva sa originál všeobecne záväzného dekrétu spolu so podpisom starostu a podpredsedu. Prvý deň obesenia nesmie byť skorší ako dátum schválenia právnych predpisov príslušným orgánom obce. Obec môže právne predpisy uverejniť aj obvyklým spôsobom, ale už to nemá vplyv na právne účinky uverejnenia. Obecný úrad zabezpečí, aby boli právne predpisy zverejnené na úradnom štítku bez zbytočného odkladu po jeho schválení. Oficiálna doska musí byť priebežne prístupná verejnosti (§ 26 ods. 1 zákona č. 500 / 2004 Z. z., Správny poriadok) spravidla na stavbu obecného úradu, na ktorom sa majú dokumenty chrániť pred normálnymi škodami. Dátum pozastavenia a dátum vyskladnenia dokumentu sa zaznamená na zaslaných dokumentoch. Obsah oficiálnej tabuľky sa uverejňuje aj spôsobom umožňujúcim vzdialený prístup. Obecný úrad spravidla plní túto povinnosť vytvorením internetových stránok, na ktorých sprístupní obsah úradného záznamu. Môže tiež konať v súlade s § 26 ods. 3 správneho nariadenia, t. j. uzavrieť verejnú zmluvu o uverejnení obsahu úradnej tabuľky spôsobom, ktorý umožňuje prístup na diaľku k obci s rozšíreným rozsahom pôsobnosti, v ktorej má svoje sídlo. Obsah dokumentov uverejnených v elektronickom úradnom zázname je vždy zodpovednosťou obce, ktorej úradný záznam sa týka, aj keď služba vykonáva iný orgán. Aj po odstránení všeobecnej záväznej vyhlášky z úradnej evidencie a jej nadobudnutí účinnosti musí byť jej text uverejnený spôsobom umožňujúcim vzdialený prístup (na webovej stránke) na základe § 5 ods. 2 a 4 zákona č. 106 / 1999 Zb. Ak sa v právnych predpisoch priamo neuvádzajú ustanovenia o účinnosti, komunálne právne predpisy nadobudnú účinnosť podľa § 12 ods. 2 zákona o obci 15. deň po dátume uverejnenia. Ak si to naliehavo vyžaduje všeobecný záujem, môže sa výnimočne stanoviť skorší začiatok účinnosti, ale najskôr v deň uverejnenia. Všeobecná záväzná vyhláška môže byť zmenená a doplnená alebo zrušená iba inou všeobecne záväznou vyhláškou; v prípade nezákonných všeobecne záväzných uznesení môžu byť zrušené rozhodnutím ústavného súdu.
33. Dohľad nad vydaním a obsahom všeobecne záväzných obecných dekrétov sa vykonáva zákonom č. 128 / 2000 Zb. Ministerstvo vnútra prostredníctvom ministerstva verejnej správy, dohľadu a kontroly. Podľa § 12 ods. 6 zákona o samosprávach sú obce povinné zaslať ministerstvu vnútra záväznú vyhlášku hneď po dátume jej uverejnenia, t. j. po jeho visení na oficiálnej doske obecného úradu. Podľa § 17 ods. 1 zákona č. 300 / 2008 Z. z., o elektronických úkonoch a povolenej konverzii dokumentov, je obec povinná zaslať ministerstvu vnútra všeobecne záväzné vyhlášky prostredníctvom dátového poľa. Všeobecné záväzné predpisy sa zasielajú s uvedením ich zavesenia na úradnom štítku vrátane podpisu starostu a zástupcu starostu osobne. Ministerstvo vnútra posúdi súlad všeobecne záväznej vyhlášky so zákonom a vypracuje právnu analýzu. V prípade, že ministerstvo vnútra zistí rozpor všeobecne záväznej vyhlášky so zákonom, príslušná obec požiada o nápravu a poskytne jej potrebnú metodickú pomoc na tento účel. Ak obec nie je ochotná vykonať opravu, ministerstvo vnútra uplatní represívne opatrenia dohľadu podľa § 123 zákona č. 128 / 2000 Zb., t. j. najprv oficiálne vyzve obec na nápravu. Ak ju obec nenapraví v rámci zákonnej 60-dňovej lehoty, ministerstvo vnútra začne správne konanie, ktorého výsledkom je pozastavenie platnosti všeobecne záväzného dekrétu (alebo len niektorých jeho ustanovení) a následná žiadosť o jeho zrušenie (alebo len niektoré z jeho ustanovení) na Ústavný súd. Ak je všeobecne záväzný dekrét v jasnom rozpore s ľudskými právami a základnými slobodami, ministerstvo vnútra môže pozastaviť jeho účinnosť bez predchádzajúcej výzvy na nápravu. Ak obec nesúhlasí s vyhlásením ministerstva vnútra, že všeobecne záväzný dekrét je v rozpore so zákonom, môže na rozdiel od svojho rozhodnutia o pozastavení jeho účinnosti dať ministrovi vnútra rozpis. Či je konkrétna všeobecne záväzná vyhláška v rozpore so zákonom, je záväzná len Ústavným súdom, ministerstvo vnútra len pozastavuje jej účinnosť (analogicky § 81 zákona č. 129 / 2000 Zb. a § 106 zákona č. 131 / 2000 Zb.).
34. Ústavný súd, pokiaľ ide o zásadu právneho štátu zakotvenú v článku 1 ods. 1 ústavy, vyložil všeobecný rámec ústavných hraníc štátnej intervencie v územnej vláde v rozhodnutí 30.9.2002 sp. zn. IV. ÚS 331 / 02 (N 113 / 27 SbNU 245) tak, aby sa požiadavka chrániť zákon podľa článku 101 ods. 4 ústavy, a to možnosť štátu zasahovať do výkonu územnej moci, vykladala veľmi prísne, keďže ide o ústavnú výnimku, ktorá zahŕňa ústavnú záruku práva na samosprávu. Inými slovami, pri posudzovaní zákonnosti takéhoto zásahu nemožno príslušné právo vykladať vo veľkej miere, aj keď je takýto výklad logický, účinný a rozumný. Podľa ústavného súdu zásah štátu do ústavne zaručeného práva na samosprávu môže byť povolený len v situácii, keď sa porušenie zákona územnej samosprávy úplne dováža podpredpokladom podľa právnej normy stanovenej secundum et intra, nie praeter legem.
35. V náleze zo 7.9.2011 sp. zn. Samotná ústava sa priamo nezmieňuje o konkrétnych oblastiach, v ktorých možno uplatniť právo na územnú samosprávu, a zveruje určenie podrobností zákona v súlade s článkom 104 ods. 1 ústavy (ako je článok 10 mestskej ústavy), ale to neznamená, že ústavná záruka práva na miestnu samosprávu je formálne vyčerpaná len ustanovením výhrady zákona. Ústavná záruka práva na územnú autonómiu má nepochybne materiálny aspekt; vykonávací akt nemôže deformovať alebo de facto odstrániť obsah ústavne zaručeného práva na územnú samosprávu ." V rozhodnutí z 22. mája 2007 sp. zn. Ústavný súd, teda vo svojom citovanom rozsudku, zo 6. mája 2013 sp. zn.
36. V dôvodovej správe, na ktorú odkazuje vláda, sa uvádza, že sa vyvíja nový informačný systém verejnej správy s názvom "Zbierka právnych predpisov miestnych a miestnych orgánov." Uzákoní právne predpisy miestnych a miestnych orgánov (všeobecne záväzné predpisy a nariadenia vydané obcami, okresmi a hlavnými mestami Prahy) a právne predpisy vydané správnymi orgánmi za predpokladu, že to ustanovuje osobitný zákon. Týmto sa ustanovujú nové pravidlá zverejňovania právnych predpisov miestnych a miestnych orgánov, ktoré sú stále obsiahnuté v zákone o samospráve, zákone o regiónoch a zákone o hlavnom meste Prahy. Právne predpisy správnych úradov neuvedené v zbierke zákonov sa uverejnia v zbierke zákonov podľa navrhovaného nariadenia, čím sa začlenia do komplexnej databázy aktov týkajúcich sa činností verejných orgánov a posilní právna istota ich adresátov. Novozriadený informačný systém bude slúžiť aj na uverejnenie aktov, ktoré vzniknú pri výkone právomocí miestnych orgánov alebo v rámci tohto výkonu uvedeného v oddiele 8 zákona č. 35 / 2021 Z. z.
37. Odvolateľ z dôvodov uvedených v uvedenom návrhu požaduje vylúčenie všeobecne záväzných obecných dekrétov z pôsobnosti zákona č. 35 / 2021 Z. z. (žiadosť o zrušenie § 1 ods. 1 zákona č. 35 / 2021 Z. z. v slovách "všeobecné záväzné nariadenie"). Odvolateľ nespochybňuje dôležitosť dostupnosti právnych predpisov pre svojich adresátov, ale domnieva sa, že v tejto súvislosti stačí existujúca právna úprava, ktorá teritoriálnym orgánom ukladá povinnosť zasielať príslušným dozorným orgánom všeobecne záväzné predpisy a nariadenia (§ 12 ods. 6 zákona o samosprávach, § 8 ods. 9 regionálneho zákona a § 45 ods. 12 Pražského zákona o kapitáli).
38. Na druhej strane vláda tvrdí, že hoci územné orgány majú právnu povinnosť zverejniť všetky svoje právne predpisy vydané spôsobom, ktorý umožňuje vzdialený prístup, v praxi nie je táto právna povinnosť vždy splnená, v dôsledku čoho existuje značné obmedzenie možnosti adresátov poznať ich obsah (s výnimkou možnosti konzultovať s príslušným orgánom miestnych orgánov alebo ministerstvom vnútra), čo oslabuje právnu istotu adresátov právnych predpisov.
Uplatňovanie všeobecných základov ústavného preskúmania na sporné ustanovenia
39. Na základe týchto ustanovení ústavného poriadku a právnych stanovísk vyjadrených v príslušných zisteniach dospel ústavný súd k nasledujúcim záverom pri abstraktnej kontrole ústavnosti sporných ustanovení.
40. Z textu návrhu vyplýva, že jeho cieľom nie je v prvom rade nesúhlasiť s odvolateľmi s povinným vyhlásením všeobecne záväzných dekrétov v zbierke právnych predpisov [odsek 1 písm. a) zákona č. 35 / 2021 Z. z.], ale predovšetkým s tým, že článok 4 ods. 1 v spojení s jeho článkom 2 ods. 1 podmieňuje nadobudnutie ich platnosti uverejnením v zbierke právnych predpisov. Týka sa to aj odmietnutia koncepcie, že právne predpisy miestnych orgánov a správnych orgánov vydané pred nadobudnutím účinnosti tohto zákona prestanú platiť do troch rokov (od dátumu nadobudnutia účinnosti tohto aktu), pokiaľ nebudú uverejnené v Zbierke právnych predpisov do tohto dátumu (oddiel 9 ods. 3 zákona č. 35 / 2021 Z. z.).
41. Ústavný súd vo svojej judikatúre pripúšťa všeobecne záväzné nariadenia o povahe pôvodných noriem, pre ktoré sú obce oprávnené priamo na úrovni ústavy, a nepotrebuje ďalšie explicitné právomoci podľa zákona [napr. zistenie 22.3.2005 sp. zn. pl. ÚS 63 / 04 (N 61 / 36 SbNU 663; 210 / 2005 Z. z.) alebo zistenie 13.9.2006 sp. zn. Pl. ÚS 57 / 05 (N 160 / 42 SbNU 317; 486 / 2006 Z. z.]. Právomoc prijímať právne predpisy je preto pod ochranou ústavy, zatiaľ čo skutočný obsah tejto právomoci je splnený zákonom (§ 10 zákona č. 128 / 2000 Z. z., ktorý definuje rozsah pôsobnosti, v ktorom môže obec uložiť povinnosti všeobecne záväzným dekrétom). Ako vyplýva z článku 104 ods. 3 ústavy, rada obce, táto činnosť je vyhradená pre zástupcov a nemôže ju vykonávať iné orgány obce. V tejto právnej situácii zákon č. 35 / 2021 Z. z. nič nezmenil, boli dotknuté iba ustanovenia zákona o obciach, zákona o okresoch a zákona o hlavnom meste Prahy, ktorým sa stanovujú podmienky pre nadobudnutie účinnosti a účinnosť legislatívy obce, kraja a hlavného mesta Prahy. Na rozdiel od súčasného stavu, keď bol zákon vyhlásený v oficiálnej rade obecného úradu, v Regional Legislative Bulletin alebo v Zbierke právnych predpisov mesta Prahy, právne predpisy miestnej samosprávy a správy sú uverejnené v Zbierke právnych predpisov podľa zákona č. 35 / 2021 Z.z. Ide teda o vytvorenie nového procesu alebo formy, ako je obsah nariadení, ktorých sa ich adresáti týkajú. V práve miestneho orgánu vydávať alebo nevydávať právne predpisy, rozhodovať o ich obsahu a spôsobe, akým sa majú prijať, nie je dotknutá navrhovaná právna úprava okrem sporného ustanovenia § 9 ods. 3 zákona č. 35 / 2021 Z. z. (pozri časť 51). Nové regulované vyhlásenie o právnych predpisoch uverejnením v zbierke právnych predpisov vykoná územný orgán alebo správny orgán, ktorý vydal právne predpisy, zaslaním jeho textu (v otvorenom a strojovo čitateľnom formáte) a jeho metaúdajov elektronickou formou do dátového poľa vytvoreného správcom na tento účel (§ 2 ods. 2 zákona č. 35 / 2021 Z. z.). Opísaným postupom sa preto de facto nahrádza existujúca povinnosť obce zaslať právne predpisy vyhlásené dozornému orgánu, ako to bolo doteraz prostredníctvom dátového poľa. Z uvedeného vyplýva, že právna úprava obsiahnutá v oddieloch 1 ods. 1 a 2 ods. 1 zákona č. 35 / 2021 Z. z. nezasahovala do práva miestnych orgánov o samospráve podľa článku 100 ods. 1 ústavy alebo práva ich rád vydávať všeobecne záväzné nariadenia v rámci rozsahu ich pôsobnosti.
42. To platí aj pre návrh na zrušenie § 1 ods. 2 zákona č. 35 / 2021 Z. z., podľa ktorého je ministerstvo vnútra správcom zbierky právnych predpisov. Odvolateľ sa domnieva, že oznámenie všeobecne záväzných dekrétov v zbierke právnych predpisov je zverené ministerstvu vnútra ako problematické, keďže ministerstvo vnútra je zároveň dozorným orgánom vo vzťahu k miestnym orgánom, ktorý by mohol zneužiť svoje právomoci voči nim.
43. Z obsahu § 1 ods. 2 a príslušných ustanovení zákona č. 35 / 2021 Z. z. však nevyplýva, že správca zbierky právnych predpisov by mohol zasahovať do procesu uverejňovania, keď sú uverejnené doručením do dátového poľa správcu. Preto nie je jasné, ako by ministerstvo vnútra mohlo zneužívať svoje postavenie správcu zbierky právnych predpisov. Už aj tak účinné právne predpisy poverujú ministerstvo vnútra vykonávaním kontroly a dohľadu v oblasti samosprávy, pričom osobitné metódy intervencie sa líšia v závislosti od toho, či sa vykonáva dohľad nad legislatívnou činnosťou rád (prijatie všeobecne záväzných dekrétov) alebo iných uznesení a opatrení prijatých pri výkone vlastnej správy. Základným princípom je však to, že v rámci dohľadu sa skúma len ich zákonnosť, prípadne ústavnosť, ako sa uvádza v bode 33 vyššie. Ministerstvo vnútra má nárok len na zriadenie, t. j. odloženie účinnosti týchto aktov, konečné rozhodnutie je zverené ústavnému súdu, pokiaľ ide o kontrolu zákonnosti a ústavnosti právnych predpisov.
44. Vo svojich pripomienkach k návrhu vláda uvádza, že ministerstvo vnútra vo svojich činnostiach dohľadu vykonávaných na základe § 123 a nasl. zákona č. 128 / 2000 Z. z. je už dlho v kontakte so skutočnosťou, že obce neuverejňujú na svojej internetovej stránke súčasné znenie platných všeobecných záväzných nariadení alebo ich vôbec neuverejňujú. Vláda pripúšťa, že tieto chyby nie sú systematicky zaznamenané ministerstvom vnútra, na rozdiel od nesplnenia povinnosti obce zaslať ministerstvu vnútra všeobecne záväzný dekrét, v ktorom bolo porušenie tejto povinnosti zaznamenané v 28% obcí kontrolovaných v rokoch 2013 - 2020. Odvolateľ v situácii, v ktorej vláda poukazuje na túto chybu, trvá na tom, že vláda je povinná podrobne zdokumentovať, ako závažný a častý problém neuverejnenia vlastnej legislatívy na príslušnej internetovej stránke. V návrhu a najmä v odpovedi sa odvolateľka pýta, či príčinou ešte nie je formálna povaha povinnosti obce zaslať vyhlásenú právnu úpravu ministerstvu vnútra, čo sa jasne odrazilo v prístupe administratívy k plneniu tejto povinnosti a mohlo to byť dôvodom na pochybnosti samosprávy o jej význame. Podľa odvolateľa, ak by sa táto povinnosť stala praktickou, bolo by možné očakávať zmenu postavenia orgánov.
45. Ústavný súd si je vedomý svojich záverov, ku ktorým dospel pri zistení 13.8.2002 sp. zn. ÚS 1 / 02 (N 104 / 27 ColLNU 167, 404 / 2002 Z. z.), v ktorých dospel k záveru, že opatrenia dohľadu proti samospráve by mali byť predvídateľné na základe jasných a identifikovateľných dôvodov, a dozorné orgány by mali vo svojich činnostiach dohľadu zachovať zásadu rovnosti medzi jednotlivými územnými jednotkami. Krížové plnenie právnych predpisov miestnych orgánov s ich uverejnením v zbierke zákonov však ministerstvo vnútra nemôže považovať za trest svojho druhu, ako to robí žalobkyňa, ale je to konštrukcia určená na zabezpečenie toho, aby boli zavedené všetky právne predpisy platné v zbierke zákonov.
46. Ústavný súd sa domnieva, že vláda dostatočne podložila svoje tvrdenia, že obce nie vždy správne zverejňujú údaje a dokumenty v súlade s § 5 ods. 4 zákona č. 106 / 1999 Z. z. spôsobom, ktorý umožňuje vzdialený prístup a že obce neposielajú ministerstvu vnútra riadne záväzné objednávky v súlade s § 12 ods. 6 zákona o obci. Nesmieme zabúdať na to, že publikácie (nielen právne predpisy miestnych orgánov) majú čisto praktické odôvodnenie: znalosť práva ich adresátov [ignorant iuris non excusat, pozri tiež zistenie zo 17.12.1997 sp. zn. V opačnom prípade je ťažké odôvodniť požiadavku súladu alebo uložiť sankcie za porušenia. Hoci odvolateľka môže byť doložená, že vláda neuviedla počet obcí v prípade nezverejnenia právnych predpisov vydaných v rámci ich pôsobnosti spôsobom, ktorý umožňuje vzdialený prístup, v žiadnom prípade to nie je nevyhnutné pre zámer údajnej vlády vyjadrený v dôvodovej správe k zákonu č. 35 / 2021 Z. z., t. j. zámer vytvoriť verejne a voľne prístupný elektronický informačný systém (centrálna databáza), v ktorom možno vyhľadávať obsah všeobecne záväzných predpisov a predpisov všetkých miestnych orgánov v Českej republike, ako aj právne predpisy niektorých správnych orgánov neuverejnených v Zbierke zákonov. Ústavný súd súhlasí s vládou, že tento cieľ by sa nedosiahol, ak by zaslanie právnych predpisov bolo ponechané na "dobrovoľné" miestne orgány, ako to bolo doteraz, keď nadobudnutie účinnosti právnych predpisov nie je viazané povinnosťou obce poslať ich ministerstvu vnútra. Na rozdiel od nedodržania povinnosti zverejniť právne predpisy na webovej stránke obce, ktorú vláda neposkytla, konkrétne údaje, skutočnosť, že samospráva nezaslala predmetné právne predpisy okamžite po dátume ich uverejnenia ministerstvu vnútra, vláda upresnila počet porušení zistených v každom roku.
47. Je teda jasné, ako uviedla vláda vo svojich pripomienkach, že novozriadený okamih nadobudnutia účinnosti právnych predpisov miestneho orgánu a správneho orgánu je prijateľným právnym nástrojom na dosiahnutie sledovaného primárneho cieľa, ktorým je znalosť rozhodného a účinného práva. Naopak, tvrdenie odvolateľa, že ide o "úzke delá," pretože vláda mala celý rad nástrojov na dosiahnutie tohto cieľa, nemôže byť doložené ústavným súdom alebo akceptované jeho tvrdením, že ministerstvo vnútra by už malo komplexný súbor všetkých obcí vydaných právnych predpisov, ak by obce boli presvedčené o relevantnosti tejto právnej povinnosti. Skutočnosť, že niektoré obce nedodržiavajú riadne svoju zákonnú povinnosť stanovenú v článku 12 ods. 6 zákona o samosprávach, nemožno použiť ako argument na tvrdenie, že plnenie tejto povinnosti ministerstvom vnútra by sa dôsledne presadzovalo a sankcionovalo, nebolo by potrebné podriadiť právne predpisy miestneho orgánu podmienke zákona uverejnením v zbierke právnych predpisov. Je to len špekulatívne tvrdenie odvolateľky, ktoré nenalieha na jej tvrdenie k ústavnému právu. Vzťahuje sa to aj na jeho záver, že ak si obecné samosprávy neplnia svoje povinnosti posielať právne predpisy, ktoré vyhlásili orgánom dohľadu, je to vážny problém, administratíva na ne mala reagovať skôr.
48. Odvolateľka a vláda poukazujú na zistenie z 12. apríla 2016 sp. zn. I. ÚS 2315 / 15 (N 64 / 81 SbNU 99), v ktorom Ústavný súd uviedol, že účinná právna úprava... "znižuje možnosť, že súd z vlastnej iniciatívy uplatňuje právo obce alebo kraja a hľadanie takýchto právnych predpisov - najmä obecných, neuverejnených na internete - je spojené s väčšími praktickými ťažkosťami súdov. Tieto fakty kladú väčšie nároky na strany a ich zástupcov, ktorí - s cieľom zvýšiť svoje vyhliadky na úspech - zvyčajne musia aktívne argumentovať s týmito nariadeniami sami. Ústavný súd na záver konštatuje, že tieto ťažkosti by boli odstránené, ak by boli všetky komunálne a regionálne právne predpisy uverejnené na internete alebo boli centrálne sprístupnené - obecné a regionálne právne predpisy už boli zhromaždené regionálnymi orgánmi a ministerstvom vnútra alebo iným príslušným ústredným orgánom [pozri § 12 ods. 6 zákona o samosprávach, § 8 ods. 9 zákona o okresoch a § 45 ods. 12 zákona o meste Praha]." V dôvodovej správe vláda interpretuje závery konštatovania citovaného Ústavným súdom, ktoré odkazujú na možnosť uznania a uplatňovania právnych noriem miestnych orgánov bez informačnej platformy, v ktorej by sa centrálne zbierali a publikovali všetky právne predpisy miestnych orgánov spôsobom, ktorý umožňuje vzdialený prístup. Naopak, odvolateľka poukazuje na to, že ústavný súd jasne ukázal, ako pri súčasnom zabezpečení dostupnosti pravidiel štátnej správy účinná právna úprava už vyžaduje, aby miestne orgány poslali príslušné právne predpisy dozorným orgánom.
49. Ústavný súd pripomína, že v citovanom zistení preambuly bolo jeho cieľom vytvoriť centrálne dostupnú databázu obecných alebo regionálnych právnych predpisov v záujme súdov a účastníkov konania, pre ktoré je v súčasnosti ťažké hľadať takúto právnu úpravu a účinnú právnu úpravu. Zo zistení konštatovania, že ústavný súd sa odvolával na skutočnosť, že obecné a regionálne právne predpisy už zhromažďujú regionálne orgány a ministerstvo vnútra alebo iná príslušná centrálna správa, sa však nezdá, že by tieto problémy sám vyriešil, naopak, z odôvodnenia zistenia, že takto zozbierané právne predpisy by mohli byť základom pre vytvorenie tejto databázy. Otázka dátumu nadobudnutia účinnosti takto uverejnenej právnej úpravy nebola riešená ústavným súdom, ale nepochybne znamenala kompletnú databázu, ktorá nie je závislá od samotnej ochoty alebo skutočnej schopnosti obcí a regiónov plniť si svoje právne záväzky a posielať právne predpisy dozornému orgánu.
50. Ak odvolateľka odkazuje vo svojej odpovedi na čisto formálnu povahu povinnosti ustanovenej v článku 12 ods. 6 zákona o samospráve, nie je jasné, čo znamená formalita vo svojej mysli, ani ako by si predstavovala zjednodušenie súčasného mechanizmu prenosu vyhlásenej právnej úpravy na orgány dohľadu. Týka sa to aj otázky administratívnej zložitosti, ktorú vníma odvolateľ vzhľadom na možné negatívne dôsledky nesplnenia predmetnej povinnosti. Inými slovami, podľa odvolateľa nastane situácia, keď v snahe zabrániť vážnemu dosahu, ktorý bezprostredne hrozí v prípade nedodržania ich povinností, prijmú "preventívne opatrenia," ktoré povedú k zvýšeniu administratívnej zložitosti. Ústavný súd konštatuje, že ani administratívna záťaž, ktorú by mal podľa odvolateľa znášať týmto spôsobom, nemôže byť argumentom, že povinnosť obcí zaslať všeobecne záväzné nariadenia do dátového poľa správcu zbierky v rámci trestu ich neplatnosti, bola zistená v rozpore s právom rád vydávať všeobecne záväzné dekréty (článok 104 ods. 3 ústavy), o to viac, aby sa nahradila predchádzajúca povinnosť obce zaslať všeobecné záväzné nariadenie hneď po jeho uverejnení ministerstvu vnútra.
51. Požiadavka úplnosti novovytvoreného súboru právnych predpisov znamená potrebu doplniť ho právnymi predpismi, ktoré už boli prijaté existujúcimi a účinnými právnymi predpismi dozorného úradu (§ 9 ods. 1 a 3 zákona č. 35 / 2021 Z. z.). Odvolateľ sa domnieva, že sa to má uskutočniť na základe sankcie za uplynutie platnosti príslušnej právnej úpravy do uplynutia obdobia troch rokov odo dňa nadobudnutia účinnosti tohto práva ako invazívny zásah do práva miestnych orgánov. Napriek tomu, že sa zdá, že odvolateľka môže byť predmetom paušálneho "automatického" uplynutia platnosti z dôvodu existujúcej právnej úpravy, ktorá bola vyhlásená za oprávnenú na vstup do práva zaručeného článkom 104 ods. 3 ústavy, je nevyhnutné, aby územné orgány a orgány mali lehotu troch rokov na uverejnenie právnej úpravy, ktorú vydali v zbierke právnych predpisov, t. j. do 1. januára 2025. V tejto súvislosti nemožno tvrdiť, že zástupcovia obcí alebo adresáti právnej úpravy si nemusia byť vedomí povinnosti alebo jej dôsledkov. Orgány obcí alebo úradníci miestnych a regionálnych orgánov si nepochybne uvedomujú právne predpisy týkajúce sa ich činnosti, nehovoriac o metodickej pomoci, ktorú ministerstvo vnútra poskytuje obciam.
52. Ak sa adresáti právnych predpisov nezmenia, právne predpisy uverejnené pred nadobudnutím účinnosti zákona č. 35 / 2021 Z. z. budú dostupné na webovej stránke obce a budú uverejnené v Zbierke právnych predpisov najneskôr tri roky po nadobudnutí účinnosti zákona. Ak to tak nie je, platnosť právnych predpisov uplynie, rovnako ako všetky novoprijaté právne predpisy, ktoré nebudú uverejnené v zbierke právnych predpisov. Až potom bude požiadavka vyplývajúca z koncepcie právneho štátu podľa článku 1 ods. 1 ústavy, podľa ktorej sa právny subjekt môže spoľahnúť (od 1.1.2025) na to, že všetko v zbierke právnych predpisov zaujme právny štatút s územným rozsahom. Ak obec nerešpektuje požiadavku oboznámiť sa s právnymi predpismi každého takéhoto právneho charakteru, bude to v rozpore s požiadavkou prístupu k zákonu. Ústavný súd dospel k záveru, že dodržiavanie tejto požiadavky nie je spojené so svojvoľnými alebo svojvoľnými požiadavkami, pokiaľ ide o čas a spôsob, akým sú splnené, ale naopak, na splnenie tejto povinnosti uloženej obciam ako verejným orgánom je zo zákona dostatok času (článok 101 ods. 3 ústavy). Tým sa dosiahne plánovaný cieľ uverejniť všetky právne predpisy platné v miestnych orgánoch koherentným spôsobom pri zhromažďovaní právnych predpisov. Skutočnosť, že iba v uverejnenom zbierku právnych predpisov bude súčasťou platného zákona, bude nepochybne verejne známa; navyše nemožno ignorovať zásadu, že neospravedlňuje neznalosť práva.
53. Ak odvolateľ kritizuje vykonanie testu proporcionality, ktorý vykonala vláda, ústavný súd konštatuje, že sporná právna úprava v žiadnom prípade neobmedzuje územné orgány ako verejné orgány podľa článku 101 ods. 3 ústavy v procese ich normalizácie. Ústavnoprávne základy práva na vlastnú správu sú zachované a zosúladené s možnosťami sprístupnenia právnych predpisov. Ich uverejnenie v novovytvorenej legislatívnej zbierke sleduje len cieľ zhromaždiť súbor existujúcich právnych predpisov na jednom verejne prístupnom mieste. Uverejnením v zbierke právnych predpisov preto nepredstavuje zasahovanie do zásady právneho štátu podľa článku 1 ods. 1 ústavy.
54. Ani odkaz odvolateľky na zahraničné právne predpisy týkajúce sa uverejňovania právnych predpisov (Slovenská republika, Rakúska republika, Spolková republika Nemecko, Poľská republika a Španielske kráľovstvo) nemení vyššie uvedené. Odlišné spôsoby uverejňovania samotnej právnej úpravy územných orgánov nepredstavujú relevantný dôvod na preukázanie protiústavného charakteru sporných ustanovení, ani odvolateľ, okrem odkazu na "odchýlku od zásad," neuvádza žiadny iný dôvod. To je skutočnosť, že sporná právna úprava nie je ani v rozpore s článkom 4 ods. 4 Európskej charty miestnej správy (Oznámenie ministerstva zahraničných vecí č. 181 / 1999 Z. z.), v ktorom nie je ustanovené uverejnenie právnych predpisov miestnych orgánov a podľa ktorého môže ústredný alebo regionálny orgán zasahovať do právomocí udelených miestnym spoločenstvom alebo ich obmedziť, len ak to ustanovuje zákon.
Záver
55. Ústavný súd zo všetkých týchto dôvodov nezistil žiadny dôvod na zrušenie sporných právnych ustanovení, pretože nevedú - v rozpore s právnym štátom podľa článku 1 ods. 1 ústavy - k porušeniu ústavne chránených základných práv zaručených v článku 8 alebo článku 100 ods. 1 a článku 104 ods. 3 ústavy. Ústavný súd preto podľa § 70 ods. 2 zákona č. 182 / 1993 Z. z. o Ústavnom súde návrh na zrušenie § 1 ods. 1 písm. a) slovami "všeobecné záväzné nariadenie a" a § 2 ods. 1, § 4 ods. 1 a § 9 ods. 3 zákona č. 35 / 2021 Z. z., § 12 zákona č. 128 / 2000 Z. z., § 8 zákona č. 129 / 2000 Z. z. a § 45 zákona č. 131 / 2000 Z. z. bol zamietnutý.
Predseda ústavného súdu:
JUDr. Rychetský v. r.
Prihláste sa pre poznámky, obľúbené a upozornenia
Informácie o predpise
| Citácia | Ústavný súd zistil č. 5 / 2022 Z. z., o návrhu na zrušenie niektorých ustanovení zákona č. 35 / 2021 Z. z., o zbierke zákonov miestnych orgánov a niektorých správnych úradov, § 12 zákona č. 128 / 2000 Z. z., o obci (Mestské usadenie), v znení zmien a doplnení, § 8 zákona č. 129 / 2000 Z. z., o regiónoch (regionálne usadenie), v znení zmien a doplnení a § 45 zákona č. 131 / 2000 Z. z. o pražskom meste, v znení neskorších predpisov |
|---|---|
| Typ predpisu | - |
| Autor | - |
| Zbierka | Zbierka zákonov |
| Dátum vyhlásenia | 19.01.2022 |
|---|---|
| Účinnosť od | - |
| Účinnosť do | - |
| Stav | Platný |
Verejné zmluvy 5
Objednávka zboží - zdravotnický materiál
Fakultní nemocnice v Motole
EspoMed spol. s r.o.
84 527 Kč
27.09.2023
Upozornenia
Objednávka zboží - zdravotnický materiál
Fakultní nemocnice v Motole
INOVA SURGICAL s.r.o.
137 598 Kč
18.09.2023
Objednávka zboží - zdravotnický materiál
Fakultní nemocnice v Motole
CARDION s.r.o.
750 000 Kč
15.06.2023
Upozornenia
Objednávka zboží - zdravotnický materiál
Fakultní nemocnice v Motole
EspoMed spol. s r.o.
236 037 Kč
10.06.2023
Upozornenia
Upozornenia
Objednávka zboží - zdravotnický materiál
Fakultní nemocnice v Motole
S. A. B. Impex, s.r.o.
66 550 Kč
06.02.2023
Upozornenia
Zdroj:
Hlídač štátu
(CC BY 3.0 CZ)
Znenie predpisu má informatívny charakter.
Komentáre 0