Ústavný súd zistil č. 40 / 2003 Zb.
Rozhodnutie ústavného súdu z 21. januára 2003 o návrhu na zrušenie článku 78 zákona č. 155 / 1995 Z. z. o dôchodkovom poistení
Platný
40
POKUTY
Ústavný súd
Za Českú republiku
Dňa 21. januára 2003 Ústavný súd v pléne rozhodol o návrhu regionálneho súdu v Brne zrušiť článok 78 zákona č. 155 / 1995 Zb. o dôchodkovom poistení,
nasledujúce:
Návrh zamietnutý.
Odôvodnenie
Dňa 5. júna 2002 dostal Ústavný súd návrh na zrušenie článku 78 zákona č. 155 / 1995 Z. z. o dôchodkovom poistení z dôvodu jeho rozporu s článkom 1 Charty základných práv a slobôd (ďalej len "charta").
V žalobe o žalobu M. F. (ďalej len "žalobca") sa žalobkyňa odvolala na preskúmanie rozhodnutia českej správy sociálneho zabezpečenia z 5.8.1998, ktoré sa konalo na Krajskom súde v Brne pod sp. zn. 32 Ca 196 / 98. Odvolateľ na základe dôkazov dospel k záveru, že článok 78 zákona o dôchodkovom poistení sa týka posúdenia podmienky úplnej invalidity navrhovateľa. Domnieva sa však, že toto ustanovenie je v rozpore s článkom 1 charty.
Odvolateľ poukazuje na prvú časť legislatívneho návrhu pred vydaním zákona o dôchodkovom poistení. Uvádza sa v ňom, že ustanovenia § 25 ods. 3 písm. c) zákona č. 121 / 1975 Z. z. o sociálnom zabezpečení a § 29 ods. 2 písm. c) zákona č. 100 / 1988 Z. z. o sociálnom zabezpečení tiež umožňovali občanom uznať zdravotné postihnutie, pre ktoré bola zachovaná schopnosť pokračovať v nepretržitom povolaní, ale len pre tie pracovné miesta, ktoré sa považovali za úplne neprimerané bývalej spôsobilosti občana a spoločenskej dôležitosti jeho predchádzajúceho zamestnania (tzv. štátneho postihnutia). Vykonávacie nariadenie č. 128 / 1975 Z. z. o zákone č. 121 / 1975 Z. z. vo svojom ustanovení § 19 ods. 3 následne definovalo úplne neprimerané zamestnanie ako také, ktoré je úplne cudzie a vzdialené k dosiahnutiu, a nie je dostatočne využité bývalými schopnosťami občana, ktorý mal pred dlhodobým zhoršením zdravotného stavu, takže z hľadiska sociálnych záujmov takéto neprimerané zamestnanie nebolo potrebné. Koncept neprimeraného zamestnávania bol podobne upravený v ustanovení § 18 ods. 2 vyhlášky č. 149 / 1988 Z. z. o zákone č. 100 / 1988 Z. z. V období od 1.10.1988 do 31.7.1991 predstavovala dodatočná podmienka na uznanie tzv. štátneho postihnutia a zníženie príjmov najmenej polovicu v porovnaní so ziskom, ktorý občan získal v súčasnom zamestnaní. Na účely implementácie týchto právnych predpisov orgány štátu vydali regulačné pokyny, ktoré ďalej definujú, čo sa myslí pod vysokokvalifikovaným zamestnaním na uznanie "postavenie invalidity" a aké zamestnanie možno považovať za úplne neprimerané. Vysokokvalifikované zamestnanie v baníctve v podzemných uhoľných alebo uránových baniach, ktoré bolo zahrnuté aspoň do siedmej osobnej triedy v III. Kvalifikačná trieda podľa vyhlášky Federálneho ministerstva pre oceľ a ťažké inžinierstvo č. 6 / 1982, registrovaná vo výške 17 / 1982 Z. z. na strane 369, neskôr v šiestom stupni v súlade s dekrétom vlády Českej republiky č. 43 / 1992 Z. z., o stanovení minimálnych mzdových sadzieb a mzdových výhod pre prácu v ťažkom a zdravom pracovnom prostredí a pre prácu v noci, a o dekréte vlády Českej republiky č. 333 / 1993 Z. z., o stanovení minimálnych mzdových poplatkov a mzdových výhod pre prácu v ťažkom a zdravom pracovnom prostredí a pracovnej noci. Potom sa považovalo za úplne neprimerané, že zamestnanosť vykonávaná na povrchu nebola zahrnutá do tretej sadzby citovaného vládneho nariadenia.
V ďalšej časti návrhu odvolateľka odkazuje na zákon o dôchodkovom poistení, ktorý už neprevzal "postavenie zdravotného postihnutia" a zmenil a doplnil nároky vyplývajúce z prechodného ustanovenia § 78. Odvolateľ uvádza, že toto ustanovenie chráni dôchodcov, ktorí k 31. decembru 1995 dosiahli vek najmenej 10 rokov pod ich dôchodkovým vekom. V tejto súvislosti odkazuje na dôvodovú správu zákona, v ktorej sa len stručne uvádza, že sa zohľadnila možnosť rekvalifikácie a zdravotných aspektov osôb, ktoré dosiahli určitý vek.
Odvolateľ tvrdí, že pri posudzovaní súladu ustanovení oddielu 78 zákona o dôchodkovom poistení s článkom 1 charty zohľadnil aj iné ustanovenia tohto zákona, ktoré uprednostňujú pracovníkov v baníctve pred inými skupinami poistencov. Najmä v ustanoveniach oddielov 74 a 76 tohto zákona sa stanovuje vek odchodu do dôchodku baníkov, ktorí pracovali počas určitého obdobia v takzvaných preferovaných pracovných kategóriách vo veku 55 rokov alebo 50 rokov (podľa vládneho nariadenia č. 557 / 1990 Z.z., o mimoriadnom poskytovaní starobného dôchodku určitým baníkom). Všeobecný vek odchodu do dôchodku 31. decembra 1995 bol 60 rokov pre mužov a 53 až 57 rokov pre ženy. S účinnosťou od 1.1.1996 sa tento vek predlžuje pre každý kalendárny rok o 2 mesiace a pre ženy o 4 mesiace, takže pre 31. decembra 2006 budú muži 62 rokov a pre ženy 57 až 61 rokov v závislosti od počtu vychovaných detí. Zvýšenie veku odchodu do dôchodku sa však nevzťahuje na baníckych pracovníkov, ktorých vek odchodu do dôchodku podľa ustanovení platných pred 1.1.1996 bol 55 alebo 50 rokov. Podľa názoru odvolateľa sa už zistila nerovnosť medzi baníkmi na jednej strane a ostatnými poisťovateľmi na strane druhej, ktorá každý rok prehlbuje účinnosť zákona o dôchodkovom poistení. Odvolateľ nepovažuje túto nerovnosť za porušenie článku 1 charty, keďže pri určovaní veku odchodu do dôchodku pre rôzne skupiny poistencov sa zohľadnila zložitosť ich povolania a v prípade baníkov najmä poškodenie zdravia a opotrebenia organizmu pri práci za extrémnych podmienok. Podľa odvolateľa však výhody poskytnuté niektorým skupinám baníkov ustanoveniami oddielu 78 zákona o dôchodkovom poistení porušujú zásadu rovnosti práv podľa článku 1 charty.
Odvolateľ poukazuje na to, že výhoda posúdenia zdravotného postihnutia podľa ustanovení platných pred 1. januárom 1996, hoci iné skupiny poistencov nedostali túto dávku, sa zachovala na základe tohto ustanovenia pre baníkov, ktorí dosiahli vek 31. decembra 1995, ktorý je 10 rokov a nižší ako ich vek odchodu do dôchodku. Zákonodarca pravdepodobne chcel zohľadniť zložitú možnosť pracovnej integrácie baníkov, ktorí majú blízko k dôchodkovému veku a ktorí by museli začať nepretržite pracovať podľa nariadení platných od 1. januára 1996. Odvolateľ sa domnieva, že takáto ochrana nie je v súčasnej právnej situácii opodstatnená. Týka sa ustanovení oddielov 30 a 31 zákona o dôchodkovom poistení, ktoré umožňujú predčasný odchod do dôchodku. Dôchodky, ktoré majú 50 rokov, môžu preto predčasne odísť do dôchodku podľa § 30 ods. 3 uvedeného zákona vo veku 45 rokov podľa § 31 uvedeného zákona vo veku 47 rokov. V prípade baníkov s 55-ročným vekom sa potom nárok stanovuje vo veku 50 alebo 52 rokov. Akékoľvek problémy s adaptáciou sa teda môžu riešiť prostredníctvom veľmi výhodne definovaných podmienok nároku na predčasný odchod do dôchodku.
Odvolateľ poukazuje na to, že ochrana ustanovená v oddiele 78 zákona o dôchodkovom poistení bola poskytnutá poistencom, ktorí nestratili schopnosť vykonávať nepretržitú zárobkovú činnosť. Neplatný dôchodok im bol priznaný z dôvodu obdobia z pohľadu sociálneho významu baníckeho zamestnania. Zákonodarca neposkytol právnu ochranu vážnejšie postihnutým dôchodcom, ktorých invalidita bola uznaná podľa § 29 ods. 2 písm. d) zákona č. 100 / 1988 Zb. Takisto zmenili podmienky na posúdenie úplnej invalidity. Ochrana práv tejto skupiny poistencov však nie je upravená žiadnym z prechodných ustanovení zákona, hoci prispôsobenie sa zamestnaniu je určite ťažšie vzhľadom na povahu ich zdravotného postihnutia ako v prípade baníkov vo veku najmenej 40 až 45 rokov, ktorí majú "poistené" invalidné dôchodky. Podľa odvolateľa takáto značná nerovnosť v právach poistencov nemôže byť povolená len preto, že skupina baníkov je úspešnejšia pri presadzovaní svojich záujmov a požiadaviek v legislatívnom procese ako napríklad fyzické alebo psychicky postihnuté organizácie.
Nakoniec odvolateľka uvádza, že si uvedomuje, že osobitné normy môžu stanoviť osobitné kritériá rovnosti v určitých oblastiach, ktoré nevyplývajú zo všeobecnej zásady rovnosti, keďže neexistujú žiadne také presné obmedzenia uplatňovania zásady rovnosti, aby sa vylúčila akákoľvek voľnosť. Z tohto dôvodu odvolateľka uznáva právo zákonodarcu stanoviť určité nerovnosti v právnych predpisoch, nesmie však byť neodôvodnené rozdiely v právach, ako je to v prípade oddielu 78 zákona o dôchodkovom poistení.
Podľa § 69 ods. 1 zákona č. 182 / 1993 Z. z. o ústavnom súde v znení neskorších predpisov, Ústavný súd požiadal o pripomienky komory zástupcov a senátu parlamentu Českej republiky ako účastníkov konania.
Predseda Komory zástupcov PhDr. Lubomír Zaorálek k návrhu uviedol, že v novom dôchodkovom systéme zavedenom zákonom č. 155 / 1995 Z.z. sa plné zdravotné postihnutie definuje ako trvalá alebo dlhodobá strata alebo zníženie pracovného potenciálu najmenej o 66%. Upúšťa sa od neho v prípade invalidity, ktorá sa uznáva, pretože výkon trvalého zamestnania by vážne poškodil zdravie občana. Upúšťa sa tiež od typu zdravotného postihnutia, v ktorom je občan schopný vykonávať nepretržitú prácu, ale len úplne neprimeraným vzhľadom na jeho predchádzajúce schopnosti a spoločenský význam predchádzajúceho povolania. Nová právna definícia invalidity preto neumožňuje tzv. pracovné postihnutie a zdravotné postihnutie. To znamená, že z účinnosti zákona o dôchodkovom poistení sa invalidné dôchodky nesmú poskytovať tým, ktorí menia zamestnanie v dôsledku zdravotného stavu a neprekračujú limity stanovené zákonom o dôchodkovom poistení. Tieto aspekty sa vzťahujú aj na dôchodky udelené pred uplatňovaním tohto zákona. Preto bolo odôvodnené stanoviť určité kritérium, vzhľadom na možnosť rekvalifikácie, pre možnosť zrušenia invalidného dôchodku, pričom sa zohľadnia zdravotné okolnosti. V tejto zásade sa ustanovila jediná výnimka, ktorá sa týka poberateľov invalidných dôchodkov uznaných v dôsledku "postavenie v invalidite." Podľa tejto výnimky uvedenej v oddiele 78 zákona o dôchodkovom poistení možno plný invalidný dôchodok zrušiť len za podmienok ustanovených v ustanoveniach platných pred 1. januárom 1996. Zákonodarca zohľadnil vek dôchodcov, ktorí už v čase zákona o dôchodkovom poistení poberali štátny invalidný dôchodok, a tak mal zložitejšiu príležitosť znovu sa pripojiť k pracovnej sile. Takýto postup je plne odôvodnený osobitnou situáciou "štátnych dôchodkov so zdravotným postihnutím," ktoré sa poskytujú občanom, ktorí vykonávali najrizikovejšiu ťažobnú prácu počas stanoveného obdobia. V tejto súvislosti nepredstavuje porušenie všeobecnej zásady rovnosti pred zákonom. Komora zástupcov vyjadrila presvedčenie, že zákonodarca konal v súlade s právnym postupom pri rokovaniach o zákone o dôchodkovom poistení a že prijatý akt nie je v rozpore s ústavou Českej republiky (ďalej len "ústava").
Pán Petr Pithart vo svojich pripomienkach k návrhu pripomenul, že zákon o dôchodkovom poistení schválila komora zástupcov pred zriadením senátu. Po zriadení senátu bol niekoľkokrát zmenený a doplnený. Žiadna z jej zmien sa však netýkala napadnutého § 78. Z tohto dôvodu senát nemôže predložiť žiadne pripomienky založené na diskusii o predmetnom ustanovení Senátu. Napriek tomu považuje za potrebné uviesť, že právne predpisy platné pred prijatím zákona o dôchodkovom poistení nedefinovali pojem tzv. štátneho zdravotného postihnutia len vo vzťahu k banským činnostiam, ale aj vo vzťahu k iným povolaniam. V tejto súvislosti nie je primerané považovať ustanovenie oddielu 78 zákona o dôchodkovom poistení za pravidlo, ktoré uprednostňuje iba určitých pracovníkov v baníctve pred inými skupinami poistencov. Všeobecná povaha predmetnej právnej úpravy nemení ani skutočnosť, že najväčší počet prípadov, v ktorých bolo uznané tzv. "stavové postihnutie," sa zjavne týka zranených osôb v súvislosti s výkonom banského povolania. Skôr to bolo tak, že metodika bola pravdepodobne nasmerovaná a zjednotená vo vzťahu k najčastejším prípadom. V súvislosti s námietkou nerovnosti medzi skupinou "štátnych dôchodcov" a kategóriami oveľa závažnejšie postihnutých dôchodcov, ktorých invalidita bola uznaná podľa § 29 ods. 2 písm. d) zákona č. 100 / 1988 Z. z., senát uviedol, že v prípade "štátneho postihnutia," ktorého definícia nebola prevzatá zákonom o dôchodkovom poistení, by vo veľkej väčšine prípadov nepochybne stratila právo na invalidný dôchodok priznaný podľa predchádzajúcich právnych predpisov. Zdá sa, že takéto účinky boli pri tvorbe zákona príliš závažné, a preto sa zmiernili úpravou v prechodnom ustanovení § 78. V prípade invalidity podmieneného schopnosťou vykonávať nepretržité zamestnanie len za "úplne výnimočných podmienok" sa právne úpravy zachovali a zmeny boli uznané vymedzením pojmu, ktorý sa chápe ako absolútne výnimočné podmienky. Prijatím nových právnych predpisov sa neuskutočnili žiadne zmeny, ktoré by mohli mať také dôsledky pre túto skupinu dôchodcov so zdravotným postihnutím, ako v prípade "štátnych dôchodcov," a preto sa v tomto prípade nemohlo zvážiť žiadne prechodné ustanovenie. Preto ak sa v návrhu uvádza ako príklad porušenia ústavnej zásady rovnosti skupina poberateľov invalidných dôchodkov, ktorých ochrana zákonodarcom nebola upravená v žiadnom z prechodných ustanovení, bolo by vhodné preukázať, aké konkrétne účinky mala nová právna úprava na ich nároky v súvislosti s nárokmi nadobudnutými podľa predchádzajúcich právnych predpisov.
Ústavný súd tiež požiadal o pripomienky ministerstvo práce a sociálnych vecí (ďalej len "MPSV") podľa § 48 ods. 2 zákona o ústavnom súde.
Vo svojich pripomienkach k návrhu spoločnosť MPSV uviedla, že sa nedomnieva, že tzv. zdravotné postihnutie štátu sa týka iba baníkov. Poukázal na to, že tento typ zdravotného postihnutia nesúvisí s konkrétnym povolaním, počnúc zákonom č. 55 / 1956 Z. z. o sociálnom zabezpečení. Uvedený zákon definoval zdravotné postihnutie takým spôsobom, že zamestnanec bol tiež zdravotne postihnutý, ak pre trvalé zhoršenie zdravotného stavu bol schopný vykonávať zárobkovú prácu, ale úplne neprimeraný voči jeho predchádzajúcim schopnostiam a spoločenskej dôležitosti predchádzajúceho zamestnania. V bode 12 smernice 73/1957 / EHS sa uvádza, že zamestnanie je úplne neprimerané predchádzajúcim kompetenciám a sociálnemu významu predchádzajúceho zamestnania za predpokladu, že pracovník je úplne cudzí a vzdialený od svojho existujúceho zamestnania a že jeho predchádzajúce zručnosti nie sú dostatočne využité, takže nie je praktické ani ekonomické, aby spoločnosť vykonávala takéto zamestnanie. Definícia takzvaného zdravotného postihnutia štátu bola podobná v iných pravidlách sociálneho zabezpečenia. Z praxe uplatňovania podľa týchto nariadení je známe, že ustanovenia, ktorými sa riadi "stavové postihnutie," sa uplatňovali (niekedy aj ako náhrada neexistujúceho dôchodku za roky), aby sa posúdilo úplné postihnutie výkonných umelcov alebo určitých výkonných umelcov. Judikatúra zahŕňa aj žiadosti o rôzne typy kvalifikácií. Ide o to, že pojem "postavenie zdravotného postihnutia" nebol primárne určený pre banícke povolania, hoci v praxi sa táto profesijná skupina stala možno najčastejšou.
Okrem toho spoločnosť MPSV zdôraznila, že zákon o dôchodkovom poistení zohľadnil novú definíciu zdravotného postihnutia z lekárskeho hľadiska a skoršiu definíciu plného zdravotného postihnutia založenú na kritériu nedostatočnosti z dôvodu predchádzajúcich schopností. Na rozdiel od iných definícií plného zdravotného postihnutia [napr. § 29 ods. 2 písm. d) zákona č. 100 / 1988 Z. z. má v § 39 ods. 1 písm. b) zákona o dôchodkovom poistení tzv. štátne zdravotné postihnutie nebol zohľadnený v zákone o dôchodkovom poistení. Vzhľadom na jeho osobitnú povahu bolo potrebné reagovať na súčasnú úpravu v prechodných ustanoveniach. MPSV sa odvolával na dôvodovú správu k návrhu zákona vlády o dôchodkovom poistení, v ktorej sa v oddiele 78 uvádza, že je opodstatnené zaviesť určité kritérium pre možnosť rekvalifikácie, pričom sa zohľadnia zdravotné okolnosti, keď sa môže "statusový dôchodok" zrušiť. Ustanovuje sa, že s osobami, ktoré dosiahli vek 10 rokov a menej ako vek odchodu do dôchodku, by sa malo zaobchádzať v súlade s podmienkami ustanovenými v ustanoveniach platných pred 1. januárom 1996, pričom sa zohľadní náročnejšia práca. Ustanovenia uvedené v oddiele 78 zákona o dôchodkovom poistení sú založené na ochrane tých dôchodcov, pre ktorých by vzhľadom na odlišnú definíciu plného zdravotného postihnutia a ich veku bolo ťažké plne uplatňovať novú legislatívu založenú na iných zásadách a mohlo by to znamenať zrušenie uznaného invalidného dôchodku v staršom veku, ak je ťažké nájsť si miesto na trhu práce.
Napokon spoločnosť MPSV potvrdila, že sporné ustanovenie sa netýka len baníkov, ale všetkých poistencov. Preto nie je primerané porovnávať toto ustanovenie s ustanovením oddielu 76 zákona o dôchodkovom poistení, ktoré sa týka len baníkov. S cieľom riešiť situáciu, ktorú navrhli baníci, sa v ňom uvádza, že právne postavenie príjemcu predčasného dôchodku je úplne odlišné od postavenia príjemcu plného invalidného dôchodku. Odlišujú sa podľa výšky predčasného odchodu do dôchodku (tento dôchodok môže byť nižší ako invalidný dôchodok), a to budúcim zvýšením dôchodkov diferencovaným podľa dátumu odchodu do dôchodku (predčasný odchod do dôchodku by bol menej potvrdený), podľa pracovnej činnosti (bez nároku na predčasný dôchodok), poberaním náhrady za stratu príjmu atď. Donútiť poistencov požiadať o predčasný odchod do dôchodku, aby ich zhoršili. Okrem toho spoločnosť MPSV poukázala na to, že zrušením § 78 po viac ako dvoch tretinách desaťročného ochranného obdobia by vznikli nerovnosti medzi poistencami, ktorí už dosiahli vek odchodu do dôchodku, a tými, ktorí ešte nedospeli k tomuto veku odchodu do dôchodku.
V dôsledku toho sa MPSV domnieval, že článok 78 zákona o dôchodkovom poistení je stále dôvodný, a preto nepredstavuje nerovnosť v právach podľa článku 1 charty.
Ústavný súd najprv preskúmal v súlade s článkom 68 ods. 2 zákona o ústavnom súde v znení neskorších predpisov, či zákon, ktorého ustanovenie sa posudzuje z hľadiska ústavnosti, bol prijatý a vydaný v medziach ústavy stanovenej právomocou a ústavným postupom. Z pripomienok poslaneckej komory, ako aj z príslušných tlačových správ Parlamentu a z údajov o hlasovaní, Ústavný súd zistil, že komora zástupcov schválila návrh dôchodkového systému na svojom 32. zasadnutí 30. júna 1995, keď bolo volených 178 poslancov a poslancov 100 a proti. Zákon podpísal prezident republiky. Dňa 4. 8. 1995 bol vydaný v Zbierke zákonov vo výške 41 pod číslom 155 / 1995 Zb. Zákon o dôchodkovom poistení bol prijatý ústavne predpísaným spôsobom a v medziach ústavy v súlade s pravidlami ustanovenými v článku 39 ods. 1 a 2 ústavy.
§ 78 zákona o dôchodkovom poistení, ktorý odvolateľka chce zrušiť, znie takto:
"Návrhy na plný invalidný dôchodok priznaný pred 1. januárom 1996, ktorý dosiahol vek najmenej 10 rokov k 31. decembru 1995, za podmienok ustanovených v nariadeniach platných pred 1. januárom 1996, môžu byť zrušené z vyplácania dôchodku ustanoveného v tomto zákone [Oddiely 32, 74, 76 a 94 písm. a) ] za predpokladu, že plný invalidný dôchodok bol priznaný na zdravotné postihnutie spôsobené dlhodobým nepriaznivým zdravotným stavom, pre ktorý bol jeho poberateľ schopný vykonávať trvalé zamestnanie, ale nie úplne neprimerané jeho predchádzajúcim schopnostiam a spoločenským významom jeho predchádzajúceho zamestnania."
Odvolateľ odôvodňuje svoj návrh zrušiť odsek 78 zákona o dôchodkovom poistení tým, že protirečí článku 1 charty.
Preto je úlohou ústavného súdu posúdiť, či podmienky stanovené v napadnutom ustanovení sú schopné porušiť zásadu rovnosti práv, ktorá je všeobecne vyjadrená v článku 1 Charty, podľa ktorého sú ľudia slobodní a rovní dôstojne a v právach. Zásada rovnosti v právach uvedená v článku 1 charty a špecifikovaná v článku 3 Charty by sa mala posudzovať na základe článku 26 Medzinárodného paktu o občianskych a politických právach, ktorý stanovuje, že všetky sú rovnaké pred zákonom a majú právo na rovnakú ochranu práva bez diskriminácie, a že akákoľvek diskriminácia je zákonom zakázaná a že všetkým osobám je zaručená rovnaká a účinná ochrana pred diskrimináciou z dôvodov, ako sú rasa, farba pleti, pohlavie, jazyk, náboženstvo, politické alebo iné presvedčenie, národný alebo sociálny pôvod, majetok a rodina.
Ústavná zásada rovnosti v právach je jednou zo základných ľudských práv, ktoré stanovujú hodnoty moderných demokratických spoločností. Zásada rovnosti je právne filozofický postulát zaručený zákazom diskriminácie na úrovni pozitívneho práva. Rovnosť nie je pevnou kategóriou, keďže prechádza rozvojom, ktorý sa vyznačuje najmä v oblasti politických a sociálnych práv.
Ústavný súd vo viacerých svojich rozhodnutiach [napríklad zistenia vo veciach uvedených v sp. zn. pl. ÚS 16 / 93 z 24.5.1994 Z. z. a uverejnených v zbierke záverečných záverov a uznesení ústavného súdu, zväzok 1, s. 189 a nasl.], sp. zn. Pl. Identifikoval v nich chápanie rovnosti, ako to vyjadril Ústavný súd CSFR vo svojom náleze z 8. októbra 1992 s. zn. Pl. ÚS 22 / 92 (uverejnenom vo výške 96 / 1992 Z. z. a uverejnenom pod č. 11 Zbierky uznesení a nálezov ústavného súdu CSFR). Ústavný súd CSFR považoval rovnosť za relatívnu kategóriu, ktorá si vyžaduje odstránenie neodôvodnených rozdielov. Zásada rovnosti v právach sa preto musí chápať tak, že právna diskriminácia v prístupe k určitým právam nesmie byť prejavom potešenia, ale neznamená, že akékoľvek právo musí byť udelené komukoľvek. Tento záver vychádza aj z prispôsobenia článkov 1 až 4 charty. Článok 1 charty, ktorého porušenie je výslovne namietané, nemožno vykladať oddelene od ostatných všeobecných článkov 2 až 4 charty, ale treba ho chápať ako jeden celok. Z prispôsobenia tohto všeobecného ustanovenia vyplýva, že základné chránené hodnoty uvedené v článku 3 charty nevymysleli ústavu ako absolútnu. To isté odráža ustanovenia článku 4 charty, v ktorom sa priamo predpokladá existencia zákonných povinností a obmedzení, ale aj článku 2 ods. 3 charty, v ktorom sa predpokladá možnosť uloženia určitých povinností alebo obmedzení.
Medzinárodné nástroje v oblasti ľudských práv a mnohé rozhodnutia medzinárodných kontrolných orgánov sa takisto zakladajú na skutočnosti, že nie každé rozdielne zaobchádzanie s rôznymi subjektmi možno klasifikovať ako porušenie zásady rovnosti, t. j. ako nezákonná diskriminácia voči jednému subjektu v porovnaní s iným subjektom. Na to, aby došlo k porušeniu, je potrebné splniť niekoľko podmienok: s rôznymi subjektmi v rovnakej alebo porovnateľnej situácii sa zaobchádza iným spôsobom bez objektívnych a primeraných dôvodov na uplatňovanie rôznych prístupov.
Súčasne medzinárodné nástroje a judikáty často rozlišujú medzi formálnou rovnosťou (t. j. rovnaké zaobchádzanie s formálne rovnakými subjektmi v rovnakých formálnych prípadoch) a hmotnou rovnosťou (t. j. formálne nerovnaké zaobchádzanie s de facto nerovnakými subjektmi s cieľom kompenzovať túto veľmi de facto nerovnosť s cieľom pomôcť vytvoriť skutočnú rovnosť medzi nimi). Tento prípad sa označuje ako takzvaná pozitívna diskriminácia, keď zavádza priaznivé zaobchádzanie pre subjekty, ktoré sú v skutočnosti výrazne znevýhodnené v porovnaní s inými subjektmi (preferenčné zaobchádzanie).
Prostriedky preferenčného zaobchádzania nie sú zásadne v rozpore s právnymi zásadami rovnosti a nediskriminácie, ak ich uplatňovanie má za cieľ odstrániť faktickú diskrimináciu medzi týmito subjektmi (pozri napríklad článok 4 ods. 2 a 3 Rámcového dohovoru o ochrane národnostných menšín - pozri č. 96 / 1998 Z. z.; Všeobecná poznámka Výboru pre ľudské práva č. 18 k článku 26 Medzinárodného paktu o občianskych a politických právach z roku 1989, § 10; rozsudok Európskeho súdu pre ľudské práva v belgických jazykových záležitostiach z roku 1968, § 10). Protokol 12 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd z roku 2000, podpísaný Českou republikou 4. 11. 2000 (zatiaľ neratifikovaný), v poslednom odseku preambuly uvádza, že "zásada nediskriminácie nebráni zmluvným štátom prijať opatrenia na podporu úplnej a skutočnej rovnosti za predpokladu, že sú objektívne a primerane odôvodnené." V dôvodovej správe k citovanému protokolu (odsek 16) sa uvádza: "Skutočnosť, že určité skupiny alebo kategórie osôb sú znevýhodnené alebo existencia určitých faktických nerovností, môže odôvodniť prijatie opatrení, ktoré poskytujú určité výhody na podporu rovnosti, za predpokladu, že sa dodržiava zásada proporcionality. "V tom istom odseku sa dodáva, že protokol č. 12 neukladá zmluvným štátom povinnosť prijať alebo prijať takéto preferenčné opatrenia.
Táto exkurzia vedie Ústavný súd k záveru, že určité právne úpravy, ktoré uprednostňujú jednu skupinu alebo kategóriu osôb pred inými, nemožno samy osebe považovať za porušenie zásady rovnosti. Zákonodarca má určitý priestor na zváženie, či takéto preferenčné zaobchádzanie zakotví. Musí zabezpečiť, aby bol priaznivý prístup založený na objektívnych a primeraných dôvodoch (legitívny cieľ zákonodarcu) a aby existoval vzťah proporcionality medzi týmto cieľom a prostriedkami na jeho dosiahnutie (právna výhoda) (pozri napríklad rozsudky Európskeho súdu pre ľudské práva v Abdulazizizi, Cabales a Balkandali, 1985, § 72; Lithgow, 1986, § 177; Inze, 1987, § 41).
V oblasti občianskych a politických práv a slobôd, ktoré nedôsledne charakterizujú povinnosť štátu zdržať sa ich zasahovania, existuje len minimálny priestor na preferenčné (t. j. vo svojej podstate aktívne) zaobchádzanie s určitými subjektmi vo všeobecnosti. Na druhej strane v oblasti hospodárskych, sociálnych, kultúrnych a menšinových práv, v ktorej je štát povinný aktívne konať s cieľom odstrániť špekulatívne aspekty nerovnosti medzi rôznymi skupinami podnikov, ktoré sú vnútorne sociálne, kultúrne, profesionálne alebo inak rozvrstvené, má zákonodarca oveľa väčší priestor na uplatňovanie svojho pojmu prípustného obmedzenia skutočnej nerovnosti v rámci neho. Preto sa volí preferenčné zaobchádzanie oveľa častejšie.
Odvolateľ tiež zohľadnil ostatné ustanovenia zákona o dôchodkovom poistení vo svojom tvrdení o protiústavnosti, ktoré vo svojom spoločnom konaní uprednostňujú pracovníkov pri ťažbe nad inými skupinami poistencov. Zmienila sa najmä o ustanoveniach oddielov 74 a 76, ktoré určujú vek odchodu do dôchodku baníkov, ktorí už pracovali počas stanoveného obdobia v takzvaných preferovaných pracovných kategóriách. Samotná táto nerovnosť nepovažuje za porušenie článku 1 charty, pretože si uvedomuje, že zákonodarca pri práci v extrémnych podmienkach zohľadnil zložitosť banského povolania, poškodenie zdravia a rozsah opotrebovania organizmu. Podľa jeho názoru však ostatné výhody uvedené v predmetnom ustanovení v súčasnosti predstavujú porušenie zásady rovnosti.
Ústavný súd predovšetkým zdôrazňuje, že ustanovenia oddielu 78 zákona o dôchodkovom poistení sa netýkajú len kategórie baníkov, ale aj iných skupín poistencov. Okrem toho, senát a MPSV to zdôraznili aj vo svojich pripomienkach. Právne predpisy platné pred prijatím zákona o dôchodkovom poistení definovali tzv. štátnu invaliditu nielen vo vzťahu k baníckemu povolaniu, ale stanovili všeobecné kritériá uplatniteľné aj na iné povolania (pozri § 18 ods. 2 vyhlášky č. 149 / 1988 Z. z., ktorá naposledy definovala pojem "zamestnanosť, ktorá je úplne neprimeraná predchádzajúcim schopnostiam a spoločenskej dôležitosti predchádzajúceho zamestnania "). To nie je možnosť vyvrátiť skutočnosť, že najväčší počet prípadov uznania tzv. zdravotného postihnutia "sa skutočne týka osôb, ktoré boli zranené v rámci povolania baníka.
Ústavný súd, ktorý je viazaný petíciou, a nie jej odôvodnením, sa najprv opýtal, či priaznivé postavenie pracovníkov v baníctve (alebo iných poistencov, podľa okolností, už spĺňa všeobecné kritériá na zaradenie do skupiny takzvaných štátnych dôchodcov so zdravotným postihnutím) podľa zákona o dôchodkovom poistení v porovnaní s inými kategóriami poistencov, bolo založené na objektívnych a primeraných dôvodoch a úvahách. Táto skupina poistencov je objektívne rozdelená od celej skupiny poistencov na základe skutočnosti, že ich členovia vykonávali fyzicky a psychicky mimoriadne namáhavú, riskantnú a náročnú prácu, často v extrémnom pracovnom prostredí (podzemí baníkov alebo napr. extrémne preťaženie vzdušného priestoru efektívnych pilotov). Ústavný súd odkazuje na dôvodovú správu k zákonu o dôchodkovom poistení a na pripomienky predsedu poslaneckej komory a MPSV, podľa ktorých sú dôvody takýchto právnych predpisov obzvlášť nepriaznivé pre zdravie a pre kategóriu baníkov sociálne účinky spojené s výkonom takýchto povolaní. Tento aspekt sa preto môže považovať za primeraný na úrovni ústavnosti. Ústavný súd sa preto nedomnieva, že určitá výhoda pre týchto pracovníkov v porovnaní s inými kategóriami poistencov je znakom vôle zákonodarcu. Ide o legitímny pokus zákonodarcu kompenzovať de facto nevýhody skupiny na základe objektívnych a primeraných dôvodov a úvah.
Ústavný súd tiež spochybnil, či bol tento legitímny kompenzačný cieľ zákonodarcu splnený a implementovaný spôsobom primeraným tomuto cieľu. Inými slovami, ústavný súd vykonal skúšku proporcionality.
Samotná odvolateľka sa domnieva, že samotná výhoda baníkov podľa oddielov 74 a 76 zákona o dôchodkovom poistení nepredstavuje porušenie článku 1 charty, pretože je úmerná špecifikám ich povolania a miere opotrebovania organizmu. Ďalšia výhoda podľa ustanovení § 78 tohto zákona, ktorú odvolateľka napáda svojím návrhom, sa mu však zdá neprimeraná a neopodstatnená.
Okrem toho ústavný súd po dohode s pripomienkami MPSV pripomína najmä to, že ustanovenia oddielu 78 zákona o dôchodkovom poistení nezahŕňajú iba baníkov, ale aj iné kategórie poistencov. Preto nie je úplne primerané porovnávať ich priaznivé postavenie s ustanoveniami oddielu 74 so zákonom o dôchodkovom poistení 76, ktorý sa týka iba baníkov.
Odsek 78 sa vzťahuje na tzv. štátnu invaliditu, ktorá bola predtým upravená zákonom č. 100 / 1988 Z. z. v § 29 ods. 2 písm. c). Vymedzil ho ako dlhodobý nepriaznivý zdravotný stav, v dôsledku ktorého je občan schopný vykonávať nepretržitú prácu, ale iba úplne neprimeraný voči jeho predchádzajúcim schopnostiam a spoločenskému významu predchádzajúceho zamestnania. V praxi sa tento typ zdravotného postihnutia najčastejšie poskytoval baníkom pracujúcim v podzemných uhoľných alebo uránových baniach. Nový dôchodkový systém "postavenie v invalidite" ako samostatne zárobkovo činná inštitúcia neprevzal a za predpokladu, že kritériá zdravotného postihnutia stanovené zákonom o dôchodkovom poistení sa uplatňujú od 1.1.1996 na bývalých dôchodcov so zdravotným postihnutím. Toto všeobecné pravidlo bolo porušené zákonom o dôchodkovom poistení, s výnimkou ustanovení napadnutého § 78. Zákonodarca ho udelil skupine bývalých "štátnych" dôchodcov, ktorí do 31. decembra 1995 dosiahli vek najmenej desať rokov nižší ako vek odchodu do dôchodku, čo je výhoda posúdenia ich nárokov na základe platných predpisov pred zákonom o dôchodkovom poistení. Ako už uviedol Ústavný súd (pozri najmä zistenie Pl. ÚS 4 / 95 zo 7.6.1995, uverejnené pod č. 168 / 1995 Z. z. a uverejnené v Zbierke nálezov a uznesení ústavného súdu, zväzok 3, s. 209 a nasl.), nie je neobvyklé konanie zákonodarného orgánu, ktoré zachováva existujúce práva skupiny osôb platných podľa nového zákona. Okrem iného zabezpečuje dôveru v nadobudnuté práva, právnu istotu a stabilitu právneho postavenia. Pri určovaní obsahu ustanovení odseku 78 zákonodarca nepochybne dodržiaval tieto záujmy, pričom na druhej strane mal na zreteli politickú okolnosť, že demokratická spoločnosť v trhových podmienkach už nemá dôvod považovať "štátnych dôchodcov" za bezvýhradne ako predchádzajúci režim.
Preto pracovníci v baníctve (a ostatní poistenci, ktorí spĺňajú všeobecné kritériá pre "poistenie") nepoberajú dávky v rovnakom objeme v súčasnom dôchodkovom systéme z hľadiska "poistenia" poskytnutého predchádzajúcim systémom sociálneho zabezpečenia. Úroveň ich výhody sa výrazne znížila. Teraz sa využíva len úzka skupina bývalých "štátnych" dôchodcov, ktorá spĺňa kritériá stanovené v oddiele 78 zákona o dôchodkovom poistení. Priaznivejšie zaobchádzanie sa teda vzťahuje len na užšiu, najstaršiu vekovú kategóriu bývalých štátnych dôchodcov, pre ktorých by vzhľadom na odlišnú definíciu plného zdravotného postihnutia a ich veku bolo ťažké uplatňovať úplne nové právne predpisy založené na iných zásadách ako na predchádzajúcej. Úplné uplatňovanie nových právnych predpisov by mohlo znamenať zrušenie uznaného invalidného dôchodku v prípade starších osôb, kde je vzhľadom na objektívne zdravotné hľadisko, ako aj ťažkosti s rekvalifikáciou a ďalším zamestnaním najnižšia schopnosť uplatniť sa na trhu práce. Okrem toho pojem takto zvoleného ustanovenia v § 78 rešpektuje aj pojem "zákon" v jeho materiálnom zmysle, podľa ktorého "zákon" musí byť charakterizovaný dostupnosťou, jasnosťou a predvídateľnosťou. Cieľom je umožniť osobám, ktorých sa týka, prispôsobiť svoje budúce správanie. Ak by zákon o dôchodkovom poistení neobsahoval prechodné ustanovenie § 78, už by nebolo "predvídateľné" pre túto najstaršiu vekovú kategóriu bývalých štátnych dôchodcov, keďže títo dôchodcovia by už neboli schopní účinne prispôsobiť svoje budúce správanie vzhľadom na ich vek pred odchodom do dôchodku a iné relevantné skutočnosti.
Ústavný súd tiež poukazuje na dočasnú povahu nariadenia v § 78 a na rýchlo sa znižujúcu škálu osôb, ktoré budú môcť uplatniť svoje právo podľa tohto nariadenia. Účinky tohto ustanovenia v praxi v nasledujúcich rokoch zaniknú. Za týchto okolností sa súčasná miera právnej výhody poskytnutá tejto skupine osôb, na ktoré sa vzťahuje § 78, nezdá byť neprimeraná. Ústavný súd tiež uznáva ústavnú relevantnosť tvrdenia, že prípadné zrušenie § 78 by vyvolalo sekundárnu nerovnosť medzi poistencami, ktorí dosiahli dobu ochrany veku odchodu do dôchodku, a tými, ktorí ju ešte nedosiahli. Táto sekundárna nerovnosť by zjavne znášala parametre diskriminácie, pretože by nebola založená na rozumnom dôvode, ale len na náhodnom okamihu zrušenia ústavným súdom.
Odvolateľ považuje výhodu "štátnych" dôchodcov za neopodstatnenú a neprimeranú aj v širšom kontexte, pričom zohľadňuje ustanovenia oddielov 30 a 31 zákona o dôchodkovom poistení, ktoré umožňujú predčasný odchod do dôchodku. Podľa jeho názoru sa akékoľvek problémy s prispôsobením starších baníkov môžu riešiť využitím predčasného dôchodku.
Inštitúcie starobného a invalidného dôchodku sú však celkom odlišné kategórie, ktoré sú odôvodnené v dôchodkovom systéme a nenahrádzajú sa navzájom. Na starobný dôchodok sa vzťahujú iné podmienky ako invalidný dôchodok. Právo na starobný dôchodok podlieha získaniu požadovaného obdobia poistenia a dosiahnutiu stanoveného veku alebo iných právnych podmienok. Na druhej strane, pokiaľ ide o nárok na invalidný dôchodok, je zdravotný aspekt (neschopnosť poistenca) a požadovaná doba poistenia (podľa predchádzajúcich právnych predpisov požadovaná doba zamestnania) nižší ako starobný dôchodok. Ani hospodársky aspekt nemožno ignorovať. Zatiaľ čo výpočet úplného invalidného dôchodku je rovnaký ako výpočet starobného dôchodku, výška percentuálneho podielu sa znižuje v prípade predčasného starobného dôchodku. • príspevok na sociálne zabezpečenie, V prípade predčasného odchodu do dôchodku je práca na rozdiel od invalidného dôchodku vylúčená. Uznanie predčasného odchodu do dôchodku sa považuje za zmenu okolností podľa oddielu 202 ods. 1 zákonníka práce, ktorá vedie k strate nároku na náhradu straty príjmu. Z týchto aspektov vyplýva, že nahradenie úplného invalidného dôchodku predčasným dôchodkom by viedlo k zhoršeniu existujúceho postavenia príslušných zdravotne postihnutých dôchodcov. Odsek 78 zákona o dôchodkovom poistení preto nie je splatený ani kompenzovaný ustanoveniami oddielov 30 a 31 tohto zákona.
Ani porovnanie preferenčného postavenia "štátnych" dôchodcov s postavením skupiny zdravotne postihnutých poistencov, ako to urobil odvolateľ, nepovažuje ústavný súd za opodstatnené. S cieľom posúdiť, či je právna úprava diskriminačná alebo nie, musia byť porovnateľné osoby v rovnakom alebo podobnom postavení. Skupiny "štátnych" dôchodcov so zdravotným postihnutím a zdravotne postihnutých osôb však nie sú v takom porovnateľnom postavení, pretože ich zdravotné postihnutie vyplýva z rôznych príčin a charakteristík ich schopnosti vykonávať nepretržité zamestnanie. Ústavný súd však predovšetkým pripomína zásadne hanlivý charakter svojich právomocí. Na zlepšenie postavenia skupiny zdravotne postihnutých poistencov by bol potrebný pozitívny zásah zákonodarcu, a nie hanlivý zásah ústavného súdu. Hoci Ústavný súd môže sympatizovať s názorom odvolateľa, že skupina zdravotne postihnutých osôb by mala požívať rovnaké výhody ako skupina "štátnych" dôchodcov, musí uviesť, že je len vecou zákonodarcu, aby určil, či skupina poskytuje viac výhod ako ostatní, ak nepostupuje svojvoľne. V danej situácii, keď nenašiel dávku pre jednu kategóriu osôb ako protiústavnú, Ústavný súd nie je oprávnený zastupovať zákonodarcu a jeho neochotu obnoviť inú kategóriu.
Vzhľadom na uvedené skutočnosti ústavný súd dospel k záveru, že sporné ustanovenie § 78 zákona o dôchodkovom poistení samo osebe a v spojení s ostatnými ustanoveniami tohto zákona upravuje takú výhodu pre starších "štátnych" dôchodcov, ktorá sa môže považovať za legitímnu a primeranú. Preto neporušuje ústavnú zásadu rovnosti. Ústavný súd preto zamietol návrh na zrušenie § 78 zákona č. 155 / 1995 Z. z. o dôchodkovom poistení podľa § 70 ods. 2 zákona č. 182 / 1993 Z. z. zamietnutý.
Predseda ústavného súdu:
v. JUDr. Holeček v. r.
podpredseda
Prihláste sa pre poznámky, obľúbené a upozornenia
Informácie o predpise
| Citácia | 40 / 2003 Z. z., o návrhu na zrušenie § 78 zákona č. 155 / 1995 Z. z. o dôchodkovom poistení |
|---|---|
| Typ predpisu | - |
| Autor | - |
| Zbierka | Zbierka zákonov |
| Dátum vyhlásenia | 13.02.2003 |
|---|---|
| Účinnosť od | - |
| Účinnosť do | - |
| Stav | Platný |
Znenie predpisu má informatívny charakter.
Komentáre 0