Ústavný súd zistil č. 257/2025 Zb.
Posúdenie Ústavného súdu s. zn. Pl. ÚS 22 / 24 týkajúce sa návrhu na zrušenie niektorých ustanovení zákona č. 349 / 2023 Z. z., ktorým sa menia a dopĺňajú určité zákony v súvislosti s konsolidáciou verejných rozpočtov, prakticky zákona č. 187 / 2016 Z. z., o dani z hazardných hier, v znení neskorších predpisov, zákona č. 13 / 1997 Z. z., na cestách, v znení neskorších predpisov, zákona č. 563 / 1991 Z. z., o účtovníctve, v znení neskorších predpisov, zákona č. 93 / 2009 Z. z., o audítoroch a zmene niektorých zákonov (zákon o audítoroch), v znení neskorších predpisov a zákona č. 256/2004 Z. z., o kapitálovom trhu v znení neskorších predpisov
Platný
Zistený ústavný súd
Verzie znenia:
29.07.2025
Zobrazeno prvních 200 z celkem 208 ustanovení tohoto předpisu.
Zobrazit celý předpis →
Pro stažení celého znění použijte tlačítko Stáhnout výše.
257
POKUTY
Ústavný súd
z 25. júna 2025,
s. zn. pl. ÚS 22 / 24 o návrhu na zrušenie určitých ustanovení zákona č. 349 / 2023 Z. z., ktorým sa menia určité zákony v súvislosti s konsolidáciou verejných rozpočtov, prakticky zákona č. 187 / 2016 Z. z., o dani z hazardných hier, v znení zmien a doplnení, zákona č. 13 / 1997 Z. z., o cestnej doprave, v znení zmien a doplnení, zákona č. 563 / 1991 Z. z., o účtovníctve, v znení zmien a doplnení, zákona č. 93 / 2009 Z. z., o audítoroch a o zmene niektorých zákonov (zákon o audítoroch), v znení zmien a doplnení a zákona č. 256/2004 Z. z.
Za republiku
Článok 5 ods. 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod 1 písm. a) bod
nasledujúce:
Návrh zamietnutý.
Odôvodnenie
Predmet konania a znenie sporných právnych ustanovení
1. Návrhom podľa článku 64 ods. 1 písm. b) zákona č. 182 / 1993 Z. z. o Ústavnom súde, ktorý prijal Ústavný súd 9. 7.24, skupina 19 senátorov a senátorov senátu Českej republiky (ďalej len "spravodajca") žiada, aby Ústavný súd v konaní podľa článku 87 ods. 1 písm. a) Ústavy Českej republiky (ďalej len "ústava") zrušil uvedené právne ustanovenia v názve.
2. Dôvodom odpisov pod názvom vyššie uvedených ustanovení zákona č. 349 / 2023 Z. z., ktorý mení a dopĺňa niektoré zákony v súvislosti s konsolidáciou verejných rozpočtov, je, že sú tzv legislatívne nálepky. Znenie pozmeňujúcich a doplňujúcich ustanovení nie je potrebné citovať, pretože ich obsah nie je významný v procese preskúmania ústavnosti legislatívneho procesu.
3. Odvolateľ sa totiž domáha zrušenia právnych ustanovení, ktoré boli zmenené a doplnené v nadpise ustanovení zákona č. 349 / 2023 Z. z., pričom tvrdí, že porušujú najmä právo samospráv na vlastnú správu a ich majetkové právo, ale argument v návrhu obsahuje len článok 7 ods. 4 a 5 zákona č. 187 / 2016 Z. z., o dani z hazardných hier, zmenenej a doplnenej zákonom č. 349 / 2023 Z. z., ďalej len "zákon o dani z hazardných hier," a tiež článok 30 ods. 3 písm. b) zákona č. 13 / 1997 Z. z., o pozemných komunikáciách, zmenený a doplnený zákonom č. 349 / 2023 Z. z. Z tohto dôvodu ústavný súd cituje len tieto ustanovenia.
4. Sporné ustanovenie § 7 ods. 4 zákona o dani z hazardných hier znie takto: " (4) Časť vnútroštátnych hrubých príjmov z dane z hazardných hier na úrovni súčtu poddaní online hier a poddaň z hazardných hier, ktoré sa vykonávajú bez potrebného základného povolenia alebo vyhlásenia, je príjmom štátneho rozpočtu."
5. Sporné ustanovenie § 7 ods. 5 zákona o dani z hazardných hier znie takto: "(5) Vnútroštátny hrubý príjem z hazardných hier s výnimkou častí národného hrubého príjmu uvedených v odsekoch 1 a 4 je:
a) 35% príjmov zo štátneho rozpočtu a
(b) 65% príjmov z obecných rozpočtov. "
6. Sporné ustanovenie § 30 ods. 3 písm. b) zákona o cestnej doprave znie takto:
"(3) Na účely určenia zóny ochrany ciest podľa tohto zákona je zriadené územie obce územím, ktoré spĺňa tieto podmienky:
a)...
b) medzi budovami, ktorých pozemný plán sa na tento účel zvýši o 5 m, nesmie byť spojenie dlhšie ako 75 m. Spoje tvoria rohy rozšíreného pôdorysu jednotlivých budov (tangenty sa používajú na oblúky). Prepojenie medzi rozšírenými pozemnými prvkami budov spolu so stranami krajiny budov tvorí zastavané územie obce.
Ochranné pásmo sa môže zriadiť len na jednej strane diaľnice, cesty alebo miestnej komunikácie I. a II. triedy s prihliadnutím na stanovené podmienky."
7. Ústavný súd považuje za potrebné zdôrazniť, že odvolateľ nemá námietky proti článku XCV ods. 17 a 18 zákona č. 349 / 2023 Z. z., ktorým sa zmenili a doplnili oddiely 7 ods. 4 a 5 zákona č. 187 / 2016 Z. z. o dani z hazardných hier.
Argument odvolateľa
8. Odvolateľ tvrdí, že nenamietajú proti zámeru vlády skonsolidovať verejné rozpočty, pretože akékoľvek zrušenie sporných ustanovení alebo konsolidácia verejných rozpočtov by neohrozilo ani nebránilo. Považuje za potrebné reagovať na tzv. legislatívne nálepky a na zásah zákonodarcu do práva samosprávnych obcí na verejnú správu svojím návrhom v nadväznosti na plnenie základných zásad demokratického právneho štátu a ústavný súlad legislatívneho procesu, ako aj na ochranu ústavných práv.
9. Zásah do práva na vlastnú správu je podľa odvolateľa zmenou rozpočtového určenia daní z hazardných hier v zákone o dani z hazardných hier, ktorá spočíva v zrušení 30% podielu obce na výnosoch z online hazardných hier a hazardných hier prevádzkovaných bez potrebného základného povolenia alebo vyhlásenia. Po zmene a doplnení má štát 100% podiel na výnosoch z týchto hier, hoci príjmy doteraz predstavovali štátnu kompenzáciu za náklady, ktoré vznikli obciam za negatívne účinky týchto hier na ich území.
10. Tvrdí, že v legislatívnom procese námietky národných organizácií združujúcich miestne orgány, najmä Zväz miest a obcí Českej republiky a Združenie regiónov Českej republiky, podľa ktorých obce nebudú môcť poskytovať služby prevencie hazardných hier alebo zaoberať sa sociálnou patológiou súvisiacou s hazardnými hrami. Štát neprevzal povinnosť odstrániť negatívne účinky hazardných hier (ako sú sociálne problémy alebo trestná činnosť) a poskytovať doplnkové služby, ani nenavrhol alternatívny spôsob zabezpečenia tejto povinnosti. To viedlo k extrémnemu nepomeru v právach a povinnostiach štátu a obcí [body 97 a 98 zistenia ústavného súdu z 20. februára 2018 sp. zn. ÚS 6 / 17 (N 26 / 88 ColLNU 329; 99 / 2018 Z. z.) ].
11. Podľa odvolateľa došlo prijatím úpravy k neprimeranému a nepredvídateľnému zasahovaniu do práva vlastnej správy, konkrétne do práva obcí spravovať svoj vlastný majetok podľa vlastného rozpočtu, vrátane práva na zaručené prostriedky samosprávy a zaručenej možnosti dlhodobého plánovania riadenia účinne disponovať vlastným majetkom.
12. Odôvodnenie zmien je založené len na skutočnosti, že v prípade online hazardných hier ich negatívne účinky nesúvisia s miestom, kde majú spoločnosti, ktoré ich prevádzkujú, svoje sídlo alebo sídlo. Podľa odvolateľa to však nie je racionálna úvaha, pretože nevidí, že negatívne účinky internetových hier sú neoddeliteľne spojené s hráčmi týchto hier s bydliskom na území obcí a že práve obce sú priamo vystavené negatívnym účinkom. Odvolateľ sa domnieva, že sporná právna úprava predstavuje porušenie ústavne garantovaného práva obcí na samosprávu podľa článku 8 v spojení s článkom 100 ods. 1 ústavy a právom obcí vlastniť majetok podľa článku 11 ods. 5 Charty základných práv a slobôd (ďalej len "charta") v spojení s článkom 4 ods. 4 charty v spojení s článkom 101 ods. 3 ústavy.
13. Odvolateľ uvádza, že definícia, a teda aj rozsah zóny ochrany ciest sa zmenili na úkor existujúceho územia obce a že zmena a doplnenie zasahuje do práv a oprávnených záujmov všetkých vlastníkov pozemkov po ceste. Podľa odvolateľa ide o zásah do práva obcí definovať vlastné zastavané územie a určiť pojem vlastného rozvoja, ktorý je súčasťou práva na vlastnú správu podľa článku 8 v spojení s článkom 100 ods. 1 ústavy. Okrem toho sa táto legislatívna zmena uskutočnila na základe takzvanej legislatívnej nálepky.
14. Tiež zmeny a doplnenia zákona č. 563 / 1991 Z. z. o účtovníctve, v znení neskorších predpisov, zákona č. 256/2004 Z. z., zákona č. 93 / 2009 Z. z., o audítoroch a o zmenách a doplneniach niektorých zákonov (zákon o audítoroch), v znení neskorších predpisov (ďalej len "zákon o audítoroch"), zákona č. 256 / 2004 Z. z., o podnikaní na kapitálovom trhu, v znení zmien a doplnení, zmeneného a doplneného smernicou Európskeho parlamentu a Rady zo 14. decembra 2022, ktorou sa mení a dopĺňa nariadenie (EÚ) č. 537 / 2014, smernice 2004 / 109 / ES, smernice 2006 / 43 / ES a smernice 2013 / 34 / EÚ, pokiaľ ide o predkladanie podnikov o udržateľnosť ("smernica (ďalej len "CRRD ").") "Hoci v rámci nefinančných správ bola zavedená široká škála účtovných a audítorských povinností, návrh zákona nebol riadne prerokovaný, podliehalo sa náležitému zváženiu alebo regulačnému procesu hodnotenia vplyvu (RIA).
15. V súvislosti s napadnutým porušením základných zásad a pravidiel legislatívneho procesu odvolateľka pripomína, že pri diskusii o návrhu zákona č. 349 / 2023 členovia Komisie, Jiří Havránek, Josef Bernard, Michael Kohajda, Miloš Nová a Jakub Mikhalek predložili komplexnú zmenu, ktorej cieľom v častiach zákona o účtovníctve, zákona o audítoroch a zákona o kapitálovom trhu bolo uviesť ich do súladu s požiadavkami európskeho práva, ktoré sú rovnaké ako úprava zóny ochrany ciest v zákone o pozemných komunikáciách - nič spoločné s konsolidáciou verejných rozpočtov, keďže táto zmena neviedla k úsporám alebo konsolidácii verejných finančných prostriedkov, a teda nedáva úzky vzťah medzi zmenami, ktoré sa uskutočnili prostredníctvom všeobecnej zmeny a doplnenia a pôvodného návrhu zákona.
16. Odvolávajúc sa na judikatúru ústavného súdu týkajúcu sa posúdenia zhody medzi pôvodným návrhom zákona (z hľadiska jeho predmetu a účelu) a neskoršími zmenami a doplneniami [zistenia z 27.3.2008 sp. zn. pl. ÚS 56 / 05 (N 60 / 48 SbNU 873; 257 / 2008 Z. z.) a z 30.6.2015 sp. zn. Pl. ÚS 21 / 14 (N 122 / 77 SbNU 759; 199 / 2015 Sb.) ], odvolateľka sa domnieva, že napadnuté časti zákona č. 349 / 2023 Z. z. "v znení "všeobecnej novely sú ústavne neprípustné legislatívne zlepšenia, keďže vstúpili do zákona č. 349 / 2023 Z. z. z..
Činnosť
17. Ústavný súd najprv preskúmal, či boli splnené procesné podmienky konania. Návrh podal aktívne legitímny odvolateľ, t. j. skupina 19 senátorov a senátorov [odsek 64 ods. 1 písm. b) zákona o ústavnom súde], a Ústavný súd je oprávnený o ňom diskutovať [článok 87 ods. 1 písm. a) ústavy]. Senátor Ing. Michael Canov je autor.
18. 26. 7. 24 Ústavný súd dostal kópiu listu od senátora Patricka Kunchara z 25.6.2024. Senátori Jan Paparega a Patrik Kunchar a senátor Ivana Váňová a Jaromír Vítková v ňom informujú Michaela Canova, že sa rozhodli stiahnuť svoju podporu predloženému návrhu a požiadali kandidáta, aby návrh stiahol. Vzhľadom na to, že právomoc subjektu podať žalobu o neplatnosť zákona a iných právnych predpisov sa posudzuje v čase začatia konania, Ústavný súd nepovažoval skutočnosť z hľadiska procesných predpokladov za relevantnú (pozri zistenie ústavného súdu CSFR z 26.11.1992 sp. zn., vydanie 2. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 362).
19. Ústavný súd okrem toho uvádza, že v konaní o kontrole noriem sa návrh nesmie odvolať jedenkrát s cieľom dosiahnuť ukončenie konania (pozri zistenie z 12.4.1995 sp. zn. pl. ÚS 12 / 94 (N 20 / 3 SbNU 123; 92 / 1995 Z. z.) alebo odseky 11 a 12 (rozhodnutie ústavného súdu dostupné na https: // nalus.udou.cz)). V skutočnosti existuje veľký verejný záujem posúdiť ústavnosť sporného ustanovenia (právne predpisy), ktorého výsledok budú viazaní všetkými inštitúciami a osobami uvedenými v článku 89 ods. 2 ústavy [zistenie z 3. novembra 2020 sp. zn.
20. Ústavný súd okrem toho preskúmal, či je jeho časť neprípustná podľa článku 66 zákona o ústavnom súde v znení zmien a doplnení. Dôvodom je, že § 30 ods. 3 zákona o cestnej doprave v znení neskorších predpisov (ďalej len "zákon o cestnej doprave") bol zmenený a doplnený zákonom č. 152 / 2023 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 283 / 2021 Z. z., stavebný zákon, zmenený a doplnený zákonom č. 195 / 2022 Z. z., a niektoré ďalšie súvisiace zákony ("zákon č. 152 / 2023 Z. z."). Platnosť sa skončila 5. 6. 2023. Na neskorší zákon č. 349 / 2023 Z. z. sa tieto právne predpisy nevzťahovali (t. j. právne predpisy účinné od 1. júla 2026), keďže zmena zákona o cestnej doprave bola predmetom textu s účinnosťou pred dátumom nadobudnutia účinnosti zákona č. 349 / 2023 Z. z. (t. j. verzia platná do 31.12.2023). Sporné právne predpisy preto nadobudli účinnosť 1. januára 2024 a stanú sa neúčinnými 30. júna 2026.
21. Právne predpisy, ktoré boli predmetom zmeny a doplnenia podľa článku XXXII, odseky 42 a 43 zákona č. 349 / 2023 Zb., sú preto v súčasnosti v platnosti a účinné (do 30. júna 2026). Podľa článku 66 ods. 1 zákona o Ústavnom súde zmeneného zákonom č. 277 / 2019 Z. z. sa návrh na zrušenie zákonného ustanovenia považuje za neprípustný, ak bol platný pred doručením. V predmetnom prípade podmienka tohto ustanovenia nebola splnená.
Konanie pred ústavným súdom
22. Ústavný súd podľa § 69 ods. 1 zákona o Ústavnom súde vyzval Poslaneckú komoru a senát, ktoré konajú v mene Parlamentu (ako účastník konania), aby sa vyjadrili k návrhu na začatie konania. Okrem toho podľa článku 69 ods. 2 a 3 zákona o ústavnom súde v znení neskorších predpisov vyzval vládu a ombudsmana, aby v zákonnej lehote uviedli, či vstupujú do konania (ako vedľajší účastníci konania) a prípadne sa k návrhu vyjadrili.
Pripomienky poslaneckej komory
23. Poslanecká komora prostredníctvom svojho prezidenta Markétu Pekarovú Adamu vo svojom vyhlásení z 9. septembra 2024 uviedla, že návrh zákona č. 349 / 2023 Z. z. predložila vláda poslaneckej komore v 9. volebnom období 30. júna 2023 ako House Press 488. Prvé čítanie návrhu zákona sa uskutočnilo na 71. zasadnutí 12. až 14. júla 2023, v ktorom bola tlači nariadené diskutovať o Výbore pre rozpočet ako o Výbore pre sociálnu politiku, Hospodársky výbor, Výbor pre ústavné právo a Výbor pre verejnú správu a regionálny rozvoj. Výbor pre rozpočet prerokoval návrh zákona a vydal 31. augusta 2023 uznesenie s pozmeňujúcimi a doplňujúcimi návrhmi, ktoré sa majú predložiť poslancom ako kópie 488 / 4. Výbor pre sociálnu politiku prerokoval návrh a 30. augusta 2023 vydal uznesenie, ktoré bolo členom doručené ako tlač 488 / 1 . Hospodársky výbor prerokoval návrh a vydal uznesenie 31. 8. 2023 s pozmeňujúcimi a doplňujúcimi návrhmi, ktoré sa majú predložiť poslancom v tlači 488 / 3. Ústavný právny výbor prerokoval návrh a 1. septembra 2023 vydal uznesenie, ktoré bolo poslancom doručené ako tlač 488 / 6. Výbor pre verejnú správu a regionálny rozvoj tento návrh prerokoval a členom v tlači 488 / 5 vydal 1. septembra 2023 uznesenia. Druhé čítanie návrhu sa uskutočnilo na 75. zasadnutí 7. septembra 2023 a všetky predložené pozmeňovacie návrhy boli spracované ako print 488 / 7. Druhé tretie čítanie návrhu zákona sa uskutočnilo na 77. zasadnutí poslaneckej komory 22. a 27. septembra 2023 a 11. a 13. októbra 2023. Konečné hlasovanie (hlasovanie 88) zo 194 poslancov bolo za 108 a 86. Účet bol prijatý. Tento návrh zákona bol prijatý senátu 16. októbra 2023 a bol pridelený na jeho 18. zasadnutie 8. novembra 2023. Senát schválil zákon. Zákon bol doručený prezidentovi republiky na podpis 9. novembra 2023. Prezident podpísal návrh zákona 22. 11. 2023. Zákon bol vyhlásený 12. 12. 2023 v zbierke zákonov vo výške 163 pod č. 349 / 2023 Zb. Podľa poslaneckej komory zákon schválila potrebná väčšina poslancov, podpísaná príslušnými ústavnými orgánmi a riadne vyhlásená, zatiaľ čo zákonodarca konal v presvedčení, že prijatý zákon je v súlade s ústavou a naším právnym poriadkom.
Vyhlásenie senátu
24. Senát prostredníctvom svojho prezidenta Miloša vytlačil vyhlásenie z 3. 9. 2024 že obsah zákona č. 349 / 2023 Z. z. bol novelou zákonov, ktoré mali smerovať k úsporám alebo priamo súvisiacemu zefektívneniu s cieľom znížiť štrukturálny deficit štátneho rozpočtu. V rámci prijatých opatrení bol daňový systém zmenený a doplnený a zákon č. 186 / 2016 Z. z. o hazardných hrách, v znení zmien a doplnení, bol podstatne zmenený alebo sa transponovalo niekoľko smerníc (okrem iného zavedenie povinnosti správy o udržateľnosti). Mnohé z prijatých zmien a doplnení vstúpili do legislatívneho procesu prostredníctvom tzv. komplexnej zmeny a doplnenia, ktoré zasahovali do menej ako jednej tretiny zákonov (vrátane zákona o cestnej doprave), zatiaľ čo niekoľko navrhovaných zmien a doplnení návrhu zákona 349 / 2023 Zb. boli úplne vylúčené a nahradené zmenami a doplneniami šiestich nových zákonov (vrátane zákona o účtovníctve, zákona o audítoroch a zákona o podnikaní na kapitálovom trhu).
25. Návrh zákona č. 349 / 2023 Z. z. postúpil senátu komora zástupcov 16. októbra 2023 a prediskutoval ho ako tlač č. 161 v 14. funkčného obdobia. Organizačný výbor nariadil návrh zákona trom výborom, ktoré o ňom rokovali 1. novembra 2023. Výbor pre hospodárstvo, poľnohospodárstvo a dopravu (Výbor pre záruky) neprijal žiadne uznesenie k návrhu. Ústavný právny výbor uznesením č. 107 odporučil senátu schváliť návrh zákona, ako ho uvádza parlamentná komora. Uznesením č. 59 Výbor pre územný rozvoj, verejnú správu a životné prostredie odporučil, aby senát vrátil návrh návrhu do poslaneckej komory so zmenami a doplneniami.
26. Senát sa zaoberal návrhom zákona na jeho 18. zasadnutí 8. 11. 2023. Diskusia viedla najmä k ďalším častiam návrhu, ale okrajovo sa dotýkala aj tém, na ktoré sa vzťahuje návrh predložený ústavnému súdu, najmä otázky prepojenia medzi rôznymi časťami návrhu zákona alebo takzvanými nálepkami. Najmä podľa senátora Hana Korda Marvana návrh zasahuje aj do zákona č. 341 / 2005 Z. z. o verejných výskumných inštitúciách v znení zmien a doplnení a "takáto zásadná zmena bola vnesená do neho len v Parlamente," a pretože proces sa obchádzal možnosťou, že o zmene a doplnení sa diskutuje v riadnom legislatívnom procese, komplexná zmena a doplnenie v tejto časti spĺňa všetky parametre protiústavného lepidla. Podobne senátori Martin Krsek, Jan Holásek, Marek Hilsher, Michael Canov a Petr Fiala považovali takýto postup za neprijateľný. Časť senátorov (napríklad Jiří Drahoš, Miroslav Adámek, Petr Vícha) uviedla, že niektoré zákony v návrhu nemajú nič spoločné s jeho účelom, pričom poukazovala najmä na komplexnú zmenu a doplnenie zákona o hazardných hrách alebo novelu zákona č. 85 / 1996 Z.z. o Advokáte v znení neskorších predpisov. V tejto súvislosti senátor Miroslav Plevý uviedol, že "návrh bol nositeľom veľkej novely zákona o hazardných hrách." Podobný názor, že "nie je to len zmena zákona o Advokátstve, ktorá nesúvisí s konsolidáciou verejných financií," zdieľal senátor Vladislav Vilímek. Niektorí senátori tiež kritizovali zmeny v rozpočtovom určovaní daní pre obce, konkrétne, že ich podiel sa mal znížiť (najmä senátor Michael Canov). Diskutovalo sa o prerozdelení výnosov z dane z hazardných hier medzi obce, konkrétne senátor Hynek Hanza, proti tomu, aby výnosy z dane z hazardných hier mali aj obce, ktoré na ich území zakázali hazardné hry, a senátor Miroslav Adámek vyjadril svoj názor. Po ukončení všeobecnej rozpravy bol prijatý návrh zákona, na ktorý sa odvoláva parlamentná komora, na hlasovanie o návrhu Výboru pre ústavné právo. Uznesenie č. 7 hlasovalo za návrh 53, proti ktorému bolo 10. Na záver senát poznamenal, že pri diskusii o návrhu zákona sa pridŕža právomocí a ústavných postupov stanovených ústavou.
Pripomienky vlády
27. V liste zo 6.9.2023 vypracovanom v spolupráci s ministrom financií a ministerstvom dopravy vláda zdôraznila, že odvolateľka nenapadla proces prijatia článku XCV, body 17 a 18 zákona č. 349 / 2023 Z. z., a preto, ak sa žiada o zrušenie týchto ustanovení, je v zmysle judikatúry ústavného súdu k zjavne nepodloženému návrhu [napr. zistenia z 8.10.1996 sp. (N 28 / 25 SbNU 215) ] z 12.3.2002 Sb.
28. K návrhu na zrušenie sporných ustanovení zákona o dani z hazardných hier vláda uviedla, že účelom tohto zákona je odradiť vybranú skupinu obcí, ktorá na svojom území umožňuje prevádzku hracích automatov v kamennej továrni (tzv. pozemná technická hra). Hoci pozmeňujúci a doplňujúci návrh znížil príjmy z rozpočtového určenia daní pre približne 250 obcí, tieto príjmy boli neoprávnene zvýhodnené na úkor iných obcí a naopak tento príjem zvýšilo približne 6 000 obcí. V porovnaní s pôvodnou situáciou sa posilnila príjmová stránka väčšiny obcí. Všetky obce, ktoré vykonávajú iné činnosti v oblasti hazardných hier, ktoré sú prevádzkované na pevnine (t. j. nie cez internet), ako sú kurzy v kamennej stávkovej kancelárii, živé hazardné hry v kasíne, lotérie, zvýšili svoj podiel na príjmoch z 30% na 65%. Táto návratnosť sa rozdelí úmerne k príslušnému rozdeleniu príjmov z dane z príjmu právnických osôb. Vnútroštátny hrubý príjem z dane z online hazardných hier a hier prevádzkovaných bez povolenia bude príjem zo štátneho rozpočtu vo výške 100%.
29. V prípade pozemných technických hier sa hrubý národný príjem vydelí 55% príjmom štátneho rozpočtu a 45% príjmom obcí (z ktorých polovica je rozdelená koeficientmi pre technickú hru podľa počtu povolených herných pozícií v obci a druhá polovica ako príjem dane z príjmu právnických osôb). Časť týchto príjmov sa preto poskytne aj všetkým ostatným obciam na základe toho, že na mieste hazardných hier nie sú prítomné len negatívne externality.
30. Podľa krajinskej vlády sú operácie hazardných hier sústredené v určitých lokalitách, a preto je legitímne, aby obce, ktoré umožňujú týmto hrám získať väčšiu časť výnosov, naopak, prevádzka internetových hier nie je lokalizovaná a potenciálne negatívne dôsledky sa prejavia v obciach v podstate rovnakým spôsobom. Nebolo by však legitímne, aby obce, ktoré umožnili technickej hre na ich území na zemi, mali väčší prospech z dane z hazardných hier na internete. Vláda zároveň poukázala na to, že pôvodná situácia, keď časť hrubých príjmov z technickej hernej dane vynaložili na rozpočet len tie obce, ktoré povolili prevádzkovanie pozemných hier, bola neprijateľná a nežiaduca, pretože niektoré obce mali v porovnaní s inými obcami viacnásobný príjem na obyvateľa. Obce s nízkym počtom obyvateľov, kde veľká časť účastníkov hazardných hier nebola občanmi takejto obce a nadpriemerné príjmy sa nemohli účinne využiť na odstránenie potenciálnych nákladov spojených s prevádzkou takýchto hier.
31. Vláda pripomína judikatúru ústavného súdu, podľa ktorej otázky optimálneho daňového zaťaženia patria zvyčajne medzi takzvané politické otázky a tento súd je pri posudzovaní ústavnosti daňových zákonov obmedzený. Preskúmanie ústavnosti je menej intenzívne a zameriava sa na prípady nadmerného daňového zaťaženia, t. j. keď sporná právna úprava narúša zásadu rovnosti alebo má "dusivý účinok." V tomto prípade zákon nezasahuje do práva obcí na vlastnú správu, pretože neobmedzuje možnosť regulácie hazardných hier na svojom území. Odvolateľ nepreukázal ani nedokázal preukázať, že štát prevádza výkon štátnej správy na obce, ak ide o riešenie negatívnych účinkov hazardných hier na ich území, keďže štát vykonáva túto agendu prostredníctvom ministerstva zdravotníctva, ministerstva financií (prevádzkovaním registra vylúčených osôb z hazardných hier a dohľadom nad dodržiavaním samoobmedzujúcich opatrení), na Národné monitorovacie centrum pre drogy a addikologické ošetrenie sa vzťahuje verejné zdravotné poistenie. Všetky náklady súvisiace so schvaľovaním internetových hier, správou informačných systémov, výberom daní, činnosťami dohľadu atď. znáša štát, sanáciu negatívnych externalít zdravotného charakteru zabezpečuje na úrovni vnútroštátnych a regionálnych rozpočtov. Náklady na obecnú infraštruktúru, bezpečnosť, verejný poriadok atď., ktoré vznikli v súvislosti s hraním internetových hier s porovnateľnou obcou s povolenou pozemnou technickou hrou a bez takéhoto povolenia, sa takisto nelíšia.
32. Okrem toho je daň neúmyselná a nezlučiteľná s menovou výkonnosťou a nemožno tvrdiť, že jej príjmy sa používajú na financovanie konkrétneho účelu. Napadnuté ustanovenia sa vzťahujú tak na prevádzkovanie hazardných hier vo fyzicky existujúcich zariadeniach, ako aj na internet, ako aj na kľúč k ich rozdeleniu uvedený v oddiele 7 ods. 6 zákona o dani z hazardných hier, hoci by to tak malo byť v duchu tvrdenia odvolateľa. Tvrdenie odvolateľky, že obce musia z vlastných zdrojov zaplatiť opatrenia na zníženie negatívnych účinkov online hier a nepovolených hier, považuje vláda za neopodstatnené, pričom zdôrazňuje, že aj keby boli zapojené, sami tak nerobia, ale tieto opatrenia sú pokryté zo štátneho rozpočtu.
33. Pokiaľ ide o odkaz odvolateľky na zistenie v sp. zn. Výklad odvolateľky, pokiaľ ide o obsah práva na vlastnú správu, sa odvoláva na zákonodarcu ako na prázdneho "vymedzenia veľkosti kabelky." Podľa vlády nedošlo k porušeniu článku 9 ods. 1 a 3 Európskej charty miestnej správy (oznámenie č. 181 / 1999 Z. z.), naopak, nová právna úprava je konzistentnejšia a spravodlivejšia voči jej článku 9 ods. 5, hoci Česká republika k nej vzniesla výhradu, a preto môže rozhodnúť o tom, ktoré dane a na základe ktorých pravidiel budú ich rozdelenie financované obcami a krajmi. Skutočnosť, že to nie je ústavná otázka, potvrdila ústavný súd v rozhodnutí z 20. novembra 2007 sp. zn. Podľa neho by právne predpisy mohli zasahovať do práva na vlastnú správu, ak by príjem miestnych orgánov klesol pod úroveň, ktorá by zabránila výkonu samosprávy. Článok 11 charty nemožno vykladať tak, že predstavuje protiústavné zníženie príjmov územných orgánov.
34. Na záver vláda zdôraznila, že zrušenie sporných ustanovení by viedlo k uplatneniu všeobecného štandardu, podľa ktorého dane sú príjmami zo štátneho rozpočtu [odsek 6 ods. 1 písm. a) zákona č. 218 / 2000 Z. z., o rozpočtových pravidlách a o zmene a doplnení niektorých súvisiacich zákonov (rozpočtových pravidiel) ], a preto návrh nemôže žiadateľ dosiahnuť.
35. Ak ide o údajnú neústavnosť legislatívneho procesu, vláda odmietla obmedziť svoju právomoc na základe článku 44 ods. 1 ústavy. Okrem toho uviedla, že návrh zákona č. 349 / 2023 Z. z. ako súbor zmien a doplnení 62 právnych predpisov bol schválený na pojednávaní 28. júna 2023 a tvorí najdôležitejšiu časť opatrenia na zníženie štrukturálneho deficitu štátneho rozpočtu a konsolidáciu verejných financií. Na základe diskusie v rokovacej sále poslancov bol vypracovaný komplexný pozmeňujúci a doplňujúci návrh v úzkej spolupráci s ministerstvom financií a ďalšími príslušnými oddeleniami, ktorý predložil pán Jiří Havránek a druhý Výbor pre rozpočet na svojom zasadnutí 30. augusta 2023 a v ktorom sa odporúčalo, aby poslanecká komora súhlasila s návrhom, ktorý bol zmenený a doplnený komplexným pozmeňujúcim a doplňujúcim návrhom. Pán Jiří Havránek predstavil komplexný pozmeňovací návrh na schôdzach iných výborov. Tento pozmeňujúci a doplňujúci návrh bol návrhom koalície na základe základného plánu celej vlády a bol predložený po konzultácii s príslušnými útvarmi a bol predložený zástupcami všetkých vládnych strán. Výbor pre rozpočet ho predstavil minister financií Zbynek Stanjura, ktorý o ňom potom diskutoval so zástupcami opozície a verejnosti. Preto bol pozmeňujúci a doplňujúci návrh predložený s jeho vedomosťami a verejne vyhlásenou podporou, a preto nedošlo k porušeniu rozdelenia právomoci alebo práva na "dobré zákonodarstvo."
36. V súvislosti s námietkou proti chýbajúcemu procesu posudzovania regulačného vplyvu vláda uviedla, že cieľom tohto procesu je vytvoriť kvalitnejšie právne predpisy z vládneho pera, a nie dodržiavanie právnych predpisov. RIA sa musí odlišovať od záverečnej správy o posúdení vplyvu regulácie. Racionálny zákonodarca vždy vykonáva hodnotenie vplyvu regulácie, pretože sa snaží riešiť konkrétny problém a vyberá si dosiahnuteľnú cestu v rámci politického usporiadania. Záverečná správa z posúdenia vplyvu regulácie je formálnym záznamom tohto procesu, ktorého formu určuje vládne uznesenie a jeho neprítomnosť má len politické dôsledky. Argument na predloženie návrhu je ľahko vysledovateľný a navigovateľný, aj keď inak. Okrem toho ide o vykonávacie nariadenie, ktorého potreba a vplyv sa zohľadnil v európskom legislatívnom procese, a o rámcovej pozícii diskutovali výbory oboch komôr Parlamentu. Parlament však nepožiadal o konzultácie ani ďalšie informácie.
37. Skutočnosť, že to bola komplexná zmena a doplnenie, a preto, že niektoré časti návrhu boli nahradené ako celok novými, alebo že bol predložený ako rozsiahla a tematická zmena a doplnenie viacerých zákonov, podľa vlády, ktorá odkazuje na zistenia 15.2.2007 sp. zn. pl. ÚS 77 / 06 (N 30 / 44 CollU 349; 37 / 2007 Z. z.) a 31.1.2008 sp. zn. Pl. ÚS 24 / 07 (N 26 / 48 ColNU 303; 88 / 2008 Z. z.), nepredstavuje nekonštitúciu. Zdôrazňuje, že to nebol pokus jednotlivého poslanca obísť legislatívnu iniciatívu, ale vôľa parlamentnej väčšiny, v ktorej neboli porušené ústavné práva opozície. Pokiaľ ide o tvrdenie odvolateľa, že sporné ustanovenia o podávaní správ o udržateľnosti sa netýkajú predmetu alebo účelu pôvodného návrhu, vláda uviedla, že existuje súvislosť so zohľadnením pozitívnych účinkov na podnikateľské prostredie v Českej republike. Zatiaľ čo podávanie správ sa môže javiť ako administratívna záťaž, má pozitívny vplyv na vnútorné fungovanie spoločnosti, pretože zabezpečuje správnu a včasnú analýzu rizík a príležitostí, čo umožňuje včasné prispôsobenie obchodnej stratégie a obchodného modelu, čím sa zvýši konkurencieschopnosť. Znalosť rizík a príležitostí umožní reagovať na trh a zlepšiť prístup ku kapitálu. Obohatí to celé české hospodárstvo tým, že sa stane stabilnejším, zdravším a menej citlivým, čím sa pomôže hospodárskemu rastu a stabilizácii verejných rozpočtov.
38. Okrem toho bola táto právna úprava doplnená v kontexte nespornej časti zmeny a doplnenia zákona o účtovníctve nariadením o účtovníctve vo funkčnej mene, ktorá je úzko spojená s konsolidáciou rozpočtov. Zákon o účtovníctve sa v tejto súvislosti musel zmeniť a doplniť z dôvodu povinnosti plniť povinnosti vyplývajúce z členstva v Európskej únii (ďalej len "EÚ") a právnej istoty adresátov právnych predpisov, ktorí museli v ten istý deň plniť povinnosti podľa smernice v celej EÚ. Lehota na transpozíciu smernice CSRD do právneho poriadku uplynula 6. júla 2024 s povinnosťou vypracovať správu o udržateľnosti pre niektoré subjekty od 1. januára 2024. Včasným prijatím právnych predpisov o podávaní správ o udržateľnosti by zmena a doplnenie mohli nadobudnúť účinnosť v tento deň, čím by sa odvrátila zodpovednosť Českej republiky. Podľa vlády možno vidieť priame prepojenie medzi touto legislatívou a konsolidáciou verejných rozpočtov, prinajmenšom v tom zmysle, že ústavný súd uviedol v rozhodnutí z 9. januára 2013 sp. pl. ÚS 6 / 12 (N 6 / 68 ColNU 103; 39 / 2013 Z. z.) a kroky transpozície, ktoré odrádzali od ohrozenia sankcií za porušenie povinnosti včasnej transpozície, predstavujú prepojenie, ako aj súlad predmetu so všeobecným cieľom konsolidácie verejných rozpočtov, ktorý bol hlavným predmetom a obsahom pôvodného návrhu zákona.
39. V súvislosti s námietkou odvolateľa, podľa ktorej sa neuskutočnila žiadna odborná diskusia, neexistoval žiadny postup pripomienkovania a Parlament riadne neprediskutoval návrh zákona, vláda uviedla, že sporná právna úprava bola transponovaná, a preto ju nemožno považovať za prekvapujúcu. Návrh smernice CSRD bol prerokovaný vo všetkých členských štátoch EÚ, ktoré sa mohli zúčastniť na príslušných podnikoch a odbornej verejnosti. Počas diskusie boli vypracované pokyny, ktoré boli následne distribuované do postupu upomienok a niektoré aspekty boli konzultované s príslušnými spoločnosťami v Českej republike najmä prostredníctvom Konfederácie priemyslu a dopravy Českej republiky. Hoci RIA nebola spracovaná, nebolo by to potrebné, aj keby sporná právna úprava prešla úplným legislatívnym procesom. Ide o minimalistickú transpozíciu smernice CSRD, t. j. neprekračuje rámec jej požiadaviek a zároveň neexistuje priestor na voľné uváženie medzi členskými štátmi, a preto je v súlade s bodom 3.8. písm. i) Všeobecné zásady posudzovania regulačných vplyvov (RIA) takéto posúdenie nerobia. Jeho vypracovanie by bolo z vecného hľadiska irelevantné, aj keby sporné nariadenie bolo súčasťou vládneho zákona.
40. Vláda pridala k nezrovnalostiam v transpozícii, že hoci smernice stanovujú ciele, ktoré sa majú dosiahnuť na úrovni členských štátov, majú slobodu zvoliť si vhodné prostriedky, ale táto zásada sa prejavuje rôznymi úrovňami, najmä pokiaľ ide o ich prispôsobenie. V časti transponovanej spornou právnou úpravou je smernica CSRD sformulovaná v plnom rozsahu a v zásade neposkytuje členským štátom možnosť zvoliť si iný spôsob dosiahnutia svojho cieľa, ako vziať text do vnútroštátneho práva, ani neobsahuje žiadne tzv. diskrečné ustanovenie (ktoré závisí od členského štátu). Ťažisko nariadenia sa nachádza v priamo uplatniteľných normách na podávanie správ o udržateľnosti prijatých Európskou komisiou, ktoré sú priamo spojené so smernicou CSRD. Maximálny stupeň súladu transpozície vnútroštátnych právnych predpisov so smernicou je predpokladom uplatniteľnosti týchto noriem vo všetkých členských štátoch. Ešte širšia technická diskusia počas legislatívneho procesu by nepriniesla odvolateľovi očakávané výsledky a jeho neprítomnosť by nebola v kvalite spornej právnej úpravy ani vo výbere spôsobu dosiahnutia cieľa smernice CSRD.
41. K návrhu na zrušenie článku XXXII, bodov 42 a 43 zákona č. 349 / 2023 Z. z. a článku 30 ods. 3 zákona o cestnej doprave, vláda uviedla, že predmetom zmien a doplnení sú zmeny terminológie týkajúce sa preklasifikovania stavebného práva, v ktorom bol prijatý nový stavebný zákon (zákon č. 283 / 2021 Z. z.), ale aj sprievodné právo (zákon č. 284 / 2021 Z. z., ktorým sa menia a dopĺňajú určité právne predpisy v súvislosti s prijatím stavebného práva) a iné právne predpisy prijaté v Legissac období nového stavebného práva. Bol to veľmi zložitý proces, keď rôzne legislatívne návrhy obsahovali množstvo komplexných rôznych zmien.
42. Prvým zámerom zákonodarcu bolo zosúladiť terminológiu v zákone o cestnej doprave s novým stavebným zákonom. Zákon č. 284 / 2021 Z. z. zmenil a doplnil § 30 ods. 1 zákona o cestnej doprave tak, aby zahŕňal pojem "vstavané územie" s účinnosťou od 1.1.2024 (pôvodne stanovená účinnosť od 1.7.23 bola zmenená a doplnená zákonom č. 152 / 2023 Z. z.). Následne bol prijatý zákon č. 152 / 2023, ktorým sa úplne vypustila definícia zastavaného územia obce uvedená v oddiele 30 ods. 3 zákona o cestnej doprave, s účinnosťou od 1. júla 2026, takže od tohto dátumu bude založená na zákone č. 283 / 2021 Z. z., stavebný zákon v znení zmien a doplnení (ďalej len "zákon o stavebníctve"). Vzhľadom na dôvodovú správu k tomuto zákonu sa vláda tiež domnieva, že zámerom zákonodarcu bolo opustiť pásmo ochrany ciest, ktoré sa určí do 1. júla 2026 podľa existujúcich pravidiel stanovených v zákone o cestnej doprave.
43. Zákonodarca reagoval na terminologický nesúlad medzi oddielmi 30 ods. 1 a 30 ods. 3 cestného kódexu prostredníctvom zákona č. 349 / 2023 Z. z., a teda s účinnosťou od 1.1.2024, oba ustanovenia obsahujú pojem "postavené územie." Ak sa odvolateľ domnieva, že ide o zásadnú a výraznú zmenu, pretože sa má použiť nejednoznačná definícia uvedená v oddiele 30 ods. 3 zákona o cestnej doprave, vláda nerozumie tejto otázke v celom rozsahu. Sporná zmena rešpektuje zámer zákonodarcu založiť definíciu zastavanej plochy na definícii obsiahnutej v stavebnom práve od 1. júla 2026. Preto išlo o čisto konečnú zmenu, ktorá si nevyžadovala analýzu, pretože nespôsobila žiadne účinky.
44. S cieľom zasiahnuť do práva obcí definovať zastavané územie, ako aj práva jednotlivcov, vláda uviedla, že konanie o vymedzení zastavanej plochy podľa stavebného práva nie je dotknuté, pretože osobitné opatrenia do nej nezasahovali a problém upravený zákonom o cestnej doprave sa týka len zóny ochrany ciest, pre ktorú sa nepoužíva definícia zastavanej plochy podľa stavebného práva. To je až 1. júla 2026. Dodala, že ak by sa na ňom mal zakladať stavebný zákon pred týmto dátumom, bolo by to bremeno samospráv, ktoré ešte nemajú územie, takže by došlo k obrovskému zvýšeniu rozsahu zóny ochrany ciest.
45. Pokiaľ ide o námietku, že ide o legislatívnu zmenu, vláda uviedla, že existuje úzky vzťah medzi (vládnym) návrhom zákona č. 349 / 2023 Z. z. a príslušnou zmenou a doplnením. Stanovený účel pôvodného návrhu zákona je veľmi široký, čo dokazuje aj jeho rozsah, a práve v tejto súvislosti sa musí posúdiť takzvané pravidlo nemravnosti. Odstránenie problémov s výkladom by mohlo zabrániť právnym sporom a výsledným finančným stratám štátu, obcí a fyzických a právnických osôb.
Pripomienky ombudsmana
46. Ombudsman listom z 23. júla 2024 informoval ústavný súd o tom, že nebude uplatňovať svoje procesné právo podľa § 69 ods. 3 zákona o ústavnom súde v znení zmien a doplnení a nebude sa uplatňovať a vstupovať do konania.
Replikácia odvolateľa
47. Ústavný súd zaslal pripomienky účastníka konania a vedľajšieho účastníka konania na možnú odpoveď odvolateľa, ktorý využil túto možnosť.
48. V odpovedi na zmenu a doplnenie zákona o dani z hazardných hier zo strany vlády odvolateľka uviedla, že štát prehliadol, že negatívne účinky internetových hier sú neoddeliteľne spojené s územím obcí a sú to len obce vystavené týmto účinkom v prvej sekvencii. Predtým rozdelený príjem predstavoval kompenzáciu pre obce, ktoré musia platiť výlučne za svoje vlastné účinky. Cieľom predchádzajúcej úpravy bolo poveriť všetky obce časťou verejných príspevkov z internetových stávok na účely poskytovania sociálnych a podobných služieb (návykové služby, centrá psychoterapeutickej pomoci) a nápravy negatívnych účinkov na obce. Odmieta relativizmus alebo dokonca odmieta úlohu obcí pri riešení účinkov hazardných hier, zatiaľ čo neexistuje súhrnný záznam o sume vynaložených peňazí, ale spolieha sa na prezidenta Zväzu miest a obcí Českej republiky a na stanovisko Združenia miestnej správy z 18. marca 2024. Poukazuje tiež na to, že obce nemajú žiadne nástroje na zabránenie dostupnosti internetových stávok na ich území.
49. Ak vláda odôvodní zvýšenie podielu všetkých obcí z výnosov z iných pozemných hazardných hier tým, že im umožní alebo bude prevádzkovať hazardné hry, aby mali vplyv na okolité obce a príslušný región, podľa odvolateľa by sa im takáto časť mala poskytnúť z online hazardných hier, pretože sa týka prakticky všetkých obcí. Je určená na podobnú situáciu ako v prípade poplatku za ťažbu nerastných surovín [§ 33n zákona č. 44 / 1988 Z. z. o ochrane a využívaní nerastných surovín (zákon o ťažbe) v znení neskorších predpisov, ďalej len "zákon o ťažbe"). Ak štát povolí určitú činnosť, s ktorou majú všeobecne významné negatívne vplyvy na územie a rozpočty obcí, je legitímne, aby štát rozdelil výnosy z osobitných verejných príspevkov s obecnými orgánmi, ako napríklad úplne legitímne, že obce, ktoré povolili hazardné hry na jeho území, trpia distribúciou priamych inkás medzi ostatné obce a štát. Popieranie príjmov z online hier je preto v rozpore so zásadou proporcionality. Nie je podložené tvrdením vlády, že internetové hry nesúvisia s výkonom samosprávy (čo má potvrdiť pokračujúca rozhodovacia línia odvolateľky ústavného súdu) a jeho odôvodnením, že rehabilitácia negatívnych externalít zdravotného charakteru sa poskytne predovšetkým na úrovni štátnych a regionálnych rozpočtov nie je opodstatnená.
50. Argument vlády, že daň je nezisková a nerovnocenná a nemožno tvrdiť, že sa používa na konkrétny účel, odvolateľ odmieta skutočnosť, že vzťah medzi štátom a miestnymi orgánmi preukazuje viacero konkrétnych skutočností, pričom posúdenie smerovania určitej kompenzácie alebo podielu verejných príspevkov orgánom je pravidelnou súčasťou prijatej právnej úpravy a z hľadiska ústavného práva je to daň alebo poplatok.
51. Podľa odvolateľa je prax zákonodarcu v rozpore so zásadami demokratického právneho štátu a právom na vlastnú správu. To vyžaduje, aby štát riadil časť konkrétnych verejných príspevkov ako náhradu za miestne orgány za osobitné účinky, ktoré im činnosť umožnila. Hoci miestne orgány si nemôžu nárokovať podiel na žiadnom z verejných príspevkov vzhľadom na uvedenú konkrétnu situáciu, štát nemôže bez náležitého argumentu úplne a bez náhrady zrušiť podiel verejnej správy, pokiaľ neexistuje iný významný dôvod, ktorý neuviedol, ani žiadny z dôvodov, pre ktorý, naopak, vláda uznáva, že účinky hrania na internete nie sú spojené s touto lokalitou. Negatívne účinky hrania online hier sa prejavia v výdavkoch obcí, ktorých vlastný príjem je určený na zabezpečenie záležitostí, ktoré sú v záujme obce a jej občanov. Prijatie sporných ustanovení je na úkor vlastného majetku obce v rozpore s ústavnou ochranou ustanovenou v článku 101 ods. 3 ústavy. Nejde tu o "veľkosť štátnej peňaženky," ale o spravodlivú kompenzáciu pre verejné korporácie, ktorú sa zákonodarca zaviazal chrániť pred účinkami rozhodnutí zákonodarcu.
52. Odvolateľ zároveň nepovažuje odkazy vlády na judikatúru za vhodné, keďže rozhodnutia ústavného súdu (okrem iného zistenia sp. zn.
53. Okrem toho dodáva, že si uvedomuje, že "nerevitalizuje" skoršie pravidlo žiadnou deregáciou príslušnej časti, ale nemôže si vybrať inú súťaž a predpokladá, že Parlament bude rešpektovať svoj pomer proporcionality v prípade uspokojivého zistenia.
54. Podľa odvolateľa vláda potvrdzuje, že povinnosti zavedené zákonom o účtovníctve, zákonom o audítoroch a zákonom o podnikaní na kapitálovom trhu nesúvisia s konsolidáciou verejných rozpočtov a návrhy zmien a doplnení týchto zákonov neboli prenesené riadnym legislatívnym postupom. Jej tvrdenie o pozitívnych účinkoch na podnikateľské prostredie je opísané ako "nič" a poukazuje na to, že vláda zastáva názor napriek chýbajúcej odbornej diskusii, správe pripomienok a hodnoteniu vplyvu nariadenia. Odvolateľ tiež odmieta tvrdenie, že transpozičné povinnosti smernice CSRD už boli uverejnené 14. decembra 2022 a že zákonodarca mal dostatok času na transpozíciu smernice, pretože si nesplnil túto povinnosť, nie je dôvodom na obchádzanie práva. S odkazom na zistenie sp. zn.
55. Odvolateľ poukazuje na to, že vláda potvrdila svoju úlohu pri príprave a spracovaní komplexného pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu, a pýta sa, prečo pozmeňujúci a doplňujúci návrh neobsahoval konsolidačný balík, pričom vláda stanovila nové pravidlo o spôsobe, akým sa prijímajú základné zákony, keď návrhy v čo najmenšej protichodnéj forme umožňujú, a následne rozširuje svoj návrh o komplexné zmeny a doplnenia. Hoci ústavný súd v minulosti rozhodol, že prijatie komplexných pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov nie je v rozpore s ústavným poriadkom, stále môže byť protiústavné, ak jeho cieľom je presadiť prijatie zákona, ktorý, ak by sa mal riešiť osobitne, by čelil nadmernej diskusii, a preto by hrozilo, že ho neprijme, zatiaľ čo ako balík veľkých množstiev legislatívnych zmien sa ľahko stratí a ľahšie sa bude presadzovať.
56. Zároveň spravodajca upozorňuje na prax, v ktorej sa zmeny a doplnenia objavujú vo vnútornom systéme poslaneckej komory len večer, bez toho, aby sa o nich diskutovalo v príslušných výboroch, a že ústavný súd má možnosť definovať sa proti takémuto postupu a objasniť, že obchádzanie, ohýbanie alebo porušenie práva nie je prijateľné ani v legislatívnom procese.
Doplnenie návrhu a pripomienok vlády
57. Odvolateľka doplnila svoju žiadosť o predloženie z 20.12.2024 v súvislosti s otázkou zistenia ústavného súdu zo 4.12.2024 sp. zn. pl. ÚS 41 / 23 (427 / 2024 Z. z.). V ňom sa uvádza, že po prijatí zákona č. 349 / 2023 Z. z. v druhom čítaní 7. septembra 2023 sa uskutočnila všeobecná rozprava, po ktorej nasledovala podrobná rozprava, sa členom odovzdal pozmeňujúci a doplňujúci návrh (ako výtlačok 488/7) do 8.9.2023 o 15.54 hod. Okrem toho bol pripravený najmenej týždeň pred koncom druhého čítania, najneskôr do 30. augusta 2023, a nič mu nebránilo diskutovať 7. septembra 2023. Sporné ustanovenia sa mohli prerokovať len v treťom čítaní, hoci výbory poslaneckej komory sa používajú na riadne prediskutovanie návrhov zákonov, najmä ak existujú rozsiahle pozmeňujúce a doplňujúce návrhy, ktoré menia obsah návrhu zákona, o ktorom sa diskutuje. Tento pozmeňujúci a doplňujúci návrh bol v skutočnosti skrytou novou legislatívnou iniciatívou (článok 41 ústavy), ktorá má svoje pravidlá, a jej obchádzanie je protiústavným porušením legislatívneho procesu. Podľa odvolateľa došlo aj k porušeniu zásad demokratického právneho štátu, konkrétne požiadavky jasnosti a transparentnosti legislatívneho procesu z dôvodu neexistencie riadneho a logického odôvodnenia, a dokonca aj z dôvodu odôvodnenej správy.
58. Odvolateľ tiež pripomína judikatúru ústavného súdu, podľa ktorej je zmena a doplnenie lepidlom, pokiaľ nie je úzko spojené s predmetom alebo účelom pôvodného návrhu zákona. Zákon č. 349 / 2023 Z. z. bol prijatý s cieľom znížiť štrukturálny deficit štátneho rozpočtu a konsolidovať verejné financie, ale, ako uviedla vláda, účelom prijatia sporných ustanovení zákona o účtovníctve, zákona o audítoroch a zákona o podnikaní na kapitálovom trhu bolo splniť povinnosť transponovať smernicu CSRD.
59. Pokiaľ ide o zákon o cestnej doprave, účelom zmeny a doplnenia bolo špecifikovať terminológiu, ktorá stanovuje "postavené územie." Z pôvodného návrhu zákona a zo zákona č. 152 / 2023 Z. z. vyplýva zámer vylúčiť z právnych predpisov osobitné vymedzenie zastavanej plochy podľa zákona o cestnej doprave (a teda vymedziť zastavanú plochu podľa stavebného zákona). Preto nebol splnený údajný účel zákona č. 349 / 2023 Z. z..
60. Odvolateľ sumarizuje, že obsah pôvodného návrhu bol nariadenia, ktoré sa priamo týkali štátneho rozpočtu, ale sporné ustanovenia sa na túto tému nevzťahujú. Zároveň zdôrazňuje, že mimovládne pripomienkové body vyjadrili zásadný nesúhlas s uplatňovaným legislatívnym postupom, najmä s jednoduchou transpozíciou európskych smerníc, a že sa obrátili na senátorov a orgány senátu so svojimi stanoviskami, ktoré sa nemohli uplatniť v rámci bežného legislatívneho procesu.
61. Podľa odvolateľa nebolo možné odstrániť tieto nedostatky prostredníctvom tzv. širokého konsenzu, keďže 108 poslancov hlasovalo za návrh zákona a nemožno povedať, že existuje dôvod na to, aby právna istota prevládala nad normami, ktoré boli porušené lepidlom. Domnieva sa, že okrem obchádzania legislatívnej iniciatívy došlo k porušeniu právneho štátu - zákazu zneužívania práva, transparentnosti a racionálnosti legislatívneho procesu. Dodáva, že ak by pôvodná právna úprava "zrušovala" v dôsledku zistenia o výnimke, nedošlo by k porušeniu ústavných zásad, naopak, stav vrátenia by zodpovedal dlhodobej situácii pred prijatím zákona č. 349 / 2023 Zb.
62. Poslanecká komora uviedla, že nepovažuje za potrebné vyjadriť sa k tomuto pozmeňujúcemu a doplňujúcemu návrhu. Senát uviedol, že nedošlo k žiadnej zmene obsahu, pokiaľ ide o zhrnutie legislatívneho procesu senátu, a preto sa odvolal na jeho predchádzajúce pripomienky.
63. Vláda uviedla, že neposudzuje odkaz na zistenie sp. zn. Spomenula napríklad argumenty týkajúce sa "prípustnosť" komplexného pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu a harmonogramu prijatia návrhu v rokovacej sále zástupcov, ako aj oznámenie, že návrh vychádza z pripomienok a odporúčaní skupiny NERV ako profesionálnej verejnosti. Vzhľadom na odporúčanie uznesenia Výboru pre rozpočet z 30.8.2023 a na diskusiu Hospodárskeho výboru nasledujúci deň odvolateľ odmietol výhradu žalobkyne, že návrh nebol vo výboroch prerokovaný a že parlamentná, verejná alebo profesionálna diskusia bola potlačená.
64. Vláda tiež zamietla, že pozmeňujúci a doplňujúci návrh bol sprístupnený len na základe tlače č. 488 / 7, ktorá obsahovala len zhrnutie pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov. Pozmeňovací návrh bol k dispozícii už počas všeobecnej a podrobnej rozpravy o druhom čítaní a výbory ho prediskutovali pred druhým čítaním. Podľa jej názoru je jasné, že postup nebol prekvapujúci pre opozíciu, že jej právo poznať návrhy, vyjadriť sa a zaujať k nim stanovisko sa zachovalo.
65. Vláda tiež uviedla, že keď zákonodarcovia prijímajú legislatívne návrhy v zmysle transpozície európskych právnych predpisov s cieľom zabrániť uloženiu sankcií zo strany EÚ, takýto postup je vyšetrovaním verejných financií, a preto možno nájsť úzky vzťah s obsahom a účelom spornej legislatívy a zákona o konsolidácii verejných financií. Nemôže počkať s transformáciou ani dovtedy, kým Európska komisia nezačne konanie o porušení. Uviedol tiež, že aj keby sa zistilo porušenie legislatívneho postupu, záujem o zachovanie právnej istoty a dôvery v právo by prevážil nad takýmto nedostatkom a odmietol by, aby v prípade, že by "odvrátil" predchádzajúcu právnu úpravu, nedošlo k porušeniu ústavných zásad s odkazom na vyhlásenie v časti o existencii a trvaní povinnosti vypracovať správy o udržateľnosti (odkaz na zistenie ústavného súdu, s. r. o. ÚS 21 / 14).
66. Ústavný súd už neodovzdal takéto pripomienky odvolateľovi, pretože to zopakoval alebo odvolal sa na to, čo už uviedol účastník konania a vedľajší účastník konania v predchádzajúcich pripomienkach, a argumentuje odlišným stanoviskom k zisteniu sp. zn. Pl. ÚS 41 / 23, ktorý je známy odvolateľke, ako tvrdí.
67. Okrem toho odvolateľka poukázala na to, že poslanecká komora, napriek zisteniu sp. zn. pl. ÚS 41 / 23, pokračuje v "administračnej praxi," o čom svedčí proces schvaľovania návrhu zákona "Lex Ukraine" (House Press 727), v ktorom bol v druhom čítaní na základe pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu vložený pozmeňujúci a doplňujúci návrh. Ústavný súd tento pozmeňujúci a doplňujúci návrh nezaslal účastníkovi konania a vedľajšiemu účastníkovi konania, pretože Ústavný súd nerozhodoval o tom, či dotknutý legislatívny proces bol alebo nebol ovplyvnený ústavne relevantnou vadou, ani nemohol takéto rozhodnutie prejudikovať.
Opustenie ústnej časti konania
68. Ústavný súd dospel k záveru, že ďalšie objasnenie prípadu nemožno očakávať od ústneho konania, a preto ho v súlade s § 44 prvého zákona o ústavnom súde v znení neskorších predpisov upustil.
69. Potom nasledovala (ako to vyžaduje článok 68 ods. 1 zákona o ústavnom súde), aby posúdila, či sú sporné právne ustanovenia v súlade s ústavným poriadkom, t. j. a) sporná právna úprava bola prijatá a vydaná v medziach ústavy ústavného súdu, b) ústavne predpísaná metóda jej prijatia alebo vydania a c) sporná právna úprava je v súlade s ústavným poriadkom z hľadiska obsahu (§ 68 ods. 2 zákona o ústavnom súde, zmeneného a doplneného zákonom č. 48 / 2002 Z. z.).
Pokrok v legislatívnom procese a posúdenie jeho ústavnej zhody
70. Ak existuje proces schvaľovania zákona č. 349 / 2023 Z. z., Ústavný súd pochádzal najmä z pripomienok predložených poslaneckou komorou a senátom, ako aj z verejne dostupných zdrojov (stenografie stretnutí dvoch komôr parlamentu Českej republiky, uznesenia a výtlačky Parlamentu a senátu voľne dostupné na https: // www.psp.cz a https: // www.senat.cz), pretože autor nespochybňuje skutočnosti a Ústavný súd inak nezistil dôvod pochybovať o ich dôveryhodnosti.
71. Ústavný súd predovšetkým konštatuje, že zákon č. 349 / 2023 Z. z. bol prijatý a vydaný v rámci stanovenej právomoci ústavy. Okrem toho odvolateľka v tejto súvislosti nevyjadruje žiadne výhrady, ani svoje argumenty zamerané na údajný ústavný deficit legislatívneho procesu, a to že sporné ustanovenia tohto zákona, ktorými sa zmenil a doplnil zákon o cestnej doprave, zákon o účtovníctve, zákon o audítoroch a zákon o podnikoch na kapitálovom trhu, majú povahu tzv. legislatívnych nálepiek. Keďže odvolateľka nevzniesla žiadne ďalšie výhrady a ústavný súd prima facie nezistil, že by legislatívny proces mohol byť ovplyvnený inou chybou, zastával názor, že táto námietka je odôvodnená.
72. Na rozdiel od sporných ustanovení zákona č. 349 / 2023 Z. z., ktorým sa zmenil a doplnil zákon o dani z hazardných hier, odvolateľka nezistila žiadny nedostatok v legislatívnom procese. Keďže ústavný súd nezistil, že legislatívny proces bol ovplyvnený žiadnou ústavne relevantnou chybou, nemohol považovať návrh na zrušenie týchto ustanovení za odôvodnený.
Všeobecné úvahy
1.
Legislatívny proces
73. S cieľom posúdiť ústavnosť legislatívneho procesu v konaní o zrušení zákonov a iných právnych predpisov podľa § 64 a nasl. zákona o ústavnom súde v znení neskorších predpisov, početná judikatúra ústavného súdu, ktorá zhŕňa zistenie z 13.9.2022 sp. zn. Ústavný súd na základe tohto zistenia pripomína, že na jednej strane požiadavka dodržiavať procesné (procesné) pravidlá s cieľom dosiahnuť správne (ústavné) rozhodnutie [zistenie z 2.10.2002 sp. zn. Pl. ÚS 5 / 02 (N 117 / 28 SbNU 25; 476 / 2002 Sb.) ], na druhej strane, že formálne nedostatky v legislatívnom procese môžu byť stanovené neústavným právom skúmaného zákona iba vtedy, ak dôjde k priamemu a vecnému porušeniu jeho pravidiel (či už na úrovni ústavy a ústavného poriadku alebo subústavného práva), a zároveň takéto pochybnosti dosiahnu ústavný rozmer [záujem o 1.3.3.2011 sp. Nie je úlohou ústavného súdu brániť "miernu" zákonnosť parlamentného postupu [pozri. nález 7.4.2020 sp. zn. pl. ÚS 30 / 16 (N 67 / 99 ColLNU 258; 254 / 2020 Z. z.), bod 40; nezávislosť ústavného súdu v legislatívnom procese je odôvodnená najmä ochranou voľnej hospodárskej súťaže medzi politickými stranami (článok 5 ústavy) a politickými silami (článok 22 Charty) a ochranou menšín (článok 6 ústavy), typicky parlamentnou opozíciou (zistenie 18.5.2021 sp. zn. Vady legislatívneho procesu, ktoré už majú povahu protiústavnosti, môžu byť spôsobené hromadením niekoľkých čiastočných formálnych chýb [pozri. zistenie 27.11.2012 sp. zn. ÚS 1 / 12 (N 195 / 67 Zb. s. 333, 437 / 2012 Zb.), bod 208].
74. Ústavný súd tiež konštatuje, že pravidlá legislatívneho procesu sú obsiahnuté v rôznych zdrojoch (parlamentných) práva, ktoré zahŕňajú najmä ústavu, rokovací poriadok dvoch komôr parlamentu (t. j. zákon č. 90 / 1995 Z. z. o rokovacom poriadku poslaneckej komory v znení zmien a doplnení (ďalej len "rokovací poriadok poslaneckej komory") a zákon č. 107 / 1999 Z. z. o rokovacom poriadku senátu v znení zmien a doplnení) a jednotlivé uznesenia jednotlivých komôr Parlamentu vydané podľa článku 1 ods. 2 ich rokovacieho poriadku (tzv. autonómne uznesenie); Dôležitá je aj zaužívaná prax parlamentnej komory a jej orgánov, ak ju možno považovať za zlučiteľnú so zásadami tvorby práva, demokratického politického systému atď. (nájsť sp. zn. Ústavný súd považuje tieto zdroje parlamentného práva za prejav autonómie Parlamentu (odsek 64). Požiadavky na legislatívny proces preto nie sú len relatívne určitými procesnými pravidlami ustanovenými ústavou, ale aj niektorými ústavnými zásadami, ktoré sa uskutočňujú len na úrovni zákona, t. j. rokovací poriadok oboch komôr. Okrem demokratickej zásady vyplývajúcej z článku 1 ods. 1 ústavy, ktorá je jedným zo základných prvkov demokratického právneho štátu a ktorá sa nevzťahuje na samotné väčšinové rozhodnutie demokraticky zvolených poslancov a poslancov, senátorov a senátorov, ale aj na spôsob, akým sa má návrh zákona prediskutovať, môže byť ústavný význam priznaný aj iným zásadám, najmä zákazu arbitráže, zásade ochrany menšín pri prijímaní politických rozhodnutí, požiadavke demokratickej kontroly poslancami, poslancami alebo senátormi a verejnosťou, ako aj zásade slobodnej hospodárskej súťaže politických síl [rozhodnutie z 19. apríla 2011 s.
2.
Otázka takzvaných legislatívnych nálepiek
75. Takzvané legislatívne nálepky (ďalej len "doplnok") sú návrhy, ktoré boli v priebehu legislatívneho procesu "lepené" k pôvodnému návrhu zákona, ale nemajú rovnaký predmet a účel. Je to preto v súvislosti s týmto zákonom a teleologicky nesúvisiacimi návrhmi, ktoré sú len formálne, zdá sa, novým návrhom zákona v zmysle článku 41 a nasl. ústavy (ref. Príloha preto predstavuje skrytú legislatívnu iniciatívu (bod 57).
76. Hoci ústava výslovne neupravuje existenciu alebo priebeh trojitého čítania legislatívnych návrhov, vrátane predkladania pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov (s výnimkou článku 47 ústavy), a na rozdiel od niektorých iných štátov výslovne nezakazuje nesúvisiace pozmeňujúce a doplňujúce návrhy, "lepiace postupy" vo svojich dôsledkoch a v osobitných prípadoch môže narušiť určité ústavné zásady, hodnoty a pravidlá. Môže napríklad ohroziť demokratickú zásadu - neprimerane obmedziť riadnu parlamentnú rozpravu na návrh a poskytnúť dostatočný priestor na vyjadrenie parlamentnej menšine. Môže tiež zasiahnuť do rozdelenia moci a ústavných záruk, tzv. bŕzd a rovnováhy v rámci právnych právomocí a medzi rôznymi právomocami (v sp. zn. Napokon môže predstavovať neprípustné obchádzanie legislatívnej iniciatívy (článok 41 ústavy).
77. Ústavný súd v nedávnom náleze sp. zn. ÚS 41 / 23 posúdil svoju judikatúru týkajúcu sa legislatívnych nálepiek (body 90 až 105) a nezistil žiadny dôvod odchýliť sa od nej. Podľa tohto zistenia je pozmeňujúci a doplňujúci návrh, ktorý nemá úzky vzťah k účelu alebo predmetu pôvodného návrhu zákona lepidlom a zároveň sa v Parlamente nedosiahol široký konsenzus o jeho prijatí. Takéto lepidlo sa musí posudzovať podľa intenzity, v akej má vplyv na ústavné pravidlá a zásady, ktoré sa budú v závislosti od jedného lepidla líšiť, a v dôsledku toho sa musí zvážiť, či iné protichodné ústavné hodnoty prevládajú nad porušenými ústavnými pravidlami a zásadami, pre ktoré je vhodné nezasahovať.
78. Keď Ústavný súd skúma úzky vzťah, pokiaľ ide o predmet, zaoberá sa otázkou, aký bol obsah pôvodného zákona a aký bol obsah pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu a či existuje úzky vzťah medzi týmto obsahom. Východiskovým bodom je pôvodný návrh, t. j. legislatívna iniciatíva (zmena a doplnenie zákona) podľa článku 41 ústavy, nie zákon, ktorý je predmetom iniciatívy (zmenený a doplnený zákon); Je preto potrebné preskúmať súvislosť medzi obsahom pôvodného návrhu zákona a obsahom zmeny a doplnenia, a nie samostatne, či sa pôvodný návrh a zmena a doplnenie týkajú zmien a doplnení tých istých alebo iných právnych predpisov.
79. Okrem toho, ak ústavný súd považuje blízky vzťah z hľadiska účelu, zaoberá sa tým, čo nasledovalo po pôvodnom návrhu zákona a jeho zmene. Preto ide o objektívnu úvahu o tom, aký účel pôvodne navrhovanej zmeny a doplnenia a účel zmeny a doplnenia zavedeného ustanoveniami boli a či medzi nimi existuje úzky vzťah. Subjektívny názor navrhovateľa pôvodného návrhu zákona alebo zmeny účelu noriem, ktoré navrhujú, môže mať len podporný význam.
80. Povaha lepidla teda nemá žiadny pozmeňujúci a doplňujúci návrh, ktorý navrhuje, aby predmet (obsah) porovnateľného nariadenia vstúpil do iného právneho poriadku, než je zákon pôvodne určený na zmenu a doplnenie, a to aj v prípade, že tento pozmeňujúci a doplňujúci návrh sleduje iný účel, alebo ktorý v inom zákone ukladá iné nariadenie, ak sleduje porovnateľný účel. Zároveň skutočnosť, že pôvodný návrh zákona a zmena a doplnenie sa týkajú zmeny a doplnenia toho istého zákona, neznamená, že medzi nimi existuje úzky vzťah z hľadiska predmetu alebo účelu.
81. Aj keď pozmeňujúci a doplňujúci návrh spĺňa charakteristiky lepidla, môže nastať situácia, keď v rokovacej sále poslancov panuje široký konsenzus o potrebe takéhoto pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu. Táto skutočnosť legitimizuje a zvyšuje nedostatky, ktoré inak súvisia s takýmto konaním, a ústavný súd nemôže považovať navrhovanú zmenu a doplnenie za (neústavnú) príslušnosť. Široký konsenzus znamená aspoň väčšinu, ktorá je porovnateľná s väčšinou požadovanou na prijatie ústavného zákona, ktorý nezahŕňa malú časť opozície. Prinajmenšom sa musí v záverečnom hlasovaní o návrhu zákona, ktorý obsahuje pozmeňujúci a doplňujúci návrh, dosiahnuť ústavná väčšina na konci tretieho čítania v rokovacej sále zástupcov. Dôležité je však aj to, akú podporu malo prijatie samotného pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu.
82. Ústavný súd napokon posudzuje, či protichodné ústavné zásady, pravidlá a hodnoty prevažujú nad tými, ktorých sa lepidlo týka. Najmä zásada právnej istoty bude rozporuplná, ale môže to byť aj iné ústavné hodnoty alebo zásady, najmä pokiaľ ide o hmotný právny štát alebo účinnú ochranu ústavnosti (článok 1 ods. 1, článok 83 ústavy).
83. Ústavný súd sumarizuje a dopĺňa, že v náleze sp. zn. Vzhľadom na širokú autonómiu Parlamentu, pokiaľ ide o stanovenie pravidiel pre tvorbu právnych predpisov a riešenie procesných otázok a účinnosť samotného procesu tvorby právnych predpisov, toto pravidlo nemožno chápať ako "formalistické," a preto si vyžaduje predloženie nového návrhu parlamentu namiesto komplexného pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu. Je potrebné vziať do úvahy, že poslanci (zvyčajne) môžu v druhom a treťom čítaní diskutovať o takomto návrhu v pléne a pracovať na akýchkoľvek zmenách.
84. Podľa názoru ústavného súdu by sa preto mal pri posudzovaní ústavnosti legislatívneho procesu zohľadniť rozsah a obsah zmeny a doplnenia z hľadiska rozsahu, v akom mení pôvodný návrh zákona, ako aj osobitné podmienky a okolnosti návrhu zákona. Ústavný súd sa dôsledne domnieva, že porušenie rokovacieho poriadku ako subústavného práva "automaticky" nemá so sebou porušenie ústavnosti, ale nemožno vylúčiť, že za určitých okolností môže takéto porušenie dosiahnuť ústavnú právnu kvalitu.
85. Parlament a jeho inštitúcie môžu zároveň očakávať (a požadovať) rozumné uplatňovanie rokovacieho poriadku, a nie jeho obchádzanie alebo zneužívanie. Pritom nie každé nesprávne zapracovanie a uplatňovanie rokovacieho poriadku (ako subústavného zákona) možno považovať za relevantné z hľadiska ústavnosti. svojvoľné porušovanie a účelné obchádzanie rokovacieho poriadku (najmä jeho ustanovení týkajúcich sa obsahu pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov), ktoré vedú k porušeniu transparentnosti a otvorenosti legislatívneho procesu, vylučujú alebo prísne obmedzujú politické prejavy v Parlamente a akejkoľvek verejnej diskusii na úkor práv jednotlivých poslancov a poslancov alebo parlamentnej opozície. Dodáva, že ústavný poriadok pre transparentnosť je založený na demokratickej zásade (článok 1 ods. 1 ústavy) a jeho funkciou je zabezpečiť, aby každý občan mal možnosť monitorovať právny proces v Parlamente.
Uplatňovanie všeobecných úvah na posudzovaný prípad
1.
Cestné právo
86. Pôvodný návrh zákona č. 349 / 2023 Z. z. neobsahoval sporné ustanovenie zákona o cestnej doprave. Stalo sa to len na základe komplexného pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu Výboru pre rozpočet (uznesenie z 31. 8. 2023, doručené poslancom v tlači 488/2 a 488/4). Dňa 7. septembra 2023 v rámci druhého čítania komora zástupcov schválila návrh zákona č. 349 / 2023 Z. z. vo všeobecnej a podrobnej diskusii, tretie čítanie sa uskutočnilo 22. a 27. septembra, 11. a 13. októbra 2023. Pozmeňujúci a doplňujúci návrh by preto mohli poslanci upozorniť pred druhým čítaním, zatiaľ čo celkový časový rámec na pochopenie jeho obsahu a diskusiu o ňom v rokovacej sále zástupcov a na prípadné odborné diskusie bol viac ako mesiac.
87. Do pôvodného návrhu však boli zahrnuté pomerne rozsiahle zmeny a doplnenia zákona o cestnej doprave. V dôsledku dôvodovej správy hlavným cieľom zmien a doplnení zákona o cestnej doprave, ako aj súvisiacich zmien a doplnení zákona č . 56 / 2001 Z. z. o podmienkach prevádzky vozidiel na cestách, v znení zmien a doplnení, a zákona č. 634 / 2004 Z. z. o administratívnych poplatkoch, v znení zmien a doplnení, bolo transponovať smernicu Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2022 / 362 z 24. februára 2022, ktorou sa menia a dopĺňajú smernice 1999 / 62 / ES, 1999 / 37 / ES a (EÚ) 2019 / 520 o zbere poplatkov za vozidlá určené na používanie určitých ciest. Zámerom zákonodarcu (zavedením štvrtej zložky mýta, ktorá sa má uložiť na účely zhodnotenia emisií CO2 z vozidiel prevádzkovaných v elektronickom cestnom mýtnom systéme) bolo motivovať dopravcov k nákupu a prevádzke vozidiel šetrnejších k životnému prostrediu, čím sa zlepší životné prostredie.
88. Okrem transpozície smernice Únie by mal návrh podľa dôvodovej správy zahŕňať ďalšie zmeny existujúcich právnych predpisov na základe požiadaviek praxe uplatňovania. Nové vymedzenie hranice ochrannej zóny v § 30 ods. 2 písm. a) a článku 30 ods. 4 zákona o cestnej doprave v pôvodnom návrhu zákona (House Press 488) možno považovať za zmenu a doplnenie existujúcich právnych predpisov reagujúcich na požiadavky praxe uplatňovania. Dôvody na zmenu sporného ustanovenia na základe komplexnej zmeny a doplnenia by mali byť legislatívne a technické, keďže na základe článku XXVII ods. 12 zákona č. 284 / 2021 Z. z. okrem iného z § 30 ods. 1 zákona o cestnej doprave bolo slovo "priebežné" vypustené bez toho, aby sa táto zmena a doplnenie vykonali v článku 30 ods. 3 toho istého zákona, a tento nesúlad by mohol vyvolať problémy s uplatňovaním v použitých pojmoch.
89. Z uvedeného vyplýva, že účelom pôvodného návrhu novely zákona o cestnej doprave nebolo len transponovať európske právo do nášho právneho poriadku, ale zákonodarca považoval za potrebné vykonať určité zmeny a doplnenia tohto zákona na základe požiadaviek, ktoré vyplývajú z praxe uplatňovania. Komplexná zmena a doplnenie v spornom bode nepresahovali rámec tohto rámca, keďže podliehala zmene právnych predpisov, ktorá sa dá z hľadiska rozsahu charakterizovať ako legislatívna a technická.
90. Podľa názoru ústavného súdu sa teda nadviazal úzky vzťah medzi účelom pôvodného návrhu zákona č. 349 / 2023 Z. z. a (komplexnou) zmenou a doplnením, keďže ich cieľom bolo odstrániť niektoré nedostatky v existujúcom zákone o cestnej doprave. V ich predmete existuje aj úzky vzťah, pretože obe sa týkali zmeny zóny ochrany ciest, aj keď iného aspektu. Komplexný pozmeňujúci a doplňujúci návrh preto nemožno považovať za prílohu k tomuto bodu.
2.
Zákon o účtovníctve, zákon o audítoroch a zákon o podnikaní na kapitálovom trhu
91. Sporné ustanovenia zákona o účtovníctve, zákona o audítoroch a zákona o podnikaní na kapitálovom trhu neobsahovali pôvodný návrh zákona č. 349 / 2023 Z. z., a to len na základe komplexnej zmeny rozpočtového výboru (uznesenie z 31. 8. 2023, doručené členom ako Press 488 / 2 a 488 / 4). Dňa 7. septembra 2023 v rámci druhého čítania komora zástupcov schválila návrh zákona č. 349 / 2023 Z. z. vo všeobecnej a podrobnej diskusii, tretie čítanie sa uskutočnilo 22. a 27. septembra, 11. a 13. októbra 2023. Poslanci tak mohli byť oboznámení s pozmeňujúcim a doplňujúcim návrhom pred druhým čítaním, zatiaľ čo celkový časový rámec na pochopenie jeho obsahu a diskusie v rokovacej sále poslancov a na akúkoľvek odbornú diskusiu bol viac ako mesiac.
92. Z dôvodovej správy k pôvodnému návrhu zákona (vlády) vyplýva, že jeho obsahom malo byť prijatie opatrení, najmä na strane výdavkov štátneho rozpočtu, ktoré budú sprevádzané opatreniami na strane príjmov verejných rozpočtov s dôrazom na štátny rozpočet. Cieľom bolo znížiť štrukturálny deficit štátneho rozpočtu a konsolidovať verejné financie. Z hľadiska svojej povahy tento návrh predstavoval tzv. zmenu a doplnenie zhromaždenia, ale neobsahoval rovnaké alebo podobné právne predpisy ako zmena a doplnenie a navrhované zmeny a doplnenia sa okrem toho netýkali zákona o účtovníctve, zákona o audítorovi alebo zákona o podnikaní na kapitálovom trhu.
93. Ústavný súd preto preskúmal, či zmena a doplnenie sledovali podobný účel ako (pôvodný) návrh zákona č. 349 / 2023 Zb. Návrhári - členovia vládnej koalície ju predložili s cieľom splniť povinnosti Českej republiky ako členského štátu EÚ včas transponovať smernicu o CSRD do vnútroštátneho práva. Na posúdenie tejto otázky je dôležité, aký účel sleduje samotná smernica CSRD. Podľa predstáv Európskeho parlamentu a Rady majú správy o udržateľnosti poskytovať relevantné informácie, ktoré budú prínosom pre všetkých občanov (keďže hospodársky systém bude stabilný, udržateľný a inkluzívny), ako aj pre investorov alebo správcov aktív (keďže lepšie pochopia riziká a príležitosti, ktoré predstavujú otázky udržateľnosti pre ich investície a vplyv týchto investícií na ľudí a životné prostredie), odborové zväzy a zástupcov zamestnávateľov (keďže sa môžu lepšie zapojiť do sociálneho dialógu), ako aj občiansku spoločnosť, obchodných partnerov a samotné podniky (pozri bod 9 úvodnej časti). Jeho cieľom je byť jedným z opatrení v rámci stratégie EÚ pre rast a transformáciu, Zelenej dohody pre Európu, ktorej ciele sú environmentálne, sociálne a hospodárske, ako sú konkurencieschopnosť, hospodársky rast a stabilita (pozri bod 1 úvodnej časti).
94. Stručne povedané, účelom pôvodného návrhu zákona č. 349 / 2023 Z. z. bolo konsolidácia štátnych financií alebo zlepšenie riadenia štátu, zmena a doplnenie zákona o účtovníctve, zákona o audítoroch a zákona o podnikaní na kapitálovom trhu nasledovala po zlepšení podnikateľského prostredia, zachovaní prírody a zlepšení životných podmienok v spoločnosti. Hoci možný hospodársky rast a stabilita v Českej republike a EÚ môžu byť pozitívne aj vo fiškálnom sektore v dôsledku zmeny týchto zákonov, a tým prispieť ku konsolidácii štátneho rozpočtu, toto prepojenie je vzdialené alebo len sprostredkované, a preto nemožno dospieť k záveru, že medzi účelom pôvodného návrhu zákona a zmenou a doplnením existuje úzky vzťah.
95. Ústavný súd nemohol ani dospieť k záveru, že v rokovacej sále zástupcov by existoval široký konsenzus o "legitimizovaní" procesu. Ústavný súd môže v tejto súvislosti vyjsť len z záverečného hlasovania o návrhu zákona ako celku, konkrétne zo 108 hlasov za a 86 hlasov proti.
96. Hoci tento pozmeňujúci a doplňujúci návrh formálne nesie symbol, intenzita porušovania ústavných zásad neprekračuje rámec nevyhnutný na výkon ústavného súdu. Hoci bol pozmeňujúci a doplňujúci návrh predložený vo Výbore pre rozpočet a formálne povedané, bol to návrh skupiny poslancov, napriek tomu sa stal na základe dohody strán vládnej koalície a s podporou a príspevkom vlády alebo príslušných ministerstiev. Z faktického hľadiska to bol vládny návrh, ale označenie nie je nevyhnutné, je nevyhnutné, aby vláda nebola jednoznačne skrátená o svoje právo komentovať všetky návrhy zákonov (článok 44 ústavy).
97. Keďže návrh zákona neprešiel "štandardným" legislatívnym procesom, ktorý predpokladá tri čítania, Ústavný súd sa zameral na to, či je proces (avšak) transparentný a otvorený, takže všetky zainteresované strany mali primeranú príležitosť vyjadriť sa a že uznesenie bolo prijaté na základe dostatočných informácií a po verejnej diskusii.
98. Odvolateľ v skratke tvrdí, že smernica CSRD mohla byť transponovaná do inej, menej zaťažujúcej formy pre dotknutých prevádzkovateľov. Vláda o tejto transpozícii hovorí ako o "minimaliste," pričom tvrdí, že vzhľadom na obsah tejto smernice zákonodarca prakticky nerozhodoval o konkrétnej forme zákona. Ústavný súd sa s týmito názormi nemôže stotožniť. Návrh zákona bol predložený v danej forme a bolo na zákonodarcovi, aby ho schválil. Nie je také dôležité, ak zákonodarca alebo odvolateľ usúdil, že vzhľadom na obsah smernice CSRD majú priestor na iné riešenie alebo nie. Ústavný súd sa domnieva, že je potrebné dodať, že v prípade transpozície európskych pravidiel, aj keď sa zdá, že právomoc zákonodarcu je minimálna, legislatívny proces nepodlieha iným ústavným normám ako iným právnym predpisom.
99. Ústavný súd tiež pripomína, že komplexná zmena a doplnenie Výboru pre rozpočet (ako uznesenie z 31.8.2023) bola obsiahnutá v tlači 488 / 4, ktorá bola poslankyni pridelená 16.13 hodín pred druhým čítaním návrhu zákona. Malo by sa doplniť, že v tlačenej verzii 488/7, ktorá bola odoslaná 8. septembra 2023 o 15.54 hodín a na ktorú žiadateľ poukazuje, všetky zmeny a doplnenia boli (iba) spracované. Návrh zákona prešiel všeobecnou a podrobnou diskusiou v druhom čítaní 7. septembra 2023 a tretie čítanie sa uskutočnilo 22. a 27. septembra, 11. a 13. októbra 2023. To vytvorilo dostatočný čas na parlamentnú opozíciu a prípadne aj odbornú verejnosť, aby sa vyjadrili k transpozícii smernice CSRD. Okrem toho stenografické záznamy ukazujú, že o tejto otázke sa vôbec nediskutovalo a nemožno z ničoho vyvodiť, že poslanci sa domnievajú, že majú právo vyjadriť sa k zmene zákona o účtovníctve, zákona o audítoroch a zákona o podnikoch na kapitálovom trhu, ktorá je obsiahnutá v komplexnej zmene a doplnení, boli v tejto súvislosti skrátené.
100. Vzhľadom na uvedené skutočnosti Ústavný súd konštatuje, že hoci sporná zmena a doplnenie má charakter nálepky, ktorá môže ovplyvniť transparentnosť a otvorenosť legislatívneho procesu, nesie označenie. To sa však v tomto prípade nestalo, pretože poslanci a poslanci boli schopní vyjadriť svoje navrhované právne predpisy vo výboroch aj v pléne poslaneckej komory, diskutovať o tom alebo pokračovať v práci na ňom, a to aj na základe akýchkoľvek verejných iniciatív. Okrem toho by sa malo zohľadniť, že dôvodom takéhoto postupu bola dočasná tieseň, keď ide o splnenie povinnosti Českej republiky transponovať smernicu CSRD do vnútroštátneho práva, a hoci je pravdepodobné, že vláda bude v tejto situácii v dôsledku jej nečinnosti, nemožno to považovať za svojvoľné porušovanie alebo úmyselné obchádzanie rokovacieho poriadku poslaneckej komory, čo by významne ovplyvnilo uvedené zásady, čím by sa spochybnila dôvera politických aktérov alebo občanov v demokratický právny štát.
Podstatné preskúmanie ústavnosti sporných ustanovení
101. Ako už bolo uvedené, odvolateľ sa domáha zrušenia pozmeňujúcich a doplňujúcich ustanovení zákona č. 349 / 2023 Z. z., ako aj zmenených a doplnených ustanovení zákona o dani z hazardných hier, zákona o cestnej doprave, zákona o účtovníctve, zákona o audítoroch a zákona o kapitálovom trhu. Námietka proti neústavnosti právnych predpisov sa však zakladá len na zákone o dani z hazardných hier a zákone o cestnej doprave. Vo zvyšnej časti sa preto ústavný súd domnieva, že žaloba je nedôvodná.
Zákon o dani z hazardných hier
102. Odvolateľ tvrdí, že sporné ustanovenia zákona o dani z hazardných hier sú v rozpore s právom obcí na samosprávu podľa článkov 8, 100 ods. 1 a článku 101 ods. 3 ústavy. Dôvodom je, že zmena zákona o dani z hazardných hier zákonom č. 349 / 2023 Z. z. bola neodôvodnene a jednoznačne odstránená z obcí podiel výnosov z hazardných hier na internete a z nepovolených hazardných hier, a preto nie sú schopní nezávisle vykonávať verejné úlohy, ktoré im boli zverené, čo konkrétne spočíva v náprave negatívnych účinkov hrania týchto hier. Ich vlastnícke práva zaručené článkom 11 ods. 1 charty by mali byť tiež porušené.
Všeobecné úvahy
103. Z článkov 8, 100 ods. 1, 101 ods. 1 a 104 ods. 2 Ústava je založená na skutočnosti, že "právo miestnych orgánov prijímať rozhodnutia na vlastnú zodpovednosť a zároveň vo verejnom záujme v rámci decentralizovaných autonómnych oblastí, ktoré sú definované ústavným poriadkom a zákonmi miestnych orgánov, o ich záležitostiach na ich území a o ich rozhodnutiach niesť verejnú zodpovednosť" [zistenie z 12. mája 2020 sp. zn. III. ÚS 709 / 19 (N 90 / 100 ColLNU 87), bod 26; podobne Philip, J. In Bahěľová, L., Philip, J., J., Molek, P., Podhrazký, M., Suchánek, R., Šimek, V., Zeměnek, L. Ústava Českej republiky. Komentár. Praha: Linde, 2010, s. 1106 a nasl.].
104. Štát môže v tejto oblasti zasiahnuť iba svojimi orgánmi podľa článku 101 ods. 4 ústavy, ak si to vyžaduje ochrana práva (t. j. v prípade porušenia zákona) právnymi prostriedkami a postupmi ustanovenými zákonom (pozri článok 2 ods. 3 v spojení s článkom 78, 79 ods. 1 a 3, článok 91 ods. 2 ústavy). Iba zákon (tzv. výhrada zákona) je poverený definovaním celého radu záležitostí, ktoré štát decentralizuje a ktoré samostatne riadia miestne orgány. Právne predpisy, ktorými sa takéto právo môže vykonávať, nesmú zasahovať do tohto práva vo vyhradených oblastiach, inak ide o prejav neochoty alebo túžby štátu vo vzťahu k miestnym orgánom. Rešpektovanie územnej samosprávy je potom nevyhnutnou súčasťou právneho štátu a nenahraditeľnou zložkou demokracie [pozri. Nájdené na 19.11.1996 sp. zn. ÚS 1 / 96 (N 120 / 6 ColNU 369; 294 / 1996 Zb.)]. Ústavná definícia tohto pojmu preto nemôže závisieť len od právneho štátu, pretože by mohla viesť k žiadosti zákonodarcu a k vnútornej povahe zásady územnej samosprávy, ktorá je jednou zo základných hodnôt demokratického právneho štátu a ktorá musí mať ústavnú ochranu ako ústavnú zásadu.
105. Ak zastupujú miestne orgány územného spoločenstva občanov, musia mať možnosť slobodne sa rozhodnúť prostredníctvom autonómneho rozhodovania svojich zastupiteľských orgánov, ako budú disponovať finančnými prostriedkami, ktoré sú vybavené na vykonávanie úloh samosprávy (ak nie sú pridelené v konkrétnom prípade). Je to správa svojho majetku osobitne na svoj vlastný účet a jeho vlastná zodpovednosť je atribútom samosprávy. Existencia vlastných a dostatočných finančných a majetkových zdrojov [zistenie z 9.7.2003 sp. zn. Vlastníctvo majetku a existencia vlastných príjmov sú preto kľúčovým ekonomickým predpokladom územnej správy, čo zdôrazňuje aj Európska charta miestnej samosprávy [pozri. Marková, H. Verejné právnické spoločnosti a ich finančné zdroje. In Pupil Krzyžanková, K. a kol. Presne ako viacrozmerný fenomén. Pocta Alesovi Gerlochovi za jeho 65. narodeniny. Pozri poznámku pod čiarou č. 1. V súčasnosti sú finančnými zdrojmi obcí najmä príjmy z ich majetku, príjmy z miestnych daní, daní a dotácií. Ústava však nezaručuje obciam právo na vlastné zdroje, štátu nezávislých zdrojov, a takýto záväzok nevyplýva z medzinárodných záväzkov, ktoré prevzala Česká republika, keďže uplatnila výhradu k článku 9 ods. 3 až 5 Európskej charty miestnej správy.
106. Ústavný súd sa zároveň vo všeobecnosti zakladá na preskúmaní daňových zákonov na zdržanlivosti; Z dlhodobého hľadiska zdôrazňuje najmä to, že vzhľadom na zásadu súdnej sebakontroly "nemôže posúdiť optimalizáciu daňového systému ani posudzovať daňové právne predpisy z hľadiska plnenia základných funkcií daní" [pozri napríklad zistenie z 28.6.2016 sp. zn. Ak by k nej pristúpil Ústavný súd, bol by vstúpil do oblasti individuálnych politík, ktorých racionalitu nemožno dobre posúdiť z hľadiska ústavnosti" [zistenie z 21. apríla 2009 sp. zl. ÚS 29 / 08 (N 89 / 53 SbNU 125; 181 / 2009 Zb.), bod 60].
107. Ústavný súd preto nespochybňuje širokú mieru voľnej úvahy zákonodarcu pri určovaní daňovej povinnosti [pozri. Zistenie z 19. apríla 2011 sp. zn. Článok 11 ods. 5 charty obsahuje ústavné povolenie Parlamentu na určenie daní a poplatkov, pričom otázka potreby dane je do určitej miery politickou záležitosťou, ktorej riešenie je výlučne zodpovednosťou zákonodarcu [pozri. zistenie z 10. júla 2014 sp. zn. Pri posudzovaní miery zásahu do majetkových práv zdaniteľných osôb sa teda trvanie ústavného súdu v oblasti daňových zákonov odráža v nižšej intenzite preskúmania daňových zákonov [pozri. zistenie 28.6.2016 sp. zn.
108. Tieto závery sa týkajú nielen právnych predpisov, ktorými fyzické a právnické osoby podliehajú svojim vlastným daňovým povinnostiam alebo povinnostiam, ale aj právnych predpisov, ktoré ustanovujú rozdelenie príjmov z dane a poplatkov uložených medzi štát a miestne orgány. Ako vyplýva z zistenia ústavného súdu z 20. novembra 2007 sp. zn.
109. Rozsah deregácie ústavného súdu, aby zasiahol do takéhoto zákona, sa preto mohol otvoriť len vtedy, "keď sa zistilo a preukázalo, že predmetná právna úprava prakticky ukladá [...] určité kategórie obcí [...] na ich vlastnú správu, t. j. že ich príjem by klesol pod úroveň, ktorá by zabránila výkonu právomocí samosprávy v zmysle článku 8 ústavy [strana 5 ÚS 50 / 06, bod 27]. Treba poznamenať, že hoci toto posúdenie bolo predmetom údajného nerovnakého zaobchádzania, ktoré malo predstavovať porušenie článkov 1 a 3 ods. 1 charty a ktoré malo pozostávať z rozdelenia finančných prostriedkov na základe veľkosti obce, uvedené úvahy sú však všeobecne platné a možno sa na ne odvolávať aj v tomto prípade.
110. Ústavný súd dospel k záveru, že určenie príjmov z daní a miestnych poplatkov a určenie kľúča k ich rozdeleniu medzi miestne orgány je plne v rukách zákonodarcu. Zákony, ktoré ústavne zakotvené právo obcí na územnú samosprávu, zároveň nemôžu zneškodniť alebo účinne odstrániť podstatu tohto práva v jeho materiálnej koncepcii. V súvislosti s touto vecou je preto z právneho hľadiska dôležité, či sa v dôsledku sporných ustanovení podstatne zmenili podmienky obcí do tej miery, že obce nemôžu plniť úlohy, ktoré im boli zverené zákonom.
Uplatňovanie všeobecných úvah na posudzovaný prípad
111. Vzhľadom na uvedené skutočnosti ústavný súd preskúmal, či zmena rozpočtového určenia daní z hazardných hier ovplyvňuje samotnú povahu práva obce na vlastnú správu. Zákonom č. 349 / 2023 Z. z. sa rozpočtové určenie príjmov z poddane internetových hier a neoprávnených hier zmenilo tak, že sa stalo 100% príjmov zo štátneho rozpočtu, zatiaľ čo dovtedy sa príjmy rozdelili medzi obce a štát o 30: 70.
112. Skutočnosť, že došlo k zlyhaniu v podsegmente príjmov, nenaznačuje žiadny skutočný vplyv na celkové riadenie obcí a v dôsledku toho na uplatňovanie ich práva na miestne orgány, nehovoriac o tom, že tento vplyv by bol taký zásadný, že by ohrozoval obce finančným kolapsom, ktorý by v praxi znemožnil alebo významne obmedzil výkonnosť miestnych orgánov. Odvolateľ je oboznámený s judikatúrou ústavného súdu o predpokladoch jeho možnej deregulácie, ale v tejto súvislosti neuviedol žiadne relevantné skutočnosti a nepredložil žiadne dôkazy.
113. Najmä podľa ústavného súdu zníženie príjmov obcí v určitom segmente, a dokonca ani zníženie celkových príjmov obcí z predchádzajúceho obdobia, nemožno spojiť bez akýchkoľvek ústavných ustanovení. Pokiaľ ide o to, ako obce využívajú príjmy z hazardných hier, zákon nerozhoduje a samotné posilnenie štátnych príjmov s cieľom obnoviť štátne financie prostredníctvom takzvaného konsolidačného balíka, a to aj na úkor mestského rozpočtu, je jednoznačne politickou otázkou, ku ktorej nemá Ústavný súd komentovať (pozri bod 106 a nasl.).
114. Ústavný súd dodáva, že podľa správy ministerstva financií z 9. júna 2023 mali zmeny v zdaňovaní hazardných hier priniesť do štátneho rozpočtu viac ako 4,2 miliardy CZK ročne v porovnaní s predchádzajúcim štátom. Nemožno však dospieť k záveru, že v dôsledku zmeny rozpočtového určenia daní z hazardných hier by sa príjmy obcí znížili o túto sumu, keďže sa zvýšilo aj celkové daňové zaťaženie daňových poplatníkov alebo zvýšenie daňových príjmov, a to aj v prospech obcí. Legislatívne zmeny v takzvanom konsolidačnom balíku boli stanovené s cieľom zachovať celkovú výšku daňových príjmov pre obce v porovnaní s predchádzajúcim rokom (pozri pripomienky ministra financií pri diskusii o Bille 349 / 2023 Z. z. v treťom čítaní 27. septembra 2023).
115. Ak odvolateľka tvrdí, že normotvorca je nepredvídateľná a neprimeraná intervencia, ktorá predstavuje porušenie právnej istoty, majetkového práva alebo tzv. legitímnej dôvery, ústavný súd pripomína, že je vecou zákonodarcu, aby rozdelil daňové príjmy, a rovnako je v plnej miere v rámci svojej právomoci zmeniť a doplniť jedno pravidlo, ktoré je ustanovené ústavným spôsobom. Preto, ak má zákonodarca zmeniť pravidlá o daňovom (alebo inom) príjme obcí, takýto krok nemožno považovať za protiústavný, pretože vo všeobecnosti "nekonzistentnosť" takýchto pravidiel nie je zaručená ústavným poriadkom [pozri napríklad zistenie 15.5.2012 sp. zn. ÚS 17 / 11 (N 102 / 65 ColNU 367; 220 / 2012 Z.z.], odseky 77 a 85].
116. Ústavný súd ďalej pripomína, že článok 11 Charty chráni vlastnícke právo na existujúce, zriadené a nežiadané práva [pozri napríklad zistenie 28.6.1995 sp. zn. I. ÚS 115 / 94 (N 41 / 3 SbNU 293) ]. Ak obce nezískali finančné prostriedky vo svojich aktívach, ktoré zodpovedali podielu na výnosoch z čiastočnej dane z hazardných hier a nemohli ich získať, pretože im zákon neudelil takýto podiel, nemohli sa primerane spoliehať na ochranu podľa svojho vlastníckeho práva. Porušenie takzvanej legitímnej dôvery (že určité aktíva by sa získali) alebo zásady právnej istoty (ktorá by sa prejavila tu v zákaze spätnej aktivity) by sa mohlo posudzovať v situácii, keď by obce mali podľa zákona nárok na určitú sumu finančných prostriedkov a potom by zákonodarca takéto právo zrušil. V tomto prípade to tak nebolo ani v návrhu, ani ústavný súd nezistil, že by takáto situácia vznikla v tomto prípade, keďže účinnosť zákona č. 349 / 2023 Zb. sa uskutočnilo do 1. januára 2024 a funguje, ak ide o rozdelenie hrubého výnosu z dane z hazardných hier, pre futuro.
117. Ak odvolateľ tvrdí, že "extrémna diskriminácia" medzi právami a povinnosťami štátu a obce, konkrétne, že všetky príjmy z daní z hazardných hier na internete a hazardných hier prevádzkovaných bez potrebného základného povolenia alebo vyhlásenia, zatiaľ čo obce znášajú náklady na vymáhanie negatívnych účinkov hrania takýchto hier, Ústavný súd sa domnieva, že takéto opatrenie nemožno v prejednávanej veci vykonať. To by sa zohľadnilo v prípade, ak by štát uložil určitej obci alebo skupine (kategórii) obcí nad rámec ich bežnej činnosti určitú povinnosť alebo ak by z dôvodov verejného záujmu obec musela znášať vyššie zaťaženie ako iné obce bez toho, aby jej poskytla primeraný materiálny základ alebo náhradu. Vo všeobecnosti by sa na účely takéhoto posúdenia - z hľadiska možnej (ne) proporcionality - musela poznať suma finančných prostriedkov na tento účel, ako aj výška potrebných výdavkov z obecného rozpočtu, resp. rozpočtov.
118. Finančné prostriedky pridelené obciam vo forme výnosov z online hazardných hier alebo nepovolených hazardných hier nie sú priradené k tejto sanácii. Odvolatelia uvedených problémov, ako je vandalizmus, drobná trestná činnosť alebo "neplatenie," nemajú len pôvod v hazardných hrách týchto hazardných hier, ani nie sú ovplyvnení určitými obcami, ktorých stupeň závažnosti sa môže v jednotlivých obciach líšiť. Dotknuté strany (vandalizmus alebo "neplatenie") sú nielen obce, ale aj ich občania a iné fyzické a právnické osoby. Obec ako miestna verejnoprávna korporácia často rieši niektoré problémy (napr. zabezpečením poriadku v obci alebo ochranou majetku) v záujme svojich občanov, ale to je zvyčajne v rámci bežného programu alebo môže prijať riešenie (napr. sociálnou prácou, poskytovaním doplnkového poradenstva atď.). Presné vyčíslenie všetkých nákladov, ktoré vznikli obci (a všetkým obciam dohromady) na nápravu negatívnych účinkov hrania online a neoprávnených hier, nie je realistické. Vzhľadom na to, že na strane príjmov finančné prostriedky vyplývajúce z daní z hazardných hier pre obce nemajú zmysel, a dokonca ani na strane výdavkov, náklady na nápravu negatívnych účinkov hazardných hier online nemôžu byť autorom kvantifikované alebo kvantifikované, jeho tvrdenie o "extrémnej diskriminácii" nemá žiadny základ. Možno dodať, že naopak, pokusom zákonodarcu bolo odstrániť značný nepomer medzi príjmami samospráv schválených na ich území a príjmami, ktoré neboli povolené.
119. Poznámka odvolateľky k § 33n banského zákona nie je vhodná, pretože časť príjmov z odmeny je určená na príjmy z rozpočtu (presne) obcí, na území ktorých sa ťažba nerastov uskutočňuje (t. j. obcí, ktoré okamžite pociťujú účinky ťažby). Podobne štát v rámci dotačných programov podporuje trvalo udržateľný rozvoj obcí nachádzajúcich sa v národných parkoch, čím kompenzuje obmedzenia, ktoré im vyplývajú z oznámenia národných parkov.
120. Ústavný súd nespochybňuje, že obce tiež čelia negatívnym účinkom hazardných hier a sami sa aktívne snažia riešiť ich na úkor obecného rozpočtu. Ústavný súd sa však zároveň domnieva, že významný príspevok k riešeniu týchto problémov spočíva na štáte alebo jeho inštitúciách, inštitúciách a orgánoch, ktoré sú financované zo štátneho rozpočtu. Nie je to preto situácia, keď by štát - celkom jasne alebo zásadne - preniesol negatívne účinky hrania online hazardných hier na obce a sám o sebe využíval výhody z predmetnej dane, pričom by podrobnejšie posúdil údajnú neproporcionalitu v rámci jedného segmentu obecných príjmov a výdavkov z už uvedených dôvodov.
121. Ústavný súd nemá inú možnosť, ako uviesť, že v tomto konaní nebolo stanovené (ustanovené), že v dôsledku napadnutých právnych ustanovení alebo v spojení s inými pravidlami prijatými v rámci konsolidačného balíka ako celku sa obce finančne znížili na takú úroveň, aby to úplne znemožnilo alebo významne obmedzilo výkon územného orgánu, ani že uznanie výnosov z hazardných hier alebo nepovolených hazardných hier by neviedlo k "extrémnej diskriminácii" medzi ich právami a povinnosťami. Námietka odvolateľa, že došlo k rozporu s právom na vlastnú správu, ako je zakotvené v článku 8 a článku 100 ods. 1 a článku 101 ods. 3 ústavy, teda nemôže byť prisúdená.
Cestné právo
122. Odvolateľ tvrdí, že zmena § 30 ods. 3 zákona o cestnej doprave bola nielen formálna, ale má aj praktické dôsledky na pochopenie a vymedzenie zóny ochrany ciest. Odsek 30 ods. 1 toho istého zákona obsahoval metódu určovania ochrannej zóny, ktorá bola spojená s pojmom "postavené územie," ako je vymedzené stavebným právom. V § 30 ods. 3 toho istého zákona však zmena a doplnenie konkrétne definovali tento pojem (opäť) konkrétne, t. j. bez akéhokoľvek prepojenia na stavebný zákon, ktorý popiera zámer zákonodarcu prepojiť terminológiu so stavebným právom, ako to vyplýva zo zákona č. 284 / 2021 Z. z., ktorým sa menia a dopĺňajú určité právne predpisy v súvislosti s prijatím stavebného práva v znení zmien a doplnení. Odvolateľ považuje túto definíciu - na rozdiel od definície "postaveného územia" "v stavebnom práve - za nejednoznačnú. Zmena určenia ochrannej zóny je nevyhnutná, pretože zastavaná plocha podľa stavebného práva predstavuje inú časť plochy, ako je plocha stanovená v napadnutom ustanovení. Pritom existuje podstatný alebo úplný zákaz činností vrátane výstavby a úpravy pozemkov alebo uplatňovania vlastníckych práv, ktoré by mali byť dôvodom na dôkladnú analýzu.
123. Z týchto dôvodov sa odvolateľ domnieva, že sporné ustanovenie bolo dotknuté právom samosprávnych obcí na samosprávu, a to právom vymedziť zastavanú plochu podľa § 19 ods. 1 v spojení s § 25 a § 27 ods. 1 stavebného zákona, ktorý poskytuje obciam pojem ich vlastného rozvoja. Rozsah zastavaného územia obcí sa skutočne zmenil a vo väčšine prípadov sa ochranná zóna rozšírila na úkor zastavaného územia obcí. Usmernenie je rozšíriť oblasť zodpovednosti cestného úradu na úkor obcí a na ich škodu. Táto zmena tiež významne ovplyvňuje práva a slobody jednotlivcov, napríklad predovšetkým majetkové právo a sekundárne právo. Nejasnosť definície existujúceho územia obce povedie k súdnemu sporu, vytvorí právnu neistotu pre adresátov právnej normy a vytvorí priestor pre korupciu.
Všeobecné úvahy
124. Ústavný súd vo svojom rozhodnutí z 8.7.2010 sp. zn. Zároveň uviedol, že nedostatok sa musí riešiť ústavným výkladom, pričom poukázal na to, že konštatovanie 3.2.1999 sp. zn. Pl. ÚS 19 / 98 (N 19 / 13 ColLNU 131; 38 / 1999 Z. z.), podľa ktorého "povinnosť súdov nájsť si právo neusiluje len o priame, konkrétne a výslovné usmernenie v právnom texte, ale aj o povinnosť určiť a formulovať to, čo je špecifický zákon, aj keď ide o výklad abstraktných noriem, ústavných zásad, ustanovení charty [...] a záväzkov vyplývajúcich z medzinárodných zmlúv. Rozsah takéhoto výkladu a jeho význam je nepochybne väčší, pokiaľ ide o uplatňovanie právnych predpisov, ktoré už nie sú celkom uspokojivé, ale v zásade dokonca nie sú protiústavné. Z mnohých možných výkladov práva sa musí použiť iba ten, ktorý rešpektuje ústavné zásady (ak je takýto výklad možný), a zrušenie ustanovení zákona o neústavnosti je len vtedy, ak sa predmetné ustanovenie nemôže uplatňovať bez porušenia ústavnosti (zásada minimalizácie zásahu)." Neurčitosť ustanovenia právnych predpisov sa preto musí považovať za odporujúcu požiadavke právnej istoty, a teda aj právnemu štátu (článok 1 ods. 1 ústavy), len ak intenzita takejto neistoty vylučuje možnosť určiť jej normatívny obsah prostredníctvom bežných interpretačných postupov [napr. zistenie 13.3.2007 sp. zn. ÚS 10 / 06 (N 47 / 44 CollU 603; 163 / 2007 Z. z.]].
125. Inými slovami, zásada nadradenosti ústavného výkladu zákona alebo individuálneho ustanovenia pred ich dereguláciou ústavným súdom, spojená s povinnosťou všetkých verejných orgánov vykladať a uplatňovať právo, berúc do úvahy požiadavku chrániť základné práva a slobody (článok 1 ods. 1 a článok 4 ústavy) [napr. zistenie z 30. júna 2015 sp. zl. ÚS 21 / 14 (N 122 / 77 SbNU 759; 199 / 2015 Zb.], bod 169. Táto deregulácia sa posudzuje, ak (ústavne zlučujúci) výklad a uplatňovanie v zásade nie je možné a v dôsledku toho je základný stav právnej neistoty nezlučiteľný s ústavným poriadkom.
Uplatňovanie všeobecných úvah na posudzovaný prípad
126. Odvolateľ najprv predpokladá, že zmena § 30 ods. 3 zákona o cestnej doprave zákonom č. 349 / 2023 Z. z. vytvára stav právnej neistoty. Ústavný súd nesúhlasí s týmto názorom z týchto dôvodov. Zákon č. 284 / 2021 Z. z. zmenil a doplnil s účinnosťou od 1. januára 2024 oddiel 30 ods. 1 zákona o cestnej doprave okrem iného nahradením pojmu "v súčasnosti zastavaná oblasť obcí" pojmom "postavené územie obcí." Ako vyplýva z dôvodovej správy tohto zákona, mala to byť legislatívno-technická zmena zameraná na zosúladenie terminológie cestného práva s terminológiou stavebného práva. Zákon č. 349 / 2023 Z. z. tiež zmenil § 30 ods. 3 zákona o cestnej doprave s účinnosťou od 1.1.2024. Neexistuje žiadny dôvod domnievať sa, že by na rovnaký účel mala nastať aj legislatívno-technická zmena. Skutočnosť, že zákonodarca nemal v úmysle "opustiť" stavebný zákon do tohto dátumu do zóny ochrany ciest k vymedzeniu existujúceho územia obce i) na účely určenia zóny ochrany ciest, takisto dokazuje, že tak urobil s účinnosťou od 1. júla 2026 prostredníctvom zákona č. 152 / 2023 Z. z., keď zmenil a doplnil § 30 ods. 3 zákona o cestnej doprave tak, že úplne vypustil toto vymedzenie (pozri aj vysvetlivku k aktu). Vzhľadom na uvedené skutočnosti sa Ústavný súd domnieva, že sporné ustanovenia zmenili len terminológiu, a nie údajnú zmenu práv a povinností dotknutých strán v dôsledku rozdielnych definícií existujúceho územia obce v zákone o cestnej a stavebnej doprave. Takáto zmena sa má uskutočniť len s účinnosťou § 30 ods. 3 zákona o cestnej doprave zmeneného zákonom č. 152 / 2023 Z. z. od 1. júla 2026.
127. Inými slovami, určenie zastavaného územia obce bolo nepretržite predmetom zákona o cestnej doprave a bude mu podliehať do 30. júna 2026. Ak odvolateľ vyvodzuje zo zmeny zákona č. 284 / 2021 Z. z., že zákonodarca ich zamýšľa podriadiť režimu stavebného práva, takýto zámer nie je zrejmý z dôvodovej správy k tomuto zákonu. Zákonodarca následne odstránil akékoľvek nejasnosti prijatím zákona č. 152 / 2023 Z. z., pretože jasne naznačuje, že by to tak malo byť len s účinnosťou od 1. júla 2026. Ak odvolateľ namieta proti spornému ustanoveniu o "ambiciózach," ktoré vyplýva zo zmien v právnej úprave, a následne k právnej neistote dotknutých účastníkov konania, nemožno ho overiť, pretože zákon č. 349 / 2023 Zb. nemohla spôsobiť takúto situáciu zjednotením podmienok.
128. Hoci z dôvodovej správy k tomuto zákonu vyplýva, že toto ustanovenie, keďže je v súčasnosti platné a účinné, spôsobuje v praxi ťažkosti, táto skutočnosť sama osebe, ako už bolo vysvetlené, nevytvára svoju neústavnosť, napriek tomu, že zákonodarca na ňu už reagoval prijatím zákona 152 / 2023 Zb. Ak sa odvolateľ dovoláva práva vlastnej správy, vlastníctva a následne práva na podnikanie, zákonné zriadenie zón ochrany ciest môže ovplyvniť (a často ovplyvniť) práva a oprávnené záujmy fyzických a právnických osôb (vrátane územných orgánov), ale to neznamená, že ide o protiústavný zásah. Návrh neobsahuje žiadny konkrétny argument, prečo by to tak malo byť v tomto prípade (v súčasnosti uplatniteľné a účinné právne predpisy). V tejto súvislosti nie je dôležité ani to, že zákon o cestnej doprave definuje zastavané územie obce v účinnej podobe inej ako stavebný zákon (ktorých definícia zastavanej plochy sa bude uplatňovať len od 1.7.2016). Je na zákonodarcovi, aby rozhodol, či zmení alebo nezmení existujúce právne predpisy. Je potrebné dodať, že ak mal odvolateľ výhrady k existujúcej (t. j. účinnej) právnej úprave, mal ich uplatniť v návrhu. Ústavný súd nemá inú možnosť ako vyhlásiť, že v tomto bode neexistuje žiadny dôkaz o konflikte zákonov s ústavným poriadkom.
Prihláste sa pre poznámky, obľúbené a upozornenia
Informácie o predpise
| Citácia | Ústavný súd zistil č. 257/2025 Z. z. Pl. ÚS 22 / 24 o návrhu na zrušenie niektorých ustanovení zákona č. 349 / 2023 Z. z., ktorým sa menia určité zákony v súvislosti s konsolidáciou verejných rozpočtov, prakticky zákon č. 187 / 2016 Z. z., o dani z hazardných hier, v znení neskorších predpisov, zákon č. 13 / 1997 Z. z., o cestnej doprave, v znení neskorších predpisov, zákon č. 563 / 1991 Z. z., o účtovníctve, v znení neskorších predpisov, zákon č. 93 / 2009 Z. z., o audítoroch a zmene niektorých zákonov (zákon o audítoroch), v znení neskorších predpisov a zákon č. 256 / 2004 Z. z. z. |
|---|---|
| Typ predpisu | Zistený ústavný súd |
| Autor | - |
| Zbierka | Zbierka zákonov |
| Dátum vyhlásenia | 29.07.2025 |
|---|---|
| Účinnosť od | - |
| Účinnosť do | - |
| Stav | Platný |
Znenie predpisu má informatívny charakter.
Komentáre 0