Ústavný súd nezistil 241 / 2021 Z. z.
Ústavný súd zistil 18. mája 2021 sp. zn.
Platný
Verzie znenia:
23.06.2021
241
POKUTY
Ústavný súd
Za republiku
Ústavný súd rozhodol 18. mája 2021 na základe rozhodnutia predsedu Súdneho dvora Paula Rycheckého a sudcov Ľudovíta Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialyho, Jana Filipa, Jaromíra Jirsyho, Tomáša Lichovníka, Vladimíra Sládečeka, Radována Suchoneka (sudca spravodajcu), Pavela Šámala, Vojtěcha Šimíčeka, Milady Tomkovej, Davida Uhlířa a Jiřího Zemáneka, o návrhu skupiny senátorov zastúpených Českou republikou, alebo "a o určení bodu Spojeného kráľovstva," § 4 ods. 5, § 9 písm. a), § 4 ods. 1, § 4 písm. d), § 4 písm. d), § 4 ods. 4.
nasledujúce:
Návrh zamietnutý.
Odôvodnenie
Predmet úpravy
1. Ústavný súd dostal 15. septembra 2020 návrh skupiny 24 senátorov (ďalej len "žiadateľ"), zastúpený advokátom, na zrušenie niektorých ustanovení českého zákona č. 338 / 1992 Z. z. o dani z nehnuteľností v znení zmien a doplnení (ďalej len "zákon o dani z nehnuteľností"), ktoré sa týkajú oslobodenia pozemkov, zdaniteľných budov a jednotiek vo vlastníctve Českej republiky od dane. Vo svojom návrhu sa odvolateľka domáha zrušenia § 4 ods. 1 písm. a), § 4 ods. 1 písm. d) slovami "kto je prvým vlastníkom Českej republiky alebo" a označenia veci poradovým číslom "2," § 4 ods. 3, § 4 ods. 5, § 9 ods. 1 písm. a), § 9 ods. 1 písm. d) slovami "ktorý je prvým vlastníkom Českej republiky" a označením poradovým číslom "2" a § 9 ods. 4 v vete prvým zákonom.
2. Žiadosť bola podaná podľa článku 64 ods. 1 písm. b) zákona č. 182 / 1993 Z. z. o Ústavnom súde v súvislosti s rozporom sporných ustanovení s článkom 1 ods. 1, článkom 99, článkom 101 ods. 3 a 4 ústavy Českej republiky (ďalej len "ústava") a článkom 1, článkom 3 ods. 1, článkom 4 ods. 3 a článkom 11 ods. 1 Charty základných práv a slobôd (ďalej len "charta").
Tvrdenia odvolateľa
3. V prvom rade odvolateľka poukazuje na to, že sporné ustanovenia zákona o dani z nehnuteľností stanovujú oslobodenie od dane pre pozemky, budovy a jednotky priamo zo zákona bez ohľadu na účel použitia veci štátom. Odvolateľ považuje za nevyhnutnú požiadavku zrušiť § 4 ods. 1 písm. a) a § 9 ods. 1 písm. a) zákona o dani z nehnuteľností, v ktorom je uvedený oslobodený pozemok, budovy a jednotky vo vlastníctve Českej republiky. Podľa odvolateľa oslobodenie od dane pre pozemky, budovy a jednotky vo vlastníctve štátu bolo založené v čase feudálu, keď bol štát "zabratý ako vlastník celého pozemku, ktorý bol čiastočne vo forme režimu sviatkov prevedený na iné osoby - vazaly." Toto oslobodenie od dane alebo oslobodenie od dane sa následne previedlo na štát. V súčasnosti je však takéto oslobodenie štátu od dane spôsobené dlhodobou tradíciou, nielen archaickou, ale aj protiústavnou.
4. Podľa odvolateľa ustanovenia § 4 ods. 3 prvej vety, § 5 a § 9 ods. 4 prvého zákona o dani z nehnuteľností, ich uplatňovanie a ich samostatná existencia sú preto právne bezvýznamné. Pokiaľ ide o ustanovenia § 4 ods. 1 písm. d) a § 9 ods. 1 písm. d) zákona o dani z nehnuteľností, odvolateľka uvádza, že sporná časť navrhuje zrušiť "hoci je možné, že prevažná časť pozemku, na ktorom sa nachádza kultúrna pamiatka, a budovy vyhlásené za kultúrnu pamiatku budú naďalej oslobodené, ale za všeobecných podmienok, ako pre každého vlastníka - to znamená uzavretie dohody s ministerstvom kultúry, pričom štát ako vlastník bude pôsobiť ako príslušná príspevková organizácia alebo organizačná zložka štátu... Nie je dôvod, aby štát mal privilegovaný režim, pokiaľ ide o daňovú povinnosť vyplývajúcu z vlastníckeho práva... ."
5. Pri posudzovaní ústavnosti oslobodenia štátu od individuálnych daní sa odvolateľ domnieva, že okrem iného je potrebné monitorovať ich rozpočtové určenie. Všeobecné oslobodenie štátu od daní, ktoré dostáva, je podľa jeho názoru úplne prijateľné, pretože neovplyvňuje príjmy a výdavky štátneho rozpočtu a zabraňuje zbytočnej byrokratickej záťaži. Situácia je však úplne odlišná, pokiaľ ide o daň z nehnuteľností, ktorú dostávajú obce. Oslobodenie štátu od dane tu vedie k zníženiu rozpočtových príjmov samosprávy ako základného prvku demokratického právneho štátu podľa článku 1 ods. 1 ústavy. V dôsledku tohto právneho predpisu existuje aj neopodstatnená nerovnosť, keď "dve z tých istých obcí budú mať rovnakú veľkosť a kultúru zdanenej pôdy, ale daňové príjmy jednej obce budú v porovnaní s ostatnými neprimerane nižšie, pretože štát je hlavným vlastníkom pozemku na jeho území." Odvolateľ zároveň tvrdí, že štát, ktorého pozemky, budovy a jednotky sú oslobodené od dane z nehnuteľností, využíva aj infraštruktúru vybudovanú a udržiavanú obcou, ktorá vedie k takýmto nehnuteľnostiam, verejnému osvetleniu a viacerým ďalším činnostiam financovaným obcami z príjmov z dane z nehnuteľností. Podľa odvolateľa má byť rozsah oslobodenia od dane spojený s činnosťou, akou je verejnoprospešná činnosť predmetnej stavby alebo pozemku, a nie s osobou vlastníka.
6. Základné kritériá právneho štátu uvedené v článku 1 ods. 1 ústavy zahŕňajú, že právne normy sú záväzné aj pre samotného zákonodarcu. Ak štát v ústavnom poriadku stanovil zákaz diskriminácie, právo na rovnaké zaobchádzanie v podobných situáciách a rovnosť vlastníctva bez ohľadu na osobu vlastníka, potom "nemôže byť oslobodenie od týchto ústavných noriem v prospech štátu podľa všeobecného práva, pokiaľ sa pre takéto rozdielne právne predpisy neudelí aspoň explicitný ústavný orgán." Podľa odvolateľa nemožno prehliadnuť, že štát koná dvojakým spôsobom - na jednej strane ako samotný dozorca, ktorý ukladá dane, a na druhej strane ako právnická osoba, ktorá sa podieľa na činnostiach podliehajúcich dani. Táto dvojitá pozícia štátu sa podľa jeho názoru prejavuje aj v oblasti dane z nehnuteľností, kde štát ako zákonodarca prijal zákon, ktorý sa oslobodzuje od štatútu vlastníka na základe paušálnej sadzby, zatiaľ čo v prípade iných výnimiek existuje určitý účel alebo reciprocita podľa medzinárodného práva (oslobodenie diplomatov a iných štátov). Stav štátu ako tvorcu daňových zákonov nezávisí od vplyvu týchto zákonov na vlastníctvo pozemkov, budov a jednotiek. "
7. Tým, že sa štát oslobodzuje od dane "na paušálnom základe, bez ohľadu na účel využívania pozemkov alebo výstavby," upravuje svoje vlastníctvo pred právami ostatných vlastníkov. To tiež narúša hospodársku súťaž a právo vykonávať hospodársku činnosť podľa článku 26 ods. 1 charty. Odvolateľ tiež pripomína, že pozemky, budovy a jednotky, z ktorých" môže štát vykonávať činnosť, z ktorej má príjmy a zisk (zmluvy o spoplatnení používania veci mimo nájomného a pytliaka, napr. krátkodobé ubytovanie, výber vstupného, parkovacie poplatky... Po prvé, štát nie je podnikateľ, ale môže byť v určitých činnostiach. Takéto činnosti sa môžu vykonávať v jeho mene a prostredníctvom právnických osôb ňou zriadených, ak sú právne oddelené od štátu (štátna príspevková organizácia, štátne fondy), ale nie od majetku. Vlastníctvo nehnuteľného majetku je teda zodpovednosťou štátu a príslušné právne subjekty majú s týmto majetkom len právo na iný obmedzený právny úkon." Takáto daňová nerovnosť musí mať potom spravodlivý dôvod - napríklad verejný úžitok pri určovaní stavby. Odvolateľ tiež zdôrazňuje, že v článku 11 ods. 1 charty sa okrem článku 3 ods. 1 charty stanovuje rovnosť vlastníctva, ktorá zaručuje základné práva a slobody pre všetkých bez ohľadu na ich postavenie. Ak článok 11 ods. 5 Charty umožňuje, aby sa dane a poplatky ukladali len na základe zákona, potom "právo, ktoré zdaňuje vlastnícke právo, musí rešpektovať aj ústavnú rovnosť vlastníctva."
8. Podľa odvolateľa sa uvedená nerovnosť úplne nezaoberá ustanoveniami prvej vety oddielov 4 ods. 3 a 9 ods. 4 zákona o dani z nehnuteľností, podľa ktorých sa oslobodenie od dane nevzťahuje na tie pozemky, budovy a jednotky, ktoré vlastní štát a ktoré sa používajú na podnikanie, sú prenajaté alebo prevádzané. Podľa odvolateľa "pozemok a tovar, z ktorých má štát príjem, ale nie je prenájom (stavba na rekreáciu zamestnancov a iných osôb) alebo nehnuteľnosť (stavba) sa používa len čiastočne na podnikanie (je súčasťou obchodného priestoru v sídle štátneho úradu, ktorý nie je oddelenými jednotkami). Definícia podnikania je tiež veľmi dôležitá, pretože môžu existovať ziskové činnosti, ale štátny orgán ich nepovažuje za obchodné... Štát má pokračovať tak, aby si nedal zvláštne privilégiá. Je preto určené na oslobodenie určitých položiek na účely ich určenia (verejná služba), ale bez ohľadu na osobu vlastníka. Daňová výnimka by však nemala byť oslobodená od dane a potom by sa mala zdaniť výnimka z konkrétnej veci, ktorú má."
9. Odvolateľ tiež zdôrazňuje, že sporná právna úprava je v rozpore s ústavnou ochranou miestnych orgánov podľa článku 99 a článku 101 ods. 3 a 4 ústavy. Uvádza sa v ňom, že "aby bola administratíva skutočná, jej právna a administratívna kapacita musí byť podporovaná vlastným základom majetku (právo na majetok, vlastné riadenie, miestne dane a poplatky). V opačnom prípade by vykonávanie rozhodnutia o samorozhodovaní mohlo byť účinne (nelegálne) vetované ústrednou štátnou mocou odmietnutím finančných prostriedkov na jej finančné krytie." Štát môže zasahovať len do miestnej samosprávy, aby chránil zákon. Charakter ústavného poriadku však musí byť rozhodujúci. Sporné ustanovenia zákona narúšajúceho územnú vládu sú protiústavné. Keďže tieto protiústavné ustanovenia zákona o dani z nehnuteľností ovplyvňujú rozsah komunálneho príjmu ako základných miestnych orgánov, ovplyvňuje to aj územné orgány ako ústavný inštitút.
Konanie pred ústavným súdom
10. Ústavný súd podľa článku 69 zákona o ústavnom súde v znení neskorších predpisov zaslal návrh komore zástupcov a senátu ako účastníkov konania a vláde a ombudsmanovi ako orgány oprávnené vstúpiť do konania ako vedľajší účastníci konania.
Pozorovanie komôr Parlamentu
11. Komora zástupcov, ktorú podpísal jej predseda, uviedla, že zákon o dani z nehnuteľností bol prijatý českou národnou radou na jej piatom volebnom období na svojom 35. zasadnutí 4. mája 1992. V zbierke zákonov bol zákon vyhlásený v 71 z 1. júla 1992. Ustanovenia článku 4 ods. 3 a článku 9 ods. 4 prvého zákona o dani z nehnuteľností boli potom zmenené neskorším novelom zákona č. 483 / 2001 Z. z., ktorý bol v treťom volebnom období predložený ako House Press 974. Návrh zákona bol prerokovaný v prvom čítaní 29. júna 2001 a nariadil ho Výboru pre rozpočet a verejnú správu, regionálny rozvoj a životné prostredie. Výbor pre rozpočet o ňom rokoval 10. októbra 2001 a jeho uznesenie (House Press 974 / 1) obsahovalo zmenu ustanovení § 4 ods. 3 zákona o dani z nehnuteľností, ktoré odvolateľka napadla. Výbor pre verejnú správu, regionálny rozvoj a životné prostredie potom 9. októbra 2001 prerokoval návrh zákona. Druhé čítanie návrhu zákona sa uskutočnilo 16., 17. a 30. októbra 2001 a pozmeňujúce a doplňujúce návrhy boli spracované ako print 947 / 3. Tretie čítanie návrhu zákona sa uskutočnilo 1. novembra 2001 so súhlasom poslaneckej komory. Ďalšie zmeny a doplnenia sporných ustanovení zákona o dani z nehnuteľností boli vykonané zákonnými opatreniami senátu č. 344 / 2013 Z. z., o zmene a doplnení daňových zákonov v súvislosti s rekdifikáciou súkromného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov. Tento právny akt senátu schválila komora zástupcov uznesením uverejneným v Zbierke zákonov pod č. 382/2013 Z. z. Nakoniec predseda poslaneckej komory poznamenáva, že uvedené zákony boli schválené ústavným postupom, podpísaným príslušnými ústavnými orgánmi a riadne deklarovaným v zbierke zákonov.
12. Z pripomienok senátu vyplýva, že oslobodenie štátu od povinnosti platiť daň z nehnuteľností už bolo obsiahnuté v zákone o dani z nehnuteľností, ktorý bol prijatý v roku 1992, ktorý bol následne napravený v právnom poriadku Českej republiky a zachoval sa až doteraz, avšak sporné časti ustanovení oddielov 4 a 9 uvedeného zákona boli niekoľkokrát zmenené a doplnené. Posledná významná zmena bola vykonaná zákonom Senátu č. 344 / 2013 Z. z., vrátane novely zákona o dani z nehnuteľností. Návrh senátu na toto právne opatrenie bol predložený v 9. funkčnom období Senátu ako dokument č. 184. Podľa uznesenia č. 152 zo 7. októbra 2013 bol tento návrh právneho aktu senátu odporúčaný na schválenie Výborom pre hospodárstvo, poľnohospodárstvo a dopravu v znení zmien. Ústavný právny výbor, o ktorom bol nariadený aj návrh senátu na právne konanie, neprijal uznesenie. Návrh senátu na právne konanie prerokoval senát 9. a 10. októbra 2013. Možno najdiskutabilnejšou témou rokovaní senátu bola otázka zdanenia investičných fondov - naopak, sporné ustanovenia "zostali v záujme senátu počas rozpravy." Senát prijal zmenený a doplnený návrh legislatívneho opatrenia (uznesenie 352), pričom 55 zo 62 senátorov hlasovalo za návrh 22.
Pripomienky vlády
13. Ústavný súd dostal 21. októbra 2020 oznámenie od vlády podpísané ministrom spravodlivosti, že vláda schválila začatie konania uznesením č. 1058 z 19. októbra 2020 a navrhuje, aby Ústavný súd návrh zamietol v plnom rozsahu.
14. Dňa 26. 11. 2020 boli na Ústavnom súde predložené pripomienky vlády k návrhu na zrušenie sporných ustanovení zákona o dani z nehnuteľností. Vláda vo svojom vyhlásení najprv uvádza, že posúdenie potreby daňového zaťaženia a "špecifickej metódy parametrizácie dane" je čisto politickou záležitosťou a nemožno ho posudzovať v súdnych konaniach. Na rozdiel od odvolateľa je presvedčený, že "v sporných veciach je osobné oslobodenie také platné (legitímne), ako by bolo, keďže vedie k rovnakému cieľu a je založené na skutočnosti, že činnosť štátu v oblasti služby vo verejnom záujme je nepochybne prevládajúca, a preto stačí len na negatívne vymedzenie prípadov, v ktorých štát nie je oslobodený." Vláda považuje voľbu tejto legislatívnej techniky za politickú otázku. Podľa vlády by navrhovaná záväznosť oslobodenia štátu od dane z nehnuteľností pre danú činnosť znamenala, že právna úprava by sa stala veľmi judikatúrou, čo by viedlo k vyšším nákladom na správu dane z nehnuteľností.
15. Vláda tiež nesúhlasí s tvrdením odvolateľky, že "štát, podobne ako ktorýkoľvek iný vlastník, vyžaduje infraštruktúru pre nehnuteľný majetok a poskytovanie rôznych služieb financovaných obcou, okrem iného, z výnosov z dane z nehnuteľností," uvádza, že "obec má ústavné právo na vlastnú správu, ale toto právo nemôže viesť k stavu de facto autonómie obce nezávislej od štátu. Obec si neposkytuje všetky služby vo verejnom záujme a iné činnosti súvisiace s existenciou obce a jej obyvateľov, keďže štát a kraj sa na týchto činnostiach vo významnej miere podieľajú." Okrem toho dane sú v podstate "nezámerné hotovostné transakcie," čo znemožňuje prijať tvrdenie odvolateľky, že výnosy z dane z nehnuteľností sú spojené s výstavbou alebo údržbou miestnej infraštruktúry. Vláda okrem toho zdôrazňuje, že štát je oslobodený len v " postavení najvyššieho orgánu ," nie v prípadoch, keď pôsobí ako súkromný orgán. Nie je možné hovoriť o paušálnom oslobodení od dane z nehnuteľností. Podľa vlády každá daňová úľava vytvára určitú nerovnosť a nepovažuje oslobodenie štátu od dane za výnimočné. Vláda sa domnieva, že "dôvodom rozlišovania štátneho oslobodenia od dane z nehnuteľností v prípade, že prostredníctvom predmetných prípadov nehnuteľností vykonáva štátnu moc, je morálne neutrálna a racionálna, a teda úplne legitímna." Štát nie je v porovnateľnom postavení s inými subjektmi, ktoré nie sú členmi štátu, v postavení nadnárodného orgánu, preto sporná právna úprava nemôže byť v rozpore so zásadou rovnosti. Podobne štát v postavení nadnárodného subjektu nekonkuruje súkromnému sektoru, t. j. "v prípade oslobodenia nehnuteľností, ani sa v podstate nekoná žiadna hospodárska súťaž." Oslobodenie štátu od dane z nehnuteľností podľa vlády ani nezasahuje do práva na samosprávu, keďže "fiškálna autonómia obcí nesmie byť škodlivá pre štátnu moc" a obec a štát sa tiež musia zúčastňovať na riadení.
16. Podľa vlády je návrh na zrušenie § 4 ods. 5 zákona o dani z nehnuteľností takisto neopodstatnený, podľa ktorého sa oslobodenie od dane podľa § 4 ods. 1 uvedeného zákona vzťahuje aj na časť pozemku. Potrebu takejto úpravy preukazuje vláda na príklade pozemkov postavených železničnými traťami [odsek 4 ods. 1 písm. o) zákona o dani z nehnuteľností] - ak by nebolo sporného ustanovenia, bola by otázkou, či by sa oslobodenie od dane mohlo uplatniť v prípade takéhoto pozemku, keďže pozemok je čiastočne postavený výstavbou dráhy, čo by bolo dôkazom oslobodenia od dane, ale zároveň nie je úplne postavený. Vláda zdôrazňuje, že bez § 4 ods. 5 by zákon o dani z nehnuteľností "neexplicitne neupravoval pravidlo, že na účely oslobodenia sa môže zohľadniť len časť parciel. Podľa § 2 ods. 1 zákona o dani z nehnuteľností sa potom celý pozemok zdaňuje. Z toho vyplýva, že bez predmetného ustanovenia by existoval výklad, na základe ktorého je parcela ako celok oslobodená od dane alebo vôbec nie je oslobodená od dane," v tom prípade by sa mal zvoliť výklad, ktorý je pre daňovníka výhodnejší, a to, že parcela je oslobodená ako celok. Toto rozšírenie oslobodenia od dane z časti parciel na celé parcely by v konečnom dôsledku viedlo k zníženiu obecných daňových príjmov.
Replikácia odvolateľa
17. Ústavný súd zaslal odvolateľovi odpoveď na uvedené pripomienky komôr Parlamentu a vlády ako vedľajšieho účastníka konania. K pripomienkam Parlamentu odvolateľka uviedla, že obe komory predložili len "technické" vyhlásenie o procese prijímania zákona, ku ktorému nemala žiadne pripomienky. Odvolateľ v odpovedi poukázal na to, že si je vedomý voľnej úvahy ústavného súdu pri posudzovaní daňových otázok, ale v prejednávanej veci je také dôležité, že vyžaduje zásah ústavného súdu. Tento význam spočíva v skutočnosti, že štát v postavení najvyššieho orgánu stanovil daňovú výhodu pre svoje vlastníctvo nehnuteľností a tým zneužil svoje postavenie vlastníka ako právnických osôb, čo iní vlastníci nemôžu urobiť. Takýto postup dopĺňa bremeno obecných príjmov. Odvolateľ nesúhlasí s tvrdením vlády, že štát je oslobodený od dane len vtedy, keď vykonáva štátnu právomoc a podrobne odkazuje na svoj návrh. Uvádza sa v ňom, že napríklad daň z nehnuteľností na rekreáciu alebo odbornú prípravu zamestnancov nemusí platiť štát, zatiaľ čo ostatní vlastníci. Odvolateľ tvrdí, že oslobodenie od dane sa má uplatňovať na nehnuteľnosti určené na konkrétny účel a nemá byť spojené s osobou vlastníka. To by poskytlo oslobodenie od dane napríklad proti budovám stredného českého regiónu pri výkone verejnej správy na území mesta Praha alebo mesta Šlapanika pri výkone jurisdikcie obce s rozšírenou právomocou pri výstavbe pobočky mestského úradu Šlapanika na území Brna.
Oznámenie ombudsmana
18. Ombudsman informoval ústavný súd prostredníctvom oznámenia z 12. októbra 2020, že do konania nezasiahol.
Ústne konania
19. Ústavný súd dospel k záveru, že nemožno očakávať ďalšie objasnenie veci z ústneho konania, a preto v súlade s článkom 44 zákona o ústavnom súde v znení zmien a doplnení rozhodol o veci bez jej nariadenia.
Konanie pred ústavným súdom
20. Podľa článku 64 ods. 1 písm. b) zákona o ústavnom súde má skupina najmenej 17 senátorov právo požiadať o zrušenie zákona alebo jeho individuálnych ustanovení. Skupina 24 senátorov zastúpených podľa bodov 29 až 31 zmeneného a doplneného zákona o ústavnom súde predložila návrh. V súlade s oddielom 64 ods. 5 zákona o ústavnom súde, zmeneného a doplneného zákonom č. 320 / 2002 Z. z., bol k návrhu pripojený podpisový dokument podpísaný každým z 24 senátorov. Odvolateľ sa preto aktívne legitimizuje na predloženie návrhu.
21. Ústavný súd zároveň nezistil dôvod neprípustnosti žaloby podľa oddielu 66 zákona o Ústavnom súde, zmeneného a doplneného zákonom č. 48 / 2002 Z. z., ani dôvod ukončenia konania podľa oddielu 67 toho istého zákona. Ústavný súd dospel k záveru, že podľa článku 87 ods. 1 písm. a) ústavy je oprávnený posúdiť žiadosť, ktorá spĺňa všetky právne požiadavky. Práve preto prijal svoje hodnotenie.
Ústavný súlad legislatívneho procesu
22. V konaní o neplatnosť zákonov alebo ich individuálnych ustanovení Ústavný súd podľa § 68 ods. 2 zákona o Ústavnom súde, zmeneného a doplneného zákonom č. 48 / 2002 Z. z., najprv posudzuje ústavný súlad legislatívneho procesu. Ústavný súd overil, či pripomienky účastníkov konania zodpovedajú skutočnostiam. V odpovedi na parlamentnú komoru Ústavný súd dodáva, že niektoré sporné ustanovenia zákona o dani z nehnuteľností okrem zákona č. 483 / 2001 Z. z. a zákonného opatrenia Senátu č. 344 / 2013 Z. z. boli postupne zmenené zákonom č. 315 / 1993 Z. z., č. 65 / 2000 Z. z., č. 342 / 2005 Z. z. a č. 23 / 2015 Z. z. V predmetnej veci Ústavný súd na základe pripomienok účastníkov konania a verejne dostupných parlamentných a senátnych informácií (https: // www.psp.cz a https: // www.senat.cz) zistil a len zo stručných dôvodov [napr. zistenia z 17.12.2019 sp. zn. Tieto skutočnosti odvolateľ nenapadol (pozri bod 17 vyššie).
Text sporných ustanovení
23. Platné a účinné znenie sporných ustanovení oddielu 4 zákona o dani z nehnuteľností a jeho kontext je takýto (napadnuté časti ustanovení sú vyznačené tučným písmom):
(1) Oslobodenie od dane z pozemkov
a) pozemky vo vlastníctve Českej republiky;
(...)
(d) pozemok tvoriaci jednu funkčnú jednotku so zdaniteľnou stavbou verejne prístupnej pamiatkovej budovy vyhlásil kultúrnu pamiatku, ktorá je:
1. vo vlastníctve Českej republiky alebo
2. dostupné z vzdelávacích dôvodov na základe písomnej zmluvy uzavretej medzi ministerstvom kultúry a vlastníkom,
(...)
(3) Pozemok uvedený v odseku 1 písm. a) je oslobodený od dane z pozemkov, ak sa nepoužíva na podnikanie, prenájom alebo nákup na splátky; ak sa takýto pozemok prenajíma alebo prevádza do obce, regiónu alebo organizácie štátu alebo príspevkovej organizácie, je oslobodený od dane za predpokladu, že sa nevyužíva na podnikanie. Pozemok uvedený v odseku 1 písm. d) až g), l), r), t) a u) je oslobodený od dane z pozemkov, ak sa nevyužíva na podnikanie, prenájom alebo prenájom. Pozemok uvedený v odseku 1 písm. a), b) a t) je oslobodený od dane z pozemkov, ak nie je stanovené právo na výstavbu.
(...)
(5) Výnimka ustanovená v odseku 1 sa vzťahuje aj na časť pôdy.
24. Platné a účinné znenie sporných ustanovení § 9 zákona o dani z nehnuteľností a jeho kontext sú tieto (napadnuté časti ustanovenia sú vyznačené tučným písmom):
(1) Oslobodenie od dane z budov a jednotiek
(a) zdaniteľné budovy alebo zdaniteľné jednotky vo vlastníctve Českej republiky;
(...)
d) Zdaniteľné budovy verejne prístupnej pamätnej budovy vyhlásili kultúrnu pamiatku
1. vo vlastníctve Českej republiky alebo
2. dostupné z vzdelávacích dôvodov na základe písomnej zmluvy uzavretej medzi ministerstvom kultúry a vlastníkom; v zmluve sa špecifikuje čas a priestorový rozsah zverejnenia a špecifikuje sa jej režim v súlade s pamiatkovou hodnotou a inými prostriedkami použitia objektu,
(...)
(4) Zdaniteľné budovy s výnimkou obytných budov a zdaniteľných jednotiek, ktoré zahŕňajú nebytový priestor iný ako pivnica alebo komora uvedená v odseku 1 písm. a), sú oslobodené od dane z budov a jednotiek, ak sa nepoužívajú na podnikanie, prenájom alebo pašovanie; ak sa prenajímajú alebo prepašujú do obce, regiónu alebo organizačnej zložky štátu alebo príspevkovej organizácie, sú oslobodené od dane za predpokladu, že sa nepoužívajú na podnikanie. Zdaniteľné budovy alebo zdaniteľné jednotky uvedené v odseku 1 písm. e), f), u) a v) sú oslobodené od dane z budov a jednotiek, ak sa nepoužívajú na podnikanie, prenájom alebo prenájom. Oslobodenie od dane na budovy a jednotky uvedené v odseku 1 písm. r) sa nevzťahuje na zdaniteľnú budovu a zdaniteľnú jednotku za predpokladu, že je centrálne vykurovaná a napojená na distribučnú sústavu vykurovania podľa zákona o energetike.
Podstatné posúdenie návrhu
Všeobecné úvahy
25. Daň z nehnuteľností je zverená dani z nehnuteľností, ktorej predmetom je pozemok na území Českej republiky evidovaný v registri nehnuteľností (oddiel 2 ods. 1 zákona o dani z nehnuteľností) a zdaniteľné budovy a jednotky vymedzené zákonom (oddiel 7 toho istého zákona). Výnos z tejto dane patrí obci, na území ktorej sa nachádza zdaňovaný majetok [§ 4 ods. 1 písm. a) zákona č. 243 / 2000 Z. z., o rozpočtovom určení výnosov z určitých daní miestnym orgánom a určitým štátnym fondom (zákon o rozpočtovom určení zdanenia), zmenený a doplnený zákonom č. 344 / 2013 Z. z.]. Zároveň je to jediná daň v daňovom systéme Českej republiky, pre ktorú má obec nárok aspoň čiastočne ovplyvniť jej výšku prostredníctvom tzv. miestneho koeficientu, a teda aj výšku daňových príjmov alebo rozpočtových príjmov (pozri Marková, H. Finančné riadenie miestnych orgánov. Praha: Karlova univerzita v Prahe, 2008, s. 54). Na rozdiel od miestnych daní však štát spravuje výber tejto dane pre obce (Finančná správa Českej republiky). Právnická škola pri tom poukazuje na to, že "obce... žiadnym spôsobom nevracajú štátnu daň z nehnuteľností, len vyberajú príjmy. Ich čistý príjem z tejto dane je teda výrazne vyšší, ako by bol v prípade, že by boli zároveň povinní spravovať ju" (Butcher, K. Exkluzívne daňové príjmy obcí. Vykonávacie nariadenie Komisie (EÚ) č. 540 / 2011 z 25. mája 2011, ktorým sa vykonáva nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1107 / 2009 pokiaľ ide o zoznam schválených účinných látok (Ú. v. EÚ L 153, 11.6.2011, s. 1). Príjem z dane z nehnuteľností predstavuje v priemere menej ako 3% celkových daňových príjmov z rozpočtov obcí, ale najmä pre menšie obce môže dosiahnuť až 10% (Raddan, M. Miestne dane. Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 195; Butcher, K., cit. d., tam).
26. Oslobodenie od dane zakotvené v oddieloch 4 a 9 zákona o dani z nehnuteľností predstavuje významný opravný prvok v dani z nehnuteľností určujúci časť dane, na ktorú sa daň nevyberá (Janošíková, P. In Janošíková, P., Carrot, P. et al., Financial and Daňové právo. 2. Plzeň: Aleš Čenik, 2016, s. 309). Ustanovenia § 4 a 9 zákona o dani z nehnuteľností sa vzťahujú na celú škálu pozemkov, budov a zdaniteľných jednotiek, ktoré vlastnia viaceré skupiny vlastníkov - iné ako štát, napríklad na verejné inštitúcie vysokoškolského vzdelávania [§ 4 ods. 1 písm. r) toho istého zákona], združenia, odborové zväzy alebo organizácie zamestnávateľov [§ 9 ods. 1 písm. f) toho istého zákona] alebo okresy vo vzťahu k nehnuteľnostiam v ich územnej oblasti [§ 4 ods. 1 písm. t) a § 9 ods. 1 písm. t) uvedeného zákona]. Ak je oslobodenie od dane ustanovené v sporných ustanoveniach, toto oslobodenie sa nikdy neuplatňuje na pozemky, budovy a zdaniteľné jednotky používané na podnikateľské účely (oddiel 4 ods. 3 prvá veta a oddiel 9 ods. 4 prvá veta prvého zákona o dani z nehnuteľností).
27. Ústava ustanovujúca právnu subjektivitu obcí (miestne orgány) stanovuje, že majú svoje vlastné aktíva a fungujú v rámci vlastného rozpočtu (článok 101 ods. 3 ústavy). Je pravda, že "územné orgány zastupujúce územné spoločenstvo občanov musia mať možnosť slobodne rozhodnúť prostredníctvom autonómneho rozhodovania svojich zastupiteľských orgánov o tom, ako budú disponovať finančnými prostriedkami, ktoré sú vybavené na plnenie svojich úloh. Je to správa svojho majetku osobitne na svoj vlastný účet a jeho vlastná zodpovednosť je atribútom samosprávy. Existencia vlastných a dostatočných finančných alebo majetkových zdrojov je preto predpokladom účinného výkonu funkcií miestneho orgánu" [zistenie z 9.7.2003 sp. zn. Pl. ÚS 5 / 03 (N 109 / 30 SbNU 499; 211 / 2003 Z. z.) ]. Vlastníctvo majetku a existencia vlastných príjmov sú preto kľúčovým ekonomickým predpokladom územnej správy, čo zdôrazňuje aj Európska charta miestnej samosprávy [pozri. Marková, H. Verejné právnické spoločnosti a ich finančné zdroje. V Žáku Krzyžankovej, K. (ed.) Ako viacrozmerný fenomén. Pocta Alesovi Gerlochovi za jeho 65. narodeniny. Plzen: Aleš Čenik, 2020, s. 726, s. 731-732]. Články 8, 100 ods. 1, 101 ods. 1 a 104 ods. 2 Ústava sa potom berie do úvahy, že "právo miestnych orgánov prijímať rozhodnutia o svojej vlastnej zodpovednosti a zároveň o verejnom záujme v rámci decentralizovaných autonómnych oblastí vymedzených ústavným poriadkom a zákonmi miestnych orgánov, o ich záležitostiach na ich území a o ich rozhodnutiach niesť zodpovednosť verejnosti" (zistenie z 12. mája 2020 sp. zn. III. ÚS 709 / 19, podobne ako Philip, J. In Bahěľová, L., Filip, J., Molek, P., Podhrazký, M., Sukánek, R., Šiměmělek, V., Exhunek, L. Ústava Českej republiky. Komentár. Praha: Linde, 2010, s. 1106 a nasl.).
28. V nadväznosti na uvedené skutočnosti je však potrebné zdôrazniť, že "záruka územnej samosprávy podľa ústavy je lakonická" [záujem 5.2. 2003 sp. zn. Pl. ÚS 34 / 02 (N 18 / 29 SbNU 141; 53 / 2003 Sb.]] a že rozsah výkonu zásahu ústavného súdu do daňového zákona by sa otvoril len vtedy, ak" ak by sa zistilo a preukázalo, že predmetné právne predpisy prakticky znemožňujú... určitým kategóriám obcí, najmä malým, ich samostatnosť, t. j. že ich príjem by klesol pod úroveň, ktorá by bránila výkonu samosprávy v zmysle článku 8 ústavy" [Rada 20. 11.
29. Ústavný súd vo všeobecnosti zdôrazňuje revíziu daňových zákonov. Z dlhodobého hľadiska zdôrazňuje najmä to, že vzhľadom na zásadu súdnej sebakontroly "nemôže posúdiť optimalizáciu daňového systému ani posudzovať daňové zákony z hľadiska plnenia základných funkcií daní..." [pozri napríklad zistenie z 28.6.2016 sp. zn. Ak by k nej pristúpil ústavný súd, uzavrel by sa do oblasti jednotlivých politík, ktorých racionalita by sa nedala dobre posúdiť z hľadiska ústavnosti" [zistenie z 21. apríla 2009 sp. zl. ÚS 29 / 08 (N 89 / 53 SbNU 125; 181 / 2009 Zb.) ]. Z týchto dôvodov ústavný súd skúma aj vybrané prvky právnych predpisov v oblasti daňového a daňového práva (najmä daňové sadzby) len v prípade "testu proporcionality v užšom zmysle slova, ktorý v prípade daní (podobného napríklad stanoveniu hornej hranice peňažných sankcií) spočíva v vylúčení ich extrémnej neproporcionality. Zasahovanie do majetkového práva nesmie viesť k takejto zásadnej zmene v majetkových pomeroch dotknutého subjektu, že by zmarilo samotnú podstatu majetku... alebo že hranice verejnej povinnej peňažnej výkonnosti jednotlivca voči štátu by získali škrtiaci účinok" [zistenie 10.7.2014 sp. zn. Pl. ÚS 31 / 13 (N 138 / 74 SbNU 141; 162 / 2014 Sb.) ] a zistenie 13.8.2002 sp. zn. Pl. ÚS 3 / 02 (N 105 / 27 SbNU 177; 415 / 2002 Sb.) a 18.8.2004 sp. Pl. Pl. ÚS 7 / 03 (N 113 / 34 SbNU 165; 512 / 2004 Z.].]
30. Preto je možné dospieť k záveru, že "posúdenie vhodnosti a nevyhnutnosti rôznych zložiek daňovej politiky je ponechané na uváženie demokraticky zvoleného zákonodarcu, pokiaľ vplyv dane na osoby nemá dusivý účinok (nie mimoriadne neprimeraný) a ďalej neporušuje zásadu accesorickej a neprístupovej rovnosti" (zistenie z 28. júna 2016 sp. zl. ÚS 18 / 15). O extrémnej diskriminácii možno diskutovať len v situácii, keď daň môže zasiahnuť do vlastníckych práv spôsobom, ktorý by zničil podstatu samotného majetku alebo zničil majetkový základ zdaniteľnej osoby [pozri napríklad zistenie 13.8.2002 sp. zn. ÚS 3 / 02 (N 105 / 27 SbNU 177; 405 / 2002 Z. z.) alebo zistenie 21.4.2009 sp. zn. Pl. ÚS 29 / 08 (N 89 / 53 SbNU 125; 181 / 2009 Z. z.), odôvodnenie 53]. V tomto bode Ústavný súd iba stručne uvádza, že Súd prvého stupňa v rozsudku z 28. marca 2006 vo veci Pl. ÚS 42 / 03 (N 72 / 40 SbNU 703; 280 / 2006 Z. z.), v ktorom definoval Accesorskú rovnosť ako rovnosť vo vzťahu k inému základnému právu alebo slobode, zatiaľ čo neaccosorická rovnosť ako univerzálnu rovnosť pred zákonom. V rozhodnutí z 15.3.2016 sp. zn. Charta prináša úžitok len ľuďom, t. j. jednotlivcom ako dôstojným ľudským bytostiam. Rovnakosť je kategória, ktorej porušenie je potrebné riešiť s rôznymi subjektmi v rovnakej alebo porovnateľnej situácii iným spôsobom bez toho, aby mal takýto prístup objektívne a primerané dôvody [zistenie 15.3.2016 sp. zn.
Uplatňovanie všeobecných základov ústavného preskúmania na sporné ustanovenia
31. Na základe týchto ustanovení ústavného zákonníka a právnych stanovísk vyjadrených v jeho príslušných zisteniach dospel ústavný súd k nasledujúcim záverom pri abstraktnej kontrole ústavnosti sporných ustanovení zákona o dani z nehnuteľností.
32. Odsek 4 ods. 1 písm. a) zákona o dani z nehnuteľností oslobodzuje pozemky vo vlastníctve Českej republiky od pozemkovej dane. V tomto prípade je vecná pôsobnosť oslobodenia od dane obmedzená ustanoveniami § 4 ods. 3 zákona o dani z nehnuteľností (ktorý odvolateľ tiež žiada o zrušenie), podľa ktorého je pozemok vo vlastníctve štátu oslobodený od dane, ak sa "nepoužíva na podnikanie, prenájom alebo pašovanie; ak sa takáto pôda prenajíma alebo prevádza do obce, regiónu alebo organizácie štátu alebo príspevkovej organizácie, sú oslobodené od dane za predpokladu, že sa nevyužívajú na podnikanie."
33. Podobne navrhnuté ustanovenie § 9 ods. 1 písm. a) zákona o dani z nehnuteľností zavádza oslobodenie od dane pre zdaniteľné budovy a zdaniteľné jednotky vo vlastníctve Českej republiky. Podľa oddielu 9 ods. 4 zákona o dani z nehnuteľností zdaniteľné budovy s výnimkou obytných budov a zdaniteľné jednotky, ktoré zahŕňajú nebytové priestory iné ako pivnica alebo komora, uvedené v oddiele 9 ods. 1 písm. a), sú potom oslobodené od dane z budov a jednotiek, "ak sa nepoužívajú na podnikanie, prenájom alebo pašovanie; ak sa prenajímajú alebo prepašujú do obce, kraja alebo organizačnej zložky štátu alebo príspevkovej organizácie, sú oslobodené od dane za predpokladu, že sa nepoužívajú na podnikanie."
34. V prvom rade Ústavný súd konštatuje, že samotný odvolateľ nenamieta proti "zamedzeniu účinku" (extrémna diskriminácia) spornej právnej úpravy, pretože sa musí posudzovať podľa názoru daňových poplatníkov, v prospech ktorých je vylúčenie "dusivého účinku" založené a nie podľa názoru obcí ako príjemcov dane z nehnuteľností. Sporné ustanovenia zákona o dani z nehnuteľností neobsahujú pravidlá týkajúce sa sadzby dane alebo výšky miestneho koeficientu dane z nehnuteľností, ktorý by sám osebe mohol priamo spôsobiť "dusenie" daňových poplatníkov. Z tohto dôvodu Ústavný súd nepostúpil ani k preskúmaniu sporných ustanovení práve testovaním vylúčenia extrémnej neproporcionality [pozri v tomto zmysle zistenie 10.7.2014 sp. zl. ÚS 31 / 13 (N 138 / 74 ColLNU 141; 162 / 2014 Z. z.) ].
35. Ústavný súd tiež preskúmal, či sporné ustanovenia môžu zasahovať do práva obcí na vlastnú správu podľa článku 8 ústavy spôsobom, ktorý odôvodňuje zrušenie sporných ustanovení. Ústavný súd odpovedal na túto otázku vzhľadom na zistenie z 20. novembra 2007 sp. zn. pl. ÚS 50 / 06 (N 196 / 47 ColLNU 557; 18 / 2008 Z. z.) negatívne. Ako už vyplýva z odseku 25, výnosy z dane z nehnuteľností predstavujú v priemere len menej ako 3% celkových daňových príjmov obcí, zatiaľ čo obce vyberajú čisté príjmy z tejto dane bez vrátenia nákladov na jej správu štátu. Oslobodenie od dane časti pozemkov, budov a jednotiek vo vlastníctve štátu nemôže vzhľadom na relatívne nízky podiel príjmov obcí pochádzajúcich z dane z nehnuteľností z celkových príjmov viesť k "prebiehajúcemu účinku." Dokonca ani pre najmenšie obce, kde príjmy z dane z nehnuteľností môžu predstavovať až 10% ich daňových príjmov, nemožno dospieť k záveru, že sporná právna úprava by znemožňovala ich existenciu samostatne alebo že by ich príjmy klesli pod úroveň, ktorá by bránila výkonu ich vlastnej správy podľa článku 8 ústavy (pozri bod 28 vyššie). Odvolateľ nenamieta ani proti takémuto účinku spornej právnej úpravy. Okrem toho ústavný súd poznamenáva, že článok 9 ods. 3 Európskej charty miestnej správy, ku ktorému Česká republika vzniesla výhradu (pozri oznámenie ministerstva zahraničných vecí č. 181 / 1999 Z. z. o prijatí Európskej charty miestnej správy), nie je v tomto prípade uplatniteľný. Bez ohľadu na vyššie uvedené, Európska charta miestnej správy ako medzinárodná dohoda, ktorá nie je priamo vykonateľná (samoplnenie), " nezaručuje úplnú slobodu územného orgánu" [záver z 5.2. 2003 sp. zn.
36. Odvolateľ ďalej tvrdí, že využitím obcí verejného majetku (infraštruktúra, osvetlenie atď.), ktoré vedú k jeho vlastnostiam (pozri bod 5 vyššie), štát, ktorého určité nehnuteľnosti sú oslobodené od dane, neuznáva skutočnosť, že dane sú nevratné a nerovnocenné v hotovosti, t. j. že je tu bezprostredný nedostatok priamej protihodnoty za zaplatenú daň (pozri Karfiková, M., Boháč, R. In Karfiková, M. a Kol. Praha: Wolters Kluwer, 2018, s. 150). Okrem toho rovnaké tvrdenie, aké uviedol odvolateľ proti daňovému oslobodeniu určitých štátnych nehnuteľností, by sa mohlo uplatniť aj na pozemky vo vlastníctve všetkých ostatných skupín vlastníkov (pozri bod 26 vyššie), ktoré by mohli spochybniť odôvodnenie oslobodenia od dane z nehnuteľností ako takých.
37. Žalobkyňa ďalej spochybňuje zlučiteľnosť spornej právnej úpravy so všeobecnou zásadou rovnosti uvedenou v článku 1 a článku 3 ods. 1 charty a rovnosť vlastníctva všetkých vlastníkov podľa článku 11 ods. 1 charty. Ako uviedol ústavný súd v bode 30 vyššie, rozlišovanie vedúce k porušeniu zásady rovnosti je neprípustné v dvoch ohľadoch: môže pôsobiť ako accesorial principle, ako aj ako non-Accesorial Principle spočívajúci v vylúčení priestupku zákonodarcu pri rozlišovaní medzi právami určitých skupín subjektov - v skutočnosti je to zásada rovnosti pred zákonom [zistenie z 21. apríla 2009 sp. zl. ÚS 29 / 08 (N 89 / 53 SbNU 125; 181 / 2009 Z. z.) ]. Podľa článku 1 Charty [zistenie z 15. marca 2016 sp. zl. ÚS 30 / 15 (N 42 / 80 CollNU 517; 239 / 2016 Z. z.), odôvodnenie 26.] obecné úrady nevydávajú svedectvo o necenzorickej rovnosti ako všeobecnej rovnosti pred zákonom.
38. Právne predpisy o oslobodení od dane, ktoré sú v podstate súčasťou všetkých daňových zákonov, sú (bez toho, aby Ústavný súd poprel vyššie uvedené) predovšetkým otázkou daňovej politiky, do ktorej by mal Ústavný súd zasiahnuť ako "negatívny zákonodarca" [pozri. nález 12.2.2002 sp. zn. Pl. ÚS 21 / 01 (N 14 / 25 ColNU 97; 95 / 2002 Z. z.)], skôr výnimočne (pozri bod 29 vyššie). Porušenie zásady rovnosti vrátane jej vzťahu k ochrane vlastníckych práv podľa článku 11 ods. 1 charty nevyhnutne podlieha rozdielnemu zaobchádzaniu so subjektmi v rovnakej alebo porovnateľnej situácii bez toho, aby existovali objektívne a primerané dôvody na rozdielne uplatňovanie prístupu [pozri. V Bruseli 28. júna 2016 Ústavný súd uviedol, že neprípustné rozdielne zaobchádzanie" spočíva v odlišnom daňovom zaťažení druhej skupiny s týmto rozdielom v daňovom zaťažení tejto skupiny, pretože je vyššie," pričom zdôrazňuje, že "existencia objektívnych a primeraných dôvodov vysvetľujúcich existenciu rozdielneho zaobchádzania, intenzity a formy tohto rozdielneho zaobchádzania je rozhodujúca pri uzatváraní ústavnosti alebo protiústavnej povahy tohto riešenia."
39. Hoci Ústavný súd vie o osobitostiach dane z nehnuteľností (odsek 25), nemožno dospieť k záveru, že štát by bol v úplne porovnateľnom postavení s inými subjektmi v daňových záležitostiach. Odvolateľ možno považovať za správne v tom zmysle, že sporná právna úprava oslobodzuje aj pozemky, budovy a jednotky vo vlastníctve štátu, v ktorom sa vykonáva mnoho mimoštátnej a fiškálnej verejnej správy, na rozdiel od správy Najvyššieho súdu, prostredníctvom súkromného práva (Hendrich, D. In Hendrich, D. et al., Administration Law. Všeobecný oddiel 8. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 12). Oslobodenie od dane sa však vzťahuje aj na tie vlastnosti, v ktorých neexistuje žiadny orgán verejnej správy (Najvyššia verejná správa), ktoré Ústavný súd považuje za primerané a neústavné, pretože v zásade je vždy činnosťou verejnej služby.
40. Malo by sa zvážiť najmä oslobodenie od dane pre tie pozemky, budovy a zdaniteľné jednotky vo vlastníctve štátu, ktoré sa používajú na podnikanie (či už samotný štát alebo subjekt zo samotného štátu). V takom prípade však ustanovenia § 4 ods. 3 prvej vety a § 9 ods. 4 prvej vety prvého zákona o dani z nehnuteľností, ktoré odvolateľka tiež spochybňuje, výslovne vylučujú oslobodenie od dane z tohto nehnuteľného majetku (pozri bod 26). Okrem toho oslobodenie od dane pre vymedzené nehnuteľnosti používané na podnikanie sa neuskutočňuje ani vtedy, ak sú prenajaté alebo prepašované do obce, kraja, štátneho organizačného orgánu alebo príspevkovej organizácie [pozri § 4 ods. 3 prvá veta a § 9 ods. 4 prvá veta prvého zákona o dani z nehnuteľností v pokute (za predpokladu, že sa nepoužívajú na podnikanie). Ústavný súd teda nemohol potvrdiť námietky odvolateľa založené na paušálnej výnimke štátu ako vlastníka ," ktorá by mala byť v konečnom dôsledku ovplyvnená právom vykonávať hospodársku činnosť podľa článku 26 ods. 1 charty. Ak na základe toho odvolateľka tvrdí, že "definícia činnosti má značný význam," treba poznamenať, že posúdenie toho, či sa majetok používa na podnikanie alebo nie v tomto prípade, je vecou výkladu a uplatňovania práva daňovými orgánmi Českej republiky v osobitných prípadoch. "Definícia podnikania odvolateľa" je rovnaká pre všetky subjekty, s výnimkou oslobodenia od dane pre pozemky, budovy a zdaniteľné jednotky používané pre podniky pôsobiace podľa zákona o dani z nehnuteľností a proti viacerým iným daňovým subjektom (pozri § 4 ods. 3 druhá veta a § 9 ods. 4 druhá veta). Neexistuje ani nič zvláštne, nehovoriac o neprijateľnom, či dokonca protiústavnom, pokiaľ ide o zásadu doplnkovej rovnosti v tom zmysle, že štát "sa oslobodil od daňovej výnimky a potom zdanil po akejkoľvek výnimke z konkrétnej veci, ktorú vlastní" (pozri odsek 8), ešte viac, ak táto výnimka znemožňuje oslobodenie od dane z majetku vo vlastníctve štátu, ktorý sa používa na podnikanie. Tým sa nemení tvrdenie odvolateľa (pozri bod 6), že štát uvalil daňovú výhodu na svoju pozíciu "dozorcov." Treba poznamenať, že všetky zákony sú prijaté z "najvyššej pozície štátu "- je to práve preto, "je to zákon nátlaku" (Kelsen, H. Základom všeobecnej štátnej teórie. Brno: Barvich a Novotný, 1926, s. 23).
41. Odvolateľ môže byť identifikovaný v skutočnosti, že oslobodenie od dane z nehnuteľností vo vlastníctve štátu sa týka aj tých nehnuteľností, ktoré sa používajú na rekreáciu štátnych zamestnancov, pretože v tomto prípade nejde o komerčné využitie nehnuteľností, ich nájomného alebo pytliaka (pozri bod 8). Takto navrhnuté oslobodenie od dane však nie je len v prospech štátu, ale aj niektorých iných daňových subjektov. V dôsledku relatívne širokého oslobodenia od dane sú napríklad "zdaniteľné budovy, ktoré sú budovami všeobecného záujmu, združenia, odborové zväzy, organizácie zamestnávateľov, medzinárodné odborové zväzy a ich dcérske organizácie" [§ 9 ods. 1 písm. f) zákona o dani z nehnuteľností] oslobodené od dane. V celkovom kontexte uvedený prípad oslobodenia od dane z nehnuteľností vo vlastníctve štátu, ktorý sa používa na účely rekreácie zamestnancov, je skôr marginalitou, ktorá ani vzhľadom na diskrečnú právomoc ústavného súdu pri preskúmaní daňových zákonov nemôže viesť k záveru o neústavnej daňovej výhode štátu voči iným daňovým subjektom. V skutočnosti forma a intenzita údajného odlišného zaobchádzania [zistenie z 28.6.2016 sp. zn.
42. Ústavný súd tiež zdôrazňuje, že oslobodenie od dane sa vzťahuje napríklad na pozemky, budovy a jednotky vo vlastníctve kraja, ktoré sa nachádzajú v jeho územnom obvode [§ 4 ods. 1 písm. t) a § 9 ods. 1 písm. t) zákona o dani z nehnuteľností], v zásade za rovnakých podmienok ako v prípade nehnuteľností vo vlastníctve štátu, t. j. okrem nehnuteľností používaných na podnikanie, sa prenajímajú alebo prevádzajú (§ 4 ods. 3 druhého a § 9 ods. 4 druhého zákona). Okresy sú vyššie miestne orgány, ktoré majú ústavné právo na vlastnú správu podobnú obciam (článok 8 a článok 100 ods. 1 ústavy). Preto ak sa oslobodenie pozemkov, budov a jednotiek od dane uplatňuje nielen na tie, ktoré vlastní štát, ale na podstatne širšiu škálu daňových subjektov, argument o "privilegovanom" štátnom stave voči iným subjektom je výrazne oslabený.
43. Odvolateľ má však právo ústavného súdu v tom zmysle, že položka majetku oslobodeného od dane je tiež trochu nesystematická. Napríklad oslobodenie od dane z nehnuteľností vo vlastníctve kraja sa vzťahuje len na nehnuteľnosti nachádzajúce sa v jeho územnom obvode, čo môže viesť k "anomálom" v odpovedi (pozri odsek 17 v pokute). Okrem toho Ústavný súd nezistil, že pozemky, budovy a jednotky, napríklad vo vlastníctve profesijných komôr, neboli oslobodené od dane, hoci tak ako štát, vykonávajú verejnú správu prostredníctvom svojich orgánov. Podobne aj Ústavný súd si uvedomuje, že podľa časti právneho učenia oslobodenie štátu od dane nie je "veľmi vhodné" (pozri napríklad Řezníčková, K. Exkluzívne daňové príjmy obcí. Olomouc: Iuridicum Olomoucense, 2016, s. 173), keďže príjmy z tejto dane sú príjmom obecných rozpočtov. Hoci de lehferenda možno určite vnímať v niekoľkých úvahách týkajúcich sa lepšieho vytvorenia oslobodenia od dane zakotveného v zákone o dani z nehnuteľností (vrátane ďalšieho zúženia oslobodenia od dane z nehnuteľností vo vlastníctve štátu), táto skutočnosť nemôže vzhľadom na uvedené všeobecné úvahy (časť VII / 1) alebo obmedzený prístup ústavného súdu k preskúmaniu daňových zákonov viesť k záveru o neústavnosti spornej právnej úpravy.
44. Ústavný súd konštatuje, že v rámci preskúmania § 11a ods. 1 písm. b) zákona č. 334 / 1992 Z. z. o ochrane fondu poľnohospodárskej pôdy, zmeneného a doplneného zákonom č. 41 / 2015 Z. z., ktorým sa ustanovuje oslobodenie od platby za trvalé stiahnutie poľnohospodárskej pôdy z poľnohospodárskeho fondu na výstavbu infraštruktúry vo vlastníctve štátu, keď bol návrh na jej zrušenie zamietnutý zákonom č. 41 / 2015 z. z. pl. ÚS 30 / 15 (N 42 / 80 ColNU 517; 239 / 2016 Z. z.).
45. Rovnakým spôsobom, akým ho použil Ústavný súd vyššie, pristúpil aj k návrhu na zrušenie § 4 ods. 1 písm. d) slovami "ktorý je prvým vlastníkom Českej republiky" alebo "a označenie bodu číslom objednávky" 2. "a § 9 ods. 1 písm. d) slovami," ktorý je prvým vlastníkom Českej republiky, "a označenie poradovým číslom" 2. "Podľa § 4 ods. 1 písm. d) bodu 1 zákona o dani z nehnuteľností je majetok vo vlastníctve Českej republiky oslobodený od dane, ktorý pozostáva z jednej funkčnej jednotky so zdaniteľnou stavbou verejne prístupnej pamiatkovej budovy vyhlásenej za kultúrnu pamiatku. Okrem toho (bod 2 toho istého ustanovenia) pozemok vo vlastníctve iných osôb ako štátu pozostávajúci z jednej funkčnej jednotky so zdaniteľnou výstavbou verejne prístupnej pamiatky vyhlásenej za kultúrnu pamiatku, ak je "prístupný z vzdelávacích dôvodov na základe písomnej zmluvy uzavretej medzi ministerstvom kultúry a vlastníkom" je tiež oslobodený od dane. Podobne zákon o dani z nehnuteľností [odsek 9 ods. 1 písm. d) ] stanovuje oslobodenie od dane z zdaniteľných budov verejne prístupnej pamiatkovej budovy vyhlásenej za kultúrnu pamiatku.
46. Odvolateľ sa domnieva, že budovy, ktoré vlastní štát, môžu byť vyhlásené za kultúrne pamiatky, môžu byť oslobodené od dane, ale "podľa všeobecných pravidiel pre každého vlastníka - to znamená uzavretie dohody s ministerstvom kultúry, kde štát ako vlastník bude konať ako príslušná príspevková organizácia alebo organizácia štátu..." Vzhľadom na to, že neexistuje požiadavka zákona o dani z nehnuteľností, aby štát uzatváral zmluvy sám so sebou, v ktorej môže tiež definovať rozsah, v akom sa nehnuteľnosť sprístupňuje verejnosti, nemožno vidieť, že je protiústavná. Je tiež možné ignorovať, že veľké množstvo predmetov vyhlásených za kultúrnu pamiatku spravuje Inštitút národného dedičstva ako štátna príspevková organizácia, ktorej štatút vydáva ministerstvo kultúry [§ 26 ods. 2 písm. j) zákona č. 20 / 1987 Z. z., o štátnej pamiatkovej starostlivosti v znení neskorších predpisov (ďalej len "zákon o štátnej pamiatkovej starostlivosti") ], ktorá je tiež zverená Inštitútom národného dedičstva vykonávať úlohy v sekcii Štátnej monumentálnej starostlivosti [§ 32 ods. 2 písm. j) zákona o štátnej pamiatkovej starostlivosti]. Bolo by absurdnou požiadavkou, aby Inštitút národného dedičstva ako príspevková organizácia musel uzavrieť dohodu s ministerstvom kultúry, ako to pravdepodobne požadoval autor. Je to Národný pamätný inštitút, ktorý realizuje a zabezpečuje dostupnosť kultúrnych pamiatok prostredníctvom riadených a podobných odborných služieb [článok VI ods. 1 písm. a) prílohy 4 k štatútu Národného pamiatkového inštitútu]. Ústavný súd sa preto domnieva, že sporné ustanovenia nezavádzajú nerovnomerné zaobchádzanie medzi jednotlivými daňovými subjektmi bez objektívnych a primeraných dôvodov (zistenie z 28.6.2016 sp. zn. Pl. ÚS 18 / 15) a že intenzita a forma takéhoto "rozličného zaobchádzania," ktoré spočíva v neexistencii požiadavky, aby štát sám uzavrel uvedenú zmluvu, nevyvolávajú dôvody na ich zrušenie, berúc do úvahy uvedené dôvody.
47. Odvolateľ okrem toho spochybňuje ustanovenie § 4 ods. 5 zákona o dani z nehnuteľností, podľa ktorého sa oslobodenie od dane podľa § 4 ods. 1 vzťahuje aj na časť pozemku. Uvádza, že týmto ustanovením sa ďalej vykonávajú ustanovenia § 4 ods. 1 písm. a) zákona o dani z nehnuteľností, ktorého existencia je právne bezvýznamná. Ústavný súd nemohol ani potvrdiť toto tvrdenie, keďže z gramatického výkladu už vyplýva, že článok 4 ods. 5 zákona o dani z nehnuteľností sa vzťahuje na všetky prípady oslobodenia od dane podľa oddielu 4 ods. 1 písm. a) až x) toho istého zákona, a to nielen na daňové oslobodenia pozemkov vo vlastníctve Českej republiky, t. j. ustanovenia oddielu 4 ods. 1 písm. a) zákona o dani z nehnuteľností, ktoré odvolateľka napadla. Preto nemožno tvrdiť, že v dôsledku zrušenia § 4 ods. 1 písm. a) zákona o dani z nehnuteľností (prípadne iných napadnutých ustanovení) je existencia § 4 ods. 5 uvedeného zákona právne bezvýznamná. Vzhľadom na dôvody uvedené v bode 29 nie je úlohou ústavného súdu ďalej posudzovať funkciu tohto ustanovenia, ak vzhľadom na povahu veci nie je spôsobilý spôsobiť extrémnu diskrimináciu v daňovom práve alebo narušiť rovnosť medzi jednotlivými vlastníkmi (článok 11 ods. 1 druhá veta charty), keďže vôbec nerozlišuje medzi rôznymi skupinami vlastníkov. Okrem toho, ak štát môže vo všeobecnosti stanoviť oslobodenie od dane pre pôdu ako celok, argument a fortiori (a maiori ad minus) možno tiež akceptovať. Okrem toho zrušenie sporného ustanovenia by paradoxne mohlo viesť k zníženiu daňových príjmov obcí z dane z nehnuteľností, ako uviedla vláda vo svojich pripomienkach (pozri bod 16). Odvolateľ túto skutočnosť nespochybnil ani v odpovedi.
Záver
48. Z vyššie uvedených dôvodov Ústavný súd rozhodol, že návrh na zrušenie § 4 ods. 1 písm. a), § 4 ods. 1 písm. d) v slovách "vo vlastníctve Českej republiky alebo" a označenie veci poradovým číslom "2."
Predseda ústavného súdu:
JUDr. Rychetský v. r.
Prihláste sa pre poznámky, obľúbené a upozornenia
Informácie o predpise
| Citácia | Ústavný súd zistil č. 241 / 2021 Z. z. o návrhu na zrušenie niektorých ustanovení zákona č. 338 / 1992 Z. z. o dani z nehnuteľností v znení zmien a doplnení |
|---|---|
| Typ predpisu | - |
| Autor | - |
| Zbierka | Zbierka zákonov |
| Dátum vyhlásenia | 23.06.2021 |
|---|---|
| Účinnosť od | - |
| Účinnosť do | - |
| Stav | Platný |
Znenie predpisu má informatívny charakter.
Komentáre 0