Ústavný súd zistil č. 186 / 2019 Zb.
Ústavný súd zriadený 18. júna 2019 sp. zn. ÚS 25 / 15 v prípade návrhu na vyhlásenie neústavnosti § 10 ods. 4 písm. b) zákona č. 13 / 1997 Zb., na cestách
Platný
Zistený ústavný súd
Verzie znenia:
25.07.2019
186
POKUTY
Ústavný súd
Za republiku
Ústavný súd 18. júna 2019 rozhodol podľa bodu Pl.
nasledujúce:
Návrh zamietnutý.
Odôvodnenie
Vymedzenie prípadu
1. Regionálny súd v Prahe (ďalej len "žiadateľ") navrhol podľa článku 95 ods. 2 ústavy Českej republiky (ďalej len "ústava") a článku 64 ods. 3 zákona č. 182 / 1993 Z. z. o ústavnom súde v znení zmien a doplnení vyhlásenie o ústavnosti § 10 ods. 4 písm. b) zákona č. 13 / 1997 Z. z., na cestách v znení zmien a doplnení, s účinnosťou do 30. decembra 2015.
2. Žalobkyňa tvrdila, že podala žalobu proti správnemu rozhodnutiu žalobkyne MORAVAN DEVELOP, s. r. o., IČO 26905604, so sídlom v Brne, Zábrdovická 15 / 16a, ktorá sa domáha zrušenia rozhodnutia regionálneho úradu stredného regiónu Bohemian, ktoré bolo čiastočne doplnené v časti potvrdenej rozhodnutím Cestnej správy o zamietnutí žiadosti žalobkyne o územné spojenie s miestnou komunikáciou. Dôvodom zamietnutia bola námietka vlastníka infraštruktúry, obce Ondřejov, ktorá bola potrebná na pripojenie podľa § 10 ods. 4 písm. b) zákona o cestnej doprave, s účinnosťou do 30. decembra 2015. Podľa žalobkyne bola činnosť obce zlomyseľná a poškodila ju svojimi právami.
3. Regionálny súd v Prahe pri predbežnom preskúmaní veci dospel k záveru, že článok 10 ods. 4 písm. b) zákona o cestnej doprave zmeneného a doplneného 30. decembra 2015 nemožno vykladať spôsobom, ktorý je v súlade s ústavným poriadkom žalobcu. Podľa jeho názoru je toto ustanovenie v rozpore s právom na súdnu ochranu, právom na ochranu majetku a rovnosť v právach. K tomu viedli tieto úvahy:
4. Miestne komunikácie sú vo vlastníctve obce, na území ktorej sa komunikácia nachádza. Podľa sporného ustanovenia bola správa ciest povinná požiadať o predchádzajúci súhlas vlastníka príslušnej infraštruktúry pred vydaním povolenia na pripojenie priľahlého majetku k miestnej komunikácii. Pri správe súdnictva sa zistilo, že nie je možné vyhovieť žiadosti o spojenie v prípade nezhody miestneho vlastníka komunikácie. Súhlas alebo nesúhlas vlastníka nie je podsumárnym správnym aktom, ktorý by správny súd mohol preskúmať podľa § 75 ods. 2 správneho poriadku. Krajský súd v Prahe sa týmto výkladom stotožnil, ale považuje za problematické, aby zákon nevymedzoval žiadne dôvody na súhlas a nedefinoval vhodný postup. Takéto opatrenie podľa regionálneho súdu nespĺňa žiadny zjavný účel a neumožňuje vlastníkovi susedného majetku právnu ochranu proti šikanovaniu vlastníka oznámenia. Hoci vysvetľujúca poznámka odkazuje na možnosť obhajoby podľa § 3 ods. 1 zákona č. 40 / 1964 Z.z., Občiansky zákonník, v znení zákona č. 509 / 1991 Z.z., teda od 1.1.1992. Zákaz zneužívania práv a zákaz výkonu práva, ktoré je v rozpore s dobrými mravmi, však môže viesť len k zisteniu nezákonnosti, že nedáva súhlas, ale nie k požadovanej súvislosti. Tento záver je založený aj na rozhodovacej činnosti občianskych súdov, podľa ktorej nie je udelené súkromné právo na prístup k susednej infraštruktúre. Takýto prístup je zabezpečený len v rámci verejného subjektívneho práva na všeobecné využívanie infraštruktúry.
5. Regionálny súd v Prahe opísal nedostatok ochrany práva vlastníka pozemku susediaceho s infraštruktúrou na pripojenie ako protiústavné, keďže z jeho pohľadu ide o odmietnutie prístupu k spravodlivosti (denegatio ustiae), t. j. porušenie článku 36 Charty základných práv a slobôd (ďalej len "charta"). Podľa Súdneho dvora charakter problému spočíva nielen v neexistencii súdnej kontroly, ale pri výstavbe samotného cestného zákona, ktorý vyžaduje súhlas vlastníka infraštruktúry. Územná komunikácia je verejným statkom a ich vlastníctvo je vyhradené pre verejné spoločnosti v zmysle článku 11 ods. 2 Charty základných práv a slobôd: štát, kraje a obce (nedokonalosť pravidiel prevodu vlastníctva môže byť výnimočne ich vlastníkmi a inými osobami). Účelom tohto nariadenia je zabezpečiť najjednoduchšie a neprerušované verejné využívanie komunikácie bez ohľadu na pomer nehnuteľnosti k pozemku, na ktorom sa komunikácia nachádza. Preto výkon vlastníckeho práva vytvoreného verejnými spoločnosťami nemôže byť svojvoľný: cieľom správy verejných statkov je čo najlepšie uspokojiť komunikačné potreby verejnosti; v prípade miestnej komunikácie je založený na znalostiach obce o miestnych komunikačných potrebách. Skutočný postup pre povolenie na pripojenie nehnuteľnosti k cestnej infraštruktúre sa riadi aspektmi zachovania najvyššej možnej kvality dodržiavania komunikačných potrieb, ktoré obec automaticky už chráni, pretože postup sa vykonáva v skutočnosti a miestne kompetentný cestná správa svojho príslušného miestneho samosprávneho úradu. Ak existujú iné relevantné aspekty z hľadiska záujmu obce, možno ich účinne uplatniť v postupe podľa stavebného zákona [zákon č. 183 / 2006 Z. z., o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (zákon o stavebníctve), v znení zmien a doplnení]. Udelenie súhlasu podľa článku 10 ods. 4 písm. b) zákona o cestnej doprave s účinnosťou do 30. decembra 2015 preto nemá žiadne vecné odôvodnenie, pretože sa nemôže opierať o žiadny aspekt, ktorý by sa v inom konaní nezohľadnil. Rovnako je to aj v prípade žalobkyne, ktorej žaloba vedie regionálny súd: obec Ondřejov odôvodnila svoj nesúhlas tým, že nesplnila požiadavky vyhlášky ministerstva regionálneho rozvoja č. 501 / 2006 Z. z. o všeobecných požiadavkách na používanie územia, ktoré sa mali riešiť v správnom konaní. Z tohto dôvodu má inštitút, ktorý udeľuje súhlas podľa sporného ustanovenia, potenciál intenzívne zasahovať do ústavne zaručených práv vlastníkov pozemkov, ktorí sa snažia získať prístup k infraštruktúre.
6. Ďalším dôvodom na porušenie ústavného poriadku bol regionálny súd v neoprávnenej výhode verejného (obecného) vlastníctva súkromných osôb. Podľa zákona majú miestne komunikácie vlastniť obce, zatiaľ čo verejnoprávna komunikácia môže byť vo vlastníctve súkromných osôb. Potreba súhlasu na pripojenie k špeciálnym komunikačným prostriedkom však nie je daná, t. j. obce môžu zabrániť napojeniu pozemku na komunikáciu tým, že neposkytnú súhlas, zatiaľ čo majitelia účelovo vytvorených komunikácií nemôžu. Neexistuje však žiadny dôvod na takú základnú výhodu, o to viac, že svojou povahou je bližšie k účelu komunikácie a miestnej komunikácie triedy IV, čo je prípad regionálneho súdu.
Konanie pred ústavným súdom
7. Parlamentná komora vyhlásila, že návrh zákona, vrátane sporného ustanovenia, sa v druhom volebnom období diskutovalo ako o vládnom návrhu (Press č. 43). Návrh bol schválený 15. mája 2001, pričom zaň hlasovalo 113 z 156 poslancov.
8. Senát uviedol, že schválil návrh zákona v prvom funkčnom období (dokument č. 1997 / 1 / 0) vo forme schválenej poslaneckou komorou; Všetci prítomní 59 senátori a senátori hlasovali za túto správu. O obsahu sporného ustanovenia sa nediskutovalo. Sporné ustanovenie bolo neskôr zmenené zákonom č. 268 / 2015 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 13 / 1997 Z. z., o cestnej doprave v znení zmien a doplnení zákona č. 361 / 2000 Z. z., o cestnej premávke a o zmenách a doplneniach niektorých zákonov (zákon o cestnej doprave), v znení zmien a iných súvisiacich právnych predpisov. Tento pozmeňujúci a doplňujúci návrh, ktorý zmenil súhlas vlastníka na stanovisko vlastníka, bol skutočne podporovaný Senátom, pretože prijaté zmeny a doplnenia sa netýkali časti, ktorou sa mení a dopĺňa článok 10 ods. 4 písm. b) zákona o cestnej doprave.
9. Vláda uviedla, že návrh regionálneho súdu je len fakticky proti žiadosti o súhlas obce, nie proti všetkým ustanoveniam § 10 ods. 4 písm. b) zákona o cestnej doprave. Jeho zrušenie by spochybnilo právomoc cestných správ rozhodnúť o povolení na pripojenie pozemkov k komunikácii, úpravu takéhoto pripojenia alebo jeho zrušenie. Táto moc však nie je protiústavná, naopak, je potrebná, pretože umožňuje ochranu infraštruktúry a bezpečnosť premávky na nej. Používa sa aj na odstránenie veľkého počtu svahov na miestnych cestách, ktorých charakter to vylučuje.
10. Vláda nesúhlasila s tým, že sporné ustanovenie uprednostňuje verejné vlastníctvo pred vlastníctvom súkromných a prípadne vlastníctva diaľnic, ciest a miestnych ciest pred vlastníctvom účelovej komunikácie. Diaľnice a cesty sú zjavne odlišné od ciest na špeciálne účely, miestne cesty slúžia najmä miestnej doprave v oblasti obce (miestne cesty prvej triedy sa potom môžu stavať ako rýchlostné miestne cesty určené výlučne pre dvojcestné motorové vozidlá). Na druhej strane účelová komunikácia slúži na spojenie jednotlivých nehnuteľností pre potreby ich vlastníkov. Tento rozdiel v povahe sa odráža v rôznych právnych predpisoch týkajúcich sa ich napojenia na pozemok.
11. Tvrdenie odvolateľky je nesprávne, že obec môže účinne uplatňovať iné aspekty ako bezpečnosť a kontinuitu prevádzky v rámci územného a stavebného riadenia, ktoré považuje za relevantné pre záujmy obce. V takýchto konaniach môže vlastník miestnej komunikácie brániť svoje záujmy len vtedy, ak sa povolenie na zriadenie dohovoru vzťahuje na ďalšie následné konania podľa stavebného práva. To však nie je pravidlom, pretože v praxi existujú zhromaždenia pôdy využívanej na poľnohospodárske účely alebo zhromaždenia, ktoré boli predtým schválené postupom podľa stavebného práva. V takýchto prípadoch nedochádza k nadviazaniu na konanie o povolení dohovoru a majiteľ miestnej komunikácie môže brániť svoj záujem len prostredníctvom súhlasu.
12. Ombudsman uviedol, že § 10 ods. 4 písm. b) zákona o cestnej doprave, zmenený a doplnený do 30. decembra 2015, v praxi spôsobuje problémy. Súhlas bol potrebný a majiteľ komunikácie nie je viazaný žiadnymi inými podmienkami. Žiadna nezhoda nemôže byť nahradená, ani v prípade šikanovania. V právnych predpisoch sa zdá, že inštitúcia súhlasu obce ako podmienečného aktu sa čoraz častejšie objavuje a existujú obavy, že toto právo nebudú zneužívať obce. Je preto vhodné, aby sa ústavný súd vyjadril k otázke obmedzení autonómie vôle obcí v prípadoch, keď vlastnia verejné statky alebo chránia všeobecný záujem. Ombudsman navrhol, aby Ústavný súd vyhovel návrhu.
Procedurálne predpoklady na prerokovanie návrhu
13. Článok 95 ods. 2 Ústava stanovuje, že súd predloží vec na Ústavný súd, ak dospeje k záveru, že právo, ktoré sa má uplatniť v uznesení veci, je v rozpore s ústavným poriadkom.
14. Ide o prípad tzv. špecifickej (incidenčnej) a nie abstraktnej kontroly noriem. Všeobecný súd je oprávnený predložiť návrh, ak navrhuje zrušenie zákona alebo jeho individuálneho ustanovenia, ktorého uplatňovanie má byť okamžité alebo v prípade potreby jeho nevyhnutné uplatnenie, a nie len hypotetické použitie alebo iný širší kontext [rezolúcia sp. zn. Z účelu a účelu osobitnej kontroly ústavnosti právnych noriem vyplýva, že zákon (alebo jeho ustanovenie), ktorý sa má uplatňovať v uznesení veci, je len taký, ktorý bráni dosiahnutiu žiaduceho výsledku, t. j. výsledku konsenzu o ústave; Ak sa neodstráni, výsledok tohto konania by bol iný [bod 26 sp. zn.
15. Odvolateľ má na jednej strane predložiť primeraný argument, že napadnutý zákon (jeho individuálne ustanovenie) je v rozpore s ústavným poriadkom, ale zároveň musí poukázať na to, že použitie sporného ustanovenia je nevyhnutné a jeho zrušenie povedie len k dosiahnutiu požadovaného ústavného konsenzu [zistenie sp. zn. Ústavný súd môže najmä dospieť k záveru, že uplatnenie sporného ustanovenia nie je potrebné pre vnútroštátny súd, ak by záver odvolateľa bol zjavne neudržateľný [zistenie sp. zn.
16. Ústavný súd tiež dospel k záveru, že podľa článku 95 ods. 2: O ústave môže Súd prvého stupňa v podstate diskutovať na účely vyhlásenia neústavnosti už zrušeného aktu (alebo jeho ustanovenia), ak sa ešte stále vzťahuje na prejednávanú vec a upravuje najmä vzťah medzi jednotlivcom a verejným orgánom [zistenia sp. zn.
17. V napadnutom prípade správne orgány použili § 10 ods. 4 písm. b) zákona o cestnej doprave vo svojom znení platnom do 30. decembra 2015 zamietnutím žiadosti žalobkyne, aby sa umožnilo pripojenie majetku žalobkyne na miestnu komunikáciu podľa § 51 ods. 3 zákona č. 500 / 2004 Z. z., správny príkaz, v prípade, že obec Ondřejov nemá súhlas ako vlastník komunikácie. Posúdenie zákonnosti rozhodnutia regionálneho orgánu stredočeského regiónu závisí od toho, či súhlas vlastníka miestnej komunikácie je nevyhnutnou podmienkou pre kladné rozhodnutie o povolení spojenia. Prípadné vyhlásenie o neústavnosti sporného ustanovenia by bolo dôvodom nezákonnosti rozhodnutia regionálneho úradu stredného Bohemského regiónu a viedlo by k dodržiavaniu tejto žaloby. Zákon o cestnej doprave teda obsahuje v § 10 ods. 4 písm. b) ustanovenie, ktoré sa použije na vyriešenie veci a ktoré bráni výsledku, ktorý odvolateľ považuje za zlučiteľný s ústavným poriadkom.
18. V tejto súvislosti vláda zdôraznila, že § 10 ods. 4 písm. b) zákona o cestnej doprave v znení účinnom do 30. decembra 2015 upravuje väčší počet vzťahov, ako sa regionálny súd domnieva, že sú protiústavné. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že ústavný súd podľa článku 87 ods. 1 písm. a) a b) ústavy Českej republiky rozhoduje nielen o zrušení zákonov a iných právnych predpisov, ale aj o zrušení ich individuálnych ustanovení. Pritom je potrebné pochopiť akúkoľvek časť textu legislatívneho aktu s normatívnym obsahom. Ide teda o výraz obsahujúci všetky jazykové prostriedky určené na vyjadrenie právnej normy alebo ktorejkoľvek zložky jej podstaty, alebo právny dôsledok [zistenie sp. zn. Ústavný súd preto preskúmal len vyššie uvedenú povinnosť súhlasiť s prepojením obce, a nie reguláciu iných vzťahov uvedených v oddiele 10 ods. 4 písm. b) zákona o cestnej doprave.
19. Ústavný súd pri rozhodovaní o tom, že žalobkyňa v konaní pred regionálnym súdom by mohla byť schopná chrániť svoje údajné právo opätovným podaním žiadosti o povolenie na vstup do konania za nových právnych podmienok platných od 31. decembra 2015 (negatívne rozhodnutie nepredstavuje prekážku pre vec, o ktorej sa rozhodlo podľa § 48 ods. 2 správneho nariadenia). Toto však nemá žiadny priamy význam pre konanie pred samotným odvolateľom, pretože musí preskúmať rozhodnutie podľa pôvodnej právnej situácie (§ 75 ods. 1 zákona č. 150 / 2002 Z. z., správne pravidlá). Inými slovami, rozhodnutie ústavného súdu nie je potrebné na ochranu práv žalobkyne MORAVAN DEVELOP, s. r. o., ale je potrebné na rozhodnutie regionálneho súdu v Prahe vo veci samej, kým nie je dôvod na ukončenie žaloby (spokojnosť žalobkyne podľa § 62 rokovacieho poriadku alebo odvolania podľa § 37 ods. 4 toho istého zákona; na zastavenie žaloby z 10.5.2013 v rámci predbežného konania, pozri uznesenie NSS č. 6 Ads 18 / 2012- 191 z 23.1.2013 a § 6 Ads 18 / 2012211 z 10.5.2013). Preto sa priznáva aktívna procesná legitimita žalobkyne.
20. Keďže ústavný súd nemal žiadne pochybnosti o splnení ďalších podmienok konania, Ústavný súd zaujal vecný prístup. Podľa § 44 prvého zákona č. 182 / 1993 Z. z. o ústavnom súde v znení neskorších predpisov opustil ústne konanie, pretože nebolo možné očakávať ďalšie objasnenie prípadu.
Samohodnotenie
21. Sporné ustanovenie je súčasťou § 10 ods. 4 písm. b) zákona o cestnej doprave, ktorý vo svojom znení platnom do 30. decembra 2015 za predpokladu, že príslušná správa ciest pred vydaním povolenia na pripojenie priľahlého majetku k diaľnici, cestnej alebo miestnej komunikácii, na zmenu takéhoto spojenia alebo jeho zrušenie bude vyžadovať predchádzajúci súhlas vlastníka príslušnej infraštruktúry a v prípade diaľnice alebo rýchlostnej cesty aj predchádzajúci súhlas ministerstva vnútra, v iných prípadoch predchádzajúci súhlas príslušného orgánu českej polície.
22. Ústavný súd sa podľa článku 68 ods. 2 zákona č. 182 / 1993 Z. z. o Ústavnom súde, zmeneného a doplneného zákonom č. 48 / 2002 Z. z., zaoberal tým, či sporné ustanovenie bolo prijaté v medziach ústavy stanovenej právomoci a ústavným postupom. Vzhľadom na pripomienky oboch komôr Parlamentu, dostupné opisy legislatívneho postupu na prijatie príslušného zákona, ako aj skutočnosť, že odvolateľka ani nespochybnila legislatívny postup, možno konštatovať, že podmienka ústavnej zhody legislatívneho procesu bola splnená.
Vlastní miestne cesty vyhradené pre obce
23. Pozemná komunikácia je dopravná trasa určená pre cestné a iné vozidlá a chodcov vrátane pevných zariadení potrebných na zabezpečenie takéhoto používania a jeho bezpečnosti. Pozemné cesty sú rozdelené do štyroch kategórií: diaľnice, cesty, miestne cesty a cesty na špeciálne účely (oddiel 2 zákona o cestnej doprave).
24. O klasifikácii infraštruktúry ako diaľnice, cesty alebo miestnej cesty rozhoduje príslušná správa ciest na základe jej označenia, dopravného významu a stavebného vybavenia (oddiel 3 ods. 1 zákona o cestnej doprave). Na kategorizáciu infraštruktúry je však nevyhnutné vlastnícke právo, keďže vlastníkmi ciest ako stavieb môžu byť len štát, región alebo obec (oddiel 9 ods. 1 zákona o cestnej doprave), s výnimkou ciest na osobitné účely. To znamená, že cesta, ktorú vlastní súkromná osoba, môže byť len účelovou komunikáciou bez ohľadu na jej miesto určenia, význam dopravy a stavebné zariadenia (s výnimkou ustanovení oddielu 3 ods. 3 zákona o cestnej doprave, t. j. v prípade uzavretia zmluvy o budúcej zmluve o prevode vlastníctva). To platí aj pre oznámenia, ktoré vznikli na základe predchádzajúcich nariadení (pozri rezolúciu č. 9 ako 15 / 2012-27 z 29. januára 2014, č. 3028 / 2014 Zb. NSS).
25. Právne predpisy v zákone o cestnej doprave sledujú verejný záujem o existenciu a fungovanie siete infraštruktúry, bez ktorej si modernú spoločnosť nemožno predstaviť. Tento verejný záujem je taký dôležitý, že môže viesť k vyvlastneniu, ak sú splnené určité podmienky (napríklad ak ide o pozemok určený na výstavbu diaľnice) alebo obmedzenie vlastníckych práv [napríklad v prípade účelovej komunikácie pozri napríklad nález v sp. zn. II. ÚS 268 / 06 z 9.1.2008 (N 2 / 48 ColNU 9), bod 28 a nasl.]. Na zabezpečenie tohto verejného záujmu je vlastníctvo miestnych ciest, ciest a diaľnic zákonom vyhradené pre obce, kraje a štát. Ide o jeden z výnimočných prípadov, keď zákonodarca vykonával svoju právomoc v súlade s článkom 11 ods. 2 charty s cieľom stanoviť, že určité aktíva "potrebné na zabezpečenie potrieb celej spoločnosti, rozvoja národného hospodárstva a verejného záujmu môže vlastniť len štát, obec alebo určené právnické osoby." Cieľom tohto nariadenia však nie je žiadnym spôsobom zlepšiť právne postavenie obcí, regiónov alebo štátu. Na druhej strane je to vo všeobecnosti zaťažujúce právom určeného majetku bremenom starostlivosti o zverenú infraštruktúru okrem iného takým spôsobom, že takáto komunikácia je bezpečná pre ľudí, ktorí ju využívajú. To vyplýva tak priamo z povahy verejného záujmu sledovaného týmto systémom, ako aj zo skutočnosti, že vlastníctvo je zodpovedné (článok 11 ods. 3 charty).
26. Exkluzívne vlastníctvo diaľnic, ciest a miestnych ciest slúži na uspokojenie potrieb verejnej dopravy tým, že umožňuje každému využívať infraštruktúru slobodným a bežným spôsobom a na účely, na ktoré sú určené, za predpokladu, že tak urobí v medziach predpisov upravujúcich cestnú dopravu a za podmienok stanovených zákonom o cestnej doprave (§ 19 ods. 1 tohto zákona). Zároveň je možnosť všeobecného využívania diaľnic, ciest a miestnych ciest jednou z obmedzení vlastníckych práv ich vlastníkov: sú povinní preskúmať, udržiavať a korigovať svoju komunikáciu (§ 9 ods. 3 a 6 zákona o cestnej doprave) bez toho, aby mali možnosť regulovať, kto a do akej miery tieto komunikácie využívajú. Sú tiež zodpovedné za určité prípady škôd (oddiel 27 zákona o cestnej doprave). V tejto súvislosti ústavný súd opakovane uviedol, že štatút obcí ako vlastníkov infraštruktúry je veľmi špecifický - nemajú právo regulovať dopravu žiadnym spôsobom, a teda ovplyvňujú možné negatívne dôsledky takýchto operácií [napr. zistenia bodu 2.2 časti II bodu 4.2.2016 (N 25 / 80 SbNU 299) a bodu 4.1 / 11 Úradného vestníka Európskej únie (N 8 / 64 SbNU 77) ].
27. Povinnosť obcí a regiónov ako samosprávnych spoločností a štátu starať sa o miestnu komunikáciu a cesty a zabezpečiť, aby takéto komunikácie boli pre užívateľov bezpečné, nie je sama osebe v rozpore s ústavným poriadkom, pretože charta výslovne stanovuje takúto možnosť v prípade obcí (článok 11 ods. 2 a 3 charty, na ktorú sa už odkazuje). Podobne sa to vzťahuje na regióny (napríklad "určené právnické osoby" v zmysle článku 11 ods. 2 charty), keďže regióny majú rovnaký právny charakter ako obce (sú územnými autonómnymi orgánmi podľa článkov 99 a 100 ods. 1 ústavy). Vlastníctvo obcí, regiónov a štátu na miestnych cestách, cestách a diaľniciach je preto založené na článku 11 ods. 2 charty, a preto má osobitný charakter, pretože slúži na zabezpečenie verejného záujmu. Pre obce a kraje obsahuje predovšetkým povinnosti [zistenie sp. zn. I. ÚS 2315 / 15 z 12.4.2016 (N 64 / 81 SbNU 99) ].
Uplatnenie vlastníckeho práva obce na miestne cesty
28. Podľa sporného ustanovenia obec ako vlastník musela dať predchádzajúci súhlas na pripojenie susedného majetku k miestnej komunikácii. Ide o využívanie súkromnej inštitúcie na vzťah, ktorý nezodpovedá typickým pomerom súkromného práva: obec je verejnoprávna spoločnosť, ktorá je určená na zabezpečenie všeobecného rozvoja svojho územia a potrieb jej občanov, ako aj na ochranu verejného záujmu pri plnení svojich úloh [odsek 2 ods. 2 zákona č. 128 / 2000 Z. z. o samosprávach (obecná organizácia), v znení zákona č. 313 / 2002 Z. z.]. Hoci miestna komunikácia je majetkom obcí, ktoré však nemožno považovať za bežných vlastníkov (§ 1012 zákona č. 89 / 2012 Z. z., Občiansky zákonník), t. j. v medziach právneho poriadku, zaobchádzajte s nimi svojvoľne a ostatných z toho vylučujú. Naopak, ich úlohou je zabezpečiť všeobecné využívanie komunikácie.
29. V tejto súvislosti sa v literatúre uvádzalo, že udelenie súhlasu s prepojením komunikácií samosprávou je skôr výkonom právomoci v oblasti ochrany príslušného verejného záujmu pri prevádzke verejnoprospešného zariadenia, ktoré v podstate zodpovedá záväznému stanovisku dotknutej inštitúcie, než výkonu vlastníckych práv (Vedral, J. Niektoré prípady používania ústavov súkromného práva vo verejnom práve. ASPI, 2011. LIT37153CZ). Ústavný súd však dospel k záveru, že v prípade sporného ustanovenia nie sú žiadne pochybnosti o zámere zákonodarcu vytvoriť súhlas ako inštitútu súkromného práva: jazykové vyjadrenie § 10 ods. 4 písm. b) zákona o cestnej doprave, zmeneného a doplneného 30. decembra 2015, je jasné a jeho zmena a doplnenie zákona č. 268 / 2015 Zb. Preto nie je dôvod odchýliť sa od doslovného znenia právneho ustanovenia vzhľadom na závery sp. zn.
30. Pri udelení súhlasu obce teda ide o výkon vlastníckeho práva, ale o výkon verejnej úlohy. Ústavný súd v nálezoch sp. zn. III. ÚS 495 / 02 zo 4.3.2004 (N 33 / 32 SbNU 303) a sp. zn. I. ÚS 125 / 10 z 1.9.2010 (N 180 / 58 SbNU 579) dospel k záveru, že aj v prípadoch, keď štát alebo obec koná ako účastník súkromného právneho vzťahu, ktorý sa spravuje súkromným právom, jeho postavenie nemožno ďalej identifikovať ako jednotlivec. Aj v takýchto vzťahoch štát nemá skutočnú autonómnu vôľu, jeho správanie sa musí vždy riadiť zákonom, aj keď štát zastupuje iné subjekty pod jeho vedením. Preto pri posudzovaní postavenia štátu v takýchto vzťahoch nemôže byť hlavný rozmer štátu, v ktorom vykonáva svoju hlavnú funkciu, konkrétne štátnu moc, úplne abstraktný od druhého. Tento záver sa potom bude vzťahovať aj na obce, ktoré sú držiteľmi ústavne zaručenej verejnej (samosprávnej) moci. V tejto súvislosti obce ako vlastníci ciest nemôžu konať svojvoľne alebo diskriminovane.
(31) Ďalšou otázkou však je, či výkon práva obce na vlastníctvo miestnych komunikácií vo forme nesúhlasu s pripojením musí byť predmetom súdneho preskúmania. Výkon vlastníckeho práva, aj keď je zameraný na zabezpečenie všeobecného používania komunikácie, patrí do ústavne garantovanej samosprávy obce (správy jej zákonne vyhradeného majetku) a zásah pri jeho výkone je možný len spôsobom ustanoveným zákonom (článok 101 ods. 4 ústavy). Zákon neupravoval takúto metódu do 30. decembra 2015 ani v § 10 ods. 4 písm. b) zákona o cestnej doprave, ani v príslušných ustanoveniach. Existuje aj praktický problém výberu kritérií preskúmania. Výkon vlastníckeho práva obce zodpovedá záujmom obce alebo jej občanov. Sú to zástupcovia obce a jej občanov, ktorí musia zvážiť, aký postup alebo kombináciu postupov najlepšie spĺňajú potreby obce a jej občanov a sú zodpovední predovšetkým za toto rozhodovanie. Súťaž a konflikty medzi rôznymi záujmami občanov a celého spoločenstva sa musia riešiť predovšetkým politickými prostriedkami - štátne orgány nie sú ani prispôsobené na takéto komplexné posúdenie otázok prevažne politického charakteru.
32. Požiadavka existencie súdnej ochrany proti nesúhlasu teda nevyplýva zo samotnej povahy výkonu vlastníckeho práva obce na ochranu všeobecného záujmu. Potreba súdnej ochrany môže vyplývať len z osobitných ústavných záruk alebo subústavných opatrení. V tejto súvislosti je napríklad možné brániť sa na súde pred diskriminačným správaním obce tým, že neposkytne svoj súhlas v prípade, že vlastník nehnuteľnosti priľahlej k ceste je tým ovplyvnený prirodzeným právom. Ide však o posúdenie záležitosti, ktorá nemá priamy význam, pretože zistenie diskriminačného správania pri udeľovaní súhlasu nenahrádza tento súhlas, a preto sa nezaoberá otázkou, ktorú položil navrhujúci regionálny súd.
33. Regionálny súd konštatoval potrebu súdnej kontroly v článku 36 ods. 1 charty, keďže sa domnieval, že jeho neexistencia je popieraním spravodlivosti a článku 11 charty, keďže sa domnieval, že jej neudelenie súhlasu na vstup do vlastníctva majiteľa nehnuteľného majetku susediaceho s miestnou komunikáciou.
Odpor voči článku 36 Charty základných práv a slobôd
34. Charta základných práv a slobôd v článku 36 ods. 1 zaručuje súdnu alebo inú ochranu ustanovenú spôsobom ochrany "svojho práva," ktorý je širší ako pojmy "základné práva a slobody podľa charty" (článok 36 ods. 2 charty) alebo "základné práva a slobody" (článok 4 ústavy). Záruka podľa článku 36 ods. 1 Charta preto slúži na ochranu hmotných práv vrátane subústavného charakteru (napríklad rozdiel v povahe chráneného práva sa odráža v intenzite ústavného preskúmania v konaní o ústavnej sťažnosti).
35. Samotná skutočnosť, že neexistuje žiadna súdna ochrana proti nesúhlasu, preto nie je relevantná pre záver o ústavnosti (preto "zamietnuté súdne právo"), ale či musí existovať. Je preto potrebné, aby najprv existovalo hmotné právo vlastníka susedného majetku pripojiť sa k oznámeniu a následne právo na predchádzajúci súhlas obce s pripojením. Toto právo vlastníka susedného majetku od § 10 ods. 4 písm. b) zákona o cestnej doprave, platné do 30. decembra 2015, sa neuplatňovalo.
36. Potreba súdnej kontroly neudeliť súhlas so spojením teda nevyplýva zo zmien a doplnení samotného zákona o cestnej doprave a nevyplýva z práva na súdnu alebo inú ochranu podľa článku 36 ods. 1 charty.
37. Záruka na možnosť uplatnenia práva ustanoveného v súlade s postupom ustanoveným v článku 36 ods. 1 Chartu dopĺňajú osobitné opatrenia pre súdnu kontrolu verejnej správy. Článok 36 ods. 2 Charta platí pre tých, ktorí "tvrdia, že boli skrátení o svojich právach rozhodnutím orgánu verejnej moci, môžu postúpiť súd na preskúmanie zákonnosti takéhoto rozhodnutia, pokiaľ to zákon neustanovuje inak. Preskúmanie rozhodnutí týkajúcich sa základných práv a slobôd podľa charty však nie je vylúčené z právomoci súdu. "Pre uplatnenie druhej vety článku 36 ods. 2 Charta je nevyhnutná v prípade tohto rozhodnutia a) ak ide skutočne o základné práva a slobody podľa Charty, b) ak ide o konkrétne základné právo alebo slobodu, nielen o všeobecnú, všetko, čo má vplyv na koncepciu (základné práva a slobody ako také, demokratický poriadok základných práv a slobôd, sociálne práva alebo politické práva ako určitá kategória), c) ak ide o rozhodnutie verejného orgánu [je to autonómna koncepcia ústavného práva, c) bod 20 rozsudku zo 16. decembra 2014 (N 228 / 75 SbNU 539; 14 / 2015 Z. z.) ], d) základné práva a slobody budú skutočne uplatniteľné [Fr.
38. Tieto ústavné záruky preto vyžadujú, aby zákonodarca zaviedol súdnu kontrolu nad rozhodnutiami verejných orgánov, z ktorých nebudú vylúčené rozhodnutia týkajúce sa základných práv a slobôd podľa charty. Ústavná záruka na preskúmanie rozhodnutí orgánov verejnej moci je splnená, ak sa akt považuje za rozhodnutie v zmysle článku 36 ods. 2: Chartu môže preskúmať Súdny dvor (bez ohľadu na výber konkrétneho postupu alebo dokonca odvetvia súdnictva). Samotný spôsob, akým sa preskúmanie vykonáva pred správnym súdom (alebo keď sa nachádza právo pred civilným súdom), vo všeobecnosti závisí od záruky uplatnenia práva stanoveného v konaní. Ustanovený postup nesmie byť dostatočne obmedzujúci na to, aby v skutočnosti znemožnil výkon tohto práva. Podobne súd svojím konaním nemôže rozšíriť výnimky na súdne preskúmanie stanovené zákonom [výnimkou nie je sunt extendae, pozri zistenie sp. zn. III. ÚS 1526 / 12 z 19.2.2013 (N 31 / 68 CollNU 335)], alebo prijať výnimky výslovne zakázané článkom 36 ods. 2 druhou vetou charty.
39. Sporné ustanovenie zodpovedá požiadavkám článku 36 ods. 2 charty. Ak existuje otázka preskúmania rozhodnutia, ktorým sa povoľuje spojenie, toto je zjavne predmetom súdneho preskúmania - uplatnenia regionálneho súdu na začatie konania sp. zn. Pokiaľ ide o preskúmanie neposkytnutia súhlasu, je potrebné založiť vyššie uvedenú definíciu povahy výkonu práva obce na vlastníctvo miestnej komunikácie. Nesúhlasom nie je rozhodnutie v zmysle článku 36 ods. 2 charty (alebo akýkoľvek iný zásah, ak by akýkoľvek iný zásah spadal pod záruky tohto článku), keďže nie je právne navrhnutý a nepredstavuje, nemení, neodníma ani neurčuje subjektívne práva vlastníkov majetku z pozície nadriadeného.
Odpor voči článku 11 Charty základných práv a slobôd
40. Ďalším dôvodom protiústavnosti bolo neprimerané zasahovanie odvolateľky do ústavne garantovaného vlastníckeho práva vlastníka nehnuteľnosti susediaceho s miestnou komunikáciou, ktoré spočívalo v nemožnosti jeho pripojenia k oznámeniu bez súhlasu obce. Právo na prepojenie nehnuteľností s miestnou komunikáciou však nevyplýva z článku 11 charty.
41. Ústavný súd už opakovane uviedol obsah záruk uvedených v článku 11 charty: samotná charta neobsahuje definíciu obsahu vlastníctva. Článok 11 ods. 1 druhá veta charty odkazuje na zákon, v ktorom sa stanovuje osobitný obsah vlastníckeho práva, ktorý je dokonca odlišný v nuansách - vzhľadom na osobitosti individuálneho právneho poriadku pri definovaní špecifického obsahu tradičnej vlastníckej triády - často. Zákon je určený na určenie obsahu vlastníckeho práva ako všeobecnej právnej kategórie a charta predstavuje ústavnú záruku zaručujúcu jednotu obsahu tejto kategórie [Náklady sp. zn.
42. Ústavné pravidlo vymedzujúce obsah vlastníckeho práva nešpecifikuje obsah samotného vlastníckeho práva, ale poskytuje odkaz na zmenu a doplnenie Občianskeho zákonníka a v spojení s ním osobitný obsah vlastníckeho práva môže byť nadobudnutý ako kategória chránená ústavným poriadkom. Článok 1012 Občianskeho zákonníka z roku 2012 (predtým § 123 zákona č. 40 / 1964 Z. z., Občiansky zákonník, zmenený a doplnený 1.1.1992) stanovuje, že vlastník má "právo nakladať so svojím majetkom v medziach právneho poriadku a vylúčiť z neho iné osoby. Majiteľ nesmie okrem primeraných okolností vážne zasahovať do práv iných osôb, ako aj vykonávať úkony, ktorých hlavným účelom je obťažovať alebo poškodiť iné osoby. "Základom nariadenia o vlastníckych právach je, ako je uvedené vyššie, obmedzenie jeho implementácie v medziach zákona (pozri citované zistenie sp. zn. Pl. ÚS 34 / 03).
43. Ochrana článku 11 Charta preto nie je majetkom ako takým (jeho hodnota expresia a stabilita stavu), ale je jej vlastníctvom [vyhľadávanie sp. zn. Pl. ÚS 33 / 15 zo 7.11.2017 (422 / 2017 Z. z.) ], vyjadrené zvyčajne vo forme tzv. vlastníckej triády, čiastočných práv vlastníka, ktoré sú právom držať, používať a požívať a nakladať s majetkom [porovnaj sp. zn. Pl. ÚS 27 / 16 z 18.12.2018 (51 / 2019 Z. z.) alebo sp.
44. Na základe vyššie uvedených tvrdení by sa mali preskúmať aj ustanovenia článku 11 ods. 4 charty, ktoré neznamenajú neprípustnosť akéhokoľvek obmedzenia vlastníckeho práva alebo prípadne bez náhrady. Intervencia do majetkového práva sa má chápať len ako obmedzenie, ktoré vylučuje výkon vlastníckych práv buď úplne, alebo do takej miery, ktorá významne bráni výkonu vlastníckych práv v jednej zo svojich zložiek.
45. Tak to však nie je v prípade sporného § 10 ods. 4 písm. b) zákona o cestnej doprave, v jeho znení platnom do 30. decembra 2015, pretože majiteľ nehnuteľného majetku susediaceho s miestnou komunikáciou nie je sporným ustanovením práva vo svojom majetkovom práve (možnosť vlastniť, používať a nakladať s majetkom) akýmkoľvek spôsobom obmedzený (v skutočnosti dokonca ani Najvyšší súd dospel k záveru, že vlastnícke právo neznamená súkromné právo na prístup k priľahlým pozemným komunikáciám, pozri rozsudok Súdneho dvora vo veci C-172/10 P). V skutočnosti sa obmedzuje len na možnosť využitia nehnuteľností nad rámec súčasného stavu, t. j. zvyčajne v možnosti zlepšenia využívania pozemkov prostredníctvom jeho napojenia na miestnu komunikáciu prostredníctvom razie. Avšak racionálny (zvyčajne na zlepšenie prístupnosti, a teda na zvýšenie hodnoty) nie je zákon, ktorý vyplýva z článku 11 charty. Ustanovenie právnych podmienok na získanie takéhoto práva nie je obmedzením vlastníckeho práva zaručeného ústavným poriadkom.
46. Rozhodnutie o povolení prístupu podľa napadnutého § 10 ods. 4 písm. b) zákona o cestnej doprave, platné do 30. decembra 2015, ovplyvnilo priame napojenie majetku na susedné miestne komunikácie, cesty alebo diaľnice zavedením dohovoru alebo razie. Týmto nie je dotknuté a bez toho, aby bolo dotknuté právo na všeobecné používanie komunikácií (okrem regulácie pravidiel prístupu na cestu, pozri § 23 zákona č. 361 / 2000 Z. z., o cestnej premávke a o zmenách a doplneniach niektorých zákonov (zákon o cestnej premávke), v znení neskorších predpisov). Okrem toho sa v zákone o cestnej doprave v rámci kategorizácie ciest predpokladá, že spojenie jednotlivých nehnuteľností s inými cestami slúži bez ďalšej komunikácie (pozri oddiel 7 tohto zákona).
47. To je tiež odpoveď na názor odvolateľa, že potreba súhlasu vlastníka s pripojením priľahlého majetku je diskriminačná, ak má byť žalobkyňa spojená v tom zmysle, že súhlas bol potrebný len na miestnu komunikáciu (cesty a diaľnice), ale nie na účely komunikácie. Ak je právnym účelom účelovej komunikácie prepojenie jednotlivých nehnuteľností alebo spojenie s inými cestami, zatiaľ čo miestna komunikácia slúži najmä miestnej doprave na území obce (oddiel 6 zákona o cestnej doprave), stanovenie rôznych podmienok na pripojenie k komunikácii rôznych kategórií je racionálne. Nejde o rozdielnu ochranu vlastníctva vlastníkov špeciálnych a iných komunikácií, pretože ich pozície nie sú porovnateľné. Potreba súhlasu miestnych vlastníkov ciest s priamym pripojením k nehnuteľnosti tak zodpovedá ich povinnosti umožniť všeobecné využívanie komunikácie a udržiavanie komunikácie na tento účel. Môžu tak ovplyvniť počet priamych východov a nájazdov, kde povaha komunikácie, za ktorú zákonná a hospodárska zodpovednosť neumožňuje. Naproti tomu môže vzniknúť vyhradená komunikácia, ktorá je verejne dostupná a priamo prepojená s priľahlým pozemokom, buď so súhlasom jeho vlastníka, alebo jeho právneho predchodcu, alebo za náhradu, ak súhlas nie je udelený [strana II ÚS 268 / 06 z 9.1.2008 (N 2 / 48 ColNU 9) ].
Záver
48. Z týchto dôvodov Ústavný súd dospel k záveru, že sporné ustanovenie nie je v súlade s ústavným poriadkom, konkrétne s článkom 36 ods. 1 a 2 a článkom 11 Charty základných práv a slobôd. Preto zamietol návrh na vyhlásenie neústavnosti článku 10 ods. 4 písm. b) zákona č. 13 / 1997 Z. z., na cestách, s účinnosťou do 30. decembra 2015, podľa článku 70 ods. 2 zákona o ústavnom súde.
Predseda ústavného súdu:
JUDr. Rychetský v. r.
Prihláste sa pre poznámky, obľúbené a upozornenia
Informácie o predpise
| Citácia | Ústavný súd zistil nie. 186 / 2019 Z. z. o návrhu na vyhlásenie protiústavného článku 10 ods. 4 písm. b) zákona č. 13 / 1997 Z. z., na cestách |
|---|---|
| Typ predpisu | Zistený ústavný súd |
| Autor | - |
| Zbierka | Zbierka zákonov |
| Dátum vyhlásenia | 25.07.2019 |
|---|---|
| Účinnosť od | - |
| Účinnosť do | - |
| Stav | Platný |
Znenie predpisu má informatívny charakter.
Komentáre 0