Ústavný súd zistil č. 16 / 2019 Z. z.
Ústavný súd zistil z 27. novembra 2018 sp. zn.
Platný
16
POKUTY
Ústavný súd
Za republiku
Ústavný súd 27. novembra 2018 rozhodol na základe sp. zn.
nasledujúce:
I. § 169r ods. 1 písm. j) a § 172 ods. 6 zákona č. 326 / 1999 Z. z., o bydlisku cudzincov v Českej republike a o zmene a doplnení niektorých zákonov, zmenených a doplnených zákonom č. 222 / 2017 Z. z., ktorým sa mení zákon č. 326 / 1999 Z. z., o bydlisku cudzincov v Českej republike a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení zmien a doplnení a iných súvisiacich právnych predpisov, sa vypúšťajú odo dňa uverejnenia tohto rozhodnutia v zbierke zákonov.
II. § 46a ods. 9 a § 73 ods. 8 zákona č. 325/1999 Z. z. o azyle, zmeneného zákonom č. 222 / 2017 Z. z., ktorým sa mení zákon č. 326 / 1999 Z. z. o pobyte cudzincov v Českej republike a ktorým sa menia určité zmenené zákony a iné súvisiace právne predpisy, sa vypúšťajú odo dňa uverejnenia tohto zistenia v zbierke zákonov.
Odôvodnenie
Obsah návrhu na zrušenie ustanovení zákona
1. Skupina 18 senátorov senátu parlamentu Českej republiky (ďalej len "promotéri") navrhla ústavnému súdu, aby v zákone č. 326 / 1999 Z. z. o bydlisku cudzincov v Českej republike a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len "zákon o bydlisku cudzincov") boli ustanovenia § 169r ods. 1 písm. j) a § 172 ods. 6 zrušené. Skupina senátorov tiež navrhla, aby Ústavný súd zrušil ustanovenie § 46a ods. 9 ustanovením § 73 ods. 8 zákona č. 325/1999 Z. z. o azyle v znení neskorších predpisov (ďalej len "zákon o azyle"). Návrh bol rozdelený na dve samostatné jednotky podľa sporných ustanovení: o otázke ústavnosti pozastavenia správneho konania v niektorých prípadoch týkajúcich sa povolení na pobyt v Českej republike [pozri oddiel 169r ods. 1 písm. j) zákona o pobyte cudzincov] cudzincom, ktorí sú rodinnými príslušníkmi občanov Českej republiky, a o otázke ústavnosti obmedzenia súdneho preskúmania v niektorých prípadoch, keď sa ukončilo obmedzenie osobnej slobody (vypovedanie zadržania osoby, zastavenie neoprávneného vstupu do Českej republiky z prijímacieho strediska na medzinárodnom letisku; pozri ďalšie tri vyššie uvedené ustanovenia).
2. Sporné ustanovenie § 169r ods. 1 písm. j) zákona o pobyte cudzincov umožňuje ukončenie konania o povolení na pobyt, ak cudzinec z tretej krajiny, ktorý je rodinným príslušníkom občana Českej republiky (aj "cudzinec občana Českej republiky" alebo "žiadateľ"), požiadal o povolenie na dočasný pobyt alebo povolenie na trvalý pobyt, hoci v čase podania žiadosti nemal povolenie na pobyt v Českej republike. Postup podľa tohto ustanovenia sa ukončí, aj keď zahraničný rodinný príslušník českého občana požiadal o vyššie uvedené povolenia na pobyt počas doby platnosti príkazu na odchod. Podľa toho istého ustanovenia sa tieto pravidlá neuplatňujú, ak sa žiadosť podáva počas obdobia platnosti príkazu na odchod vydaného po uplynutí platnosti povolenia na pobyt na základe dodatočnej ochrany alebo v prípade, že sa cudzinec sám vzdáva azylu.
3. Odvolatelia tvrdia, že toto ustanovenie obsahuje legislatívnu chybu. Odsek 1 (169.) zákona o pobyte cudzincov obsahuje zoznam dôvodov ukončenia správneho konania pozostávajúceho z konania alebo konania cudzinca, pričom úvodným znením prvého odseku sú slová "ak cudzinec" a pod určitými písmenami sa dodrží úplná veta referenčného zámeno," ktoré"; Pod ostatnými sloveso pokračuje priamo. V príslušnom štandardnom písmene j) sa však od referenčného zámenona veta neukončí, čo vyvoláva dvojitý výklad. V texte sa nachádza buď zámeno, alebo v nekonečnej vete nie je žiadna ďalšia podmienka na zastavenie konania.
4. Podľa žalobcov sa predmetné ustanovenie nemôže uplatniť v rozpore s právom Únie. Podľa judikatúry Súdneho dvora Európskej únie (ďalej len "Súdny dvor") týkajúcej sa práva na voľný pohyb je pravda, že samotný nezákonný vstup alebo pobyt nie je dostatočným dôvodom na obmedzenie práva na voľný pohyb člena rodiny Európskej únie. Opísaný rozpor s právom Únie sa zdá byť dôvodom, prečo sa sporné ustanovenie vzťahuje len na cudzincov - rodinných príslušníkov občanov Českej republiky (pozri bod 2 vyššie).
5. Z judikatúry Súdneho dvora vyplýva , že práva podľa smernice Európskeho parlamentu a Rady 2004 / 38 / ES z 29 . apríla 2004 o práve občanov Únie a ich rodinných príslušníkov voľne sa pohybovať a zdržiavať sa na území členských štátov , o zmene a doplnení nariadenia (EHS) č . 1612 / 68 a o zrušení smerníc 64 / 221 / EHS , 68 / 360 / EHS, 72 / 194 / EHS, 73 / 148 / EHS , 75 / 34 / EHS , 75 / 35 / EHS , 90 / 364 / EHS , 90 / 365 / EHS a 93 / 96 / EHS (ďalej len "smernica 2004 / 38 ") sa vzťahujú aj na rodinného príslušníka Európskej únie , ak žiada o povolenie na pobyt v tomto členskom štáte Európskej únie , ktorého občianstvo má dotknutý občan Európsku úniu. Je to tiež situácia, keď občan Európskej únie uplatnil právo na voľný pohyb v iných členských štátoch a vracia sa do svojho domovského štátu s cudzincom z krajiny mimo Európskej únie, ktorý sa medzičasom stal jeho rodinným príslušníkom. Ak členský štát Európskej únie zakazuje nadobudnutie povolenia na pobyt pre tohto cudzinca, podľa judikatúry Súdneho dvora tiež zbavuje občana Európskej únie možnosti skutočne využiť podstatnú časť svojich zákonných práv.
6. § 169r ods. 1 písm. j) zákona o pobyte cudzincov tým, že znemožňuje legalizáciu pobytu cudzincov-rodinných príslušníkov občanov Českej republiky nerovnomerné zaobchádzanie s týmito cudzincami a rodinnými príslušníkmi občanov iných štátov EÚ v konkrétnych situáciách. Umožňuje vydať povolenie na pobyt zahraničnému rodinnému príslušníkovi českého občana, ktorý má bydlisko v Českej republike, aj keď tu nemá povolenie na pobyt alebo má príkaz na odchod. Výstupný príkaz nie je podľa žalobcov administratívnym aktom, ktorým by sa stanovila povinnosť cudzinca cestovať z Českej republiky. Napríklad podľa ustanovení oddielu 67 zákona o pobyte cudzincov môže cudzinec s bydliskom v Českej republike po konaní o medzinárodnej ochrane požiadať o trvalý pobyt. Preto nemožno tvrdiť, že podanie žiadostí o povolenie na pobyt s príkazom na odchod by bolo vo všeobecnosti neprípustné.
7. Osoby dotknuté sporným ustanovením majú dve možnosti. Buď musí opustiť Českú republiku a požiadať ako rodinný príslušník občana Európskej únie o vstupné vízum podľa nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 810 / 2009 o vízovom kódexe Spoločenstva (vízový kódex). Po získaní tohto víza môžu na základe tohto víza cestovať do Českej republiky a požiadať o povolenie na pobyt ako rodinné spojenie s českým občanom. Druhou možnosťou nie je cestovať a žiadať o vízum na pobyt dlhší ako 90 dní, aby sa utrpel pobyt stanovený v oddiele 33 zahraničného zákona. Pri cestovaní však zahraničný rodinný príslušník českého občana môže čeliť prekážkam právnej, zdravotnej, finančnej alebo rodinnej povahy. V nadväznosti na žiadosť o vstupné vízum nemožno ani vynechať dôkazné ťažkosti. Pokiaľ ide o druhú možnosť, odvolatelia uvádzajú, že podľa súčasného nariadenia zákona o pobyte cudzincov môžu len určití rodinní príslušníci občanov Českej republiky získať povolenie na pobyt na účely spolužitia s občanom Českej republiky prostredníctvom Konštitučného ústavu. Okrem toho rozhodnutie o udelení víza na účely pobytu je vylúčené zo súdnej kontroly podľa ustanovení oddielu 171 písm. a) zahraničného zákonníka.
8. Žalobcovia zdôrazňujú, že na základe pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu pána Václava Klučeka, na základe ktorého Parlamentná komora Českej republiky (ďalej len "zastupiteľská komora") prijala sporné nariadenie, nemožno sporné nariadenie prijať vo vzťahu k ustanoveniam § 169r ods. 1 písm. b). j) Zákonu o pobyte cudzincov, ktorý nemá žiadny legitímny cieľ. Odvolatelia si vedia predstaviť tri možné legitímne ciele: a) trest pre cudzincov za to, že sa nachádzajú v situácii, na ktorú sa vzťahuje sporné ustanovenie (t. j. že majú nelegálny pobyt v Českej republike alebo že správny orgán vydal príkaz na odchod), b) opatrenia zamerané na zabránenie porušovaniu pravidiel prisťahovalectva alebo c) uľahčenie konania o povoleniach na pobyt pre cudzincov - rodinných príslušníkov občanov Českej republiky. Pokiaľ ide o prvý možný cieľ, odvolatelia uvádzajú, že na vydanie príkazu na odchod nie je potrebné, aby cudzinec predtým porušil akúkoľvek právnu povinnosť. Tretí cieľ by jednoznačne pominul: posúdiť, či cudzinec spĺňa definíciu rodinného príslušníka a či spĺňa aj iné zákonné podmienky na vydanie povolenia na pobyt, nemôže nijako pomôcť, ak cudzinec musí pred podaním príslušnej žiadosti cestovať do zahraničia a vrátiť sa do Českej republiky a požiadať ho tu. Preto druhá možnosť zostáva, že sporné ustanovenie je preventívnym opatrením. Žalobcovia sa okrem toho domnievajú, že zo samotnej žiadosti nemožno spôsobiť ujmu verejnému záujmu.
9. Ďalšia námietka odvolateľov tvrdí, že zásah do ustanovenia § 169r ods. 1 písm. j) zákona o pobyte cudzincov v práve na rodinný život dotknutých osôb je neprimeraný. Žalobcovia vedia, že neexistuje žiadna ústavná záruka práva cudzinca na povolenie na pobyt v Českej republike. Sporné ustanovenie však nezasahuje len do práva cudzieho človeka chrániť svoj súkromný a rodinný život, ale najmä do práva chrániť súkromný a rodinný život českých občanov, ktorí majú s ním osobný vzťah. Toto právo je založené na zásade občianstva a je súčasťou občianskej únie.
10. Zostávajúce ustanovenia (pozri odsek 1) ovplyvňujú administratívne postupy, a teda súdne preskúmanie príslušných obmedzení osobnej slobody cudzincov. Na základe tejto skupiny sporných ustanovení sa súdne preskúmanie týchto obmedzení osobnej slobody cudzincov skončí hneď po skončení týchto obmedzení osobnej slobody.
11. Vo vzťahu k týmto ustanoveniam odvolatelia poukazujú na to, že v praxi uplatňovania už existovali vážne pochybnosti o ich dodržiavaní práva Únie. Najvyšší správny súd položil Súdnemu dvoru prejudiciálnu otázku a dospel k záveru, že ustanovenia § 46a ods. 9 Azylového zákona nemožno uplatniť v konaniach pred regionálnym súdom v situácii, keď ešte nedošlo k vecnému preskúmaniu zákonnosti bezpečnosti v žiadnom štádiu konania pred správnymi súdmi (pozri uznesenie z 23.11.2017 č. 10 Azs 252 / 2017-43). Podľa Najvyššieho správneho súdu by ukončenie žaloby pripravilo cudzinca o akékoľvek súdne preskúmanie rozhodnutia obmedzujúceho jeho osobnú slobodu. Podľa Najvyššieho správneho súdu sporné ustanovenia sú v rozpore s právom Únie aj preto, že mu ukladajú paušálnu povinnosť zastaviť konanie v súvislosti s predmetnými sťažnosťami.
12. Neústavnosť ustanovení, ktorými sa obmedzuje súdne preskúmanie obmedzení osobnej slobody, postupne opätovne predpokladajú odvolatelia, a to okrem iného obmedzením súdneho preskúmania určitých rozhodnutí obmedzujúcich osobnú slobodu a zavedením neodôvodnenej, neprimeranej a nepriaznivej výnimky zo štandardného súdneho postupu preskúmania správnych rozhodnutí; ďalším stanovením nerovnakého zaobchádzania medzi osobami pozbavenými osobnej slobody podľa zákona o pobyte cudzincov alebo zákona o azyle a osobami pozbavenými osobnej slobody podľa iných ustanovení českého práva, nepriamou diskrimináciou prvej skupiny osôb na základe občianstva; bez akéhokoľvek vecného odôvodnenia popierajú právo cudzincov na náhradu škody spôsobenej nezákonným rozhodnutím; opäť bez akéhokoľvek vecného odôvodnenia popierajú niektoré osoby právo na náhradu nákladov na súdne konanie; zároveň predstavujú zásah do vlastníckeho práva, keďže niektorí zaistení cudzinci musia znášať náklady na ich pobyt v zariadeniach zaistenia bez toho, aby mali možnosť nezákonne obmedziť ich osobnú slobodu a nakoniec vytvárajú neprimeraný vzťah medzi ich účelom a možnými dôsledkami ich uplatňovania. Odvolatelia sa okrem týchto tvrdení opakovane vrátili, čo ústavný súd náležite zohľadnil vo zvyšnej časti zhrnutia.
13. Pred prijatím napadnutých ustanovení existovala možnosť zrušenia rozhodnutia obmedzujúceho osobnú slobodu aj v čase, keď už takéto obmedzenie osobnej slobody neexistovalo. (V prípade preskúmania iných správnych rozhodnutí môžu byť zrušené aj v čase, keď takéto rozhodnutia už pre žiadateľa nemajú praktické právne dôsledky.) V prípade rozhodnutí, ktoré majú vplyv na sporné ustanovenia, to nie je možné. Napadnuté ustanovenia vedú k úplnému vylúčeniu súdneho preskúmania rozhodnutia obmedzujúceho osobnú slobodu, ak toto obmedzenie uplynie pred tým, ako správny súd prijme konečné rozhodnutie o žalobe proti takémuto rozhodnutiu. Právo na súdnu ochranu uvedené v článku 36 ods. 2 Charty základných práv a slobôd (ďalej len "charta") zaručuje právo osoby, ktorá tvrdí, že skrátenie svojich práv je výsledkom rozhodnutia verejného orgánu o vecnom rozhodnutí v tejto veci; Toto nie je len o práve žalovať.
14. Napadnuté ustanovenia predstavujú nevýhodu štandardnej právnej úpravy správneho konania. Odvolatelia upozorňujú na inštitút tzv. spokojnosti odvolateľa v súlade s článkom 62 zákona č. 150 / 2002 Z. z., správny poriadok Súdneho dvora (ďalej len "s."), s ohľadom na to, že sporné ustanovenia majú širší vplyv ako inštitút. Je potrebné pripomenúť, že odvolatelia majú v súlade so správnymi pravidlami právo rozhodnúť sa, ak sú spokojní, či trvať na ďalšom vypočutí veci alebo na ukončení konania. V prípade sporných ustanovení však takéto právo nemajú.
15. Podľa pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu pána Klučeka cieľom sporných ustanovení je tiež odstrániť administratívne súdnictvo. Žaloby podané napadnutými ustanoveniami majú za následok prepustenie cudzinca. Ďalšie konanie preto nie je potrebné. Ide však len o časť záujmov, ktoré žiadatelia môžu mať proti rozhodnutiam obmedzujúcim ich osobnú slobodu. Ďalším cieľom je dosiahnuť rozhodnutie, ktoré považuje obmedzenia osobnej slobody za nezákonné. Okrem toho sporné ustanovenia sa nemôžu vždy uplatňovať pri prepustení mimozemšťana. Napadnuté ustanovenia sa uplatňujú aj v prípade tzv. nadmernej kolateralizácie, t. j. obmedzení osobnej slobody cudzinca podľa iného právneho ustanovenia. Neexistuje však žiadna sloboda v prípade nadmernej náhrady medzi ukončením obmedzení osobnej slobody, napríklad podľa zákona o pobyte cudzincov a nových obmedzení osobnej slobody, napríklad podľa zákona o azyle.
16. Sporné ustanovenia sú úplne neprimerané sledovanému účelu. V praxi môže byť tento účel (ukončenie konania) priamo splnený týmito spôsobmi: na jednej strane po prepustení cudzinca buď na základe uplynutia lehoty podľa pôvodného rozhodnutia o obmedzení slobody, alebo na základe nového správneho aktu; na druhej strane po úspešnom vykonaní rozhodnutia o opustení českého územia; a nakoniec po prehnanom súhlase. Podľa ustanovení § 172 ods. 4 a 5 zákona o pobyte cudzincov a § 46a ods. 8 a § 73 ods. 7 zákona o azyle musia regionálne súdy rozhodnúť o žalobách proti rozhodnutiam obmedzujúcim osobnú slobodu cudzincov v krátkej lehote. Správny orgán odporcu musí predložiť spis súdu do piatich dní a správny (regionálny) súd musí rozhodnúť do siedmich pracovných dní. Iba správnu žalobu môže podať cudzinec do 30 dní odo dňa doručenia rozhodnutia obmedzujúceho jeho slobodu. Prepustenie cudzinca k slobode pred rozhodnutím okresného súdu bude preto výnimkou. Dôvody na obmedzenie slobody cudzinca by museli spadnúť do niekoľkých dní od obmedzenia slobody alebo správny orgán by musel stanoviť dĺžku bezpečnosti cudzinca na veľmi krátky čas.
17. Podľa odvolateľov sa teda sporné ustanovenia budú v odvolacom konaní pred Najvyšším správnym súdom uplatňovať neporovnateľne častejšie. Tento súd nezaväzuje prísne lehoty na rozhodnutie. Záruka sa ukončí, aj keď regionálny súd zachráni rozhodnutie o obmedzení slobody. Preto je prakticky nemožné podať sťažnosť proti rozsudku regionálneho súdu, ktorý bude správny súd dodržiavať, a správne rozhodnutie o obmedzení osobnej slobody. Preto možno usúdiť, že sporné ustanovenia budú najmä významne obmedzovať činnosti Najvyššieho správneho súdu. Rozhodnutia Najvyššieho správneho súdu majú systémovú povahu. Podrobné údaje o jeho rozhodovacej činnosti pri vývoji správneho prípadu po rozsudku skúmaného regionálneho súdu sú úplne v rozpore s významom zákona. V dôsledku toho môžu sporné ustanovenia prakticky odstrániť len Najvyšší správny súd za cenu výrazného zníženia jeho zjednocujúcej úlohy a znevýhodnenia časti žalobcov.
18. Podľa odvolateľov sporné ustanovenia ustanovujú aj rozdielne zaobchádzanie medzi dotknutými osobami a inými osobami, ktorých osobná sloboda bola obmedzená inými ustanoveniami právneho štátu. Popierajú možnosť odškodnenia za nezákonné obmedzenia osobnej slobody. Vytvorenie práva na náhradu škody podlieha ustanoveniam § 8 zákona č. 82 / 1998 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci rozhodnutím alebo nesprávnym úradným postupom, ktorým sa mení a dopĺňa zákon českej národnej rady č. 358 / 1992 Z. z. o notároch a ich činnostiach (notársky príkaz) v znení neskorších predpisov (ďalej len "zákon o štátnej zodpovednosti") zrušením alebo zmenou a doplnením rozhodnutia, ktoré spôsobilo škodu. Podľa napadnutých ustanovení však osoba obmedzená na osobnú slobodu nebude môcť dospieť k zrušeniu rozhodnutia o jej zadržaní, ak sa počas správneho konania skončí obmedzenie osobnej slobody, ktoré povedie k ukončeniu súdneho konania.
19. Odvolatelia dodávajú, že v prípade ukončenia správneho konania podľa sporných ustanovení a podľa ustanovení § 47 písm. c) písm. s) (CS) navrhovateľ nemôže získať právo na náhradu trov konania. Týmto nie sú dotknuté dôvody žaloby (pozri § 60 ods. 3 Zmluvy o ES). Sporné procesné nariadenie teda neumožňuje súdom poskytnúť náhradu nákladov navrhovateľovi, ktorý oprávnene namieta proti protiprávnemu rozhodnutiu, v rozpore s judikatúrou ústavného súdu [pozri napríklad zistenie ústavného súdu z 3.5.2006 sp. zn. I. ÚS 351 / 05 (N 94 / 41 SbNU 253)].
20. Odvolatelia napokon kritizujú nedostatočnú racionálnosť sporného ustanovenia. Ak regionálny správny súd prijme žalobu cudzinca proti rozhodnutiu o jej zabezpečení, bude po prepustení cudzinca nasledovať. Na základe sporných ustanovení však žalované správne orgány už nemôžu podať sťažnosť Najvyššiemu správnemu súdu. Preto neexistuje žiadna kontrola rozhodnutia regionálnych súdov o preskúmaní obmedzení osobnej slobody podľa zákona o pobyte cudzincov a zákona o azyle, ak regionálny súd žalobu prijme. Z toho vyplýva, že za akékoľvek nadbytky sú zodpovedné len justičné alebo trestné inštitúcie.
Vyhlásenie účastníkov, vedľajších účastníkov konania a iných osôb k obsahu návrhu
21. Ústavný súd podľa ustanovení oddielu 69 zákona č. 182 / 1993 Z. z. o ústavnom súde v znení neskorších predpisov vyzval Komoru zástupcov a senát parlamentu Českej republiky (Senate) ako účastníkov konania a vládu Českej republiky (Vláda) spolu s ombudsmanom ako vedľajšími účastníkmi konania, aby sa vyjadrili k obsahu návrhu. Ústavný súd požiadal o pripomienky k návrhu podľa § 48 ods. 2 zákona o ústavnom súde, ako aj ministra spravodlivosti a ministra vnútra.
22. Komora zástupcov a senát vystúpili k návrhu. Ich pripomienky sú zhrnuté v časti II písm. a) a b).
23. Vláda prijala rezolúciu č. 74 na svojom zasadnutí 31. januára 2018, v ktorej sa rozhodla, že nebude uplatňovať svoje právo zasiahnuť.
24. Minister spravodlivosti vo svojich pripomienkach uviedol, že ministerstvá sa vo všetkých svojich činnostiach riadia nielen ústavnými a inými zákonmi, ale aj uzneseniami vlády. Ministerstvo musí zabezpečiť, aby nebolo v rozpore s cieľom takéhoto riešenia alebo aby uznesenie vlády nekonkurovalo de facto. Ak vláda ako celok vyjadrila svoju vôľu nezasahovať do konania pred ústavným súdom, a teda nevyjadrovať svoje vlastné procesné stanovisko, rozhodla aj o postavení ministerstva. Individuálne stanovisko ministra spravodlivosti k návrhu preto vláda prijíma. Minister spravodlivosti preto nepridal žiadny procedurálny návrh. Vyjadrenie ministra vnútra podlieha podrobnému zhrnutiu nižšie.
25. Ústavný súd zaslal tieto pripomienky odvolateľom na vyjadrenie, ale ich vyjadrenia už nedoplnil; Okrem toho vzhľadom na ich mimoriadne veľké a takmer všetky aspekty problematiky vyčerpávajúceho textu to ani nebolo potrebné.
Pripomienky poslaneckej komory
26. Poslanecká komora opísala priebeh legislatívneho procesu prijímania sporného nariadenia. Vládny návrh bol pridelený členom ako tlačové číslo 990 13. decembra 2016. Návrh zákona prešiel všeobecnú aj podrobnú diskusiu v druhom čítaní 20. marca 2017. V podrobnej diskusii vystúpili dvaja poslanci so svojimi pozmeňovacími návrhmi, z ktorých pán Václav Klučka vo svojom pozmeňujúcom a doplňujúcom návrhu navrhol vložiť do ustanovení § 169r ods. 1 zákona o pobyte cudzincov napadnutý list j). V ďalšej časti svojho pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu ten istý poslanec navrhol vloženie napadnutého odseku 6 do oddielu 172 zákona o pobyte cudzincov, oddielu 9 oddielu 46a zákona o azyle a oddielu 8 oddielu 73 zákona o azyle. V prvej časti pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu hlasovalo 104 poslancov zo 159 prítomných poslancov, osem proti návrhu. V prípade druhej časti hlasovalo 98 poslancov za návrh a 26 poslancov proti návrhu. 7. apríla 2017 Komora zástupcov schválila zmenený a doplnený návrh zákona. Po zamietnutí návrhu zákona senátom ho parlamentná komora schválila hlasovaním 27. júna 2017, keď bolo prítomných 145 poslancov, bol zákon prijatý väčšinou 113 poslancov, 9 proti.
Vyhlásenie senátu
27. Senát zhrnul pripomienky niektorých senátorov pri diskusii o návrhu zákona na 7. zasadnutí, ktoré sa konalo 31. mája 2017. Senát sa vo svojom uznesení č. 166 z toho istého dňa rozhodol návrh zákona zamietnuť. Zo 73 prítomných senátorov malo 42 odmietnuť návrh zákona. 15 senátorov hlasovalo proti.
Pripomienky ombudsmana
28. Ombudsman v plnom rozsahu identifikoval žiadosť o zrušenie všetkých sporných ustanovení. Spochybnila ústavnosť legislatívneho procesu, pretože pozmeňujúci a doplňujúci návrh pána Klučka ukázal, že ho vypracovalo ministerstvo vnútra, čím sa obchádzajú záväzné pravidlá prijímania nových právnych predpisov. Zabránila procesu urovnávania pripomienok príslušných štátnych orgánov a iných pripomienok. Pozmeňujúce a doplňujúce návrhy, ktoré predložil pozmeňovací návrh, by pravdepodobne neboli v riadnom procese.
29. Napadnuté ustanovenie § 169r ods. 1 písm. j) zákona o pobyte cudzincov sa stalo jediným ustanovením tohto zákona, ktoré rozlišuje medzi rodinnými príslušníkmi migrantov (Európskej únie) a občanmi Českej republiky, ktorí nie sú prisťahovalcami. Zahraniční rodinní príslušníci občanov Českej republiky sa môžu dovolávať priameho účinku práva Únie, ak sa občan Českej republiky vráti s touto osobou do svojho domovského štátu po tom, ako s ňou počas svojho pobytu v inom členskom štáte vytvorí alebo posilní rodinný život. Podľa judikatúry Súdneho dvora nezákonný vstup alebo pobyt rodinného príslušníka občana Európskej únie nie je samo osebe dôvodom na zamietnutie žiadosti o povolenie na dočasný pobyt alebo na zastavenie konania o takejto žiadosti. Podľa tej istej judikatúry to nebráni členskému štátu Európskej únie uplatňovať iné sankcie voči takémuto rodinnému príslušníkovi, ktoré neohrozujú slobodu pohybu a pobytu, ako je pokuta. Ich proporcionalita je však predpokladom. Sporné ustanovenie, ktoré znemožňuje cudzincom a rodinným príslušníkom občanov Českej republiky požiadať o povolenie na pobyt, je teda zjavne v rozpore s právom Únie. Zároveň sa porušuje právo na ochranu súkromného a rodinného života zakotvené v článku 10 ods. 2 charty a v článku 8 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len "dohovor").
30. Napadnuté ustanovenia týkajúce sa ukončenia súdneho preskúmania obmedzení osobnej slobody ombudsmana uviedli, že Najvyšší správny súd vo svojej judikatúre tiež považuje ukončenie záruky za tzv. nadstranu. Sporná právna úprava preto v určitých prípadoch popiera súdnu ochranu osôb, ktoré sú ešte pozbavené osobnej slobody. V prípadoch vypovedania záruky pred rozhodnutím správneho súdu sa cudzincom zamietne možnosť získať posúdenie zákonnosti pozbavenia osobnej slobody vrátane náhrady za jej možnú nezákonnosť. Podobné ukončenie konania pred rozhodnutím Najvyššieho správneho súdu je tiež v rozpore s ústavnými požiadavkami. V článku 5 ods. 4 dohovoru sa od štátov nevyžaduje, aby ustanovili viac ako jeden súdny prípad na preskúmanie zákonnosti zadržania. Ak však samotný štát vytvoril systém, ktorý ustanovuje druhú súdnu inštanciu, musí podľa judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva poskytnúť rovnaké záruky ako na prvom stupni. Sporná právna úprava má do značnej miery vplyv na rozhodovanie a zjednocujúcu prax Najvyššieho správneho súdu. Už v rozhodnutí 27.6.2001 sp. zn.
Vyhlásenie ministra vnútra
31. Minister vnútra uviedol, že ústavnosť prijatia sporných ustanovení nemá vplyv na skutočnosť, že ministerstvo vnútra spolupracovalo na návrhu Parlamentu. Zákon o pobyte cudzincov je veľmi zložitý zákon, a preto je logické, že člen Boy sa obrátil na gestorský kódex o pomoc. Takisto nemá vplyv na uplatniteľnosť § 169r ods. 1 písm. b). j) zákona o pobyte cudzincov legislatívna - technická chyba spočívajúca v nepotrebnom vložení "ktorých." Ide o zjavné chyby, nie o zámer normotvorcu ďalej rozvíjať túto vetu, ako špekulovali odvolatelia.
32. V § 169r ods. 1 písm. j) zákona o pobyte cudzincov minister uviedol, že sa týka len cudzincov s nelegálnym pobytom v Českej republike alebo cudzincov, ktorých pobyt v Českej republike bol ukončený. Toto ustanovenie nie je v rozpore s právom Únie a nie je diskriminačné. Osobné uplatňovanie smernice 2004 / 38 sa obmedzuje na občanov Európskej únie, ktorí sa pohybujú alebo majú pobyt v inom členskom štáte, ktorého štátnymi príslušníkmi nie sú, a na ich rodinných príslušníkov, ktorí ich sprevádzajú alebo nasledujú. Judikatúra Súdneho dvora, na ktorú sa odvolávajú odvolatelia a ombudsman, sa nemôže odvolávať za okolností, na ktoré sa vzťahujú ustanovenia § 169r ods. 1 písm. j) zákona o pobyte cudzincov.
33. Porušenie zákazu diskriminácie môže byť napadnuté len v súvislosti s konkrétnym zákonom. Keďže práva podľa smernice 2004 / 38 potvrdzujú len rodinných príslušníkov občanov Európskej únie, ktorí uplatnili právo na voľný pohyb, nemôže to byť diskriminácia, ak vnútroštátne právo obsahuje čiastočne výnimku pre cudzincov - rodinných príslušníkov občanov Českej republiky, ktorí nevykonávali právo na voľný pohyb. Od obdobia uplatňovania sporného ustanovenia do 31. decembra 2017 bolo predložených celkovo 1 569 žiadostí o povolenie na dočasný pobyt. Boli ukončené len v 22 prípadoch. Tieto údaje ilustrujú dôvod existencie sporného právneho ustanovenia. To tiež naznačuje, že ministerstvo vnútra svojvoľne nesťažuje pobyt rodinných príslušníkov.
34. Ak cudzinci nepredĺžia svoje súčasné povolenie na dlhodobý pobyt alebo ho dokonca zrušia, je podľa ministra vnútra v ich vlastnom záujme, aby včas požiadali (t. j. počas doby platnosti povolenia na pobyt) a vyhli sa potrebe cestovať z Českej republiky. Ak má zahraničný rodinný príslušník českého občana dôvod domnievať sa, že jeho cestovanie z územia Českej republiky do krajiny pôvodu alebo do krajiny, v ktorej by mohol požiadať o krátkodobé vízum, nie je možné, mal by požiadať o dlhodobé vízum podľa § 33 ods. 1 písm. a) zahraničného zákonníka. Ak neexistujú dôvody na jej udelenie, mal by cestovať z Českej republiky. Minister vnútra preto navrhol, aby Ústavný súd zamietol návrh na zrušenie ustanovení § 169r ods. 1 písm. j) zákona o pobyte cudzincov.
35. V minulosti sa otázka zabezpečenia cudzincov riešila ústavným súdom, ktorý podľa ministra nemá záujem o podstatne nižšiu úroveň súdnej ochrany zabezpečených cudzincov v porovnaní napríklad s českými občanmi vo väzbe. Poskytovanie zahraničných štátnych príslušníkov nie je výslovne uvedené v článku 8 charty, a preto nemá osobitný ústavný základ. Ak správne rozhodnutie o zabezpečení cudzinca nepodlieha automatickej súdnej kontrole, nie je v rozpore s ústavným poriadkom. Cieľom sporných ustanovení zákona o pobyte cudzincov a zákona o azyle o pozastavení súdneho preskúmania po skončení záruky bolo odstrániť zbytočné zaťaženie správnych súdov a posilniť bezpečnosť Českej republiky po dosiahnutí cieľa, ktorý sleduje žaloba alebo sťažnosť o odvolaní, t. j. prepustenie cudzinca zo zaistenia. V prípade podania sťažnosti treba poznamenať, že súdne preskúmanie správneho rozhodnutia o zabezpečení cudzinca už bolo vykonané. Z judikatúry Súdneho dvora, judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva alebo českého ústavného poriadku nie je možné vyvodiť povinnosť obojstranného súdneho preskúmania správneho rozhodnutia.
36. Odvolatelia úplne ignorujú špecifickosť zaisťovne, ktorá obmedzuje osobnú slobodu cudzinca. Správny orgán je povinný konať v takýchto prípadoch čo najskôr po uplynutí dôvodov na zmrazenie. V § 172 ods. 6 zákona o pobyte cudzincov de facto sa ustanovuje rovnaký postup, ako sa predpokladá v § 62 Zmluvy o ES, a to vo forme inštitúcie, ktorá odvolateľa uspokojuje. Cieľom sporných ustanovení nie je diskriminácia cudzincov, ale ochrana verejného záujmu. Ak chce cudzinec požadovať náhradu škody podľa zákona o zodpovednosti štátu, môže použiť žalobu na ochranu proti protiprávnemu zasahovaniu v súlade s ustanoveniami § 82 Zmluvy o ES, alebo môže požadovať náhradu škody spôsobenej samotným zadržaním, t. j. nesprávnym úradným postupom podľa ustanovení § 13 zákona č. 82 / 1998 Z. z., o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci rozhodnutím alebo nesprávnym úradným postupom a o zmene a doplnení zákona č. 358 / 1992 Z. z., o notároch a ich činnostiach (notárske nariadenie), zmeneného a doplneného zákonom č. 160 / 2006 Z. z. Správne rozhodnutie sa prijíma o povinnosti uhradiť náklady na zaistenie, takže cudzinci sa môžu tiež brániť proti tomuto rozhodnutiu.
37. Minister vnútra poukázal na to, že väčšina cudzincov zneužíva žiadosť o povolenie na dočasný alebo trvalý pobyt na dočasnú legalizáciu svojho pobytu v Českej republike alebo na odvrátenie bezprostredného vyhostenia bez skutočného vzťahu s občanom Európskej únie. Napadnuté ustanovenia majú vplyv na tieto zjavne účelné rokovania, a preto ich možno považovať za legitímne a zahrnúť do verejného záujmu štátu pri účinnej kontrole prisťahovalectva, ktorý vo svojej judikatúre uznáva aj ako legitímny Európsky súd pre ľudské práva (pozri napríklad rozsudok Európskeho súdu pre ľudské práva zo 14. júna 2011 v Osmane/Dánsko, vec 38058/09, bod 58). Minister preto požiadal aj o zrušenie ustanovení § 172 ods. 6 zákona o pobyte cudzincov a § 46a ods. 9 a § 73 ods. 8 zákona o azyle.
Aktívna procesná legitimita a podmienky riadenia
38. Podľa článku 64 ods. 1 písm. b) zákona o Ústavnom súde má skupina najmenej 17 senátorov právo podať návrh na zrušenie zákona alebo jeho individuálnych ustanovení. Tento návrh predložila skupina 18 senátorov. V súlade s článkom 64 ods. 5 zákona č. 182 / 1993 Z. z. o Ústavnom súde, zmeneného a doplneného zákonom č. 320 / 2002 Z. z., priložil k nemu aj podpisový doklad, ku ktorému každý z nich osobne potvrdil, že je pripojený k žalobe. Žiadatelia preto spĺňajú podmienku aktívnej legitimity.
39. Návrh obsahuje všetky požadované právne požiadavky a je prípustný v zmysle ustanovení § 66 zákona č. 182 / 1993 Z. z. o Ústavnom súde v znení zákona č. 48 / 2002 Z. z. Zároveň neexistujú dôvody na ukončenie konania podľa § 67 toho istého zákona. Ústavný súd rozhodol o návrhu bez nariadenia ústneho konania, pretože nevykonal vykonanie dôkazov podľa ustanovení § 44 zákona č. 182 / 1993 Zb. o ústavnom súde v znení neskorších predpisov. Od vypočutia nebolo možné očakávať ďalšie objasnenie.
Legislatívny postup prijímania sporných ustanovení
40. Ústavný súd v zámeroch ustanovení § 68 ods. 2 zákona č. 182 / 1993 Z. z. o Ústavnom súde, zmeneného a doplneného zákonom č. 48 / 2002 Z. z., skúmal, či sporné ustanovenia boli prijaté a vydané v medziach ústavy Českej republiky na základe určenej právomoci a ústavným predpísaným spôsobom. Podľa jeho názoru legislatívny proces vedúci k prijatiu sporných ustanovení spĺňal ústavné požiadavky, ako vyplýva z pripomienok poslaneckej komory a senátu (body 26 a 27 vyššie).
Výnimka zo sporných ustanovení
41. § 169r ods. 1 písm. j) zákona o pobyte cudzincov znie takto:
Odstúpenie od konania
(1) Objednávka tiež zastaví konanie o žiadosti, ak cudzinec
(...)
(j) ktorý predložil žiadosť o povolenie na dočasný pobyt ako rodinný príslušník občana Českej republiky alebo trvalý pobyt podľa hlavy IVa v čase, keď nemá nárok na pobyt na území podľa tohto zákona alebo počas obdobia platnosti príkazu na odchod; Toto sa neuplatňuje, ak sa žiadosť podá počas obdobia platnosti príkazu na vyskladnenie vydaného po uplynutí obdobia povolenia na pobyt cudzinca na území osoby, ktorej sa poskytla doplnková ochrana, alebo po tom, ako sa vzdal svojho vyhlásenia o azyle."
42. § 172 ods. 6 cudzieho zákona znie takto:
Akcie
(...)
(6) V prípade, že sa zadržanie cudzinca ukončí pred prijatím rozhodnutia súdu o žalobe proti rozhodnutiu o zadržaní cudzinca, konanie proti rozhodnutiu o predĺžení trvania zadržania cudzinca alebo rozhodnutie o odsune z prevádzkarne, súd konanie zastaví. Príslušný súd, ktorý koná, bezodkladne informuje políciu o ukončení zadržania cudzinca. Prvá a druhá veta sa uplatňujú mutatis mutandis na odvolacie konanie."
43. § 46a ods. 9 zákona o azyle znie takto:
(...)
(9) Ak sa zadržanie žiadateľa o medzinárodnú ochranu alebo cudzinca ukončí predtým, ako súd vydá svoje rozhodnutie o žalobe proti rozhodnutiu o zmrazení alebo o žalobe proti rozhodnutiu o predĺžení trvania záruky, súd konanie ukončí. Ministerstvo bezodkladne informuje príslušný súd, ktorý rozhoduje o zrušení bezpečnosti žiadateľa o medzinárodnú ochranu alebo cudzinca. Prvá a druhá veta sa uplatňujú mutatis mutandis na odvolacie konanie."
44. § 73 ods. 8 zákona o azyle znie takto:
Manažment na recepcii alebo medzinárodnom letisku
(...)
(8) Ak má žiadateľ alebo cudzinec povolenie vstúpiť na územie pred rozhodnutím súdu o žalobe proti rozhodnutiu o zamietnutí vstupu na územie alebo o žalobe proti rozhodnutiu o predĺžení lehoty, na ktorú vstup na územie nemožno povoliť, súd konanie ukončí. Ministerstvo bezodkladne informuje príslušný súd, ktorý rozhoduje o prijatí na územie žiadateľa o medzinárodnú ochranu alebo cudzinca. Prvá a druhá veta sa uplatňujú mutatis mutandis na odvolacie konanie."
Úmyselné preskúmanie návrhu
Všeobecné úvahy
45. Podľa záruky ustanovenej v článku 4 Ústava Českej republiky sú základné práva a slobody pod ochranou súdnej moci. Toto negatívne pravidlo právomoci bráni zákonodarcom prijať právne predpisy, ktoré v jednotlivých prípadoch odnímu ochranu základných práv a slobôd pred súdmi.
46. Charta stanovuje v rámci základného práva na súdnu a inú právnu ochranu akékoľvek právo na prístup k súdu, t. j. právo na uplatnenie svojho práva na nezávislom a nestrannom súde a v konkrétnych prípadoch na iný orgán.
47. Právo na prístup na súd, ktorý patrí k hlavným atribútom demokratického právneho štátu, môže podliehať právnym obmedzeniam. Stanovené obmedzenia však nesmú brániť prístupu na súd takým spôsobom alebo v takom rozsahu, aby bolo právo osoby dotknuté v jej podstate. Obmedzenia sú ústavne konzistentné len vtedy, ak sledujú legitímny cieľ, za predpokladu primeranej rovnováhy medzi použitými zdrojmi a sledovaným cieľom (rozsudok Európskeho súdu pre ľudské práva z 28.5.1985, Ashingdane/Spojené kráľovstvo, už citovaný, bod 8225/78, bod 57; rozsudok z 20. apríla 2004, Bulena/Česká republika, už citovaný, bod 57).
48. Tieto obmedzenia sa vzťahujú aj na prístup k súdu a k rozhodnutiu v prejednávanej veci. Právo na prístup k Súdnemu dvoru nie je vyčerpané len predložením veci rozsudku, ale po riadnom priebehu konania obsahuje aj právo na rozsudok Súdneho dvora pre ľudské práva (rozsudok Európskeho súdu pre ľudské práva z 15. októbra 2009 vo veci Kohlhofer a Minarik/Česká republika, sťažnosť č. 32921 / 03, 28464 / 04, 5344 / 05, § 90; bližšie k Kmeku, J. Košák, D., Kratochchchul, J., Bobek, M. European Convention on Human Rights). Vydanie 1. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 664-668, poznámka od J. Kmece).
49. Charta zaručuje osobe, ktorá tvrdí, že bola skrátená o svoje práva rozhodnutím verejného orgánu, právo požiadať súd o preskúmanie zákonnosti takéhoto rozhodnutia; zákon môže ustanoviť vylúčenie z tohto pravidla. Ide o spresnenie článku 4 Ústavy Českej republiky vo vzťahu k rozhodnutiam verejných orgánov, podľa ktorého okrem toho (druhá veta ustanovenia charty) preskúmanie rozhodnutí týkajúcich sa základných práv a slobôd podľa charty nesmie byť vylúčené z právomoci Súdneho dvora.
50. Ústavné preskúmanie sporných ustanovení je založené na priorite uvedených procesných záruk zaručených ústavným poriadkom, keďže len prostredníctvom nich možno účinne chrániť hmotný obsah určitého základného práva alebo slobody. Právny cieľ všetkých ustanovení sa musel odvodiť najmä zo samotného znenia (dokonca aj v kontexte zmenených a doplnených zákonov) a z vyhlásenia ministra vnútra o ústavnom preskúmaní. Vysvetľujúca správa k návrhu zákona č. 222 / 2017 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 326 / 1999 Z. z., o bydlisku cudzincov v Českej republike a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení zmien a doplnení a iných súvisiacich zákonov, sa zaoberala, s výnimkou niekoľkých častí súvisiacich v podstate výlučne inými ustanoveniami - revidované normy boli doplnené na základe parlamentnej zmeny a doplnenia. Otázka prístupu súdu a správneho orgánu k veci je kľúčovou úlohou pri kontrole príslušných noriem, pretože všetky posudzované ustanovenia obsahujú rovnaký okamih ukončenia konania.
Preskúmanie ústavných ustanovení § 169r ods. 1 písm. j) zákona o pobyte cudzincov
51. V tejto časti ústavného preskúmania plénum ústavného súdu muselo odpovedať na otázku, či by sa správne konanie na žiadosť cudzieho rodinného príslušníka českého občana o trvalý alebo dočasný pobyt malo ukončiť v situácii, keď nemá právo na pobyt na území štátu alebo keď mu bolo nariadené opustiť územie Českej republiky.
52. Takto vytvorený rámec bol v prvom rade poverený skúmaním, či sporné ustanovenie sleduje určitý (a obhájiteľný) legitímny cieľ. V uvedených zdrojoch by účinná kontrola migrácie mala byť legitímnym cieľom (pozri napríklad rozsudok Európskeho súdu pre ľudské práva zo 14. júna 2011 v Osmane/Dánsko, vec č. 38058 / 09, § 58). Osobitná pozornosť bola venovaná predchádzaniu nelegálnemu pobytu cudzincov a zvyšovaniu efektívnosti administratívnych postupov, keďže následné cestovanie cudzinca bez povolenia na pobyt z územia štátu nemá podľa zákonodarcu v konaní o povolení na pobyt žiadny zmysel. Minister vnútra vo svojich pripomienkach k návrhu zdôraznil, že viacerí cudzinci zneužívajú žiadosti o povolenie na dočasný alebo trvalý pobyt na dočasnú legalizáciu svojho pobytu v Českej republike alebo na odradzovanie od bezprostredného vyhostenia bez skutočného rodinného vzťahu s českým občanom. Podľa neho má sporné ustanovenie zabrániť tejto zmysluplnej praxi.
53. Ústavný súd nemá dôvod meniť svoje predchádzajúce závery týkajúce sa neexistencie subjektívneho ústavného zaručeného neobmedzeného práva cudzincov na pobyt v Českej republike. Je to záležitosť suverénneho štátu, v ktorom je povolené bydlisko cudzincov na jeho území [Nájdené sp. zn. Podľa článku 42 ods. 2 V Českej republike však cudzinci požívajú práva a slobody zaručené chartou, ak nie sú priznané len českým občanom (napr. hlasovacie právo). Hoci subjektívne ústavné právo cudzincov na pobyt v Českej republike neexistuje, charta zaručuje cudzincom práva, ktoré môžu byť dotknuté vylúčením pobytu, vrátane práva na ochranu pred neoprávneným zásahom do súkromného a rodinného života (článok 10 ods. 2 charty).
54. V správnom konaní týkajúcom sa žiadosti cudzinca o povolenie na pobyt správny orgán preskúma, či je cudzinec v skutočnosti rodinným príslušníkom občana Českej republiky, a preto tiež zistí existenciu de facto rodinného vzťahu. Primárna ochrana základných práv cudzinca sa má uplatňovať v tomto správnom konaní. Odsek 169r ods. 1 písm. j) zákona o pobyte cudzincov však túto ochranu odníme právnym príkazom na ukončenie konania, čím sa zabráni nielen pokračovaniu správneho konania, ale aj následnému prístupu k súdom v zmysle článku 36 ods. 1 charty. Zároveň je to súd, ktorý je podľa článku 36 ods. 2 charty oprávnený preskúmať zákonnosť správneho rozhodnutia, ak žalobca tvrdí, že ho skrátil o svojich právach.
55. Napriek tomu, že sporné ustanovenie nie je priamo formulované ako vylúčenie z súdneho preskúmania konkrétneho rozhodnutia v správnom konaní, je jasné, že povinnosť pozastaviť administratívne konanie, ktoré sa uskutoční, má takýto účinok. Hoci odvolanie na Komisiu na rozhodnutie o pobyte cudzincov na ministerstve vnútra je prípustné proti príkazu na ukončenie konania, v takomto konaní už Komisia nemôže skúmať, či žiadateľ spĺňa vecné podmienky na vydanie povolenia na pobyt, ale len či boli poskytnuté dôvody na ukončenie konania. To isté platí aj pre následné správne konanie, ak zahraničný rodinný príslušník občana Českej republiky podá správnu žalobu.
56. Okrem toho právo na prístup k súdu nie je vyčerpané len predložením prípadu príslušnému orgánu verejnej moci, ale obsahuje aj právo na rozhodnutie, ktoré sa má prijať formou (bod 48 vyššie), za predpokladu, že sa vedie konanie v súlade so zákonom o veci. Podľa skúmanej právnej úpravy však druhý cieľ práva na prístup na súd nemôže byť splnený, pretože sa mu bráni ukončiť správne konanie. Porušenie procesného práva je teda popieraním spravodlivosti (denegatio uistitiee), čo znamená protiústavné zrušenie práva na súdnu ochranu ako základnej črty právneho štátu.
57. Právnymi cieľmi spornej právnej úpravy je účinná kontrola migrácie a nepochybne súlad s českou legislatívou. Tieto ciele sa však vykonávajú prostredníctvom procesného nástroja (zastavenie ukončenia konania), ktorý podkopáva verejný záujem a zabraňuje individuálnemu záujmu. Cestovanie zahraničného rodinného príslušníka českého občana sa uskutočňuje za súčasného odopretia jeho práva požívať základné práva a slobody zaručené Chartou na území štátu (článok 42 ods. 2). Ak chce takýto žiadateľ získať povolenie na pobyt po ukončení konania o jeho žiadosti, nemá na výber, len sa vrátiť do Českej republiky a znovu podať žiadosť. Ak judikatúra v prípade obmedzenia práva na prístup k súdu poukazuje na spôsob, akým sa hodnotia hodnoty a zásady, aby sa dosiahla primeraná rovnováha medzi použitými prostriedkami a cieľom právnej regulácie (bod 47), nemožno z toho vyvodiť splnenie tejto požiadavky.
58. Vylúčenie procesných záruk podľa článku 36 ods. 1 a 2 charty, ktorých spoločným menovateľom je ďalšie správne konanie, po ktorom nasleduje právo na súdne preskúmanie správneho rozhodnutia, tiež porušuje základné právo žiadateľa na súkromný a rodinný život podľa článku 10 ods. 2 charty v spojení s ustanoveniami článku 32 Charty o ochrane rodičovstva, rodiny a detí podľa potreby. V zámeroch spornej právnej úpravy je nepochybne jasné, že ak cudzinec podal žiadosť "ako rodinný príslušník občana Českej republiky," znamená to aktívnu legitimitu žiadosti o povolenie na pobyt a v správnom konaní je stanovená existencia právnych podmienok na vydanie takéhoto povolenia. Tým sa však nemení skutočnosť, že tým, že žiadateľ ukončí konanie, sa zbavuje možnosti pobytu v Českej republike, ak má podľa správneho orgánu (a v skutočnosti) právo legalizovať a byť v kontakte so svojím rodinným príslušníkom na území štátu.
59. Ústavný súd v podstate nemá inú možnosť ako zaoberať sa námietkou odvolateľov voči samotnému zneniu predmetného ustanovenia. Hoci slová "ak cudzinec" použité na začiatku odseku 1 (169.) zákona o pobyte cudzincov sú obsiahnuté v spoločnej časti predmetnej hypotézy, nasleduje za nimi slovo "ktorý podľa písmena j) toho istého odseku" pred slovami "predložený návrh" (za ktorým nasleduje ďalšie znenie podmienok zákona). "Takéto spojenie vyvoláva možný zámer zákonodarcu sprístupniť právne pravidlá (postupné konanie) oveľa rozšírenejšie, ale nasledujúci text pod j) to nepodporuje. Za iných okolností, ako je deregulácia právneho štátu, by však nič nebránilo výkladu opísaného právneho predpisu plaza a (sub) ústavným spôsobom v zmysle zákona, aby sa nezohľadňovali nadbytočné referenčné mená.
60. V dôsledku preskúmania ústavnosti prvého z napadnutých ustanovení cudzieho zákona sa dospelo k záveru, že porušil ustanovenia článku 36 ods. 1 a 2 a článku 10 ods. 2 charty, že prvé dve procesné záruky individuálnej súdnej ochrany nemožno vynechať z porušenia článku 4 ústavy Českej republiky, podľa ktorého sú základné práva a slobody chránené súdnym orgánom.
Spoločné preskúmanie ústavnosti ustanovení § 172 ods. 6 zákona o pobyte cudzincov a § 46a ods. 9 a § 73 ods. 8 zákona o azyle
61. Podnetom normotvorcu prijať tieto sporné ustanovenia, o ktorých sa predpokladá legitímny cieľ, bolo samozrejme zjednodušiť konanie alebo znížiť zaťaženie všeobecných súdov v rámci správneho preskúmania. Cieľom odkladu súdneho konania bola samotná skutočnosť, že cieľ, ktorý sleduje správna žaloba alebo odvolanie, sa dosiahol: ak bola ukončená záruka (ďalej len "zadržanie") cudzinca alebo žiadateľa o medzinárodnú ochranu, takéto ukončenie obmedzenia osobnej slobody (vzájomne) musí spĺňať cieľ, ktorý sleduje žaloba žaloby žalobkyne proti záruke a preskúmanie konania proti rozhodnutiu súdu o zmrazení, či už na regionálnom súde alebo v odvolacom konaní. Podobne sa to vzťahuje na obmedzenie osobnej slobody žiadateľa v prijímacom centre alebo na medzinárodnom letisku (oddiel 73 ods. 8 azylového zákona).
62. Odvolatelia tu tvrdia, že došlo k porušeniu práva na súdnu ochranu tým, že sa nedodržala záruka stanovená v článku 36 ods. 2 charty, podľa ktorej preskúmanie rozhodnutí týkajúcich sa základných práv a slobôd podľa charty nemožno vylúčiť z právomoci súdu. Toto tvrdenie je základom výkladu uvedeného základného zákona. Hoci súdne preskúmanie správneho rozhodnutia o zadržaní prebieha, nemôže byť ukončené v dôsledku (napadnutia sťažovateľa) ukončenia konania.
63. Tak ako v ústavných úvahách, ustanovenie § 169r ods. 1 písm. j) zákona o pobyte cudzincov opakuje problém dodržiavania individuálnych procesných záruk. Opäť platí, že okrem zasahovania, ktoré už bolo uvedené v práve preskúmať zákonnosť rozhodnutia verejného orgánu, je v stávke aj právo na prístup k samotnému súdu. To je zabezpečené v zámeroch ustanovení článku 36 ods. 1 charty, celého systému procesných záruk vyplývajúcich z ústavného práva na spravodlivý proces; právo na prístup k súdu je na začiatku konania. Neprijateľné obmedzenie prístupu na súd opäť bráni tomu, aby sa záležitosť riešila úctivým spôsobom.
64. Prístup k súdu sa uskutoční podaním veci na súd a po riadnom priebehu konania rozhodnutím vo veci samej. Ak sa však v priebehu konania zastaví, dôležitá skutočnosť, ako napríklad ukončenie konania o zadržaní, nie je splnená (pozri bod 48). Výsledná procesná situácia je pozoruhodná z hľadiska ústavnej kontroly pri porovnávaní všetkých štyroch sporných ustanovení: keďže v prípade ukončenia správneho konania týkajúceho sa žiadosti cudzieho štátneho príslušníka Českej republiky cieľ jeho žiadosti o povolenie (trvalé alebo dočasné) na pobyt nemožno dosiahnuť zastavením súdneho preskúmania správneho rozhodnutia o zaistení, cieľ žaloby proti tomuto rozhodnutiu je prima facie ("skutočne"), keďže správny orgán už ukončil obmedzenie osobnej slobody. Odvolatelia sa však dovolávajú "proti názoru zákonodarcu, t. j. pokračovanie administratívneho preskúmania aj po skončení zadržania.
65. Pozitívna odpoveď ústavného súdu na tvrdenia odvolateľov je založená na ľudskej i judikatúre a je založená na dvoch základných dôvodoch. Prvá spočíva v obmedzení (odstránení) samotnej osobnej slobody, ktorá je v zásade taká významná, že zásah do fyzickej a duševnej integrity (pozri článok 7 ods. 1 a článok 8 ods. 1 charty), že preskúmanie zákonnosti takéhoto obmedzenia sa musí vykonať v plnom rozsahu, a to aj z hľadiska sociálnej kontroly tohto druhu zasahovania do základných práv a slobôd. Druhý dôvod sa zakladá na potrebe zachovať možnosť, aby osoba zadržaná vo väzbe žiadala náhradu škody voči štátu v prípade súdneho rozhodnutia o nezákonnosti obmedzení osobnej slobody. Ukončenie konania podľa všetkých troch sporných ustanovení predstavuje bezprostrednú prekážku pre uplatňovanie oboch dôvodov.
66. Európsky súd pre ľudské práva opakovane zdôraznil požiadavku procesnej a materiálnej zákonnosti pozbavenia osobnej slobody, ako aj dôležitosť okamžitej a rýchlej súdnej kontroly takéhoto obmedzenia (pozri napríklad rozsudok Európskeho súdu pre ľudské práva z 3. októbra 2006 vo veci McKay proti Spojenému kráľovstvu, s. 543 / 03, § 30). V tomto prípade zohráva úlohu najmä článok 5 ods. 4 dohovoru, ktorý predstavuje ustanovenie o habeas corpus. Udeľuje každej osobe zbavenej osobnej slobody právo požiadať o konanie, v ktorom Súd prvého stupňa bezodkladne rozhodne o zákonnosti opatrenia a nariadi prepustenie, ak je vzdanie sa práva nezákonné (rozsudok Veľkej komory Európskeho súdu pre ľudské práva z 9.7.2009, Mooren/Nemecko, už citovaný, bod 106; rozsudok 28.10.2003, Rakevič/Rusko, už citovaný, rozsudok z 58973/00, § 43).
67. Účelom preskúmania uvedeného v článku 5 ods. 4 Konvent je predovšetkým prepustenie osoby, ak jej pozbavenie osobnej slobody preukáže nezákonnosť (rozsudok Veľkej komory z 19. februára 2009, A a i./Spojené kráľovstvo, s.ažnos. č. 3455 / 05, § 200; alebo rozsudok z 9.10.2003 vo veci Slivenko/Latvia, s. 48321 / 99, § 158; rozsudok z 9.11.2010 vo veci Osypenko/Ukrajina, s. 4634 / 04, § 84-85). Zároveň však skutočnosť, že obmedzenie osobnej slobody sa skončilo, nemôže podľa Európskeho súdu pre ľudské práva zbaviť dotknutej osoby práva preskúmať zákonnosť takéhoto opatrenia aj po jeho ukončení. Záruky podľa článku 5 ods. 4 Dohovory sa vzťahujú aj na existujúce súdne odvolania v týchto veciach. Bolo by zbytočné, ak by súdna kontrola zadržania bola možná len dovtedy, kým účinky takéhoto opatrenia pretrvávajú (rozsudok Súdneho dvora zo 16. decembra 2006, 41124 / 02, Zb. s. 41124 / 02, Zb. s. 74, alebo vec č. 277 / 05, Zb. s. 76.2011, Zb. s. I-661). Vo veci Smatana proti Českej republike (vec č. 18642 / 04, § 82-91, 123, 137, 141) Európsky súd pre ľudské práva poznamenal porušenie práva sťažovateľa na slobodu a osobnú bezpečnosť podľa článku 5 dohovoru, v odseku 3 (dôvody, ktoré uviedli vnútroštátne súdy vo svojich rozhodnutiach o opatrovníctve sťažovateľa, nestačili na to, aby boli počas daného obdobia vo väzbe), v odseku 4 (nerozhodlo sa o zákonnosti väzby sťažovateľa) a v odseku 5 (štátna judikatúra nezaručila sťažovateľovi právo na náhradu odňatia slobody v príslušnom čase). K tomuto porušeniu došlo okrem iného preto, že české súdy vrátane ústavného súdu nezrušili napadnuté rozhodnutia sťažovateľa o opatrovníctve po tom, ako už bolo zrušené vzdanie sa osobnej slobody.
68. Ak v dôsledku ukončenia konania súd nemôže preskúmať zákonnosť zadržania žiadateľa, žiadateľovi sa odoprie právo získať akúkoľvek náhradu škody voči štátu za nezákonné vyhostenie alebo obmedzenie slobody, pretože nárok na náhradu škody spôsobený nezákonným rozhodnutím (aj o obmedzení slobody) je podmienený pozastavením alebo zmenou ustanovení článku 8 ods. 1 zákona č. 82 / 1998 príslušným orgánom. rozhodnutie tohto orgánu je záväzné pre súd určujúci náhradu.
69. Článok 5 ods. 5 Každá osoba, ktorá bola zatknutá alebo zadržaná alebo inak pozbavená osobnej slobody v rozpore s článkom 5 dohovoru, má nárok na náhradu škody. Štát si plní svoje povinnosti podľa tohto ustanovenia, ak jeho právny poriadok umožňuje jednotlivcom požadovať náhradu za pozbavenie osobnej slobody v rozpore s podmienkami uvedenými v článku 5 ods. 1 až 4 dohovoru (rozsudok veľkej komory zo 17. januára 2012 vo veci č. 36760/06, § 182; rozsudok z 13. októbra 2016 vo veci č. 62507 / 12, § 153; rozsudok zo 17. marca 2009 vo veci Houtman a Meeus/Belgicko, vec č. 22945 / 07, § 43). V tejto súvislosti je potrebné zabezpečiť, aby bolo možné efektívne využiť právo na náhradu škody s dostatočnou istotou (rozsudok Veľkej komory z 18. decembra 2002 vo veci N. C. proti Taliansku, vec č. 24952 94, § 49). Ukončenie súdneho konania, v ktorom sa skúma zákonnosť obmedzenia (odstránenia) slobody, vylučuje účinné využívanie práva na náhradu škody.
70. Ústavný súd dosiahol správne zhrnuté závery ústavných pozícií. Nemožno však prehliadať, že judikatúra Najvyššieho správneho súdu sa uberá podobným smerom; Pokiaľ však ide o prax tohto súdu v oblasti judikatúry, závery, ku ktorým sa dospelo, sú mimoriadne dôležité, keďže vzhľadom na krátke lehoty na rozhodnutie regionálnych súdov o administratívnych žalobách sa konanie zvyčajne ukončí v rámci odvolacieho konania (a preto Najvyšší správny súd nemôže okrem iného plniť svoju úlohu zjednocujúceho judikatúru). V rozsudku č. j. 6 Azs 320 / 2017- 20 z 29.11.2017 Najvyšší správny súd dospel k záveru, že ak podľa článku 172 ods. 6 zákona o pobyte cudzincov nie je možné, aby súd vyhlásil nezákonnosť rozsudku o zadržaní políciou v ktorejkoľvek fáze konania, keďže obmedzenie osobnej slobody cudzinca podľa tohto rozhodnutia už nie je uplatniteľné, takéto vnútroštátne ustanovenie sa neuplatňuje v rozpore s právom Európskej únie, s článkom 15 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008 / 115 / ES o spoločných normách a postupoch v členských štátoch na návrat štátnych príslušníkov tretích krajín bez povolenia na pobyt a článkami 6 a 47 Charty základných práv Európskej únie. Okrem toho Najvyšší správny súd, ako aj teraz ústavný súd, zistili porušenie článku 5 ods. 4 a 5 dohovoru.
71. Tri ustanovenia zákona o cudzincoch a azyle boli preto napadnuté v rozpore s článkom 36 ods. 1 charty a článkom 5 ods. 4 a 5 dohovoru.
Záver
72. Ústavný súd konštatoval sporné ustanovenie článku 169r ods. 1 písm. j) zákona o pobyte cudzincov, ktoré odporuje právu na prístup k súdu podľa článku 36 ods. 1 charty a súdnemu preskúmaniu rozhodnutí verejných orgánov podľa článku 36 ods. 2 charty, a to v spojení s článkom 4 ústavy Českej republiky a právom na ochranu pred neoprávneným zásahom do súkromného a rodinného života podľa článku 10 ods. 2 charty. Preto podľa ustanovení § 70 ods. 1 zákona č. 182 / 1993 Z. z. o Ústavnom súde, zmeneného a doplneného zákonom č. 48 / 2002 Z. z., zákon zrušil toto ustanovenie k dátumu uverejnenia tohto zistenia v zbierke zákonov.
73. Ústavný súd dospel k záveru, že sporné ustanovenia článku 172 ods. 6 zákona o pobyte cudzincov a článku 46a ods. 9 a článku 73 ods. 8 zákona o azyle odporujú právu na prístup k Súdnemu dvoru podľa článku 36 ods. 1 charty a súdnemu preskúmaniu rozhodnutí verejných orgánov podľa článku 36 ods. 2 charty, opäť v spojení s článkom 4 ústavy Českej republiky, ako aj právu na preskúmanie zákonnosti deprivácie podľa článku 5 ods. 4 dohovoru a práva na náhradu škody podľa článku 5 ods. 5 dohovoru. Preto podľa ustanovení § 70 ods. 1 zákona č. 182 / 1993 Z. z. o Ústavnom súde, zmeneného a doplneného zákonom č. 48 / 2002 Z. z., boli tieto ustanovenia zrušené k dátumu uverejnenia tohto zistenia v Zbierke zákonov.
Predseda ústavného súdu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišné stanoviská podľa článku 14 zákona č. 182 / 1993 Zb. o ústavnom súde v znení neskorších predpisov prijali sudcovia Vladimir Sládeček a Radovan Suchonek na rozhodnutie a sudca Jiří Zemánek z jeho dôvodov.
Prihláste sa pre poznámky, obľúbené a upozornenia
Informácie o predpise
| Citácia | 16 / 2019 Z. z., o návrhu na zrušenie niektorých ustanovení zákona č. 325/1999 Z. z., o azyle v znení neskorších predpisov a zákona č. 326 / 1999 Z. z., o pobyte cudzincov v Českej republike a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov |
|---|---|
| Typ predpisu | - |
| Autor | - |
| Zbierka | Zbierka zákonov |
| Dátum vyhlásenia | 21.01.2019 |
|---|---|
| Účinnosť od | - |
| Účinnosť do | - |
| Stav | Platný |
Znenie predpisu má informatívny charakter.
Komentáre 0