Ústavný súd nezistil 148 / 2020 Z. z.
Ústavný súd zistil z 11. februára 2020 sp. zn.
Platný
Zistený ústavný súd
Verzie znenia:
08.04.2020
Zobrazeno prvních 200 z celkem 397 ustanovení tohoto předpisu.
Zobrazit celý předpis →
Pro stažení celého znění použijte tlačítko Stáhnout výše.
148
POKUTY
Ústavný súd
Za republiku
Ústavný súd rozhodol 11. februára 2020 na plenárnom zasadnutí, ktoré pozostávalo z predsedu Súdneho dvora Paula Rycheckého a sudcov Louisa Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialea (sudca Českej republiky), Jaromíra Jirsa, Tomáša Lichovníka, Vladimira Sládečeka, Radovana Suchánka, Kateřinu Šimákovú, Vojtěho Šimíčeka, Milady Tomkovej, Davida Uhlára a Jiřího Zemánka na návrh predsedu zákona č. 14 / 2017 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 159 / 2006 Z. z. o konflikte záujmov, zmenený a doplnený zákonom č. 14 / 2017 Z. z. z.
nasledujúce:
I. Návrhy na zrušenie § 4a až 4c a § 9 písm. e) zákona č. 159 / 2006 Z. z., o konflikte záujmov, zmeneného a doplneného zákonom č. 14 / 2017 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 159 / 2006 Z. z. o konflikte záujmov v znení neskorších predpisov a iných súvisiacich zákonov a o zrušení článku II ods. 1 a 6 a článku VIII zákona č. 14 / 2017 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 159 / 2006 Z. z. o konflikte záujmov v znení neskorších predpisov a iných súvisiacich právnych predpisov, sa zamietajú.
II. Návrh na zrušenie tretej časti zákona č. 14 / 2017 Z. z., ktorým sa mení zákon č. 159 / 2006 Z. z. o konflikte záujmov v znení zmien a ďalších súvisiacich zákonov, sa zamieta.
Odôvodnenie
Predmet úpravy
1. Ústavný súd dostal 15. februára 2017 návrh prezidenta republiky (ďalej len "odvolateľ") podľa článku 64 ods. 1 písm. a) zákona č. 182 / 1993 Z. z. o ústavnom súde o zrušení oddielov 4a až 4c a § 9 ods. 1 písm. e) [poznámka - správne článok 9 písm. e) ] zákona č. 159 / 2006 Z. z. o konflikte záujmov v znení zmien a doplnení a ďalších súvisiacich právnych predpisov (ďalej len "zákon č. 14 / 2017 Z. z. a tretia časť zákona č. 14 / 2017 Z. z. Tento návrh bol realizovaný v rámci sp. zn. pl. ÚS 4 / 17.
2. Skupina 44 poslancov komory parlamentu Českej republiky (ďalej len "komora zástupcov") predložila 8. marca 2017 návrh podľa § 64 ods. 1 písm. b) zákona o ústavnom súde o zrušení § 4a až 4c zákona o konflikte záujmov a o zrušení článku II ods. 1 a 6 a článku VIII zákona č. 14 / 2017 Zb. Tento návrh bol vypracovaný pod sp. zn. pl. ÚS 5 / 17.
3. Podľa článku 35 ods. 2 zákona o ústavnom súde je neprípustné, ak Ústavný súd už v rovnakej veci koná; oprávnený žalobca má právo zúčastniť sa na vymenovaní skoršej žaloby vo funkcii vedľajšieho účastníka konania. Preto ústavný súd rozhodol uznesením z 28. marca 2017, sp. zn. pl. ÚS 4 / 17, pl. ÚS 5 / 17 (všetky rozhodnutia ústavného súdu sú k dispozícii na http: // nalus.ujud.cz), zamietnutím návrhu skupiny členov na zrušenie oddielov 4a až 4c zákona o konflikte záujmov, ako aj návrhu na zrušenie článku II ods. 1 a 6 zákona č. 14 / 2017 Z. z. (operačná časť I). Zároveň rozhodla, že návrh skupiny členov na zrušenie článku VIII zákona č. 14 / 2017 Z. z., ktorý sa doteraz vykonal podľa sp. zn. Pl. ÚS 5 / 17, súvisí so spoločným konaním s návrhom žalobcu (predsedu republiky) podľa sp. zn. V tomto konaní sa žiadateľ (skupina členov) naďalej objavuje a označuje sa ako "intervenátor"; v časti postupu, v ktorej navrhuje zrušiť článok VIII zákona č. 14 / 2017 Zb. (o ktorú odvolateľ nepožiadal), uvádza a ďalej uvádza "odvolateľ" [pod IX. d) ]. V konaní týkajúcom sa návrhu odvolateľky zrušiť § 9 písm. e) zákona o konflikte záujmov a tretej časti zákona č. 14 / 2017 Z. z. odvolateľ (skupina poslancov) nie je účastníkom konania.
Text sporných ustanovení
4. Sporné ustanovenie § 4a zákona o konflikte záujmov znie takto:
(1) Verejným úradníkom uvedeným v článku 2 ods. 1 nesmie byť rozhlasový alebo televízny prevádzkovateľ alebo vydavateľ periodickej tlače alebo člen, člen alebo ovládajúca osoba právnickej osoby, ktorá je rozhlasovým alebo televíznym operátorom alebo vydavateľom periodickej tlače.
(2) Verejný úradník uvedený v odseku 1 je povinný ukončiť prevádzku rozhlasového alebo televízneho vysielania alebo vydávanie periodickej tlače, alebo ukončiť svoju účasť alebo členstvo v právnickej osobe, ktorá je rozhlasovým alebo televíznym prevádzkovateľom alebo vydavateľom periodickej tlače, bez zbytočného odkladu po tom, ako začala vykonávať svoje povinnosti, ale najneskôr 60 dní po dátume začiatku svojej funkcie. Ak z dôvodov nezávislých od verejného úradu nie je možné dodržať lehotu stanovenú v predchádzajúcej vete, verejný úrad informuje záznamový orgán v tejto lehote a zároveň prijme všetky potrebné opatrenia na splnenie povinnosti stanovenej v prvej vete. Ustanovenia osobitných právnych predpisov sa tam netýkajú4.
(3) Verejný činiteľ, ktorý neukončil svoju účasť alebo členstvo v právnickej osobe, ktorá je prevádzkovateľom rozhlasového alebo televízneho vysielania alebo vydavateľom pravidelných novín, ako sa uvádza v odseku 2, nesmie vykonávať hlasovacie práva v tejto obchodnej spoločnosti. Ak je verejný činiteľ jediným členom obchodnej spoločnosti, nesmie pri výkone svojej právomoci prijímať iné rozhodnutia ako tie, ktoré sú stanovené zákonom alebo ktoré sa týkajú zrušenia obchodnej spoločnosti, alebo si zvoliť orgány obchodnej spoločnosti alebo ich členov, pokiaľ neprestali fungovať.
Text vysvetľujúcej poznámky 4 v § 4a ods. 2:
Napríklad § 45 zákonníka práce, v znení neskorších predpisov, § 95 zákona č. 6 / 2002 Z. z., o súdoch, rozhodnutiach, adries a štátnej správe súdov a o zmene a doplnení niektorých iných zákonov (zákon o súdoch a sudcoch), v znení neskorších predpisov § 21 ods. 3 zákona č. 283 / 1993 Z. z., o prokuratúre, v znení neskorších predpisov.
5. Sporné ustanovenie oddielu 4b zákona o konflikte záujmov znie:
Obchodná spoločnosť, v ktorej verejný činiteľ uvedený v odseku 2 ods. 1 písm. c) alebo kontrolovaná osoba vlastní podiel predstavujúci aspoň 25% účasti akcionára v obchodnej spoločnosti, sa nesmie zúčastňovať na postupoch verejného obstarávania podľa zákona o verejnom obstarávaní ako účastník alebo subdodávateľ, prostredníctvom ktorého dodávateľ preukáže kvalifikáciu. Verejný obstarávateľ vylúči takúto obchodnú spoločnosť z postupu obstarávania. Verejný obstarávateľ nesmie zadať malú zákazku obchodným spoločnostiam uvedeným v prvej vete, pričom takéto konanie je neplatné.
6. Sporné ustanovenie § 4c zákona o konflikte záujmov znie takto:
Zakazuje sa poskytovať subvenciu podľa právnych predpisov upravujúcich rozpočtové pravidlo (14) alebo investičný stimul podľa právnych predpisov upravujúcich investičné stimuly (15) obchodnej spoločnosti, v ktorej verejný činiteľ uvedený v článku 2 ods. 1 písm. c) alebo kontrolovaná osoba vlastní podiel predstavujúci aspoň 25% účasti akcionára v spoločnosti.
Znenie vysvetliviek v § 4c:
14) Zákon č. 218 / 2000 Zb. o rozpočtových pravidlách a zmene a doplnení niektorých súvisiacich zákonov (rozpočtové pravidlá) v znení zmien a doplnení.
15) Zákon č. 72 / 2000 Zb. o investičných stimuloch a zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o investičných stimuloch), v znení zmien a doplnení.
7. Sporné ustanovenie § 9 písm. e) zákona o konflikte záujmov znie:
Verejný úradník musí presne, úplne a pravdivo uviesť, že je rozhlasovým alebo televíznym vysielateľom alebo vydavateľom periodickej tlače alebo členom, členom alebo ovládajúcou osobou právnickej osoby, ktorá je rozhlasovým alebo televíznym operátorom alebo vydavateľom periodickej tlače.
8. Sporné ustanovenie prvej časti článku II ods. 1 zákona č. 14 / 2017 Zb. znie:
Zákaz stanovený v odseku 4c sa vzťahuje na grantový postup alebo investičný stimul iniciovaný po nadobudnutí účinnosti tohto zákona. Konanie začaté pred dátumom nadobudnutia účinnosti tohto aktu sa ukončí v súlade s platnými právnymi predpismi.
9. Sporné ustanovenie prvého článku II ods. 6 zákona č. 14 / 2017 Z. z. znie:
Zákazy a obmedzenia podľa § 4a zákona č. 159 / 2006 Z. z., platné odo dňa nadobudnutia účinnosti tohto zákona, sa nevzťahujú na verejných činiteľov, ktorí začali verejnú funkciu pred dátumom nadobudnutia účinnosti tohto ustanovenia.
10. Sporné ustanovenie tretej časti článku IV zákona č. 14 / 2017 Zb. znie:
Zákon č. 231 / 2001 Z. z., o prevádzke rozhlasového a televízneho vysielania a o zmene a doplnení iných zákonov, zmenený a doplnený zákonom č. 309 / 2002 Z. z., zákon č. 274 / 2003 Z. z., zákon č. 341 / 2004 Z. z., zákon č. 501 / 2004 Z. z., zákon č. 626 / 2004 Z. z., zákon č. 236 / 2005 Z. z., zákon č. 127 / 2005 Z. z., zákon č. 153 / 2005 Z. z., zákon č. 302/ 2011 Z. z., zákon č. 420 / 2011 Z. z., zákon č. 160 / 2007 Z. z., zákon č. 296 / 2007 Z. z., zákon č. 227 / 2007 Z. z., zákon č. 124 / 2008 Z. z., zákon č. 384 / 2008 Z. z., zákon č. 41 / 2009 Z. z., zákon č. 196 / 2009 Z. z., zákon č.
1. V článku 13 sa na konci odseku 3 bodka nahrádza čiarkou a dopĺňa sa toto písmeno g):
" (g) nie je úrad verejnej moci, ktorý je podľa zákona o konflikte záujmov zakázaný vysielať rozhlas alebo televíziu alebo byť právnickou osobou, ktorej verejným úradom je člen, člen alebo ovládajúca osoba."
2. V článku 21 sa na konci textu odsekov 6 a 7 slová "tak to nie je v prípade, ak bol akcionárom verejný úradník, ktorý je podľa zákona o konflikte záujmov zakázaný vysielať rozhlas alebo televíziu."
3. V odseku 63 sa bodka nahrádza čiarkou na konci odseku 1 a dopĺňa sa toto písmeno d):
"d) stal sa verejným úradníkom, ktorému sa na základe zákona o konflikte záujmov pri prevádzke vysielania alebo televízie stal členom, členom alebo ovládajúcou osobou."
11. Sporné ustanovenie článku VIII časti 7 zákona č. 14 / 2017 Zb. znie:
Tento zákon nadobúda účinnosť 1. septembra 2017 s výnimkou článku I ods. 17, článku II ods. 6 a článku IV, ktoré nadobúdajú účinnosť 15. dňom po jeho uverejnení.
Tvrdenia odvolateľa
12. Odvolateľ tvrdí, že podľa oddielu 4 zákona o konflikte záujmov sa člen vlády nesmie zapájať do samostatnej zárobkovej činnosti alebo samostatnej zárobkovej činnosti, nie je členom štatutárneho orgánu, riadiaceho alebo kontrolného orgánu, a tieto obmedzenia sa nevzťahujú na správu vlastného majetku (poznámka - ak nejde o podnikateľskú činnosť v týchto oblastiach - pozri oddiel 4 ods. 2 zákona č. 159 / 2006 Z.z. o konflikte záujmov). Na druhej strane, odseky 4b a 4c zákona o konflikte záujmov v podstate bránia členovi vlády vlastniť aspoň 25% podiel v spoločnosti, čo sa uplatňuje mutatis mutandis na § 4a zákona o konflikte záujmov, v ktorom sa tiež ustanovuje, že členovi vlády je zakázané vlastniť akýkoľvek vlastnícky podiel v dotknutom právnickom subjekte alebo byť jeho členom (poznámka - alebo ovládajúca osoba). Ustanovenia oddielov 4a až 4c v porovnaní s oddielom 4 zákona o konflikte záujmov vo vzťahu k členovi vlády presahujú rámec článku 70 ústavy Českej republiky (ďalej len "ústava"), podľa ktorého člen vlády nemôže vykonávať činnosti, ktorých povaha je v rozpore s výkonom jeho povinností.
13. V odseku 4a zákona o konflikte záujmov (Zákaz podnikania v oblasti médií) sa odvolateľka domnieva, že je v rozpore s článkom 11 ods. 1 Charty základných práv a slobôd (ďalej len "charta"). Toto ustanovenie obsahuje uvedené zákazy (pod-12), pričom sa predpokladá, že verejný úrad nemôže tieto zákazy dodržiavať, v dôsledku čoho ich môžu ovplyvniť ustanovenia § 4a ods. 3 zákona o konflikte záujmov. Výnimočne sa obmedzenie vlastníctva môže uskutočniť v prípade zrážky s mimoriadne silným a riadne odôvodneným verejným záujmom pri dôkladnom preskúmaní jeho podstaty a významu, aby nedošlo k zneužitiu postavenia vysielateľa alebo vydavateľa periodickej tlače alebo ich akcionára. Pri uplatňovaní zásady proporcionality [napr. časť III zistenia 13.8.2002 sp. zn.
14. Vzhľadom na zásadu vhodnosti, t. j. schopnosť vôbec dosiahnuť zamýšľaný cieľ ochrany iného základného práva, alebo, ako v tomto prípade, verejného záujmu, je podľa odvolateľa ťažké predstaviť si, že môže dôjsť ku konfliktu záujmov, napríklad s riaditeľom senátu, predsedom Úradu pre technickú normalizáciu, metrológiu a štátne testovanie alebo členom Najvyššieho kontrolného úradu, ako sa uvádza v oddiele 4a zákona o konflikte záujmov. Pokiaľ ide o členov vlády, rámec ich obmedzenia je stanovený v článku 70 ústavy a môže byť tiež ťažké predstaviť si, že člen vlády by sa musel zúčastňovať na jednom z týchto médií, aby mohol verejne informovať o plnení svojich povinností z dôvodu vlastníctva alebo spoluvlastníctva spôsobom, ktorý odporuje výkonu jeho povinností. Sporné ustanovenie teda obmedzuje správu svojho vlastného majetku tak, že núti verejné orgány, aby sa vzdali vlastníctva vlastníckeho podielu v vysielacej alebo televíznej spoločnosti alebo vydávali periodiká. Ak by mal zákonodarca tiež na mysli, že poslanci, senátori a členovia vlády sú tiež členmi politických strán alebo politických hnutí, je to ďalšia (a širšia) otázka, ktorá nepatrí do zákona o konflikte záujmov.
15. Vzhľadom na zásadu nevyhnutnosti, podľa ktorej je v súvislosti s predmetnými základnými právami a slobodami povolené používať len najváženejšie viaceré možné prostriedky, je článok 4a ods. 3 zákona o konflikte záujmov k článku 11 ods. 1 charty zdanlivo spravodlivý, ale obmedzuje správu svojho vlastného majetku takým spôsobom, že aj v kontexte celého článku 4a zákona o konflikte záujmov núti verejné orgány, aby sa vzdali vlastníctva majetku.
16. Podľa odvolateľa ani sporné ustanovenie nebude v súlade so zásadou proporcionality, pretože škoda na základnom práve nesmie byť neprimeraná vo vzťahu k zamýšľanému cieľu. Bude ťažké dodržiavať túto zásadu, pretože zahŕňa aj televízne alebo rozhlasové vysielanie, ktoré nevysiela nič iné ako hudobné alebo vzdelávacie programy alebo vydavateľstvá zamerané výlučne na vydávanie odborných periodík.
17. Zákazmi v oddieloch 4b a 4c zákona o konflikte záujmov sa odvolateľka domnieva, že je v rozpore s článkom 3 ods. 1 a článkom 11 ods. 1 charty z hľadiska vhodnosti, keďže schopnosť právnych predpisov prijatých na dosiahnutie zamýšľaného cieľa je v podstate nulová vzhľadom na podrobné podmienky postupu verejného obstarávania. Okrem toho článok 4b zákona o konflikte záujmov nemá priamy vplyv na verejného obstarávateľa zákazky, ale na uchádzača. Podobne (zásada vhodnosti použitého zariadenia) sa to vzťahuje na pozitívnu reguláciu investičných stimulov (§ 4b zákona o konflikte záujmov). Nielen zákon č. 72 / 2000 Z. z. o investičných stimuloch a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o investičných stimuloch), zmenený a doplnený, a jeho vykonávacie ustanovenia, ale aj niekoľko ďalších právnych predpisov vrátane priamo uplatniteľných nariadení Európskej únie (EÚ) sa vzťahujú na posudzovanie a rozhodovanie o žiadostiach o investičné stimuly. Podobne granty s účelovým zameraním na každú kapitolu sú obsiahnuté v zákone o štátnom rozpočte na príslušný rok, ktorý schválila parlamentná komora, ich poskytovanie sa riadi rozpočtovými pravidlami, osobitnými právnymi predpismi alebo internými normatívnymi pokynmi; príslušná nezávislosť ministra spočíva v vydaní štandardného pokynu, ktorý potom oznamuje programy dotácií a rozhodovací proces pri poskytovaní dotácií v osobitných prípadoch, pričom žiadosti sú všeobecne kolektívne a niekedy viacstupňové. Zdrojom významnej časti dotácií sú fondy EÚ, ich využívanie sa riadi rozsiahlymi nariadeniami a metodológiou, ktorých dodržiavanie podlieha viacúrovňovej kontrole, a to aj zo strany inštitúcií Európskej komisie.
18. Napadnuté ustanovenia § 4b a § 4c zákona o konflikte záujmov nevynikajú ani z úvah o nevyhnutnosti a proporcionalite, pretože prijaté právne predpisy bránia určitému rozsahu žiadateľov o verejné obstarávanie, investičných stimulov alebo dotácií, čím vytvárajú neprimeranú nerovnosť medzi spoločnosťami. Preto je pre nich diskriminačný a neprimeraný z hľadiska ústavných zásad. Tieto ustanovenia sú zároveň jednoznačne v rozpore s medzinárodnými zmluvami, ktorými je Česká republika viazaná, najmä s článkom 1 ods. 1 Protokolu č. 12 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len "dohovor"). Týka sa to aj rozporu s článkom 21 ods. 4 charty, podľa ktorého majú občania prístup k zvoleným a iným verejným funkciám za rovnakých podmienok, keďže vytvárajú neprimeranú situáciu s týmto ustanovením, keď sa občan musí rozhodnúť, či sa má alebo nemá stať členom vlády, a potom obchodná spoločnosť, v ktorej má podiel v konkurenčnom prostredí, zmizne so všetkými dôsledkami, ktoré s tým súvisia, alebo prestane byť členom vlády, alebo zostane členom vlády a prevedie svoj podiel na iný subjekt; Ústavná zásada, že základné právo sa môže obmedziť nielen v prípade mimoriadne silného a riadne odôvodneného verejného záujmu, ale aj v prípade dôkladného preskúmania podstaty a významu obmedzeného základného práva, ktoré nie je ustanovené v tomto právnom predpise.
19. Nakoniec odvolateľka poukazuje na to, že právna úprava zakotvená v článku 4b zákona o konflikte záujmov je v rozpore so závermi Súdneho dvora EÚ vo veci C-376 / 08 Serrantoni Srl a Consorzio stabil edili Scrl versus Comune di Milano, rozsudok z 19. mája 2009, Assitur Srl/camera di Commercial, Industria, Artigianato e Agricoltura di Milano a analogicky rozsudok zo 16. decembra 2008, Miniguki AE/Étniko Symvolio Radiotileorosis a Ypourgos Epicratias (pozri aj argument vedľajšieho účastníka konania v bode 39).
20. Dôvodom zrušenia § 9 písm. e) zákona o konflikte záujmov (povinnosť oznamovať mediálnu činnosť) a článku II ods. 6 a článku IV zákona č. 14 / 2017 Z. z. je odvolanie ustanovení závislých od existencie § 4a zákona o konflikte záujmov (príslušné prechodné ustanovenie a doplnková zmena zákona č. 231/2001 Z. z., o prevádzke rozhlasového a televízneho vysielania a o zmene a doplnení iných zákonov v znení neskorších predpisov). Dôvodom návrhu na zrušenie článku II ods. 1 zákona č. 14 / 2017 Z. z. (zmenené a doplnené prechodné ustanovenia) je najmä jeho prepojenie s ustanovením § 4c zákona o konflikte záujmov, ktorý je hlavným predmetom návrhu na zrušenie.
21. Prechodné ustanovenia spornej právnej úpravy spochybňujú dôveru v právo a oprávnené očakávania jej adresátov, ako aj skutočnosť, že v súvislosti s článkom 4b zákona o konflikte záujmov zákon č. 14 / 2017 Z. z. na rozdiel od oddielov 4a a 4c zákona o konflikte záujmov neobsahuje úpravu prechodných ustanovení, čo znamená, že ak má komerčná spoločnosť, v ktorej má verejný činiteľ štatutárny záujem, zmluvný uchádzač pred nadobudnutím účinnosti zákona č. 14 / 2017 Z. z. Je to pravdepodobne všeobecne prijateľná takzvaná falošná spätná aktivita, ale súvisí to aj so zásadou legitímnych očakávaní, ktorá bola porušená prijatými právnymi predpismi.
Pripomienky odvolateľa ako vedľajšieho účastníka konania
22. Vedľajší účastník konania sa vo svojom rozsiahlom liste z 3. mája 2017 pripojil k návrhu odvolateľky zrušiť uvedené ustanovenia (porazený pod 1 až 3), pričom odvolateľka vystupovala ako odvolateľka v návrhu na zrušenie článku VIII zákona č. 14 / 2017.
23. Vyhlásenie vedľajšieho účastníka konania musí byť rozdelené na základné tvrdenie vo všeobecnosti, ktoré spochybňuje ústavnosť sporných ustanovení zákona o konflikte záujmov, ak jeho námietky môžu zahŕňať porušenie ústavne stanovenej metódy prijatia zákona č. 14 / 2017 Z. z., t. j. porušenie článku 40 ústavy a transparentnosť legislatívneho procesu. Ďalšia časť argumentu je zameraná na neústavnosť rôznych sporných ustanovení zákona o konflikte záujmov alebo jeho zmenu a doplnenie zákonom č. 14 / 2017 Z. z.
Postup legislatívneho procesu a jeho konflikt s ústavným poriadkom
24. Po prvé vedľajší účastník konania sa domnieva, že zákon č. 14 / 2017 Z. z. mal byť prijatý v súlade s postupom ustanoveným v článku 40 ústavy, pretože upravuje pasívny volebný zákon, a teda zákon prostredníctvom skutkových volieb, a že legislatívny proces, ktorý viedol k prijatiu sporných ustanovení, bol taký netransparentný a mätúci, že tento postup nemožno považovať za ústavný. Tento problém sa týka najmä zohľadnenia zákona č. 14 / 2017 Z.z. v Komore zástupcov.
1. Nedodržanie postupu stanoveného v článku 40 ústavy
25. Podľa vedľajšieho účastníka konania má zákon č. 14 / 2017 Z. z., okrem iného, prostredníctvom nového § 4a zákona o konflikte záujmov, zásadný vplyv na pasívny volebný zákon, pretože novo stanovuje nezlučiteľnosť funkcie člena a senátora s vlastníctvom alebo členstvom právnickej osoby, ktorá je prevádzkovateľom rozhlasového alebo televízneho vysielania alebo vydavateľom periodickej tlače. Podľa vedľajšieho účastníka konania, podľa jeho obsahu, zákon č. 14 / 2017 Z. z. zodpovedá pojmu "volebný zákon" obsiahnutému v článku 40 ústavy.
26. V prípade nezlučiteľnosti funkcií s účinkom ukončenia mandátu zástupcov regionálnych a obecných rád je nezlučiteľnosť funkcií upravená volebnými zákonmi regionálnych a obecných rád (pozri oddiely 5 ods. 2 a 48 ods. 3 zákona č. 130 / 2000 Z. z., o voľbách do regionálnych rád a o zmenách a doplneniach niektorých zákonov v znení zmien a doplnení a oddiely 5 ods. 2 a 55 ods. 3 zákona č. 491 / 2001 Z. z., o voľbách do obecných rád a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov). Z hľadiska vnútornej vzájomnej závislosti právneho štátu a jeho logiky je nedôvodnou materiálnou záležitosťou (nekompatibilita funkcií) regulovať odlišne vo volebnom zákone týkajúcom sa členov zástupcov [ak zmena a doplnenie zákona podlieha súhlasu dvoch komôr parlamentu Českej republiky (ďalej len "Parlament")] v porovnaní s nariadením prijatým v inak nazývanom zákone, ktorý sa vzťahuje na poslancov a senátorov (zákon o konflikte záujmov), so skutočnosťou, že možno len prostredníctvom iného mena môže byť ústavným pravidlom povinného schválenia volebného zákona ohraničené v oboch parlamentných komorách.
27. Ak v práve existuje ustanovenie, ktoré má vplyv na voľbu a nezlučiteľnosť zvolenej funkcie, ústavná požiadavka celého zákona [a nielen ustanovenie o nezlučiteľnosti zvolených funkcií - pozri zistenie z 22. 6. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 13 / 05 (N 127 / 37 SbNU 593; 283 / 2005 Z. z.) ] je potom podmienkou jeho schválenia podľa schémy článku 40 ústavy, ktorá ustanovuje povinné schválenie Senátu Českej republiky (ďalej len " Senát"). Keďže tento spôsob zaobchádzania so zákonom č. 14 / 2017 Z. z. nebol zahrnutý do dôvodovej správy, ani nebol uvedený predkladateľom petície v konaní poslaneckej komory a senátu, táto podmienka (pre schválenie zákona v článku 40 ústavy) nebola splnená, hoci senát súhlasil so zákonom, ale senáty nevedeli, že ich schválenie je potrebné. Skutočnosť, že Senát schválil zákon č. 14 / 2017 Z. z., možno považovať za náhodu nanajvýš, ale nie za vedomý súhlas zákona č. 14 / 2017 Z. z. podľa režimu článku 40 ústavy oboma komorami parlamentu. Členovia a senátori jasne využívajú celú dobu platnosti zákona č. 14 / 2017 Z. z. si vôbec neuvedomovali, že to bol volebný zákon, pre ktorý je osobitná požiadavka stanovená v článku 40 ústavy. Vedľajší účastník konania sa domnieva, že to spochybňuje zákonnosť a ústavnosť celého procesu vedúceho k schváleniu zákona č. 14 / 2017 Z. z.
2. Zmätenosť a netransparentnosť legislatívneho procesu
28. Vedľajší účastník konania najmä komplexne opisuje priebeh legislatívneho procesu, pričom uvádza, že hoci ústavný právny výbor Snemovne zástupcov odporúča vo svojom uznesení z 2. septembra 2016 č. 248 určité poradie a hlasovanie o jednotlivých návrhoch, tento poriadok a hlasovanie sa niekoľkokrát zmenili v treťom čítaní z dôvodu prekrývania a nezlučiteľnosti jednotlivých pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov, hlasovanie o jednotlivých návrhoch sa nakoniec uskutočnilo v inom poradí, ako odporúčal Garančný výbor. Táto nekonzistentnosť rôznych pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov (na základe ktorých boli prijaté ústavné sťažnosti sporných ustanovení) a výsledný postup hlasovania s predbežným hlasovaním znemožnil poslancom plne sa zamerať na program hlasovania a najmä na výsledný obsah zákona č. 14 / 2017 Z. z.
29. Postup hlasovania v treťom čítaní sa musel upraviť na "poslednú minútu" v snahe systematizovať hlasovanie o vzájomne nezlučiteľných pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhoch, ale je zrejmé, že poslanci nemali dostatočný priestor na riadnu prípravu hlasovania. Zo samotných návrhov je už zrejmé, že zmeny boli také zložité, že pre prítomných poslancov bolo veľmi ťažké tieto zmeny nielen pozorne sledovať, nieto ešte dokonale prispôsobiť myšlienke predchádzajúceho premyslenia, o ktorej by mali hlasovať. Samozrejme, priebeh hlasovania bol chaotický a mätúci a nebolo možné očakávať od bežného poslanca, ktorý aktívne nepredložil pozmeňujúce a doplňujúce návrhy, že bolo jasné, aké návrhy, aký konkrétny text a v akom kontexte hlasoval. Takýto proces znemožňuje rekonštrukciu výsledného textu zákona č. 14 / 2017 Zb. A overiť, či ide o autentický text schválený parlamentnou komorou a odkazovaný na Senát. Predovšetkým nie je vôbec jasné, ako Parlament poslancov schválil prechodné ustanovenia. Je tiež otázkou, či senátori mohli mať presnú predstavu o tom, aký vplyv by mali na zákon č. 14 / 2017 o zmenách a doplneniach, ktoré schválili (alebo nie).
30. Postup hlasovania o zákone č. 14 / 2017 Z. z. je preto klasickým prejavom prirodzenej normy, ktorú Ústavný súd predtým vyhlásil za protiústavný [nález 15.2.2007 sp. zn. pl. ÚS 77 / 06 (N 30 / 44 SbNU 349; 37 / 2007 Z. z.]. Aby vedľajší účastník konania zachoval súlad s ústavným poriadkom, je podľa názoru Súdneho dvora nevyhnutné, aby bola prijatá nielen právna úprava, ale aj metóda normotvorby vedúca k jej vytvoreniu za podmienok, ktoré zaručujú, že každý zákonodarca má jasnú predstavu o dôsledkoch pre výslednú formu zákona pre jednotlivé návrhy alebo proti nim. Len za takých podmienok môže zákonodarca vykonať primeranú prípravu a zváženie, ktoré sú nevyhnutné pre jeho následné rozhodovanie, či už hlasovať za alebo proti prijatiu normy, a dodržať svoj sľub hlasovať podľa najlepšieho vedomia a svedomia.
3. Všeobecné základné námietky proti porušeniu základných zásad ústavného poriadku v zákone o konflikte záujmov
31. Podľa vedľajšieho účastníka konania sú sporné ustanovenia ako celok v rozpore s ústavným poriadkom Českej republiky, najmä so základnými zásadami právneho štátu (článok 1 ods. 1 ústavy), so zásadou právnej istoty, s ochranou legitímnej dôvery a práv nadobudnutých v dobrej viere a so zásadou právneho štátu, a to s požiadavkou univerzálnosti právnej regulácie (a teda so zásadou rozdelenia právomoci). Prijatá právna úprava je potom v rozpore s požiadavkou dodržiavať osobitný postup schvaľovania volebného zákona v súlade s článkom 40 ústavy; okrem toho s ústavne zaručenou zásadou, že základné práva a slobody sú neodňateľné a neodvolateľné (článok 1 ods. 1 charty), povinnosti môžu byť uložené na základe zákona len vzhľadom na dodržiavanie základných práv a slobôd a za podmienok stanovených v charte (článok 4 ods. 1) a zásada, že obmedzenia základných práv a slobôd nesmú byť zneužité na iné účely ako tie, na ktoré boli zriadené (článok 4 ods. 4 charty), a musia byť primerané stanovenému cieľu (článok 1 ods. 1 ústavy). Okrem toho podľa vedľajšieho účastníka konania je prijatá právna úprava v rozpore s ústavne zaručenou zásadou rovnosti v právach a zákaze diskriminácie (článok 3 ods. 1 charty a článok 14 dohovoru), ako aj so zásadou, že práva na výkon jeho základných práv a slobôd nemôžu byť poškodené nikým (článok 3 ods. 3 charty). To všetko v spojení s článkom 70 ústavy vedie k obmedzeniu ústavne zaručeného vlastníckeho práva k majetku (podľa článku 11 ods. 1 charty a článku 1 ods. 1 dodatkového protokolu k dohovoru), práva na slobodný podnik (článok 26 ods. 1 charty) a práva zúčastňovať sa na riadení a práve na rovnaký prístup k verejným funkciám [článok 21 ods. 1 a 4 Charty a článok 25 písm. c) Medzinárodného paktu o občianskych a politických právach (ďalej len "pakt")]. Tento všeobecný a počiatočný argument sa potom vo veľkej miere distribuuje vo vzťahu k jednotlivým sporným ustanoveniam.
32. Vedľajší účastník konania opakovane tvrdí, že zákon č. 14 / 2017 Z. z. v napadnutej časti takmer výlučne nemá charakter univerzálnosti, ktorá je imúnna voči hmotnému demokratickému právnemu štátu, keďže v zákone o konflikte záujmov v znení zmien a doplnení stanovuje ustanovenia upravujúce jedinečný prípad. Ide o názorný prípad zneužitia legislatívnej právomoci a porušenia zásady rozdelenia moci, ako vyplýva z rozpravy v rokovacej sále zástupcov a Senáte, ako aj z vyjadrenia poslancov a senátorov v médiách, že sporné ustanovenia boli namierené výlučne proti záujmom Ing. Andreia Babiša. Dokazuje to aj selektívne a účelné schválenie okamžitej účinnosti oddielov 4b až 4c zákona o konflikte záujmov v situácii, keď sporné ustanovenia ovplyvňujú jednu konkrétnu osobu a všetci zákonodarcovia sú si dobre vedomí tejto skutočnosti. Okrem toho účel zákona č. 14 / 2017 Z. z. možno vidieť aj z verejnej diskusie.
Zámerne nekonformné obmedzenia práva vlastniť majetok a práva na slobodný podnik
33. Napadnuté ustanovenia presahujú podľa vedľajšieho účastníka konania licenciu ustanovenú v článku 70 ústavy, najmä preto, že namiesto obmedzenia činností, ktoré môžu vykonávať štátni úradníci, obmedzujú svoje právo vlastniť majetok a konkrétne poškodzujú majetok verejných činiteľov nadobudnutý pred začatím výkonu verejnej funkcie, a dokonca aj iné osoby, ktoré nie sú verejnými činiteľmi vôbec. Napadnuté ustanovenia tiež obmedzujú vlastnícke právo na majetok podľa článku 11 charty úplne neprimeraným spôsobom na širokú škálu verejných činiteľov, pričom navyše v rozpore so zásadou rovnosti práv narúšajú mierové využívanie majetku verejnými činiteľmi a inými osobami, ktoré nie sú verejnými činiteľmi. Okrem toho vedľajší účastník konania odkazuje na zistenia z 1.2.1994 sp. zn. Podobne sporné ustanovenia narúšajú právo na podnikanie podľa článku 26 Charty, odvolávajúc sa na zistenia zo 14.2.2001 sp. zn. pl. ÚS 45 / 2000 (N 30 / 21 SbNU 261; 96 / 2001 Zb.) a z 25.11.2003 sp. zn. I. ÚS 504 / 03 (N 138 / 31 SbNU 227).
34. Podľa vedľajšieho účastníka konania predstavuje nová právna úprava obsiahnutá v § 4a až 4c zákona o konflikte záujmov veľmi vážny zásah do obchodných činností obchodných spoločností (ďalej len "príslušná spoločnosť") a do práva ich akcionárov držať aktíva. Prijatá právna úprava teda ruší investície akcionárov alebo akcionárov príslušných spoločností a (pre nemožnosť požiadať o verejné zákazky atď.) diskriminuje tento typ vlastníctva. Sporné ustanovenia sa dotýkajú aj práv tretích osôb závislých od adresátov zákona o konflikte záujmov, napríklad pokiaľ ide o pracovné vzťahy, ako to dokazuje vedľajší účastník konania v právnych predpisoch o príspevkoch na podporu zamestnávania osôb so zdravotným postihnutím podľa zákona č. 435 / 2004 Z. z. o zamestnaní v znení neskorších predpisov.
35. Vedľajší účastník konania sa preto domnieva, že odseky 4a až 4c zákona o konflikte záujmov s odstránením skutočného konfliktu záujmov zo strany verejných činiteľov sú veľmi blízke a ďaleko presahujú rámec toho, čo by bolo potrebné na takéto nariadenie. Vyzerá to skôr ako forma sankcií. Okrem toho je kompenzácia požiadavkou na ústavné obmedzenie vlastníctva. Táto podmienka prípustného obmedzenia vlastníctva však v tomto prípade nie je splnená, keďže zmenený a doplnený zákon o konflikte záujmov nestanovuje náhradu povinného obmedzenia vlastníckeho práva verejných činiteľov, a to ani ostatných členov dotknutých spoločností a spoločností.
1. Diskriminácia § 4a zákona o konflikte záujmov vo vzťahu k sledovanému cieľu
36. Odsek 4a zákona o konflikte záujmov nemožno podľa vedľajšieho účastníka konania považovať za vhodný pre uvedený cieľ, t. j. zabrániť konfliktu záujmov zo strany verejných činiteľov. V prvom rade obmedzenie vlastníckych práv nemôže byť založené na článku 70 ústavy, pretože to umožňuje obmedzenie určitých činností príslušného verejného úradu, ale nie jeho vlastníckych práv. Ani obmedzenie vlastníctva na základe potreby chrániť verejný záujem, keďže spojenie s ochranou verejného záujmu nebolo žiadnym spôsobom vysvetlené, nieto ešte uspokojivo, keďže zakazuje vlastníctvo médií, ktoré nemajú objektívny skutočný vplyv na politické udalosti (napríklad motorové časopisy), a naopak, zabraňuje regulácii takýchto médií, ktoré sú v súčasnosti najvplyvnejšie, konkrétne elektronických médií, či už prostredníctvom internetovej televízie, spravodajských serverov alebo sociálnych sietí. Samotnú neprimeranosť zavedeného zákazu potom možno zdokumentovať aj na tom, že hoci verejný činiteľ nesmie vlastniť médiá, napríklad politické strany a hnutia ho môžu vlastniť. Preto článok 4a zákona o konflikte záujmov nie je v žiadnom prípade úmerný údajnému cieľu vyhnúť sa konfliktu záujmov, ak nie je jasné, ktorý konflikt záujmov by sa mal týkať, ustanovenie sa zameriava len na úzko vymedzenú časť médií, a preto sa v skutočnosti nezaoberá týmto hypotetickým konfliktom záujmov a ide ďaleko za hranice potrebné na zabezpečenie toho, aby verejný činiteľ nemal žiadny vplyv na príslušné médiá.
2. Diskriminácia oddielov 4b a 4c zákona o konflikte záujmov vo vzťahu k cieľu sledovanému v článku 70 ústavy
37. Základné atribúty § 4b a 4c zákona o konflikte záujmov sú, podľa vedľajšieho účastníka konania, skutočnosť, že sa úplne odchyľujú od limitov možnej regulácie konfliktu záujmov stanovenej v článku 70 ústavy, pretože výrazne obmedzujú subjekty úplne odlišné od verejného úradu a konkrétne poškodzujú ich majetok a obchodné činnosti. Okrem toho nepriamo poškodzujú samotné verejné orgány, pretože úmyselne poškodzujú majetok spoločností, v ktorých má verejný úrad priamy alebo nepriamy podiel. Príslušné spoločnosti zároveň, nieto ešte ich ostatných akcionárov, nie sú schopné ovplyvniť koho a do akej miery vlastnia podiely na svojom kapitále. Verejný úradník nesmie byť ani kontrolovateľnou osobou - je postačujúci menšinový podiel viac ako 25%, ako aj nepriamo podiel verejného činiteľa; sú teda penalizované za to, že má priamo alebo nepriamo osobu, ktorá sa rozhodne vykonávať verejnú funkciu, a tým vykonáva svoju ústavnú záruku práva zúčastňovať sa na riadení a rovnakom prístupe k verejnej správe (článok 21 ods. 1 a 4 charty). V dôsledku toho sú články 4b a 4c zákona o konflikte záujmov v rozpore s článkom 3 ods. 3 charty.
38. Neadekvátnosť, neadekvátnosť a neprimeranosť predmetnej právnej úpravy na účely plnenia ústavnej licencie uvedenej v článku 70 Ústava vyplýva aj zo skutočnosti, že zákazy uvedené v oddieloch 4b a 4c zákona o konflikte záujmov sú paušálne a plne odrážajú otázku, či konflikt záujmov v súvislosti s danou verejnou zmluvou alebo dotáciou môže vzniknúť aspoň materiálne. V odseku 4b zákona o konflikte záujmov sa zakazuje účasť na postupoch verejného obstarávania, či už verejnými obstarávateľmi alebo súkromnými subjektmi, ktoré zadávajú sektorové alebo subvencované zákazky. Zákonodarca úplne opustil skutočnosť, že verejný činiteľ s týmito subjektmi nemá nič spoločné.
39. Podľa vedľajšieho účastníka konania zákon č. 134 / 2016 Z. z. o verejnom obstarávaní v znení neskorších predpisov (ďalej len "zákon o verejnom obstarávaní") v § 44 a následné ustanovenie § 48 ods. 5 písm. b) obsahujú prísne pravidlá vylúčenia konfliktov záujmov vo vzťahu k verejnému obstarávaniu. Toto nariadenie je záväzné v celom rozsahu a priamo uplatniteľné vo všetkých členských štátoch. Tieto smernice preto už neposkytujú členským štátom možnosť rozšíriť dôvody na vylúčenie dodávateľov z účasti na postupoch verejného obstarávania. Okrem toho vedľajší účastník konania tvrdí, že keďže článok 4b zákona o konflikte záujmov zjavne zakazuje účasť na postupe verejného obstarávania aj v prípadoch, keď je akýkoľvek konflikt záujmov vylúčený, je zjavne v rozpore so zásadou proporcionality a s hlavným cieľom smerníc, ktorým je zabezpečiť čo najširšiu účasť uchádzačov na postupe verejného obstarávania. Ide o ustanovenia, ktoré by sa nepovažovali za ustanovenia Euroconformal ani podľa predchádzajúcich smerníc (pozri vec C-226 / 04 a C-228/04 La Cascina Soc. coop. arl a Zilch Srl/ Ministero della Difesa a i. a Consorzio G. F. M./ Ministero della Difesa a La Cascina Soop. arl; vec C-213 / 07 Mikhoki AE/Étniko Symvolio Radiotileorosis a Ypourgos Epikrateias; z 23. decembra 2009 vo veci C-376 / 08 Serrantoni Srl a Consorzio Stabil edili Skrl/ Comune di Milano a z 19. mája 2009 vo veci C-538 / 07 Assitur Srl/ Camera di Commercial, Industria, Artigianato e Agricoltura di Milano).
Zamietnutie práva zúčastňovať sa na riadení, rovnaký prístup k verejným funkciám a zásada rovnosti práv
40. Vedľajší účastník konania tvrdí, že osoby, ktoré v čase sporných ustanovení vykonávajú verejnú funkciu alebo sa rozhodnú prijať takéto pracovné miesto, čelia veľmi zásadnej dileme, pokiaľ ide o to, či majú okamžite nakladať so svojimi akciami alebo akciami v spoločnostiach, ktoré by mohli byť nepriaznivo ovplyvnené dojednaniami uvedenými v oddieloch 4b a 4c zákona o konflikte záujmov, alebo či nemajú možnosť uplatniť svoje právo na prístup k verejnej listine. To je v rozpore s článkom 21 ods. 1 a 4 charty a tiež s článkom 25 písm. c) paktu [v tomto zmysle napríklad zistenie z 30. apríla 2002 sp. zn. Okrem toho ide o právny predpis zameraný na boj proti konkrétnej osobe s cieľom zabezpečiť, aby okamžite opustila svoje miesto, a ak nie, aby utrpela škodu na majetku (pozri podrobnosti nižšie).
41. Pokiaľ ide o zásadu rovnosti v právach vedľajšieho účastníka konania, uvádza, že je si vedomý toho, že môžu existovať prípady, keď je držiteľ ústavných práv pri ich výkone obmedzený v dôsledku menej priaznivého zaobchádzania, ak existuje objektívny a rozumný dôvod a ak sa poskytuje proporcionalita medzi cieľom takéhoto zaobchádzania a prostriedkami, ktorými sa má dosiahnuť [pozri ÚS 12 / 06 (N 121 / 50 ColN 31; 342 / 2008 Z. z.]. Nie je to však prípad sporných ustanovení, ktoré zamietajú možnosť vykonávať súčasne vlastnícke právo k majetku a právo vykonávať verejnú funkciu spôsobom, ktorý je úplne neprimeraný sledovanému cieľu. Keďže kritériom rozlišovania, ktoré rozlišuje medzi osobami z hľadiska podmienok, za ktorých môžu vykonávať svoje právo na prístup k verejným funkciám, je druh majetku, ktorý vlastnia, je to zakázaný diskriminačný dôvod v zmysle článku 3 ods. 1 charty a článku 14 dohovoru, a teda podľa vedľajšieho účastníka konania ide o prípad priamej diskriminácie.
42. Na účely posúdenia priamej diskriminácie test, ktorý jasne sformuloval ústavný súd vo svojom zistení z 28. januára 2014 sp. zn. Vedľajší účastníci konania v jednotlivých krokoch testu tvrdia, že z hľadiska porovnateľnosti sa osoby žiadajúce o verejnú funkciu porovnávajú v prejednávanej veci a splnili všetky podmienky na to, aby mohli vykonávať túto funkciu. Zakázané dôvody diskriminácie sú preukázateľne vypočítané v článku 3 ods. 1 charty a v článku 14 dohovoru, z ktorých obidva zahŕňajú majetok ako jeden z dôvodov na rozlíšenie. To je dôvod na uplatnenie vylúčenia v sporných ustanoveniach. V tretej fáze testu sa skúma, či rozdielne zaobchádzanie (vylúčenie) predstavuje nevýhodu pre dotknuté osoby buď vo forme odmietnutia tovaru, alebo vo forme uloženia záťaže. Verejní úradníci, na ktorých sa vzťahujú sporné ustanovenia, sú preto pri výkone svojho základného práva na držbu majetku a práv na účasť na správe alebo na prístup k verejným funkciám obmedzené, ako už uviedol vedľajší účastník konania. Predmetné právne ustanovenia nepredstavujú opatrenie, ktoré by mohlo byť odôvodnené verejným záujmom (odôvodnenie intervencie), ktoré sa vzťahuje na celú nerovnosť v právach. Preto vedľajší účastník konania dospel k záveru, že v prejednávanej veci existuje neoprávnená priama diskriminácia verejných činiteľov.
Opozícia prechodných ustanovení zákona č. 14 / 2017 Zb. so základnými zásadami právneho štátu
43. Podľa vedľajšieho účastníka konania sú články 4b a 4c zákona o konflikte záujmov v spojení s prechodnými ustanoveniami uvedenými v článku II ods. 1 a 6 a článku VIII zákona č. 14 / 2017 Z. z. v priamom rozpore so základnými zásadami právneho štátu (článok 1 ods. 1 ústavy), najmä so zásadou právnej istoty a predvídateľnosti práva, ochranou legitímnej dôvery, právami nadobudnutými v dobrej viere a právnym štátom vrátane požiadavky všeobecnej povahy práva. Je to spôsobené tým, že tieto ustanovenia nadobudli účinnosť prakticky okamžite bez toho, aby na jednej strane poskytli priamym a nepriamym adresátom týchto právnych predpisov dostatočný priestor na prispôsobenie ich okolností novým právnym predpisom bez toho, aby spôsobili značnú ujmu na ich strane, a na druhej strane, aby namiesto všeobecnej právnej úpravy predstavovali právnu normu schválenú na vylúčenie veľmi konkrétnej osoby z výkonu verejnej moci alebo aspoň spôsobili ujmu tejto osobe, ak bude naďalej pôsobiť ako verejný úrad.
44. Pokiaľ ide o zásadu právnej istoty a predvídateľnosti práv vedľajšieho účastníka konania, uvádza, že hoci zákon č. 14 / 2017 Zb. ako celok nadobudol účinnosť až 1. septembra 2017, sporné ustanovenia nadobudnú účinnosť 15. deň po ich uverejnení (t. j. od 9. februára 2017 - poznámka Ústavného súdu). Je zrejmé, že to nie je len legistračné obdobie [na toto porovnanie, napríklad zistenie 21. marca 2011 sp. zn. I. ÚS 1927 / 09 (N 50 / 60 SbNU 593)]] príliš krátke, ale aj plánované a svojvoľne stanovené tak, aby veľmi špecifický verejný úrad a veľmi špecifická skupina dotknutých spoločností vrátane ich ostatných členov boli čo najviac poškodené. Zákonodarca úplne zneužil obdobie legiskácie ako nástroj politickej rivality, postup nezlučiteľný so zásadami demokratického právneho štátu.
45. Zasahovať do legitímnej dôvery [pozri zistenie z 3. júna 2009 sp. zn. I. ÚS 420 / 09 (N 131 / 53 SbNU 647) alebo § 173 a 179 rozsudku Európskeho súdu pre ľudské práva vo veci Centro Europa 7 S.R.L. a Di Stefano/Taliansko zo 7. júna 2012 č. 38433/ 09 alebo § 73 v prípade Gratzinger a Gratzinger/Česká republika z 10. júla 2002 č. 39794 / 98] a práva získané vedľajším účastníkom konania v dobrej viere naznačujú, že verejné orgány prijali vymenovanie v dobrej viere v zákone vrátane zákona o konfliktoch záujmov. Prostredníctvom prakticky okamžite účinných ustanovení § 4b a 4c zákona o konflikte záujmov však dochádza k zmene "pravidiel hry" v priebehu výkonu ich povinností, keď sú títo úradníci zo dňa na deň nútení prispôsobiť svoje pomery vlastníctva, aby im umožnili pokračovať vo svojich verejných funkciách. Novela vo forme zákona č. 14 / 2017 Z. z. stavia verejných činiteľov do situácie, keď sú nútení rozhodnúť o tom, či nakladať s časťou svojho majetku (v niektorých prípadoch s veľmi významným majetkom) alebo či si budú tieto práva naďalej zachovávať a spôsobiť škodu dotknutým spoločnostiam a nepriamo svojim akcionárom. Tento pozmeňujúci a doplňujúci návrh je de facto retroaktívny, keď je v súčasnosti "pozmeňuje" paralelné uplatnenie v minulosti nadobudnutého vlastníctva verejného úradu pre podnikanie alebo akcie a v minulosti prijatých verejných funkcií, čo je neprípustné [pozri zistenia z 8.6.1995 sp. zn. IV. ÚS 215 / 94 (N 30 / 3 SbNU 227); z 18.12.2007 sp. zn. IV. ÚS 1777 / 07 (N 228 / 47 SbNU 983) alebo z 12.11.2013 sp. zl. ÚS 22 / 13 (N 185 / 71 SbNU 221; 22 / 2014 Sb.]. Ide o otázku, či by sa dotknutí štátni úradníci vôbec ujali svojich povinností, ak by sporné ustanovenia platili v čase ich pristúpenia. Prijaté právne predpisy možno považovať za určitú "legislatívnu pascu," ktorá zbavuje týchto jednotlivcov verejnej moci alebo časti ich majetku. Takto navrhnutá legislatívna zmena je podľa vedľajšieho účastníka konania nezlučiteľná s ústavnými zásadami Českej republiky. Zároveň ide o nariadenie, ktoré nemohli v čase nástupu do funkcie verejného činiteľa predvídať, keďže nebolo obsiahnuté v právnych predpisoch a neexistoval žiadny návrh zákona, ktorý by ho obsahoval.
46. Z vyššie uvedených dôvodov sa vedľajší účastník konania pripojil k návrhu prezidenta republiky ako žalobkyne a zároveň ako jednotlivec navrhol zrušenie článku VIII zákona č. 14 / 2017 Zb.
Doplnenie pripomienok vedľajších účastníkov konania z rokov 20.12.2019 a 23.1.2020
47. Vedľajší účastník konania 20. decembra 2019 doplnil svoje pripomienky k návrhu a odpovedal na závery audítorskej správy Európskej komisie o súlade riadiacich a kontrolných systémov riadenia európskych štrukturálnych a investičných fondov v Českej republike s právnymi predpismi o opatreniach na predchádzanie konfliktom záujmov (keďže je k dispozícii v médiách v angličtine ako záverečná AUDÍTORSKÁ SPRÁVA. Audítorská komisia: Následne svojím predložením z 23. januára 2020 rozvinula svoj argument o problémoch transparentnosti legislatívneho procesu a o výklade ustanovení oddielov 4b a 4c zákona o konflikte záujmov.
48. Vedľajší účastník konania okrem svojich pripomienok k návrhu stručne zhrnul závery audítorskej správy, že podľa ich názoru spoločnosti tvoriace skupinu AGROFERT, ktorej vedúcim je AGROFERT, a.s., podliehajú zákazu dotácií podľa § 4c zákona o konflikte záujmov, keďže celá skupina AGROFERT je podľa názoru Európskej komisie pod kontrolou, aj keď nepriamo, prostredníctvom trustových fondov AB private trust I, Trust Fund a AB private trust II, trust fund, trust fund, office office office office, a to premiér Českej republiky Ing. Andrej Babiš. Európska komisia preto dospela k záveru, že žiadne dotácie poskytnuté Českou republikou v rozpore s oddielom 4c zákona o konflikte záujmov pre spoločnosti patriace do skupiny AGROFERT nebudú uhradené zo 100% z európskych štrukturálnych a investičných fondov za predpokladu, že už boli splatené a boli vrátené z Českej republiky. Vedľajší účastník konania poukázal na to, že podľa audítorskej správy nestačí, aby sa Ing. Andrej Babiš ako predseda vlády dočasne vzdal svojho majetku. Preto zistenia auditu vykonaného uplatňovaním článku 4c zákona o konflikte záujmov sú príkladom skutočnosti, že ide o ustanovenie v priamom rozpore s ústavnými zaručenými právami, konkrétne právo vlastniť majetok podľa článku 11 ods. 1 charty a článku 1 ods. 1 dodatkového protokolu k dohovoru a právo na rovnaký prístup k verejným funkciám podľa článku 21 ods. 4 charty, ako už bolo uvedené vo svojich pripomienkach z 3. mája 2017 (to isté bolo uvedené v článku 4b Aktu o konflikte záujmov). Ak by uvedený výklad, ku ktorému Európska komisia pristúpila, musel byť predaný a prevedený na tretiu stranu spoločnosťami AGROFERT vo výške desiatok miliárd CZK, prakticky okamžite, aby neboli vystavené bezprostrednej hospodárskej škode (prerušením čerpania dotácií, ktoré nemožno žiadať o verejné zákazky bez ohľadu na ich veľkosť a osobu obstarávateľa atď.), ktoré by vznikli vymenovaním ich bývalých, priamych alebo nepriamych akcionárov, verejného úradu. Vzhľadom na veľkosť skupiny nemožno túto možnosť realisticky vôbec posúdiť. Podľa Európskej komisie uplatňovanie ustanovení § 4c zákona o konflikte záujmov vôbec nezávisí od toho, či existuje skutočné riziko konfliktu záujmov, keďže stanovuje len podmienky, za ktorých je zakázané poskytovať subvenciu skupine obchodných spoločností, a tým obmedzuje ich prístup k verejnému financovaniu. Samotná Európska komisia však uvádza, že sporné ustanovenie odseku 4c zákona o konflikte záujmov sa zdá byť veľmi prísne. V správe o audite sa v podstate uvádza, že zároveň (navždy) nie je možné stratiť predtým nadobudnuté aktíva vo forme akcií v spoločnostiach (alebo nepoškodiť tieto spoločnosti ekonomicky) a zároveň vykonávať verejné funkcie. Zrieknutie sa týchto akcií počas trvania funkčného obdobia (vrátane upustenia od členstva v štatutárnom a dozornom orgáne spolu s prevodom správy aktív vo forme akcií na nezávislého experta) Európska komisia označila za konanie na účely dodržiavania § 4c zákona o konflikte záujmov, a teda podľa názoru Európskej komisie za nemorálne a neplatné. Inými slovami, osoba, ktorá nepredáva všetky svoje kvalifikované akcie v obchodných spoločnostiach, nemôže prijať verejnú funkciu bez rizika spôsobenia vážnej hospodárskej ujmy príslušným spoločnostiam, hoci funkčné obdobie príslušných verejných činiteľov nie je vopred stanovené, nie je zaručené (ako napríklad sudcovia) a môže teoreticky trvať veľmi krátky čas.
49. Podľa vedľajšieho účastníka konania je teda zrejmé, že článok 4c (a následne článok 4b) zákona o konflikte záujmov podľa výkladu Európskej komisie pod hrozbou neodôvodnenej hospodárskej ujmy pre tretie osoby, ktoré nemusia kontrolovať verejnú funkciu, de facto bráni osobám vlastniacim podiely v obchodných spoločnostiach uplatňovať svoje právo zúčastňovať sa na riadení v zmysle článku 21 ods. 4 charty. Tieto ustanovenia ako protiústavné by preto mal ústavný súd zrušiť. Vedľajší účastník konania preto pokračuje aj vzhľadom na uvedené dôsledky audítorskej správy na petíciu svojho návrhu z 3. mája 2017. Zároveň navrhla, aby Ústavný súd nariadil ministerstvu regionálneho rozvoja predložiť český preklad audítorskej správy (pozri bod 243).
50. Následné vyjadrenie vedľajšieho účastníka konania z 23. januára 2020 nasleduje, ako už bolo uvedené, po rozšírení a rozšírení jeho argumentácie dvoma smermi. Pokiaľ ide o prvú úroveň, argument vychádza z toho, čo bolo uvedené v časti IV písm. a) bode 2, z nejasností a netransparentnosti legislatívneho procesu. Vedľajší účastník konania na základe diskusie o často citovaných materiáloch (legislatíva o konflikte záujmov poslancov a iných verejných činiteľov. Porovnávacia štúdia 1.159. Parlamentný inštitút na rok 2016 a obmedzenie členov vlády vykonávať určité činnosti počas funkčného obdobia vlády a vyhlásenie členov vlády na obranu konfliktu záujmov. Porovnávacie štúdie č. 1.233. Parlamentný inštitút 2016) tvrdí, že rakúsky zákon je zmarený, čo mení jeho význam. Ďalej tvrdí, že nie je uvedené, že rakúske pravidlá stanovujú výnimky zo zákazov verejného obstarávania, ak je riadne plnenie funkcie zabezpečené prostredníctvom "primeraných preventívnych opatrení" (poznámka - prostredníctvom prekladu vedľajším účastníkom konania).
51. Ďalšia námietka, opäť založená na argumente rakúskeho nariadenia, zdôrazňuje, že nie je rovnocenná s § 4c zákona o konflikte záujmov, ako aj že ostatné použité pojmy sú užšie ako podľa vedľajšieho účastníka konania v § 4c, takže neexistuje žiadny základ pre toto ustanovenie v rakúskom nariadení. Podobná námietka bola vznesená, pokiaľ ide o rozšírenie tohto modelu v oddiele 4b zákona o konflikte záujmov na úkor verejných činiteľov. Treba poznamenať, že toto tvrdenie je už obsiahnuté v pripomienkach vedľajšieho účastníka konania z 3. mája 2017, ale teraz je doplnené o aspekt chybného prekladu a rozširujúceho sa používania rakúskeho modelu smerom k prísnejším a neprimeraným úpravám.
52. Vedľajší účastník konania preto dospel k záveru, že sporné ustanovenia oddielov 4b a 4c zákona o konflikte záujmov majú úplne opačný účinok ako bežné právne normy upravujúce konflikty záujmov, a preto ich nemožno považovať za prekážku jeho vzniku, keďže neriešia ani otázku konfliktu záujmov, ale úplne sa odchyľujú od hraníc ústavnosti, ak nechráni svoju podstatu a význam pri obmedzení základných práv. Preto sa bude držať svojho návrhu (pozri bod 2, 46).
Pripomienky účastníkov žaloby podľa článku 69 zákona o ústavnom súde
53. Sudca spravodajca v súlade s postupom ustanoveným v § 69 ods. 1 zákona o Ústavnom súde, zmeneného a doplneného zákonom č. 18 / 2000 Z. z., požiadal účastníkov konania, ktorými sú komora zástupcov a senát. Rezolúcia z 28. marca 2017 sp. zn.
54. V mene poslaneckej komory jej predseda Jan Hamáček, ktorý reagoval na námietky vedľajšieho účastníka konania tak, že podrobne opísal priebeh diskusie o predmetnom návrhu zákona. Zdôraznil, že sporné ustanovenia neboli zahrnuté do návrhu predloženého vládou, ale boli pridané len k návrhu zákona pri rokovaniach v záručnom výbore a pri rokovaniach v druhom čítaní, čo je v súlade s oddielmi 92 ods. 1 a 94 ods. 1 zákona č. 90 / 1995 Z. z. o rokovacom poriadku poslaneckej komory v znení zmien a doplnení (ďalej len "zákon o rokovacom poriadku poslaneckej komory"). Parlament poslancov o nich opakovane viedol komplexnú rozpravu, ako je to uvedené v stenografických protokoloch o rozprave snemovne poslancov č. 564 Parlamentu poslancov z volebného obdobia VII. Postup hlasovania o jednotlivých zmenách v treťom čítaní o skutočnosti, že návrh zákona bol prerokovaný v druhom čítaní 29. júna 2016 (súbor predložených zmien bol zaslaný 1. júla 2016). Parlament poslancov hlasoval o zmenách a návrhoch právnych predpisov v treťom čítaní 14. septembra 2016. Medzi druhým a tretím čítaním bola teda lehota dva a pol mesiaca, keď mal každý poslanec možnosť preskúmať predložené pozmeňujúce a doplňujúce návrhy a rozhodnúť, ako budú predložené na hlasovanie (minimálna lehota stanovená v rokovacej sále zástupcov je 14 dní). V bode 94a ods. 1 rokovacieho poriadku poslaneckej komory sa okrem iného vyžaduje, aby Garančný výbor po druhom čítaní predložil Parlamentu poslancov návrh, v akom poradí by mal hlasovať o predložených pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhoch. Uznesenie Garančného výboru je odporúčaním, nie záväzným postupom pre poslaneckú komoru. Členovia sa môžu vyjadriť k navrhovanému postupu v treťom čítaní a navrhnúť jeho zmeny a doplnenia. Poradie, v akom sú predložené pozmeňovacie návrhy predložené na hlasovanie, určí poslanecká komora. Okrem toho z vystúpení Vlastimila Vozku, Radeka Vondráčeka a Jeronýma Tejku pri diskusii o návrhu zákona v treťom čítaní jasne vyplýva, že zmeny v postupe hlasovania, ktoré navrhol Garančný výbor, boli prediskutované a prediskutované dostatočne pred ich formálnym predložením v treťom čítaní. Predseda poslaneckej komory dospel k záveru, že je úlohou ústavného súdu preskúmať ústavnosť sporných ustanovení v kontexte predložených návrhov a vydať rozhodnutie.
55. V pripomienkach senátu z 27. apríla 2017 jeho prezident Milan Štět podrobne opísal aj legislatívny proces schvaľovania zákona č. 14 / 2017 Zb. v Senáte. V diskusii o návrhu zákona bolo v zásade jasné, že politickí úradníci podporujú zákaz mediálneho podnikania v § 4a zákona o konflikte záujmov. Vyjadrila názor, že kontrola médií by narušila rovnakú hospodársku súťaž medzi politickými subjektmi, ktorá je samotným základom koncepcie demokracie, a že politický úradník by určite nemal kontrolovať médiá, hoci nejde o neprimerané porušenie práva na podnikanie alebo povolanie, pre ktoré platí tzv. výhrada zákona podľa článku 41 Charty a s podporou článku 70 ústavy alebo článku 44 charty, aby bol predmetný zákaz prijateľný. Naopak, diskusia v senáte už neovplyvnila posúdenie ďalších možných ústavných obmedzení predmetných zákazov a obmedzení, ako je právo občanov na prístup k zvoleným funkciám (článok 21 charty), čo je základné právo, ktoré je zaručené bez rozdielu vlastníctva. Nastal tiež možný konflikt s ochranou vlastníckych práv (článok 11 charty). Senát rozhodol hlasovaním o pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhoch prijatím návrhov odporúčaných Ústavno-právnym výborom (a inými výbormi) - dvoma pozmeňujúcimi a doplňujúcimi návrhmi viac-menej legislatívno-technickej povahy - a neprijal pozmeňujúce a doplňujúce návrhy jednotlivých senátorov. Senát sa potom rozhodol vrátiť návrh zmeny a doplnenia do poslaneckej komory so zmenami a doplneniami. Konala tak správne v ústavnom termíne na svojom 28. zasadnutí (10. funkčné obdobie) uznesením č. 551 z 19. októbra 2016, keď sa v hlasovaní č. 17 zo 69 prítomných senátorov hlasovalo za schválenie 61 senátorov, 3 a 5 prítomných senátorov sa zdržalo hlasovania. Podľa svojho predsedu senát prerokoval návrh zákona č. 14 / 2017 Z. z. v medziach ústavy stanovenej právomoci a ústavného postupu. Je úlohou ústavného súdu posúdiť ústavnosť návrhu sporného ustanovenia a rozhodnúť.
56. Sudkyňa spravodajkyňa poslala ombudsmanovi aj návrhy na zrušenie predmetných ustanovení v súlade s postupom ustanoveným v článku 69 ods. 2 zákona o ústavnom súde v znení neskorších predpisov. Listom zo 7. apríla 2017 ombudsman informoval ústavný súd, že nepoužije právo na intervenciu. Minister tiež informoval ústavný súd listom z 24. apríla 2017 s odkazom na článok 77 ods. 1 ústavy, že vláda nedosiahla konsenzus o nevyhnutnosti a vhodnosti svojej procesnej účasti na tomto konaní, a preto nevykonala právo na vstup vedľajšieho účastníka do konania.
Opustenie ústnej časti konania
57. Ústavný súd dospel k záveru, že nemožno očakávať ďalšie objasnenie veci z ústneho konania, a preto v súlade s § 44 prvého zákona o ústavnom súde v znení zmien a doplnení ho zrušil.
Konanie pred ústavným súdom
58. Ústavný súd konštatuje, že procesné podmienky konania sú splnené. Oba návrhy (pozri bod 1 až 3) predložili aktívne oprávnené orgány, t. j. prezident republiky a skupina 44 členov poslaneckej komory [§ 64 ods. 1 písm. a) a b) zákona o Ústavnom súde], a Ústavný súd je oprávnený diskutovať o tomto návrhu [článok 87 ods. 1 písm. a) ústavy].
59. Ústavný súd podľa článku 68 ods. 2 zákona o Ústavnom súde, zmeneného a doplneného zákonom č. 48 / 2002 Z. z., najprv preskúmal, či sporné právne ustanovenia boli v súlade s ústavným poriadkom, a to a) či sporná právna úprava bola prijatá a vydaná v rámci ústavných právomocí stanovených Parlamentom, b) či bola dodržaná ústavne stanovená metóda prijatia alebo vydania a c) či sporná právna úprava bola v súlade s ústavným poriadkom z hľadiska obsahu.
60. Tvrdenia odvolateľa, ako aj pripomienky vedľajšieho účastníka konania sú osobitne proti údajnému zasahovaniu do ústavných zaručených práv verejného činiteľa - člena vlády ako vlastníka a podnikateľa, hoci sa odvolávajú aj na ostatných verejných činiteľov, aby zrušili navrhovaný § 4a zákona o konflikte záujmov. Napriek tomuto tvrdeniu však odvolateľka nevyžaduje, aby sa vystavovala viacerým zrušeniam, ktorými by mal ústavný súd vyhlásiť, že údajná neústavnosť sporných ustanovení zákona o konflikte záujmov sa vzťahuje len na členov vlády alebo jej predsedu, a teda len na nich, a nie na iné osoby uvedené v článku 2 ods. 1 zákona o konflikte záujmov. Osobné uplatňovanie sporných ustanovení sa preto muselo posudzovať tak, ako je vymedzené, a nie len na základe tvrdení predložených účastníkmi konania. Skutočnosť, že odvolateľ v tejto právnej situácii vymenoval osobu v postavení predsedu vlády, ktorej "činnosť" (v zmysle potrebného objasnenia článku 70 ústavy) bola okamžitou motiváciou prijať spornú právnu úpravu v rozsahu preskúmania článku 4a zákona o konflikte záujmov, nemôže nič zmeniť.
61. Odvolateľ tiež žiada v rámci svojho návrhu zrušenie tretej časti zákona č. 14 / 2017 Z. z., konkrétne jeho článku IV, ktorým sa menia niektoré ustanovenia zákona č. 231/2001 Z. z., o prevádzkovaní rozhlasového a televízneho vysielania a o zmene iných zákonov v znení neskorších predpisov. Zmena a doplnenie právnych predpisov nemá samostatnú regulačnú existenciu, keďže sa stáva súčasťou zmenenej a doplnenej legislatívy, ktorá je nositeľom normatívneho obsahu [pozri napríklad zistenia z 8.10.1996 sp. zn. pl. pl. pl. Samotná zmena a doplnenie môže byť predmetom preskúmania v konaní pred ústavným súdom len vtedy, ak v konaní o kontrole noriem dôvody neexistencie štandardnej právomoci alebo porušenia ústavného predpísaného právneho postupu [pozri najmä zistenia z 2.10.2002 sp. zn. pl. ÚS 5 / 02 (N 117 / 28 SbNU 25; 476 / 2002 Sb.] z 18.8.2004 sp. zn. Pl. ÚS 7 / 03 (N 113 / 34 SbNU 165; 512 / 2004 Sb.) z 2.4.2013 sp. ÚS 6 / 13 (N 49 / 69 SbNU 31; 112 / 2013 Sb.]. Je preto potrebné poznamenať, že iba preskúmanie ústavnosti postupu na prijatie zákona č. 14 / 2017 Z. z., osobitne adresovaného ústavným súdom z hľadiska obsahu, by mohlo mať vplyv na tieto ustanovenia, pretože ustanovenia tretej časti tohto zákona iba menia a dopĺňajú znenie iného zákona, konkrétne zákona č. 231/2001 Z. z. Táto skutočnosť viedla k zamietnutiu návrhu odvolateľa v tejto časti z dôvodu jeho zjavne nedôvodnej povahy (pozri bod II výroku tohto konštatovania) v spojení s bodom 43 ods. 2 písm. b) v spojení s bodom 43 ods. 2 písm. a) zákona o ústavnom súde v znení zmien a článku 1 ods. 2 písm. b) rozhodnutia ústavného súdu z 25. marca 2014 (oznámenie č. 52 / 2014 Zb.).
62. V záujme úplnosti by sa malo doplniť, že medzičasom bol zákon o konflikte záujmov opäť zmenený zákonom č. 112 / 2018 Z. z., ktorým sa mení zákon č. 159 / 2006 Z. z. o konflikte záujmov v znení neskorších predpisov. Tento pozmeňujúci a doplňujúci návrh nemal vplyv na sporné ustanovenia zákona o konflikte záujmov, takže návrh sa musí považovať za prípustný podľa § 67 a kontrario zákona o ústavnom súde, zmeneného a doplneného zákonom č. 48 / 2002 Z. z., a nie je dôvod zastaviť konanie v prípade podľa § 68 toho istého zákona. Otvorenie legislatívneho procesu vo veci tlače č. 565, t. j. návrh zákona vlády o lobovaní, a tlač č. 566 návrhu zákona, ktorým sa menia určité právne predpisy v súvislosti s prijatím zákona o lobovaní 21. augusta 2019 (Chamber of Deputies, VIII. Voľby) sudca spravodajca nehodnotil tak, aby musel čakať na výsledok, aj keď sa v podstate líšia; verejný úrad nemá rozhodovať o veciach svojho osobného záujmu (zákon o konflikte záujmov), zatiaľ čo o iných záujmoch rozhoduje len lobista za zákonných podmienok.
Preskúmanie postupu prijímania skúmaného legislatívneho ustanovenia
63. Ústavný súd podľa § 68 ods. 2 zákona o Ústavnom súde, zmeneného zákonom č. 48 / 2002 Z. z., najprv skúmal, či zákon č. 14 / 2017 Z. z. bol prijatý v medziach ústavy stanovenej právomoci a ústavným postupom.
Hodnotenie ústavnosti zákona č. 14 / 2017 Zb. z hľadiska vymedzenia legislatívnych právomocí a ústavnosti postupu zákonodarcu
64. Pripomienky dvoch komôr Parlamentu, pripojené prílohy a príslušné stenografické záznamy (dostupné na www.psp.cz) naznačujú, že návrh napadnutého práva predložila vládna komora poslancov (ako House Press č. 564 / 0). Návrh prešiel tromi čítaniami v rokovacej sále zástupcov (prvé čítanie 16. decembra 2015 na 36. zasadnutí VII. parlamentného obdobia, druhé čítanie 29. júna 2016 na 48. zasadnutí a tretie čítanie 14. septembra 2016 na 49. zasadnutí), ktoré udelilo svoj súhlas, keď 182 poslancov a poslancov hlasovalo za návrh 135.
65. Dňa 26. 9. 2016 bol návrh zákona predložený senátu (Senate Press No. 335 / 0), ktorý na 28. zasadnutí 10. funkčného obdobia o ňom diskutoval a vrátil sa do poslaneckej komory s pozmeňujúcimi a doplňujúcimi návrhmi, pričom 61 členov hlasovalo za 69 prítomných senátorov a senátorov, pričom 3 a 5 sa hlasovania zdržali. Návrh zákona, ktorý schválil senát, bol odhlasovaný v rokovacej sále poslancov 29. novembra 2016 na 53. zasadnutí s výsledkom (uznesenie 1427 poslaneckej komory), že 174 poslancov, ktorí oň požiadali, hlasovalo za 125 poslancov proti 42 poslancom. To splnilo požiadavku článku 47 ods. 2 ústavy [podrobnosti a námietky vedľajšieho účastníka konania pozri v bode VIII písm. b).
66. Prezident republiky, ktorému bol zákon vydaný na podpis 5. decembra 2016, ho vrátil 19. decembra 2016 do poslaneckej komory s pripomienkami (dokument č. 564/15). Hlasovanie o ňom sa uskutočnilo na 54. zasadnutí poslaneckej komory 10. a 11. januára 2017, pričom 185 členov hlasovalo za prijatie návrhu zákona 129 proti. 49 Zákon bol uverejnený 25. januára 2017 v zbierke zákonov.
Námietka proti porušeniu článku 40 ústavy
67. Vedľajší účastník konania v súvislosti s postupom prijatia zákona č. 14 / 2017 Z. z. tvrdí (pozri bod 25 až 27), že to bol vecný volebný akt v zmysle článku 40 ústavy, a hoci senát schválil návrh zákona (so zmenami a doplneniami), senát nevedel, že ich súhlas je potrebný na prijatie takéhoto zákona. Podľa vedľajšieho účastníka konania to malo byť zdôraznené hneď na začiatku. Skutočnosť, že išlo o hmotný volebný zákon, odvolateľka dospela k záveru, že právo voliť zahŕňa aj otázku ukončenia mandátu poslancov a senátorov s ohľadom na nezlučiteľnosť funkcií (oddiel 5 ods. 3 zákona o konflikte záujmov) a následne konflikt záujmov a že v niektorých prípadoch sa otázka konfliktu záujmov vzťahuje na volebný zákon.
68. Kontrola ústavnosti sa uskutočňuje na základe koherencie právneho štátu a hierarchickej tvorby jeho zdrojov, zatiaľ čo volebné právo ako zložitý sektor patrí do právneho systému a zahŕňa všetky právne predpisy volieb. Preto pojem "volebný zákon" (ako jeden z prvkov právneho štátu) použitý v článku 40 ústavy nemožno označiť žiadnym (každým) nariadením o vykonávaní volieb, ale len tým, čo spája ústavný poriadok s voľbami ako proces vykonávania práva na vlastnú organizáciu držiteľov práv vo forme zriadenia zástupcov ľudu (článok 2 ods. 1 ústavy) alebo zástupcov územného autonómneho spoločenstva (článok 100 ods. 1 ústavy). Je to preto úprava postupu, ktorým sú poslanci, senátori a zástupcovia menovaní vo voľbách do svojich funkcií a od roku 2012 prezident republiky (článok 54 ods. 2 ústavy). Ide o normatívny (nie opisný) koncept, ktorý má presne ten význam, ktorý mu ústava prikladá. Ďalší (rozsiahly) výklad volieb by znamenal, že napriek dlhodobým diskusiám a pokusom o zmenu a doplnenie článku 40 ústavy by sa volebný zákon mohol považovať za čokoľvek súvisiace s voľbami. V skutočnosti by to znamenalo, že všetky vykonávacie nariadenia vydané podľa jednotlivých volebných zákonov sú protiústavné, pretože podľa vedľajšieho účastníka konania sa volebné opatrenia majú vykonávať iba a) zákonom a b) zákonom, ktorý vyžaduje súhlas oboch poslancov Parlamentu. Okrem toho by tento postup bol potrebný na prijatie právnych predpisov upravujúcich súdnu právomoc, územné rozdelenie štátu, registráciu obyvateľstva, meno a priezvisko, ochranu osobných údajov, zverejňovanie volebných výsledkov volebnými orgánmi, trestné a trestné sankcie, iné akty verejného záujmu, organizáciu súdnictva, zákon o ústavnom súde atď. Teleologický výklad zákona musí zodpovedať povahe materiálu, ktorý upravuje, teda vytvoreniu zastupiteľských orgánov. Myšlienka, že zákonodarcovia by mali tráviť väčšinu svojho času vykonávaním takýchto sporov v dôsledku takého nejasného návrhu, je nad rámec pojmu racionálneho zákonodarcu, konkrétne zákonodarcu, najmä keď bola takáto úprava prijatá v čase, keď ešte stále existovali živé spory o výklad rozsahu zákazu z majorifikácie na hlasovanie oboch častí Snemovne národov spolkového zhromaždenia (článok 42 ods. 2 ústavného zákona č. 143 / 1968 Z. z., o Československej federácii v znení neskorších predpisov).
69. Preto nie je potrebné odvolávať sa späť na zistenie ústavného súdu z 22.6.2005 sp. zn. pl. ÚS 13 / 05 (N 127 / 37 SbNU 593; 283 / 2005 Z. z.), ktorým sa zrušil zákon č. 96 / 2005 Z. z., ktorým sa zmenil a doplnil zákon č. 238 / 1992 Z. z., o určitých opatreniach týkajúcich sa ochrany verejného záujmu a nezlučiteľnosti niektorých funkcií (zákon o konflikte záujmov), v znení neskorších predpisov, v ktorých by sa mala (iba a len) otázka, či sa postup stanovený v článku 40 ústavy pre "zákon o vzdelávaní" vzťahovať aj na iné právne predpisy ako na voľby, ktoré sú zmenené a doplnené volebnými zákonmi. Bez akéhokoľvek presvedčivého odôvodnenia vedľajší účastník konania dospel k záveru, že vzhľadom na článok 5 ods. 3 zákona o konflikte záujmov mal byť celý akt schválený týmto prísnejším postupom a že ani poslanci a senátori o tejto skutočnosti nevedeli (pozri najmä body 27 a 30). Možno povedať, že senát hlasoval o návrhu aktu o konflikte záujmov v súvislosti so situáciou, ktorá niekoľko mesiacov predchádzala dlhej diskusii o tejto otázke, pričom medzi dvoma parlamentnými komorami sa zároveň viedol ústavný spor pred ústavným súdom. Napokon, ak sa senát rozhodne nehlasovať o návrhu zákona vôbec (pozri uznesenie č. 266 o tlači senátu 10. marca 2006), nemožno po zvážení okolností považovať za neplatný článok 40 ústavy, ktorý zakazuje prijatie takéhoto uznesenia (t. j. vyjadrenie vôle, ktorou sa nebude zaoberať). V prípade "volebného zákona" sa článok 40 ústavy vzťahuje na splnenie podmienok jeho platnosti, ale neurčuje dôsledky pre jeho záväznosť (a právnu silu), ako je zjavné pre ústavné právo článku 9 ods. 1 v spojení s článkom 39 ods. 4 ústavy. Podľa zákonodarcu v tomto prípade nestačí len poukázať na to, aký je zákon, ale aj označiť ho za "ústavný zákon." Námietka vedľajšieho účastníka konania teda nemá ústavnú podporu.
70. Nakoniec oznámenie o výhradách vedľajšieho účastníka konania by viedlo k fatálnemu záveru, že prijatie zákona o konflikte záujmov v roku 2006 už bolo zaťažené takou výraznou procesnou chybou, že by bolo potrebné zrušiť nielen jeho sporné ustanovenia v tomto konaní, ale aj tento právny predpis ako celok, keďže od začiatku nemožno neplatné právo potvrdiť pozmeňujúcimi a doplňujúcimi návrhmi, ktoré už boli prijaté. Zákon o ústavnom súde v znení neskorších predpisov nestanovuje žiadnu lehotu na spochybnenie práva z dôvodov uvedených v § 68 ods. 2 a nerozlišuje medzi námietkami voči nedostatkom v súdnej právomoci, konaní alebo obsahu sporného práva, čo je rozdiel od § 12 zákona č. 162 / 1920 Z. z. o Ústavnom súde, kde bola stanovená lehota troch rokov odo dňa vyhlásenia zákona, o ktorom sa preskúmava.
71. Odsek 5 ods. 3 zákona o konflikte záujmov sa však nevzťahuje na podmienky selektívnosti, ale na podmienky následného (po nadobudnutí) plnenia mandátu. Bez zvolenia (t. j. jeho nadobudnutie podľa článku 19 ods. 3 ústavy) by nebolo možné hovoriť o žiadnej funkcii, a teda o žiadnej nezlučiteľnosti s jej výkonom, ako to v súčasnosti uvádza ustanovenie. Existuje preto rozdiel medzi reguláciou volieb alebo volieb, ako to vyžaduje ústava v článkoch 17 až 20 pre parlamentné voľby, a medzi parlamentným právom, ktorý zahŕňa ako širší pojem volebný zákon. Parlamentné právo tiež zahŕňa v rámci neho vytvorenie parlamentného alebo senátorského mandátu (nariadenie o ich zvolení) a právneho postavenia jeho držiteľa, ktorý je oveľa širší, ale nie identický s podmienkami takéhoto postavenia, keďže ustanovenie o výkone funkcie je len jedným z viacerých prvkov právneho postavenia poslanca, senátora, prezidenta alebo zástupcu, ako aj iných verejných činiteľov uvedených v článku 2 ods. 1 zákona o konflikte záujmov. Právne postavenie verejného činiteľa (tu voleného občanmi alebo miestnymi komunitami občanov) môže byť upravené v rokovacom poriadku, ale aj v osobitnom zákone o poslancovi, v mestskej alebo regionálnej ústave, a to nielen vo volebnom zákone, ktorý predpokladá článok 40 ústavy, v spojení najmä s článkami 17 až 20 ústavy (podľa vzoru článku 56 až 58 ústavy v prípade volieb prezidenta).
72. Zákon o nezlučiteľnosti funkcií z hľadiska jeho ústavnej štruktúry nie je, hoci obe oblasti právnej regulácie úzko súvisia a sú upravené v tom istom zákone (pozri napríklad oddiel 5 zákona č. 130 / 2000 Z. z., o voľbách do regionálnych rád a o zmenách a doplneniach niektorých zákonov, v znení zmien a doplnení, oddiel 5 zákona č. 491 / 2001 Z. z., o voľbách do obecných rád a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov); V takom prípade sa postup ustanovený v článku 40 ústavy musí, samozrejme, uplatňovať v súlade so zisteniami rozhodnutia sp. zn. Koncepcia volebného práva de constitutione lata patrí do konceptu volebného práva (po zvolení, určení voleného orgánu, počte zvolených členov, organizácii volieb, rozsahu súdneho preskúmania týchto otázok (pozri článok 15 ods. 2 až 20 ústavy, článok 20 ústavy, má však predovšetkým normatívny význam výhrady zákona k úprave týchto otázok a výhrady súhlasu senátu). Iba časť týchto otázok upravuje volebný zákon (pozri § 1 ods. 1 zákona č. 247/ 1995 Z. z., o voľbách do parlamentu Českej republiky a o zmene a doplnení a doplnení niektorých ďalších zákonov, zmenených a doplnených zákonom č. 204 / 2000 Z. z.), pretože najmä dôležitosť volieb je ústavným materiálom. Z článku 20 ústavy vyplýva, že očakávanie zákonodarcu, že tieto otázky sa budú riadiť "volebným právom," hoci tzv. titul zákona (t. j. všeobecný názov, ktorý poukazuje na základ toho, čo by mal zákon obsahovať), sa na rozdiel od predmetu alebo názvu kópie zvyčajne neodporúča ako samostatná legislatívna technika.
73. V záujme úplnosti ústavný súd dodáva, že aj keď dospel k záveru, že napadnutý zákon bol z vecného hľadiska volebným zákonom v zmysle článku 40 ústavy [pozri, pre podstatný význam takejto definície, zistenia z 10.3.1999 sp. zn. Pl. ÚS 25 / 98 (N 38 / 13 ColLNU 269; 57 / 1999 Z. z.) a zo 17.5.2005 sp. zn. Pl. ÚS 71 / 04 (N 109 / 37 Z. z. z. SbNU 421; 272 / 2005 Z. z.) - otázka zákona s určitým obsahom ako podmienka uplatnenia reštitúcie], nemožno ho považovať za napadnutú volebným obvodom procesu jeho prijatia senátom. Je irelevantné, či sa postup ústavy vedome alebo jednoducho dodržiaval "zhodou okolností," pokiaľ odvolateľka nepreukáže, že akákoľvek chyba mohla ovplyvniť hlasovanie poslancov alebo senátorov takým spôsobom, že zákon nebude prijatý (napr. hlasovanie o inom texte, ako bol oznámený predsedom). Nejde tu o "porušenie ústavy," "ako bolo známe od čias Weimarskej republiky (tzv. Verfassungsdurchbrechung - zákon, ktorý je v rozpore s ústavou, bol však rešpektovaný, ak bol schválený de facto ústavnou väčšinou), a ako to nemecký zákonodarca následne zabránil tomu v článku 79 ods. 1 federálneho zákona.
Námietka proti nedostatočnej transparentnosti legislatívneho procesu
74. Vedľajší účastník konania dôsledne a dôsledne argumentoval, že legislatívny proces je mätúci a nie transparentný, pretože poradie a spôsob hlasovania o návrhu zákona sa niekoľkokrát zmenili, nie je jasné, ktoré návrhy, konkrétny text a kontext hlasovania boli prijaté, znemožnili "rekonštruovať" konečné znenie zákona č. 14 / 2017 Z. z., ktoré prijala poslanecká komora, najmä nie je jasné, ktorá forma prechodných ustanovení bola schválená. Keďže sa stanovila účinnosť napadnutých článkov 4a až 4c zákona o konflikte záujmov, vedľajší účastník konania ďalej dospel k záveru, že senátori netušia o vplyve zmien a doplnení.
75. Ústavný súd nemohol potvrdiť túto námietku, pretože ide v prvom rade o vnútornú autonómiu každej komory, zatiaľ čo právomoc ústavného súdu je len preskúmaním ústavnosti dodržiavania postupu schvaľovania zákona vo vzťahu k ústavným súdom krajského práva [pozri 14. júla 2005, s. zl. ÚS 23 / 04 (N 137 / 38 SbNU 9; 331 / 2005 Sb.) ]. Ako vyplýva zo stenografických zápisníc z rokovaní o tomto návrhu, bola venovaná náležitá pozornosť tejto otázke a postup hlasovania sa vopred upravil, jej návrh bol poslaný poslancom 5.9.2016 (pozri tlač č. 564/11 - odporúčanie Garančného výboru o postupe hlasovania o navrhovaných zmenách a doplneniach - štyridsať pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov k záručnému výboru, štyri dodatočné mandáty a výbor pre imunitu a päť ďalších návrhov členov) a tretie čítanie návrhu sa uskutočnilo 14.9.2016, pričom pozmeňovacie návrhy boli poslané členom dňa 1.7.2016. Postup hlasovania bol tiež predmetom diskusie v treťom čítaní na 49. schôdzi (pozri prejav spravodajcu Garančného výboru Vozka, ako aj členov výboru Vondráček a Tejka) a hlasovanie bolo jednomyseľne schválené 159.
76. Ústavný súd po preskúmaní stenografických záznamov z zasadnutí príslušnej poslaneckej komory a podporných dokumentov pre ich konanie (najmä výtlačky č. 564/ 9, 564/ 10 a 564/ 15) nezistil žiadne porušenie ústavného postupu na prijatie zákona č. 14 / 2017 Z. z., ktorý obsahuje sporné ustanovenia. Keďže tlač č. 564/10, v ktorej boli jednotlivé zmeny zapracované, bola rozposlaná 1. júla 2016 a stretnutie poslaneckej komory, v ktorom bol príslušný návrh schválený v treťom čítaní, sa uskutočnilo 14. septembra 2016, je jasné, že poslanci mali dostatok času na oboznámenie sa s týmito návrhmi. Možno uznať, že došlo k viacerým pozmeňujúcim a doplňujúcim návrhom, a preto vzhľadom na zmeny v postupe hlasovania nemuselo byť niektorým poslancom vopred jasné, aké poradie budú jednotlivé návrhy predložené na hlasovanie. Zároveň by sa však malo zohľadniť, že pri riešení samotného zákona boli poslanci jasne informovaní o konkrétnom (pozmeňovacom) návrhu, o ktorom sa má v danom čase diskutovať v rokovacej sále zástupcov, uvedením listu a čísla tlače č. 564 / 10, a ak to bolo potrebné špecifikovať (t. j. ak bola prerokovaná iba časť takéhoto návrhu) a uvedením príslušného ustanovenia alebo otázky. Za týchto okolností nie je jasné, ako sa údajná chyba prejavila alebo mohla byť preukázaná, keď to bol materiál, ktorý sa pozoroval a o ktorom sa široko diskutovalo, čo sa týka najvyšších politických úradníkov, alebo samotných poslancov (a senátorov). Je preto ťažké predstaviť si, že sa uskutoční hlasovanie o návrhoch, ktoré presne nevedia, aký je ich obsah a aký je účel nového nariadenia (vrátane vládneho pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu k vloženým pozmeňujúcim a doplňujúcim návrhom).
77. To isté platí pre námietky vedľajšieho účastníka konania vznesené v jeho odpovedi z 23.1.2020 [pozri bod IV.e) ]. Argument, že poslanci boli zavádzaní do hlasovania o pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhoch argumentov pána Plíška a prekladom rakúskeho aktu o nekompatibilite, nemôže odôvodniť súlad s návrhom, aj keď to možno preukázať v priebehu rozpráv. Toto nie je referenčný aspekt ústavného preskúmania, nehovoriac o tom, že takýmto spôsobom možno spochybniť prakticky každý zákon. To nemení skutočnosť, že porovnávací výklad sa používa pri príprave a schvaľovaní zákonov a inštitúcií, ako aj pri ich výklade v závislosti od postavenia odvolateľa alebo tlmočníka, keď sa prístupy špecialistu, univerzalistu, funkcionalistu, dialóg medzi zákonodarcami a súdmi a nakoniec - ako v tomto prípade - výklad genealogickej (pozri Choudhry, S. Globalizácia pri hľadaní spravodlivosti: Smerom a Teóriou porovnávacej základnej interpretácie. Indiana Law Journal, č. 3, 1999, s. 838 a 839, ten istý autor Migrácia ako nová metafora v porovnávacom zákone. In: Migrácia základných myšlienok. Cambridge University Press, 2006, s. 14 a nasl.), ktorá však nemôže viesť k záveru, že chybný výklad zahraničného legislatívneho modelu vedie k protiústavnému výsledku (metóda lepšieho pochopenia problému, nie kritérium ústavnosti). Táto námietka sa preto nemohla potvrdiť bez ohľadu na skutočnosť, že podstatná časť argumentu v rozprave o sporných pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhoch bola založená na príkladoch právnych predpisov upravujúcich konflikt záujmov v zahraničí vrátane niekoľkých členských štátov EÚ. Treba poznamenať, že tento názor sa neuplatňuje v prípade sekundárneho práva EÚ alebo záväzkov vyplývajúcich z medzinárodného práva pre Českú republiku (článok 1 ods. 2, článok 10a ústavy), najmä medzinárodných zmlúv, ktoré sú súčasťou právneho poriadku Českej republiky (článok 10 a článok 49 ústavy), keďže v prípade týchto zdrojov je ich použitie priamo alebo nepriamo v súlade so zásadou článku 2 ods. 1 ústavy, podľa ktorej sú ľudia zdrojom všetkých štátnych mocností. Toto sa nevzťahuje na právne predpisy týkajúce sa zahraničných štátov.
78. Ďalšou námietkou je, že nebolo možné "zrekonštruovať" znenie pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu, ako ho schválila parlamentná komora, ale žiadne konkrétne skutočnosti, ktoré by ho opodstatňovali, neboli spomenuté a ani Ústavný súd prima facie nezistil žiadne takéto dôkazy. V tejto súvislosti by sa mal opäť uviesť odkaz na zistenie 14.7.2005 sp. zn. pl. ÚS 23 / 04 (N 137 / 38 ColU 9; 331 / 2005 Z. z.), v ktorom Ústavný súd zdôraznil oznámenie, identifikáciu a kontrolnú funkciu podpisu predsedu poslaneckej komory na základe uznesenia, ktoré nasleduje po ďalšej ústavnej diskusii senátu. Úlohou ústavného súdu nie je interpretovať výsledky hlasovania o jednotlivých pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhoch a ich dôsledky pre návrh zákona ako celok vo vzťahu k iným ustanoveniam takéhoto návrhu a pravidlám legislatívnej techniky. Jeho úlohou je vykladať ústavný text vo vzťahu k zákonom vyhláseným v Zbierke zákonov, pretože to je presne podmienka platnosti zákona, a tým aj procesná podmienka postupu kontroly jeho ústavnosti.
79. Ak vedľajší účastníci konania uviedli, že ani senátori si dostatočne neuvedomujú právne dôsledky, ktoré bude mať prijatie zákona č. 14 / 2017 Z. z., táto údajná chyba nepredstavuje protiústavné konanie bez ohľadu na skutočnosť, že ide len o špekulácie založené na jej presvedčení, že protiústavnosť sporných právnych ustanovení je zjavná a že rozhodnutia senátu boli prijaté o zmätenom texte, ktorý mu postúpila poslanecká komora.
80. Ak je námietka vedľajšieho účastníka konania proti jasnosti návrhov poslancov a ich transparentnosti, bola tiež predmetom parlamentnej rozpravy o súčasnom spornom nariadení, ale nie z hľadiska ich jasnosti, ale z hľadiska logiky a účinnosti (najmä poslanci ÁNO). Na 54. schôdzi 11. januára 2017 sa spomenula aj otázka osobnej pôsobnosti zmeny a doplnenia, a to konkrétneho člena vlády (napr. pán V. Filip). Z hľadiska argumentácie vedľajšieho účastníka je však dôležité, aby sa poslanci na tomto zasadnutí už zaoberali pripomienkami o účinnosti a neústavnosti ustanovení, na ktoré sa v súčasnosti v rozprave odvolávajú (viac ako päťdesiat vystúpení) a v hlasovaní. Tieto boli jasne a jasne vyjadrené vo svojich pripomienkach v poslaneckej komore pri návrate návrhu zmeny a doplnenia zákona o konflikte záujmov podľa článku 50 ústavy prezidentom republiky (Press č. 564 / 15). Jeho pripomienky sú v podstate totožné s jeho návrhom na zrušenie príslušných ustanovení. Zdá sa, že na 54. stretnutí vyjadril pán J. Birke (CSSD) jedinú pochybnosť v smere námietok vedľajšieho účastníka konania, ktorý poznamenal: "Ukradnem jednu vetu od pána Štrosmajera, že ak by preháňal, niektorí kolegovia tu lietajú ako orli, nie ako holubice."
Zreteľné hodnotenie návrhu
Námietka odvolateľa a vedľajšieho účastníka konania proti porušeniu základných zásad právneho štátu v kontexte ústavných základov pravidiel o konflikte záujmov
81. Začatie vecného preskúmania musí byť zdôraznené, že okolnosti, ktoré viedli obe strany konania k tomu, aby predložili svoje návrhy, sa v priebehu konania ďalej vyvíjali z vnútroštátneho hľadiska a z hľadiska Únie. Napriek tomu sú predmetom tohto konania iba sporné alebo priamo súvisiace ustanovenia zákona o konflikte záujmov v ich abstraktnej podobe, t. j. keďže vedú k zmene konfliktu záujmov a zákazu konania pre všetkých verejných činiteľov uvedených v oddiele 2 ods. 1 zákona o konflikte záujmov, t. j. niekoľko desiatok tisíc osôb. Podobne závery ústavného súdu nie sú založené na okolnostiach konkrétneho prípadu, ale na ústavných zásadách pre tvorbu práva, organizáciu a fungovanie verejného orgánu a na právnom postavení držiteľov verejných funkcií a prípustnosti zasahovania do ich základných práv a slobôd vyplývajúcich z požiadaviek na riadne vykonávanie verejnej funkcie.
82. Diskusia o neskoršej vládnej zmene zákona o konflikte záujmov sa začala 13. februára 2015 na základe akčného plánu na boj proti korupcii na rok 2015 a v súlade s plánom legislatívnej práce vlády na rok 2015. Po tom, ako bol návrh podrobený komplexnej pripomienke a prípravnému legislatívnemu procesu podľa legislatívnych pravidiel vlády, bol predložený ako vládny zákon, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 159 / 2006 Z. z. o konflikte záujmov v znení zmien a doplnení a ďalších súvisiacich právnych predpisov vláde poslaneckej komory VII. Parlamentné obdobie 31. júla 2015 s názvom Press No. 564 / 0.
83. Návrh vlády sa netýkal otázky, ktorá je predmetom tohto postupu. Toto sa však podstatne zmenilo počas prvého čítania na 36. zasadnutí poslaneckej komory, ktoré sa konalo 16. decembra 2015 (poslanci Laudát, Farsky), a najmä v druhom čítaní návrhu na 48. zasadnutí poslaneckej komory 29. júna 2016 (veľká väčšina dlžníkov). Na záver, veľmi komplexná diskusia o tlači č. 564 / 0 viedla prakticky len k dvom pozmeňujúcim a doplňujúcim návrhom (členovia Plíšeka a Chvojky), zatiaľ čo napríklad vzťah zákona ku sudcom a prokurátorom spojený s tým, že nepodliehajú novým všeobecným pravidlám registrácie a jediné registračné miesto zostalo bez záujmu (okrem debaty senátu). Okrem toho boli tieto dva návrhy zmenené a doplnené a ako už bolo uvedené, počas každého čítania boli predmetom dôkladnej (politicky cielenej) diskusie pri hlasovaní o návrhu senátu a pri diskusii o takzvanom "veto prezidenta republiky" (takmer totožné s návrhom, ktorý bol teraz predložený na ich zrušenie). Predmetom rozpravy však vôbec nebol postup prijímania novely zákona o konflikte záujmov ako volebného zákona, ktorý bol len spomenutý v rozprave v súvislosti s námietkou, že išlo o zásah do nadchádzajúcej volebnej súťaže (tradičný ústavný problém takzvaného legislatívneho ticha nie je predmetom tohto postupu), spolu so zameraním sa na pozmeňujúce a doplňujúce návrhy proti osobe predsedu hnutia YES a delegovanie jednotného registra na ministerstvo spravodlivosti a nie na ministerstvo vnútra, pod ktorého právomocou je vnútorná správa volieb (pán Laudát, minister Dienstbier).
84. Argument odporcov tohto nariadenia vyjadrený v rozprave je tiež súčasťou dvoch návrhov, ktoré sú predmetom tohto postupu po jeho prehlbovaní a doplnení. Posúdenie racionálnosti námietok vznesených neústavnosťou v tejto podstatnej časti odôvodnenia sa preto muselo rozdeliť na:
a) časť, ktorá odpovedá na námietky proti všeobecnej koncepcii spornej právnej úpravy z hľadiska jej ústavnosti (pod 27 a 52 a nasl.), ktorá je svojou povahou nevyhnutná a spochybňuje nielen sporné ustanovenia, ale čiastočne aj ústavnosť zvoleného spôsobu regulácie konfliktov záujmov a
b) časť, ktorá sa zaoberá námietkami proti neústavnosti rôznych sporných ustanovení práva o konflikte záujmov.
Tak ako sú tieto všeobecné a špecifické námietky prepletené v oboch návrhoch, treba na ne odpovedať s vedomím, že sú riešením základných otázok ústavnosti organizácie a fungovania verejnej moci nielen z hľadiska problematických právnych predpisov, ale aj z hľadiska toho, ako verejnosť kriticky vníma toto nariadenie.
1. Ústavný základ pravidiel upravujúcich postavenie verejných činiteľov a obmedzenie zasahovania do ich právneho postavenia
85. Zákon o konflikte záujmov pôvodne nasledoval po ich prevencii, ako vyplýva z jeho § 1 písm. a). Jeho cieľom bolo zabrániť konfliktu medzi osobnými (súkromnými, všeobecne ekonomickými a sociálnymi) záujmami verejných činiteľov a verejnými záujmami, ktoré boli alebo boli povinné podporovať alebo brániť (insidertrading, Insichgeschäfte), a to nielen paralelne, ale aj následne, ako to vyžaduje jeho § 6 (otázka nazývaná obdobie "chladenia," Krenzfrist, nachhamtlicher Berufsverbot). Naproti tomu sporné ustanovenia § 4a až 4c zákona o konflikte záujmov sa touto otázkou zaoberajú vo forme zákazov a obmedzení, čo je úplne odlišný prístup, ktorý nie je bežný.
86. Štátni úradníci sú vo vzťahu k zákonu v dvojakej pozícii. Pri výkone svojej verejnej funkcie sú orgány ako dopravcovia povinné dodržiavať zásadu zákonnosti konania verejného orgánu tak, aby mohli konať len v prípadoch, obmedzeniach a spôsobom ustanoveným zákonom (článok 2 ods. 3 ústavy, článok 2 ods. 2 charty). Neprestávajú však byť nositeľmi základných práv a slobôd, čo nevyhnutne vedie ku konfliktu alebo aspoň k napätiu s ústavnými pravidlami výkonu verejnej moci. V dvoch návrhoch napadnutých ustanoveniami zákona o konflikte záujmov sa stanovujú aj povinnosti a obmedzenia týkajúce sa postavenia "súkromných nefunkčných" [najmä článku 1 písm. b) a c) zákona o konflikte záujmov], ktoré sú vo všeobecnosti spojené so zasahovaním do ich základných práv a slobôd.
87. Námietky odvolateľa a vedľajšieho účastníka konania sú zamerané na druhý aspekt, a to na to, že v porovnaní s ostatnými držiteľmi základných práv a slobôd sú štátni úradníci obmedzení v širšom rozsahu (t. j. diskriminovaní v zmysle článku 3 ods. 1 charty), a to aj vtedy, keď ide o ich osobný (hospodársky, finančný a iný) záujem. Ako fyzické osoby, ktoré sú nadané neodňateľnému, neodňateľnému, neodvolateľnému a nezaujatému základnému právu a slobodám (článok 1 charty v pokute), sú štátni úradníci viazaní pravidlami upravujúcimi výkon ich verejných funkcií, ktoré sa nevzťahujú na osoby, ktoré nevykonávajú verejné funkcie (súkromné osoby), a ktoré sa nezaviažu dodržiavať ich sľuby. Členovia vlády tu vykonávajú osobitné funkcie ako výkonný orgán.
88. Tieto námietky, zamerané takmer výlučne na postavenie konkrétneho člena vlády, môžu byť zodpovedané na základe posúdenia účelu zákona o konflikte záujmov, či sleduje legitímny cieľ a spôsob, akým sa v ňom odráža ústavný kautel na výkon funkcie člena vlády uvedeného v článku 70, v spojení s článkom 69 ods. 2 ústavy (zákaz určitých činností a sľub nezneužiť postavenie člena vlády), pretože z hľadiska deontickej logiky sa v ňom odrážajú rôzne spôsoby správania (zákaz, príkaz alebo povolenie), ktoré vyžadujú. Aby vláda mohla riadne plniť svoje úlohy, musí byť naplnená osobami, od ktorých možno očakávať, že budú "plnotučnými" osobami, aby neboli "rozdelení" pri plnení úloh verejného záujmu, ktorých dôležitosť si uvedomujú, vo vzťahu k štátu budú riadne "verní" [pozri zistenie ústavného súdu z 5.12.2001 sp. sp. zn. Preto je vhodné, aby za túto angažovanosť boli riadne zaplatené a aby mohli využívať svoju popularitu a skúsenosti v inom profesionálnom živote. Ako Morlok, M. a Krüper, J. (Ministertätigkeit im Spannungsfeld von Privatinterese und Gemeinwohl: Ein Beitrag zur Auslegung des Art. 66 GG. Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht, 2003, č. 5, s. 574), vstup do vlády nemôže byť rovnaký ako prijatie do hrozného kláštorného poriadku. Preto je táto úprava spojená v zahraničí s úpravou platov a príspevkov verejných činiteľov (napr. Antrag der Abgeordneten Dr. Heinz FISCHER, Dr. Alois MOCK, Fritz MARSCH, Dr. Walter HAUSER, Kurt MOLLBACHER, Dr. Fritz KöNIG und Genossen betreffend ein Bundesgesetz, mit dem das Unvereinbarkeitsgesetz, das Bezügegesetz und andere Rechtsvorschriften geändert werden - NR: GP XV IA 82 / A AB 494 S. 50. BR: 2216 AB 2224 S. 403).
89. Povinnosťou demokratického právneho štátu (článok 1 ods. 1 ústavy) je však nielen vytvoriť podmienky na riadne plnenie verejnej funkcie spojenej s povinnosťou konať vo verejnom záujme, ale aj zabrániť tomu, aby sa právomoc, ktorá jej bola zverená, využívala na podporu vlastných (osobných) záujmov na úkor verejného záujmu, ale aj iných účastníkov politickej alebo hospodárskej súťaže, ako aj dôvery verejnosti. V rámci demokratického právneho štátu sú podľa ústavného poriadku volieb dobre riadené súťaže (článok 1 ods. 1, článok 2 ods. 1 a článok 5 ústavy) o dôvere a mandáte voličov, nie o kontrole štátu s cieľom využiť alebo dokonca zneužiť svoje kapacity a zdroje ich víťazmi pomocou akýchkoľvek vhodných prostriedkov; štát nie je podnikom a služba štátu je odmenená, ale výkon verejnej funkcie nie je podnikom, nieto však o správe vlastných aktív. Účelom zákona o konflikte záujmov (pozri oddiel 1 zákona o konflikte záujmov) je preto nielen regulovať takýto konflikt (oddiel 3 zákona o konflikte záujmov), ale aj chrániť verejný záujem alebo vyhnúť sa situáciám (oddiely 4 až 4c zákona o konflikte záujmov), v ktorých by mohol vzniknúť potenciálny konflikt. Tomu sa preto nedá vyhnúť vďaka známym tvrdeniam General Motors, Charles E. Wilson, počas vypočutia v Senáte, keď bol nominovaný na ministra obrany v roku 1953, že to, čo bolo dobré pre Ameriku pre jeho podnikanie, a naopak ("čo bolo dobré pre našu krajinu bolo dobré pre General Motors, a naopak").
90. Verejný úradník je ten, kto má podľa článku 2 ods. 3 ústavy "slúžiť všetkým občanom," čo je odrazom rovnosti pred zákonom z verejného hľadiska. Pre poslancov, senátorov a prezidenta republiky to ústava výslovne uvádza aj v texte svojho sľubu (článok 23 ods. 3, článok 59 ods. 2 ústavy). Vzťah medzi štátom a jeho "služobníkmi" je preto odlišný od vzťahu štátu a fyzických alebo právnických osôb ako súkromných osôb. Na rozdiel od článku 1 ods. 1 Ústava v pokute je tu štátom pre občanov podľa článku 2 ods. 3 Naopak, ústava je verejným úradom pre štát ako jedna z foriem verejného alebo verejného záujmu. V tejto súvislosti, ako súčasť mechanizmu verejnej moci, nemá vôľu, je viazaný zákonom, verejným záujmom a všeobecným záujmom, ktoré musí dodržiavať podľa povahy svojho mandátu. Štát má preto právo, a zároveň vo verejnom záujme, starostlivo zvážiť nielen podmienky, za ktorých bude môcť požiadať o zvolenú alebo inú verejnú funkciu (článok 21 ods. 4 charty), ale aj podmienky a povinnosti, za ktorých sa takýto verejný úrad môže vykonávať. V tejto súvislosti sa štát domnieva, že ústavný poriadok je obmedzený do tej miery, že podmienky, ktoré stanovuje, musia byť dodržané zákonom, musia rešpektovať povahu verejnej funkcie (pozri vyššie) a nesmú sa zdať byť diskriminačné (pozri článok 3 ods. 1 charty), alebo inak zjavne svojvoľné alebo svojvoľné (pozri článok 2 ods. 2 charty a článok 2 ods. 3 ústavy), alebo sa zdajú byť zjavne neprimerané "[neprimerané], keďže by to nebolo v (rovnakom) verejnom záujme o riadne fungovanie štátu, s cieľom obmedziť rozsah posudzovania zúčastnených osôb, a teda využívať služby tých, ktorí by mohli mať svoje vedomosti, schopnosti a skúsenosti. Práve v tomto prípade možno uplatniť tak veľmi sporné uplatňovanie zásady proporcionality intervencie, pretože nepochybne existuje rozdiel v priamom rozhodovaní alebo príprave. V tomto aspekte prípravy rozhodnutia sa zohľadňuje aj článok 61 ods. 1 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ, Euroatom) č. 2018 / 1046 z 18.7.2018, ktorým sa stanovujú rozpočtové pravidlá uplatniteľné na všeobecný rozpočet Únie, ktorým sa menia nariadenia (EÚ) č. 1296 / 2013, (EÚ) č. 1301 / 2013, (EÚ) č. 1303 / 2013, (EÚ) č. 1304 / 2013, (EÚ) č. 1309 / 2013, (EÚ) č. 1316 / 2013, (EÚ) č. 223 / 2014 a (EÚ) č. 283 / 2014 a rozhodnutie č. 541 / 2014 / EÚ a zrušuje nariadenie (EÚ, Euratom) č. 966 / 2012 (ďalej len "nariadenie o rozpočtových pravidlách"). Ale aj tu je potrebné rozlišovať medzi intenzitou intervencie v prípade tých, ktorí sú zodpovední za prípravu rozhodnutí, návrhov zákonov atď., a tými, ktorí sa mu len vyjadrujú, keď potom stačí oznamovanie konfliktov záujmov. Dokonca aj v tomto prípade by vylúčenie účasti takýchto osôb alebo spoločností bolo v rozpore s maximom demokratického zákonodarcu (napr. možnosť vyjadriť sa k návrhom bežne obsiahnutým v právnych predpisoch je tiež súčasťou právnej štruktúry inštitúcie rozdelenia právomocí alebo funkcií). Kanadský zákon [zákon o konflikte záujmov (S. C. 2006, C. 9, s. 2] uvádza, že aj v článku 3 písm. a), d) a e) je jedným z jeho hlavných cieľov; Cieľom je nielen zabezpečiť právny etón hodnotenia, ale aj na základe jasných pravidiel podporiť záujem kompetentných a skúsených pracovníkov verejného sektora a výmenu odborníkov medzi verejným a súkromným sektorom.
2. Ústavný súlad pravidiel upravujúcich konflikt záujmov a referenčné kritériá zasahovania do základných práv a slobôd verejných činiteľov prostredníctvom všeobecného práva
91. Všeobecné námietky odvolateľa a vedľajšieho účastníka konania vedú k potrebe posúdiť právnu formu zvolenú na reguláciu konfliktov záujmov, t. j. či nariadenie alebo zákaz a obmedzenia v takej dôležitej oblasti pre organizáciu a fungovanie verejného orgánu a postavenie jednotlivca sú dostatočné na reguláciu konfliktov záujmov podľa všeobecného práva. Ústavný súd v súvislosti s posudzovaním zvolenej právnej formy regulácie podľa všeobecného práva nemohol popierať, že právne predpisy v Českej republike majú určité osobitné črty. Príkladmi iných riešení môžu byť tie, pri ktorých sa dohody o konflikte záujmov riešia priamo v ústave (vrátane ústavných sankcií, t. j. strata mandátu - pozri články 37, 54 a 55 ods. 1 ústavy Brazílie), alebo východiská pre výkon verejných funkcií sú vo väčšej miere sformulované v ústave (napr. články 269 až 271 ústavy Portugalskej republiky). Nariadenie bolo vybrané niekde v osobitnom ústavnom práve (napr. Slovenská republika) alebo všeobecná právomoc na obmedzenie činnosti súkromného sektora v ústave a v kombinácii s osobitným zákonom obsahujúcim ústavné ustanovenia (Rakúská republika od roku 1925 v článku 19 ods. 4 teraz po úpravách v článku 19 ods. 2 v spojení s osobitným zákonom o transparentnosti a nezlučiteľnosti - Bundesgesetz über die Transparenz und Unvereinbarkeiten für oberste Organe und sytige öffentliche Funktionäre, kde je táto otázka potom zverená ekologickému zákonu (článok 105 rumunskej republiky, Francúzsko - pozri La loi organque relative à la Transparity de la vie publique No 2013-907 s pozmeňujúcimi a doplňujúcimi návrhmi návrhmi). Pritom každý štát rieši všeobecný problém verejnej moci podľa svojich historických skúseností a súčasných potrieb, takže neexistuje akceptovaný model právnej regulácie týchto otázok. Vyplýva to napríklad z dokumentov Parlamentného inštitútu, ktoré sa často citovali v parlamentnej diskusii v napadnutom nariadení, ako sa tiež pripomenulo pridaním pripomienok vedľajšieho účastníka konania, podbod IV písm. e) alebo stručného najnovšieho prehľadu v právnych predpisoch o konflikte záujmov v členských štátoch EÚ (dostupné na http: // www.aolep.eu / conflict-interest-laws-eu-member-states).
92. Už bolo zdôraznené, že podbod VIIIc), že právna úprava a judikatúra iných štátov môžu slúžiť ako zdroj, inšpirácia alebo zdroj poznatkov, ale nie sú referenčným kritériom na posúdenie ústavnosti. Neexistuje ani žiadna dohoda o tom, ako pochopiť konflikt záujmov, či už ako situáciu, alebo ako opatrenie, alebo ako varovanie proti konfliktu záujmov (v tomto prípade sú preventívne alebo sankčné opatrenia odlišné). Podľa právnych predpisov niektorých štátov konflikt záujmov situácie, v ktorej má verejný činiteľ možnosť alebo možnosť podporovať svoj súkromný záujem (napr. kanadský zákon o konflikte záujmov uvedený v článku 4, zatiaľ čo článok 3 ods. 4 už citovaného slovenského ústavného zákona č. 357 / 2004 Z. z. ho definuje ako "skutočnosť, keď verejný činiteľ pri výkone svojich povinností uprednostňuje osobný záujem pred verejným záujmom," to znamená ako akt, ktorý už bol porušený. Z štandardizovaného hľadiska je však povinnosť vyhýbať sa konfliktom záujmov rovnaká. V záujme úplnosti by sa malo doplniť, že ide len o nominálnu definíciu (nie o skutočnú), pretože verejný činiteľ má v skutočnosti len autentické osobné alebo súkromné záujmy a potreby za nimi. Žiadne verejné záujmy, na rozdiel od verejných korporácií, ako je štát, región alebo samospráva, sa nevyžadujú len na ich obranu a zvýhodňovanie, ako sa nakoniec výslovne a správne ustanovuje v oddiele 1 písm. a) zákona o konflikte záujmov.
93. Zákon o konflikte záujmov je preto len bežným právom, hoci sa vzťahuje najmä na slobodu konania uvedenú v článku 2 ods. 3 v spojení s výkonom vlastníckych právomocí uvedených v článku 11 charty, správaním a dosahovaním zisku, vykonávaním práce, slobodným výberom zamestnania alebo povolaním uvedeným v článku 26, odmenou za prácu uvedenú v článku 28 charty obmedzením alebo dokonca zákazom verejných činiteľov v takýchto činnostiach (pozri odseky 3 až 6 Aktu o konflikte záujmov), alebo okrem toho na povinnosti, ktoré narúšajú ich ostatné ústavné práva a slobody (právo na sebaurčenie informácií podľa článku 10 ods. 2 charty a súvisiace zásady súkromia, rodinného života a rodinných vzťahov podľa článku 10 ods. 2 a článku 32 ods. 1 charty). Toto však nie je v rozpore so základnými referenčnými kritériami na posúdenie jeho ústavnosti [pozri odsek IX. a) 3], keďže takéto obmedzenie sa predpokladá najmä v článku 4 charty v súlade s ústavnými dlhopismi.
94. Obsah subjektívneho verejného práva, ako je zakotvený v článku 21 ods. 4 charty, ktorý tiež spochybňuje žalobkyňa a vedľajší účastníci konania v rôznych kontextoch, je tiež v súlade s požiadavkami na výkon verejnej funkcie. Toto právo, ktoré ukladá každému občanovi možnosť samohodnotenia výkonu verejnej funkcie alebo služby, sa nemôže chápať tak, že bráni zákonodarcovi, aby stanovil podmienky ich výkonu a výkonu, aj keď tým obmedzuje, v rozsahu potrebnom pre verejný alebo verejný záujem, dočasné monitorovanie osobného alebo súkromného záujmu tých, ktorí sú vyzvaní, aby zastupovali verejnú moc v podmienkach demokratického právneho štátu (článok 1 ods. 1, článok 2 ods. 3 ústavy, článok 2 ods. 1 a 2 charty) a ktorí sa zaviazali tak urobiť svojím ústavným alebo služobným sľubom. Táto koncepcia znamená nielen povinnosť zákonodarcu regulovať rovnaký prístup k takýmto verejným funkciám, ale aj jeho povinnosť regulovať ich výkon takým spôsobom, aby nevznikli pochybnosti o ich nestrannom výkone vo verejnom alebo všeobecnom záujme vymedzenom zákonom prijatým zákonodarcom v dôsledku slobodných a demokratických volieb. Napokon je potrebné zdôrazniť, že existuje rozdiel medzi súdmi volebného práva (článok 21 ods. 3 charty) a prístupom k verejným funkciám (selektivita a popierateľnosť), ako sa ďalej rozvíja. V záujme úplnosti by sa malo doplniť, že ustanovenia Charty o slobode podnikania sa nevzťahujú na výkon verejných funkcií (článok 26 ods. 1), keďže ich vykonávatelia sú v odlišnom postavení ako podnikatelia a sú viazaní článkom 2 ods. 2 charty a článkom 2 ods. 3 ústavy; Ide o dve rôzne kategórie právnych subjektov, ktoré sú nevyhnutné z hľadiska námietok proti porušeniu rovnosti podľa článku 3 ods. 1 charty. Podobne podmienky výkonu (nenadobudnutia) verejného úradu vo forme obmedzení základných práv a slobôd jeho držiteľa nemožno posudzovať bez toho, aby bol dotknutý článok 3 ods. 3 charty, ako sa vedľajší účastník konania snaží preukázať v rôznych súvislostiach. Ústava poskytuje čo najširšiu možnosť požiadať o úrad na základe slobodného rozhodnutia podľa článku 21 ods. 1 a 4 charty. Preto to nie je akt amnestie v rozpore s článkom 2 ods. 2 charty a zodpovedá potrebám a povahe výkonu verejnej moci podľa článku 2 ods. 3 ústavy (pozri najmä body 90, 110, 117, 167). Údajné "poškodenie" uvedené v článku 3 ods. 3 charty, na ktoré sa odvoláva vedľajší účastník konania a nepriamo odvolateľ, nemožno posudzovať podľa jednej konkrétnej osoby v abstraktnom preskúmaní ústavnosti zákona, ale podľa právneho postavenia verejného úradu, ako to predpokladajú naše právne predpisy v tejto oblasti, a podľa toho, ako by sa malo vykladať (všeobecné opatrenie) vo vzťahu k desiatkam tisícov osôb, ktoré často vykonávajú verejné funkcie mimo svojej profesie a na úkor ich osobných záujmov vo verejnom záujme.
3. Referenčné kritériá na preskúmanie ústavnosti zákona o konflikte záujmov ako tzv. legislatívy vo svojom prípade a námietky proti porušeniu požiadavky univerzálnosti práva
95. Základné referenčné základy preskúmania sporných ustanovení zákona o konflikte záujmov (verejné a súkromné záujmy) sú dve skupiny ústavných pravidiel a ústavných zásad. Prvými sú tie, ktoré určujú povahu, organizáciu a činnosť verejných orgánov, t. j. v podstate všetky ich ústavné úpravy, najmä články 1, 2, 5, 6, 9, 10a, 15, 19, 21 až 28, 59, 62, 63, 65, 67 až 79, 81, 82, 85 a 87 ústavy. Druhou skupinou sú ústavné pravidlá na určenie povinností alebo obmedzení základných práv a slobôd (najmä článkov 1 až 4, 21, 22, 26, 28 a 44 charty) v spojení s kupónmi na intervenciu do príslušných základných práv a slobôd, ktoré sú uvedené v ich katalógu v charte alebo v medzinárodných zmluvách o ľudských právach. Znenie všeobecných povinností vyplývajúcich z obsahu textu sľubov ústavných činiteľov zakotvených v ústave (článok 23 ods. 3, článok 25 písm. a), článok 26, 55, článok 59 ods. 2, článok 60, článok 66, článok 69 ods. 2, článok 85 alebo odkaz na ich znenie v spojení s článkom 93 ods. 1) má takisto všeobecný význam. Dôležité sú aj ústavné zásady a pravidlá získavania a výkonu verejných funkcií. V tejto súvislosti nemôže ani regulácia konfliktov záujmov v sekundárnom práve Únie a súvisiace povinnosti a povinnosti Českej republiky ako členského štátu EÚ a potreba eurokonformného výkladu práva o konflikte záujmov [na tento účel, bod IX. a) 4.].
96. Preskúmanie ústavnosti sporných pravidiel o konflikte záujmov musí byť vykonané s vedomím, že toto nariadenie je príkladom právnych predpisov vo svojom prípade (v širšom zmysle slova), čo je už problémom jeho existencie; Len to však nemôže byť v rozpore s ústavným poriadkom. Nemožno sa tomu vyhnúť, ak Parlament upravuje otázky zverené právnym predpisom, ktoré sa priamo týkajú členov jeho komôr, keďže najmä článok 15 ods. 1 V takom prípade ústava neumožňuje žiadne iné riešenie, takže sa na ne nemôže odvolávať tradičná, už justinská maxima, že by nikto nemal rozhodovať vo svojom prípade a ani nerozhodovať o pravidlách (nie v sua causa iudicet, vel ius sibi dicat). O to viac je potrebné zachovať všetky ústavné kauty [pozri ako negatívny príklad ústavného zákona č. 195 / 2009 Zb., skrátiť piate volebné obdobie poslaneckej komory a jeho zrušenie zistením z 10. septembra 2009 sp. zn. V širšom zmysle to má vplyv aj na výkon funkcie hospodárskej ochrany štátu pri ochrane pravidiel verejnej a súkromnej hospodárskej súťaže [podľa povahy súťažného konania podľa zákona č. 143 / 2001 Z. z., o ochrane hospodárskej súťaže a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o ochrane hospodárskej súťaže), v znení zmien a doplnení a podľa Občianskeho zákonníka], najmä tam, kde môže dôjsť ku konfliktu záujmov verejných činiteľov s ich osobnými záujmami (súkromnými, ekonomickými) vymedzenými v tomto zákone.
97. V tejto súvislosti námietka proti porušeniu všeobecného právneho štátu na základe tvrdenia vedľajšieho účastníka konania, že sporná schéma bola "prispôsobená" (v negatívnom zmysle) vtedajšiemu ministrovi financií (Lex Babiš). Ako už viac ako rok a pol ukázala rozprava v rokovacej sále poslancov o tejto otázke, niet pochýb o tom, aké začlenenie sporného nariadenia do návrhu zákona vlády (tlač č. 564 / 0) vytvorilo a sledovalo. Zákon č. 14 / 2017 Z. z. je odpoveďou na konkrétnu situáciu, ktorá ešte nebola v histórii Českej republiky bezprecedentná, ale môže sa to uviesť aj pri väčšine zahraničných zmien reagujúcich najmä na vývoj v spoločnosti v tejto oblasti (pozri napríklad nedostatok konceptuality takejto úpravy zo strany Perkinsa, R. B. The New Federal Conflict-of-Interest Law. Harward Law Review, rok 1963, s. 6, 1117 a nasl.). To nemení skutočnosť, že "prípadom" by mohol byť impulz (napr. Rakúsko v roku 1980). Teraz sa zákonodarca snaží reagovať na situáciu, v ktorej by sa veľmi silná sila hospodárskej moci, čiastočne spojená s vlastníctvom médií, sústredila na jednej strane. Ak podľa teórie existuje rozdiel medzi náhodnými, príležitostnými a trvalými konfliktmi alebo skutočnými, predpokladanými a zjavnými, náš zákonodarca sa snaží vyriešiť všetky z nich tak, aby sa neuvažovalo o riešení len jedného z ich typov, napr. umožnením výnimky v prípade náhodného konfliktu záujmov. Ak vedľajší účastník konania požiada o takúto úpravu v Rakúsku okrem svojich pripomienok, nie je to možné za našich súčasných okolností vzhľadom na účel práva o konflikte záujmov. V tejto súvislosti však treba dodať, že rozprava v rokovacej sále na túto tému priniesla mnoho rôznych obvinení voči iným, ale nikto túto skutočnosť nespochybnil (dôvod zákona). V súvislosti s týmito námietkami ústavný súd dodáva, že je viazaný petíciou. Odvolateľ a vedľajší účastník konania majú teda za cieľ zasiahnuť len do postavenia člena vlády (aj keď konkrétnym spôsobom), ale sporné ustanovenia upravujú postavenie podstatne širšieho okruhu verejných činiteľov. Závery, ktoré sú ďalej vyvodené, sa preto vzťahujú na všetkých dotknutých verejných činiteľov v závislosti od napadnutých ustanovení (osobný rozsah pôsobnosti oddielov 4b a 4c zákona o konflikte záujmov sa obmedzuje na členov vlády a vedúcich ústrednej správy).
98. To však neznamená, že námietka proti porušeniu všeobecného právneho štátu je odôvodnená. Napadnuté nariadenie sa nevzťahuje len na jednu konkrétnu osobu, ako to možno výnimočne vidieť v ústavných predpisoch (napr. § 58 ods. 4 Ústavnej charty z roku 1920 alebo § 70 ods. 2 Ústavy Československej republiky z roku 1948, článok 1 Ústavného zákona č. 195 / 2009 Zb., ktorým sa skracuje piate funkčné obdobie poslaneckej komory). Upravuje právnu situáciu všetkých osôb, ktoré by mali verejnú funkciu podľa článku 2 ods. 1 zákona o konflikte záujmov. Ak by Ústavný súd pristúpil k vyhláseniu vedľajšieho účastníka konania, bolo by to tiež v rozpore s pravidlami abstraktnej kontroly ústavnosti, keďže referenčným kritériom by boli osobné okolnosti jednej osoby, ale možno to uplatniť len v prípade sporu týkajúceho sa uplatňovania zákona o konflikte záujmov v konkrétnej záležitosti s obmedzenými možnosťami zovšeobecnenia a záväzku (pozri článok 89 ods. 2 ústavy). Okrem toho by to mohlo byť v prípade jedinej osoby, nie v prípade určitej triedy osôb zahŕňajúcich podstatne väčší počet verejných činiteľov (podľa štatútu z 10. januára 2020 bolo 48 005 osôb vedených v registri oznámení, ktoré spravuje ministerstvo spravodlivosti).
99. Načasovanie je však tiež dôležité, pretože táto úprava má ovplyvniť všetky podobné prípady futuro. Upravuje situácie, ktoré môžu vzniknúť aj v budúcnosti, a preto sa neobmedzuje len na člena vlády, ktorý v deň zmeny a doplnenia zákona o konflikte záujmov pôsobil ako minister financií, ako to požadoval odvolateľ a vedľajší účastník konania. Otázka univerzálnosti práva, už vôbec nie jej sporných ustanovení, by sa preto mohla v tomto bode vyriešiť bez toho, aby sa vo všeobecnosti musela zaoberať vymedzením požiadavky absolútnej univerzálnosti práva a zároveň univerzálnosťou každého z jeho jednotlivých ustanovení. Toto priamo súvisí s napadnutými medzičasovými ustanoveniami (najmä povahou samotnej veci), ktoré sú vyriešené podbodom IX. d).
4. Námietka žalobcu a vedľajšieho účastníka konania proti napadnutým ustanoveniam zákona o konflikte záujmov a povinnostiam Českej republiky vyplývajúcim z jeho členstva v Európskej únii
100. Hoci odvolateľka uvádza podrobnú úpravu investičných stimulov v priamo uplatniteľných nariadeniach EÚ a rôznych metodikách, poukazuje tiež na kontrolu orgánov Európskej komisie (pod-19), ale neuvádza, ako sa tieto nariadenia uplatňujú v praxi a ako ich hodnotí Európska komisia, len zdôrazňuje, že v takom prípade existujú záruky proti ich porušovaniu. Naopak, vedľajší účastník konania má širokú definíciu ich uplatňovania v audítorskej správe, pričom argumentuje tým, ako sa vykladajú vnútroštátne pravidlá týkajúce sa otázok týkajúcich sa konfliktov záujmov (pod-47 a nasl.). Obe teda nespochybňujú pôvod pravidiel o konflikte záujmov v právnych predpisoch EÚ, ale vo svojom argumente odmietajú dôsledky ich záväzku vykonávať na úrovni výkladu a uplatňovania, ale opäť vo vzťahu k konkrétnej osobe alebo podniku. Ústavný súd v tejto súvislosti znovu zdôrazňuje, že v súvislosti s abstraktnou kontrolou ústavnosti nie je rozhodujúci argument konkrétnej osoby a osobitné uplatňovanie práva EÚ vo forme audítorskej správy, pretože aj v skúmanom prípade ide o abstraktné preskúmanie ústavnosti sporných ustanovení vnútroštátneho práva. To nevylučuje, že takéto otázky budú adresované ústavnému súdu v konkrétnych prípadoch a výsledky súčasnej abstraktnej kontroly sa môžu uplatňovať presne za podmienok konkrétneho prípadu [pozri okrem toho v súvislosti s členstvom Českej republiky v EÚ odôvodnenie 109 zistenia z 26.11.2008 sp. zn.
101. Ústavný súd s týmito námietkami nesúhlasil, pretože boli v rozpore s ústavnými základmi členstva Českej republiky v EÚ vyplývajúcimi z článku 1 ods. 1 a 2 a článku 10a ústavy. Zároveň si však nemohla všimnúť vážnu okolnosť, že až po takom dlhom čase od pristúpenia k EÚ bola konfrontovaná s naliehavou a politicky rastúcou potrebou riešiť zlučiteľnosť rozsahu právneho rámca podmienok pre výkon verejných funkcií v Českej republike v súvislosti s reguláciou konfliktov záujmov v práve EÚ. Je potrebné poznamenať, že v súlade so zásadami subsidiarity a proporcionality stanovenými v článku 5 Zmluvy o Európskej únii (ZEÚ) a v Protokole č. 2 o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality na ZEÚ/Zmluva o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ) (oznámenie ministerstva zahraničných vecí č. 111 / 2009 Z. z. s.) sa prijalo nielen nariadenie o rozpočtových pravidlách z roku 2014, ale aj smernica z roku 2014, ako aj protokol č. 2 o uplatňovaní zásad subsidiarity a proporcionality na ZEÚ/Zmluva o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ) (oznámenie ministerstva zahraničných vecí č. 111 / 2009 Z. z.), bez toho, aby Česká republika považovala za potrebné uplatniť ktorýkoľvek z nástrojov, ktoré jej poskytujú ZFEÚ, s ktorým sa počíta rokovací poriadok dvoch komôr Parlamentu. Preto, ak vedľajší účastník konania tvrdí, že Európska komisia nemôže vykladať vnútroštátne právo Českej republiky v správe o audite, je potrebné, podľa článku 1 ods. 2 a článku 10a Ústava uvádza, že je úlohou Európskej komisie (inak môže čeliť akciám na nečinnosť podľa článku 265 ZFEÚ) dohliadať pod kontrolou Súdneho dvora EÚ na uplatňovanie práva EÚ (článok 17 ods. 1 Zmluvy o EÚ) akýmikoľvek vhodnými prostriedkami. Pokiaľ ide o článok 10a Ústavu nemožno považovať za porušenie zo strany Európskej komisie ako monitorovanie vykonávania pravidiel Únie za podmienok členského štátu, najmä na základe znalosti ich (priamych alebo sprostredkovateľských) žiadostí správnych orgánov a súdov.
102. Členstvo v EÚ (článok 4 ods. 3 ZEÚ) pre členský štát vedie k záväzku lojálnej spolupráce s inštitúciami EÚ, ktoré "prijmú všetky primerané všeobecné alebo osobitné opatrenia na splnenie záväzkov vyplývajúcich zo zmlúv alebo aktov inštitúcií Únie "a" sa zdržia akéhokoľvek opatrenia, ktoré by mohlo ohroziť dosiahnutie cieľov Únie." Pokiaľ ide o legislatívne vykonávanie práva Únie, táto zásada je potom vymedzená v článku 291 ods. 1 ZFEÚ, podľa ktorého členské štáty "prijmú všetky potrebné vnútroštátne právne opatrenia na vykonávanie právne záväzných aktov Únie." Záväzok EÚ rešpektovať národnú identitu (článok 4 ods. 2 ZEÚ) by sa mal vykladať vo vzťahu k vyššie uvedeným. Obsahuje požiadavku členského štátu zachovať priestor na rozvoj svojho politického a ústavného systému so skutočnosťou, že takéto riešenie nebude v rozpore (ako výsledok) s požiadavkou zabezpečiť úplný účinok práva Únie v kontexte vnútroštátneho práva (zásada l'effet utile).
103. V tomto prípade z toho vyplýva, že oprávnený záujem Únie na riadnom hospodárení s rozpočtovými prostriedkami EÚ a na čistote konkurenčného prostredia na vnútornom trhu by mal byť rovnaký ako záujem každého členského štátu, ktorého finančné príspevky tvoria súčasť týchto rozpočtov Únie a ktorého vnútroštátny trh je súčasťou vnútorného trhu EÚ. Aby tento prepojený systém inštitúcií a opatrení riadne fungoval, záruky, ako napríklad povinnosť štátu nielen vytvoriť verejné orgány zapojené do zdieľaného riadenia, ktoré by boli schopné riadne vykonávať svoju funkciu, t. j. v súlade so zákonom, a ak je to možné, ukázať sa ako objektívna a nestranná činnosť ich a celého verejného orgánu. Zároveň to však zahŕňa aj povinnosť zabrániť tomu, aby sa právomoci, ktoré im boli udelené, využívali na podporu svojich vlastných záujmov na úkor verejného záujmu, konkrétne záujmu EÚ, či už v dôsledku rodinných alebo citových väzieb, politickej alebo vnútroštátnej príslušnosti, hospodárskeho záujmu alebo iného priameho alebo nepriameho osobného záujmu (pozri článok 61 ods. 3 nariadenia o rozpočtových pravidlách). Pravidlá v novom nariadení o rozpočtových pravidlách, a to z hľadiska ústavných zásad transparentnosti, proporcionality, rovnakého zaobchádzania a nediskriminácie, ochrany súkromia a osobných údajov, ako aj pravidiel vylúčenia z účasti na postupe udeľovania, sú ďalšími dôležitými usmerneniami pre vnútroštátnu reguláciu konfliktov záujmov, ako aj pre preskúmanie ústavnosti takýchto dohôd.
104. Článok 61 a článok 63 nariadenia o rozpočtových pravidlách nadväzujú na zrušené, ale stále uplatniteľné nariadenie (EÚ, Euratom) č. 966 / 2012 (pozri jeho článok 57 a najmä jeho článok 59 ods. 1, teraz článok 63 ods. 1 nariadenia o rozpočtových pravidlách), ak povinnosť členského štátu dodržiavať zásady riadneho finančného hospodárenia, transparentnosti a nediskriminácie a zabezpečiť viditeľnosť činnosti Únie pri hospodárení s jej finančnými prostriedkami je zakotvená v plnení rozpočtu v rámci takzvaného zdieľaného hospodárenia. Vzhľadom na právne účinky nariadenia podľa článku 288 ZFEÚ, t. j. ich priamu uplatniteľnosť, možno túto povinnosť zdôrazniť len v súvislosti s povinnosťami uloženými členským štátom v tejto súvislosti v článku 63 nariadenia o rozpočtových pravidlách. Pokiaľ ide o jeho účinky v práve Českej republiky, ústavný súd odkazuje na stanovisko vyjadrené vo všeobecnosti k právnej úprave práva Únie v rozsudku z 8. marca 2006, ÚS 50 / 04 (N 50 / 40 ColLNU 443; 154 / 2006 Z. z.), v ktorom zdôraznil jeho okamžitú uplatniteľnosť a prioritu pri uplatňovaní (zásada d'effet direct ou d'applicabilité directe), bez ohľadu na to, či vnútroštátne právo explicitne uplatňuje odkaz na "priamo uplatniteľné nariadenie EÚ," keďže bezprostredným právnym základom vnútroštátnych účinkov sekundárneho práva Únie je ústavný postup (článok 10a Ústava) ratifikovanej zmluvy. To sa vzťahuje aj na povinnosť členského štátu uložiť "účinné, odradzujúce a primerané sankcie" príjemcom finančných prostriedkov v rámci legislatívnych, regulačných a administratívnych opatrení za predpokladu, že to ustanovujú sektorové pravidlá alebo osobitné ustanovenia vnútroštátnych právnych predpisov "(článok 63 ods. 2 nariadenia o rozpočtových pravidlách). Vysoký stupeň abstrakcie ustanovení práva Únie, ktorým sa členským štátom ukladá povinnosť prijať vhodné opatrenia na zabránenie konfliktu záujmov (článok 61 ods. 1 a článok 63 nariadenia o rozpočtových pravidlách, článok 24 smernice 2014 / 24 / EÚ), si potom vyžaduje špecifikáciu vnútroštátneho regulačného nástroja. Článok 3 zákona o konflikte záujmov bez sporných ustanovení oddielov 4a až 4c však môže byť len čiastočne taký, aby bol všeobecný.
105. To isté platí pre povinnosť štátov prijať vhodné (preventívne) opatrenia s cieľom vyhnúť sa konfliktom záujmov pre ich funkcie v rámci ich zodpovednosti a riešiť situácie, ktoré možno objektívne vnímať ako konflikt záujmov (článok 61 ods. 1 nariadenia o rozpočtových pravidlách), s dostatočným "spochybňovaním" nestranného a objektívneho výkonu funkcií finančného účastníka. Z hľadiska právnej terminológie je preto potrebné zdôrazniť, že tento obrat (... "kde je ohrozená nestrannosť a objektívne vylúčenie funkcií finančného subjektu alebo inej osoby, ako sa uvádza v odseku 1,...") sa v českej verzii celkom voľne prekladá ako "hrozba" z dôvodu požiadavky objektívneho vnímania konfliktov záujmov (... situácie možno testovať ako konflikt záujmov...), ako sa vyžaduje v článku 61 ods. 1 nariadenia o rozpočtových pravidlách v pokute. Výslovne sa zdôrazňuje, že to platí aj pre vnútroštátne orgány na všetkých úrovniach zapojených do plnenia rozpočtu v rámci priameho, nepriameho a zdieľaného hospodárenia vrátane prípravy na túto činnosť, audit alebo kontrolu (t. j. nielen v samotnom rozhodovacom procese). Podobne bol konflikt záujmov vyjadrený v predchádzajúcom nariadení č. 966/2012, konkrétne v "hrozbe," zatiaľ čo aspekt "objektívneho vnímania" tento text ešte nezahrnul. Vzhľadom na krížové plnenie sporných ustanovení (najmä odsekov 4b a 4c zákona o konflikte záujmov) je z právnych predpisov EÚ jasné, že východiskový bod pre definovanie konfliktov záujmov so zreteľom na ich význam pre zachovanie pravidiel hospodárskej súťaže na jednom spoločnom trhu so spoločným rozpočtom a finančnými prostriedkami vyžaduje, aby tento pojem konfliktu záujmov (teraz výslovne sprísnený) rešpektoval vnútroštátny zákonodarca aj jeho inštitúcie, ktoré vykonávajú právne predpisy Únie o konflikte záujmov v konkrétnych prípadoch (legislatívna transpozícia, priame administratívne a súdne žiadosti atď.).
106. V prejednávanej veci to znamená, že výklad sporných a sporných ustanovení zákona o konflikte záujmov musí byť založený okrem iného aj na obsahu a účele nariadenia o rozpočtových pravidlách, pričom sa zohľadňuje najmä definícia pojmu "konflikt záujmov" obsiahnutá v odôvodnení 104 a článku 61 ods. 3 nariadenia o rozpočtových pravidlách (tu je Sedes materiae). Tieto vykonávacie predpisy Únie, ako napríklad:
a) príloha I oddiel VIII písm. a) bod D bod 5 smernice Rady 2011 / 16 / EÚ o administratívnej spolupráci v oblasti daní a o zrušení smernice 77 / 799 / EHS, podľa ktorej sú fyzické osoby pod kontrolou orgánu "kontrolná osoba ." V prípade trustového fondu tento pojem znamená zakladateľa, správcu, osobu dohliadajúcu na správu zvereneckého fondu (ak existuje), nadobudnutého alebo skupiny prefabrikovaných osôb a akúkoľvek inú fyzickú osobu, ktorá má najvyššiu účinnú kontrolu nad trustovým fondom, a v prípade právneho subjektu, ktorý nie je trustovým fondom, tento pojem znamená osoby v rovnocennej alebo podobnej situácii. Toto ustanovenie vyžaduje, aby sa pojem "kontrolujúce osoby" vykladal spôsobom, ktorý je v súlade s odporúčaniami finančnej akčnej skupiny,
b) Článok 3 ods . 6 smernice Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2015 / 849 o predchádzaní využívaniu finančného systému na účely prania špinavých peňazí alebo financovania terorizmu , ktorou sa mení nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č . 648 / 2012 a zrušuje smernica Európskeho parlamentu a Rady 2005 / 60 / ES a smernica Komisie 2006 / 70 / ES , podľa ktorej má vlastníkovi požitkov rozumieť fyzická osoba alebo osoby, ktoré v konečnom dôsledku vlastnia alebo kontrolujú klienta, alebo fyzická osoba alebo osoby , v mene ktorých sa transakcia alebo činnosť vykonáva , ktorá zahŕňa aspoň:
a) v prípade spoločností:
Prihláste sa pre poznámky, obľúbené a upozornenia
Informácie o predpise
| Citácia | Ústavný súd zistil č. 148 / 2020 Z. z., o návrhoch na zrušenie niektorých ustanovení zákona č. 159 / 2006 Z. z., o konflikte záujmov v znení zmien a doplnení a o niektorých ustanoveniach zákona č. 14 / 2017 Z. z., ktorým sa mení zákon č. 159 / 2006 Z. z., o konflikte záujmov v znení zmien a doplnení a iných súvisiacich právnych predpisov |
|---|---|
| Typ predpisu | Zistený ústavný súd |
| Autor | - |
| Zbierka | Zbierka zákonov |
| Dátum vyhlásenia | 08.04.2020 |
|---|---|
| Účinnosť od | - |
| Účinnosť do | - |
| Stav | Platný |
Znenie predpisu má informatívny charakter.
Komentáre 0