Ústavný súd zistil č. 130 / 2014 Z. z.

I. Časť ustanovenia článku 6i ods. 1 zákona č. 311 / 2006 Z. z., o čerpacích a čerpacích staniciach a o zmene niektorých súvisiacich zákonov (Fuelský zákon), zmeneného a doplneného zákonom č. 234 / 2013 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 311 / 2006 Z. z., o čerpacích a čerpacích staniciach a o zmene a doplnení niektorých súvisiacich zákonov (Fuelský zákon), zmenený a doplnený zákonom č. 455 / 1991 Z. z. o obchodnej činnosti spoločnosti (zákon o obchode), zmenený a doplnený úradom, aby sa zabezpečilo nezaplatenie sumy 20 000 000 CZK vo forme osobitného účtu colného úradu s touto sumou na účet za celé obdobie registrácie distribútora paliva, alebo b) bankovej záruky, ktorú úrad prijal, s cieľom zabezpečiť, aby sa táto suma zohľadnila.

II. Zvyšok sa zamieta.

1. Ústavný súd dostal 20. septembra 2013 návrh od skupiny 18 senátorov senátu parlamentu Českej republiky (ďalej len "dodávateľ"), aby zrušila časť ustanovení oddielu 6i ods. 1 zákona č. 234 / 2013 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 311 / 2006 Z. z. o čerpacích staniciach pohonných hmôt a o zmene niektorých súvisiacich zákonov (zákon o palive) v znení zmien a doplnení a zákona č. 455 / 1991 Z. z. o obchode (zákon o obchode) v znení neskorších predpisov. Podľa tohto návrhu odvolateľka požiadala o zistenie, v ktorom sa uvádza:" V § 6i ods. 1 písm. a) a § 6i ods. 1 písm. b) zákona č. 234 / 2013 Zb. sa vypúšťa údaj 20 000 000."

2. Odvolateľ tým, že podal 2. januára 2013, ale 6. januára 2014 ho prijal, zmenil svoju žiadosť tým, že pokračoval v uverejňovaní nálezu s týmto znením: "Časť ustanovenia § 6i ods. 1 zákona č. 311 / 2006 Z. z., o čerpacích a čerpacích staniciach pohonných hmôt a o zmene niektorých súvisiacich zákonov (Fuelský zákon), zmeneného a doplneného zákonom č. 234 / 2013 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 311 / 2006 Z. z., o zákone o obchodnom podnikaní (zákon o obchode), zmenený a doplnený,...

3. Odvolateľ, v uvedenom komplexnom vyjadrení, z dôvodovej poznámky k zákonu č. 234 / 2013 Z.z., z adresy Michala Babáka pri diskusii o návrhu zákona v rokovacej sále Parlamentu Českej republiky zo 7. mája 2013 a od ministra financií Miroslava Kalouseka z 15. mája 2013, z listu podpredsedu Úradu pre ochranu hospodárskej súťaže z 19. decembra 2012 č. ÚOHS-586 / 2012 / KD-23987 / 2012 / 850 / MBU z korešpondencie medzi predsedom Hospodárskeho výboru a poľnohospodárskym výborom Českej republiky, predsedom parlamentných strán, prvým námestníkom ministra financií a námestníkom ministra priemyslu a obchodu, z ktorej uviedol, že "doručiteľný pokus o minimalizáciu zmeny a doplnenia na minimalizáciu konkrétneho overiteľného," ďalej uviedol, že najmä v rozpore s napadnutými právnymi predpismi s článkom 26 ods. 1 a 2 Charty základných práv a slobôd (ďalej len "Charter") by mohol byť v plnej miere prijatý návrh vykonávacieho aktu, ktorý by sa týkal aj návrhu smernice, ktorý by sa týkal aj návrhu smernice, ktorý by sa týkal, a ktorý by sa týkal aj článku 20 zlučiteľky, ktorý by sa týkal aj Nakoniec odvolateľka tvrdila, že sporná právna úprava nebude v skúške proporcionality a že stanovenie jednotnej výšky kaucie vo výške 20 000 000 CZK je znakom libácie, ktorá môže mať likvidačný účinok pre niektorých podnikateľov na čerpacej a palivovej stanici (tzv. škrtiaci účinok).

4. V súlade s článkom 69 zákona č. 182 / 1993 Z. z. o ústavnom súde v znení neskorších predpisov (ďalej len "zákon o Ústavnom súde") ústavný súd vyzval účastníkov konania - parlamentnú komoru Českej republiky (ďalej len "parlamentná komora") a senát Českej republiky (ďalej len " Senát"), ako aj vedľajších účastníkov konania - vládu a ombudsmana, aby sa k návrhu vyjadrili.

5. Poslanecká komora prostredníctvom svojho prezidenta Jana Hamáčeka opísala priebeh legislatívneho procesu, ktorý viedol k prijatiu zákona č. 234 / 2013 Z. z., "otázkové ustanovenie bolo prijaté po riadne implementovanom legislatívnom procese a zákonodarca konal v presvedčení, že toto ustanovenie je v súlade s ústavou a naším právnym poriadkom." Na záver je úlohou ústavného súdu posúdiť ústavnosť predmetného ustanovenia a rozhodnúť.

6. Senát prostredníctvom svojho prezidenta Milana Štácha opísal priebeh návrhu zákona Senátu a uviedol, že v priebehu rozpravy sa diskutovalo o okolnostiach v prospech schválenia návrhu zákona, ale kritizovali sa aj názory, o ktorých sa diskutovalo v novele zákona. Podľa stenografa potom citoval vo svojom vyhlásení presných individuálnych debatujúcich senátorov. Senát dospel k záveru, že "je úplne na Ústavnom súde, aby posúdil a s konečnou platnosťou rozhodol, či návrh na zrušenie časti predmetného ustanovenia bude stáť v kontexte ústavného poriadku Českej republiky."

7. Vláda prostredníctvom svojho prezidenta Georgea Rusnoka naznačila, že sa rozhodla zasiahnuť. Vo svojich pripomienkach uviedla, že kaucia je jedným z opatrení, prostredníctvom ktorých by zmena zákona o palive mala viesť k obmedzeniu trhu s čiernym palivom v Českej republike. Dôvodom zavedenia kaucie bolo zabezpečiť, aby colný úrad a iné daňové orgány mohli prostredníctvom kaucie zaplatiť akékoľvek nedoplatky za sankcie a iné hotovostné transakcie súvisiace s činnosťami distribútora palív. Výsledkom zmeny a doplnenia bolo výrazné zníženie daňových únikov v segmente trhu. Vláda ďalej opísala "veľké trestné útoky," ktorým bol trh s palivom vystavený od 90. rokov 20. storočia, ako aj "neštandardné udalosti na trhu s palivami," ktoré sa mali uskutočniť medzi platnosťou a účinnosťou zmeny a doplnenia, t. j. od 2. augusta 2013 do 30. septembra 2013. Vláda odpovedala na tvrdenie odvolateľky o nejasnosti údajov poskytnutých ministerstvom financií a ministerstvom priemyslu a obchodu, pričom tvrdila, že tieto údaje sú k dispozícii len na týchto ministerstvách a zároveň kritizuje odvolateľa, že návrh neobsahuje žiadne údaje, ktoré by preukazovali sizzlingový účinok. Vláda poukázala na nejasnosť petície pred jej zmenou. Uviedol, že "uplatňovanie inštitútu dusenia v zmysle tejto judikatúry ústavného súdu je koncepčne vylúčené." Vláda predložila svoje stanovisko k jednotlivým krokom testu proporcionality. Podľa vlády sú to legitímne a nevyhnutné ciele v slobodnej demokratickej spoločnosti. Výška vkladu sa zvolí aj vzhľadom na riziko odvetvia obchodu s palivami a nie je možné hovoriť o diskriminačnom charaktere dlhopisu, pretože takzvaní malí distribútori nie sú schopní zaplatiť sumu vkladu. Toto opatrenie sa poskytuje všetkým potenciálnym prevádzkovateľom bez rozdielu. Pokiaľ ide o alternatívne spôsoby dosiahnutia cieľa, vláda spochybnila možnosť zavedenia systému prenesenia daňovej povinnosti s odvolateľom. Odvolávala sa najmä na negatívne stanovisko Európskej komisie, ktoré nespĺňalo požiadavku ministerstva financií v roku 2010 udeliť individuálnu výnimku z možnosti uplatniť prenesenie daňovej povinnosti. Podľa vlády Európska komisia vyhlásila, že "sa môže zriadiť kaucia, ak nie je diskriminačná a má za cieľ správne vyberať dane a bojovať proti daňovým podvodom ako naliehavému verejnému záujmu, ktorý odôvodňuje obmedzenia voľného pohybu tovaru a služieb." Vláda uviedla, že v priebehu legislatívneho procesu sa o možnosti individuálneho záchranného konania diskutovalo aj rozhodnutím colného úradu, ale zákonodarca sa rozhodol stanoviť sadzbu za záchranu rovnú všetkým, čo "sa zdá byť jediným možným riešením... bez nároku na diskriminačný charakter opatrenia ." Vláda nesúhlasila s tvrdením odvolateľa, že "suma kaucie bola stanovená špekulatívne a nevhodne vo vzťahu k realite trhu s palivami," keďže údaje poskytnuté generálnym riaditeľstvom pre financie zohľadňovali priemernú výšku daňových únikov pri určovaní výšky kaucie. Podľa názoru vlády sa teda ustanovenia upravujúce kauciu vrátane jej výšky postavia proti uplatneniu testu proporcionality. Vláda ďalej uviedla, že z dostupných údajov nemožno vyvodiť záver, že zavedenie kaucie by viedlo k likvidácii MSP. Je teda jasné, že pre malých a malých distribútorov nie je pravda, že zavedenie kaucie a a priori bolo likvidáciou. Na záver vláda zopakovala, že "súčasné právne nariadenie vrátane kaucie nenarúša trh s palivami, ale naopak ho opraví tým, že vylúči najmä tých distribútorov, ktorí sa dopustili daňových podvodov z trhu." Pokiaľ ide o túto vládu, navrhla zamietnuť návrh, prípadne zamietnuť.

8. Ombudsman, Pavel Varvařovský, uviedol, že vstupuje do konania, a vo svojich pripomienkach uviedol, že judikatúra ústavného súdu predovšetkým uviedla, že sporná právna úprava nemôže obstáť v treťom kroku testu proporcionality. Poukázala na to, že prístup zvolený štátom nespĺňa požiadavku, aby bolo možné zasahovať do základných práv. Ombudsman tiež považoval poskytnutú kauciu za odporujúcu článku 11 charty. Podľa jeho názoru "v tomto prípade nie je možné uprednostniť záujem štátu o odstránenie nežiaducich (a nezákonne fungujúcich) subjektov prostredníctvom záchrany s potenciálom konať vo vzťahu k určitým subjektom významným spôsobom a neúmerne nad ochranou ich základných práv, najmä v článkoch 11 a 26 charty." Na záver navrhol, aby Ústavný súd rozhodol vypustením čísla "20 000 000" v § 6i ods. 1 písm. a) a b) zákona č. 234 / 2013 Zb.

9. Ústavný súd dostal bez návrhu irelevantné vyjadrenie od PENTACO, spol. s r. o., LA - TRANSGAS LNÁŘE, s. r. o. a ARTWELD, s. r. o., v ktorom žiadal o postavenie vedľajšieho účastníka konania z dôvodov právneho záujmu na výsledku konania.

10. Napadnuté ustanovenia znejú takto:

(1) Distribútor paliva je povinný poskytnúť kauciu, a to:

(a) uložením sumy 20 000 000 CZK na osobitný účet colného úradu, pričom táto suma sa uloží na tento účet počas obdobia registrácie distribútora paliva, alebo

b) bankovú záruku prijatú colným úradom na zabezpečenie nedoplatkov do výšky 20 000 000 CZK, ktoré sú registrované u orgánov colnej správy Českej republiky alebo u iných daňových orgánov v 90. deň odo dňa zrušenia alebo ukončenia registrácie distribútora paliva.

(2) Banková záruka sa musí poskytnúť na pevne stanovené obdobie, ktoré nesmie byť kratšie ako dva roky.

(1) Ak sa vykoná konečné zrušenie alebo ukončenie registrácie distribútora paliva, zložené množstvo sa stane prebytkom distribútora paliva. Ak je prebytok refundovateľný, colný úrad ho vráti distribútorovi paliva do 90 dní odo dňa konečného zrušenia alebo ukončenia registrácie distribútora paliva.

(2) Lehota uvedená v odseku 1 nesmie trvať dovtedy, kým je za konanie zodpovedná colná správa Českej republiky alebo iný správca dane,

a) ktorého výsledkom môže byť rozhodnutie o stanovení dane, poplatku alebo inej podobnej hotovostnej výkonnosti a

(b) ktorá sa začala do 90 dní od konečného zrušenia alebo ukončenia registrácie distribútora paliva.

(3) Ak je registrácia distribútora paliva zrušená alebo ukončená, colný úrad vyzve vystavovateľov bankovej záruky, aby zaplatili nedoplatky zaregistrované v 90. deň odo dňa zrušenia alebo ukončenia registrácie;

a) colný úrad;

(b) iný daňový správca, ktorý požiadal o platbu od colného úradu.

(4) Colný úrad vyzve na výstavu bankovej záruky najskôr 90 dní, ale najneskôr 5 mesiacov po dátume zrušenia alebo ukončenia registrácie distribútora paliva.

(5) Výstava bankovej záruky zaplatí sumu do 15 dní od dátumu prijatia výzvy."

11. Ústavný súd, ako to vyžadujú ustanovenia § 68 ods. 2 zákona č. 182 / 1993 Z. z., o Ústavnom súde, zmeneného a doplneného zákonom č. 48 / 2002 Z. z., následne preskúmal, či sporné ustanovenia boli prijaté v medziach ústavy Českej republiky stanovenej jurisdikciou a ústavným postupom; vyšiel zo stenografov a vyhlásení dvoch komôr parlamentu Českej republiky.

12. Návrh zákona č. 234 / 2013 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 311 / 2006 Z. z., o čerpacích staniciach pohonných hmôt a o zmene a doplnení niektorých súvisiacich zákonov (Fuel Act), v znení zmien a doplnení, a zákon č. 455 / 1991 Z. z., o obchode (obchodný kódex), v znení zmien a doplnení, bol 19. decembra 2012 predložený komore zástupcov. Návrh bol poslaný poslancom ako Press 883 / 0. Návrh bol zaslaný vláde, aby 17. januára 2013 vyjadrila svoje stanovisko. Stanovisko vlády bolo poslané poslancom 18. januára 2013 ako Press 883 / 1. Prvé čítanie sa uskutočnilo 8. februára 2013. Návrh nariadil Hospodársky výbor, ktorý prijal zmeny a doplnenia návrhu zákona, ktoré sa týkali aj sporných ustanovení. V podrobnej diskusii v druhom čítaní predložili pozmeňovacie návrhy týkajúce sa okrem iného sporných ustanovení, pán David Kadner, pán Josef Nekl a pán Michal Babák. Návrh podporilo 126 poslancov a 3 poslanci boli proti nemu.

13. Senát bol schválený 7. júna 2013. Senátny organizačný výbor, ako senát Press č 120, nariadil, aby prediskutovali Výbor pre hospodárstvo, poľnohospodárstvo a dopravu. Tento výbor prerokoval návrh zákona 25. júna 2013 a v prijatom uznesení č. 117 odporučil plenárnemu zhromaždeniu senátu, aby schválil návrh zákona (špeciálny dokument č. 120 / 1). Senát na svojom zasadnutí, ktoré sa konalo 26. júna 2013 po diskusii, schválil návrh zákona, keď 61 zo 60 senátorov prítomných 31. mája podporilo návrh 44 senátorov a 1 senátor bol proti nemu.

14. Prezident republiky podpísal zákon 18. júla 2013. Dňa 2. augusta 2013 bol zákon uverejnený v zbierke zákonov pod č. 234 / 2013 Zb.

15. Ústavný súd poznamenáva, že zákon č. 234 / 2013 Z. z., ktorým sa zmenil a doplnil zákon č. 311 / 2006 Z. z., o čerpacích staniciach pohonných hmôt a o zmene a doplnení niektorých súvisiacich zákonov (Fuel Act), v znení neskorších zmien a doplnení, ktoré sú v súčasnosti súčasťou sporných ustanovení, bol prijatý a vydaný v medziach ústavne definovaných právomocí a ústavným spôsobom.

16. Ústavný súd posúdil tvrdenie odvolateľa a dospel k záveru, že návrh je čiastočne odôvodnený.

17. Návrh nenamieta proti zrušeniu kaucie, ale je proti jednotnej výške kaucie pre všetkých distribútorov pohonných hmôt, čo je v rozpore s ustanoveniami článku 26 charty, ako aj proti regulácii využívania kaucie v prípade konečného zrušenia alebo ukončenia registrácie distribútora palív.

18. Ústavný súd vo svojom rozhodnutí z 12. marca 2008 sp. zn. Hoci obmedzenia základných práv alebo slobôd sa môžu výnimočne vyskytnúť aj v prípade zrážky s jedným z verejných statkov (verejný záujem); V tejto súvislosti je však maximálne, že základné právo alebo sloboda môžu byť obmedzené len v prípade mimoriadne silného a riadne odôvodneného verejného záujmu pri dôkladnom preskúmaní podstaty a významu obmedzeného základného práva. "

19. Ústavný súd tiež v tomto prípade vykonal skúšku proporcionality pri posudzovaní ústavnej zhody sporných ustanovení. Vo svojej judikatúre opakovane definovala ako test troch krokov na posúdenie legitímnosti a nevyhnutnosti cieľa sledovaného v demokratickej spoločnosti, na posúdenie racionálnosti prepojenia medzi cieľom a prostriedkami zvolenými na jeho presadzovanie a nakoniec na posúdenie toho, či neexistujú žiadne alternatívne spôsoby dosiahnutia cieľa, ktorého použitie by viedlo k menšiemu zasahovaniu do základného práva, alebo na jeho úplné vylúčenie.

20. Ústavný súd najprv dospel k záveru, že sporná právna úprava bude stáť v prvom kroku testu proporcionality. Sporné ustanovenia sú založené na legitímnom pokuse zákonodarcu "znížiť vytváranie a zneužívanie určených spoločností, ktoré zohrávajú zásadnú úlohu vo všetkých známych pochúťkach na trhu s palivami" (pozri dôvodovú správu House Press No 883 / 0). Odvolateľ nenamieta ani proti samotnej inštitúcii kaucie, ktorá je podľa ústavného súdu racionálnym prostriedkom na presadzovanie tohto cieľa.

21. Pokiaľ ide o racionalitu spornej právnej úpravy, určite by nebolo spravodlivé povedať, že by smerovala k stanovenému cieľu v súvislosti so samotnými daňovými podvodníkmi. Na druhej strane však treba mať na pamäti predovšetkým skutočnosť, že zároveň a predovšetkým čestní distribútori palív, ktorých práva sporná právna úprava mohla byť necitlivo ovplyvnená. Inými slovami českého príslovia, mohlo by sa stať, že "so špinavou vodou, aj dieťa by bolo vyliate z vane."

22. V tomto prípade výsledok tretieho kroku testu racionálnosti, t. j. presne to, či neexistujú alternatívne spôsoby dosiahnutia cieľa, ktorého použitie by znížilo intenzitu uplatňovania základného práva a vylúčilo by ho, je prima facie kľúčovou otázkou. Ústavný súd dospel k záveru, že sporná časť § 6i ods. 1 a § 6i ods. 2 zákona č. 311 / 2006 Z. z., o čerpacích a čerpacích staniciach a o zmene a doplnení niektorých súvisiacich zákonov (Fuel Act), zmenenej a doplnenej zákonom č. 234 / 2013 Z. z. (ďalej len "časť ustanovenia § 6i zákona"), by v tomto kroku testu proporcionality nebola v platnosti.

23. Ústavný súd už uviedol vo svojom náleze z 13. augusta 2002 sp. zn. Inými slovami, pokuty likvidačnej povahy sú neprípustné. Treba poznamenať, že výška pokuty pri likvidácii je v zásade najťažším prípadom zasahovania do majetkových režimov, čo môže navyše viesť aj k porušeniu článku 26 ods. 1 charty; Pritom nie je možné dospieť k záveru o významnej intenzite zasahovania do majetkového práva, ako aj o prípadoch, v ktorých pokuta presahuje možný výnos, ktorý doteraz predstavuje, že podnikateľská činnosť je v podstate zbytočná" (t. j. určená len na zaplatenie pokuty uloženej na značné časové obdobie). "V prejednávanej veci Ústavný súd dospel k záveru, že tak, ako v prípade, keď zákonodarca neústavne stanovil minimálnu pokutu, je možné vyvodiť závery, ku ktorým sa dospelo v prípade, keď sa nerozlišuje výška kaucie pre distribútorov palív.

24. Ústavný súd v čase svojho rozhodovania nenašiel spôsob vytvorenia jedinej pomoci, ktorá by bola jediná možná a predovšetkým najmiernejšia vo vzťahu ku všetkým distribútorom palív. Okrem tejto metódy by sa zohľadnila najmä variant právnej regulácie podmienok na stanovenie výšky vkladu, ktorý by zákonodarca primerane vyškolil. Takisto nie je vylúčené, že uloženie by bolo stanovené len pre tých distribútorov, ktorí vstupujú na trh s palivom na obmedzené časové obdobie. Aj preto, že sporná právna úprava môže mať tzv. škrtiaci účinok na menších distribútorov palív, ktorý spočíva napríklad v tom, že je ťažké získať požadovanú výšku kaucie, Ústavný súd zistil, že okrem týchto alternatív je najmenej obozretný vo vzťahu k právu zaručenému článkom 26 charty.

25. Ústavný súd pripomína, že skutočnosť, že sporná časť ustanovenia § 6i zákona už nie je súčasťou tretieho kroku testu proporcionality, už predstavuje jej neústavnosť. Ústavný súd preto rozhodol podľa článku 70 ods. 1 zákona č. 182 / 1993 Z. z. o Ústavnom súde, zmeneného a doplneného zákonom č. 48 / 2002 Z. z., tak, aby táto časť ustanovenia § 6i ods. 1 zákona č. 311 / 2006 Z. z., o čerpacích staniciach pohonných hmôt a palív, ktoré nie sú členmi Českej republiky, alebo o zmene niektorých súvisiacich zákonov (Fuelský zákon), zmeneného a doplneného zákonom č. 234 / 2013 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 311 / 2006 Z. z., zmenený a doplnený zákonom č. 455 / 1991 Z. z., o obchodnom zákonníku (Obchodný zákon), ktorý znie "..., a) a o zložení zákona o palivovej pumpe.

26. Naopak, Ústavný súd nenašiel protiústavné ustanovenia § 6j zákona č. 311 / 2006 Z. z., o čerpacích staniciach pohonných hmôt a o zmene niektorých súvisiacich zákonov (Fuel Act), zmeneného a doplneného zákonom č. 234 / 2013 Z. z. z 26. júna 2013. Odvolateľ nepredložil ani žiadne relevantné ústavné argumenty týkajúce sa sporného ustanovenia. V tejto časti Ústavný súd zamietol návrh na analogické uplatňovanie ustanovení § 43 ods. 2 písm. a) a b) zákona o ústavnom súde ako zjavne neopodstatnený.