Ústavný súd nezistil 129 / 2025 Zb.
Posúdenie ústavného súdu sp. zn.
Platný
129
POKUTY
Ústavný súd
z 26. marca 2025,
s. zn. pl. ÚS 34 / 24 o návrhu na zrušenie článku 9 vládneho nariadenia č. 83 / 2023 Z. z., ktorým sa stanovujú podmienky poskytovania priamych platieb poľnohospodárom, a bod 03.29 strategického plánu spoločnej poľnohospodárskej politiky 2023 - 2027
Za republiku
Ústavný súd 26. marca 2025 rozhodol podľa bodu Pl.
nasledujúce:
I. Návrh zrušiť článok 9 vládneho nariadenia č. 83 / 2023 Z. z. o podmienkach poskytovania priamych platieb poľnohospodárom sa zamieta.
II. Návrh na zrušenie bodu 03.29 plánu spoločnej poľnohospodárskej stratégie na obdobie rokov 2023 - 2027 sa zamieta.
Odôvodnenie
Predmet úpravy
1. Skupina poslancov, konajúca v mene pani JUDr. Aleny Schillerovej, Ph.D., predložila 25. novembra 2024 podľa článku 87 ods. 1 písm. b) Ústavy Českej republiky (ďalej len "ústava") návrh zrušiť článok 9 nariadenia vlády č. 83 / 2023 Z. z., ktorým sa ustanovujú podmienky poskytovania priamych platieb poľnohospodárom, a bod 03.29 plánu spoločnej poľnohospodárskej stratégie na obdobie 2023 - 2027 (ďalej len "strategický plán"). Návrh bol spojený skupinou členov so žiadosťou o prioritné vypočutie v zmysle článku 39 zákona č. 182 / 1993 Z. z. o Ústavnom súde v znení zákona č. 48 / 2002 Z. z.
2. Sporné ustanovenia sa týkajú poskytnutia dodatočnej redistributívnej podpory príjmov pre udržateľnosť poľnohospodárov. Je to jedna zo série pomoci poskytnutej podľa nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 2021 / 2115 z 2.12.2021 , ktorým sa stanovujú pravidlá podpory strategických plánov, ktoré majú členské štáty vypracovať v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky (strategické plány SPP) a ktoré sú financované z Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu (EPZF) a Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) a ktorým sa zrušujú nariadenia (EÚ) č. 1305 / 2013 a (EÚ) č. 1307 / 2013 ("nariadenie 2021 / 2115 "). Dodatočná prerozdeľovacia podpora sa poskytuje na maximálnu plochu 150 hektárov poľnohospodárskej pôdy a 23% priamych platieb sa jej pridelilo (približne 5 miliárd CZK).
Tvrdenia odvolateľa
3. Podstatou predloženého návrhu je argument, že sporný systém znevýhodňuje podnikateľov v poľnohospodárstve alebo vlastníkov poľnohospodárskych podnikov, ktorí spoločne vykonávajú činnosti spolupráce alebo iné právnické osoby, keďže hranica 150 ha sa na nich vzťahuje ako celok. Napokon podľa odvolateľa dochádza k porušeniu zásady rovnosti a zákazu arbitráže podľa článku 1 Charty základných práv a slobôd (ďalej len "charta"), práva na ochranu majetku podľa článku 11 charty a článku 1 dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len "dohovor") v spojení s článkom 3 ods. 1 charty a článkom 14 dohovoru a práva slobodne sa pripojiť v súlade s článkom 20 Charty a článkom 11 dohovoru a práva na podnikanie podľa článku 26 ods. 1 charty v spojení s článkom 3 ods. 1 charty.
4. Odvolateľ poukazuje na to, že podľa článku 98 ods. 1 nariadenia 2021 / 2115 sa každý rok musí poskytnúť dodatočná redistributívna podpora na minimálne 10% finančného rámca priamych platieb, čím vyššia je percento priamych platieb poskytnutých na takúto pomoc, tým je zníženie sumy vyplatenej v rámci základnej pomoci proporcionálne. V pôvodnej verzii strategického plánu vláda predpokladala pridelenie 10%, ale nakoniec vyčlenila 23% priamych platieb na dodatočnú redistributívnu podporu.
5. Pokiaľ ide o asociačné právo, odvolateľka uvádza, že stanovené parametre dodatočnej redistributívnej podpory môžu mať tzv. zmrazovací účinok na združovanie poľnohospodárov, ktorí budú nútení podnikať oddelene, hoci inak sa podporuje kolektívne vykonávanie poľnohospodárskej činnosti zo strany vlády a spoločnej poľnohospodárskej politiky Európskej únie. Okrem toho je to prirodzený a často potrebný krok vlastníkov, ktorí často nemajú podmienky a prostriedky na zachovanie, využívanie a ďalší rozvoj svojho majetku. Odvolateľ sa teda domnieva, že vplyv spornej schémy je likvidácia, čo dokazuje príklad poľnohospodárskeho družstva Odesh, ktoré spája 40 malých poľnohospodárov, ktorí v dôsledku samotného družstva dostávajú pomoc na hektár pôdy o 48% nižšiu. Podľa odvolateľa budú niektorí poľnohospodári nútení začať podnikať.
6. Odvolateľ najmä konštatuje, že nie je opodstatnené, aby vláda konala v rozpore so zásadou rovnosti a zákazu nóbl, a hovorí sa, že je možné len odhadnúť, aké záujmy sleduje. Výsledkom je rozdiel v kvalite výkonu vlastníckych práv vo forme správy pozemkov, kde nezdružený vlastník má významnú výhodu oproti kombinovanému vlastníkovi, hoci formálne vykonáva rovnaké vlastnícke práva na rovnaký typ majetku.
7. Ak dôjde k porušeniu práva na ochranu majetku, odvolateľka tvrdí, že štát prostredníctvom dlhodobého uplatňovania spoločnej poľnohospodárskej politiky vytvára oprávnené očakávania pre príjemcov poľnohospodárskych dotácií, že verejná pomoc sa poskytne primeraným spôsobom. Okrem toho opatrenie vlády je podľa odvolateľa nediskriminačné, pretože vláda nevysvetlila legitímny cieľ sledovaný obmedzením práv a toto opatrenie nespĺňa kritérium nevyhnutnosti, pretože finančná podpora malých poľnohospodárov by sa mohla realizovať aj inými prostriedkami.
8. Nakoniec napadnuté akty podľa odvolateľa narúšajú samotnú podstatu práva podnikať, pretože výrazné zvýšenie finančných prostriedkov vyčlenených na dodatočnú redistributívnu podporu bude mať smrteľný vplyv na niektorých poľnohospodárov. Zásahy v práve podnikať musia byť preto podrobené testu proporcionality, pri ktorom neprejdú krokom nevyhnutnosti a proporcionality. V pravidlách štátnej pomoci sa takisto ustanovuje nerovnováha na trhu a narušenie pravidiel hospodárskej súťaže, kde malé poľnohospodárske podniky dostávajú zvýšenú pomoc, a tým majú preferenčný prístup k zdrojom pre svoje činnosti, čím "vytláčajú" poľnohospodárov v družstvách.
9. Podľa odvolateľa je potrebné viesť ústnu časť konania s cieľom vykonať dôkazy a objasniť celú vec.
Konanie pred ústavným súdom
10. V ten istý deň ako návrh odvolateľky dostal aj ústavný súd návrh skupiny senátorov na zrušenie tých istých aktov. Pl. ÚS 35 / 24 z 8.1.2025 (ref.: rozhodnutie ústavného súdu, je k dispozícii na https: // nalus.ujud.cz) podľa § 35 ods. 2 a § 43 ods. 2 písm. b) v spojení s § 43 ods. 1 písm. e) zmeneného a doplneného zákona o ústavnom súde odmietol zúčastniť sa na pojednávaní o skoršom návrhu ako účastník konania. Stanovisko vedľajšieho účastníka konania v týchto veciach vedie k tomu, že ústavný súd sa v plnej miere zaoberá uplatňovaním vedľajšieho účastníka konania (uznesenie ústavného súdu sp. zn. pl. ÚS 24 / 15 z 3.11.2015), ale v skutočnosti sa v prejednávanej veci nezdá, pretože návrh odvolateľa a návrh vedľajšieho účastníka konania sú v petícii a odôvodnení totožné. Ústavný súd sa preto bude zaoberať návrhom vedľajšieho účastníka konania tak, že vyrieši návrh odvolateľa.
11. Ústavný súd podľa § 69 ods. 1 zákona o Ústavnom súde vyzval vládu, aby sa k návrhu vyjadrila. Podľa článku 69 ods. 3 zákona o ústavnom súde v znení neskorších predpisov zaslal návrh ombudsmanovi, v ktorom uviedol, že môže zasiahnuť. Ústavný súd sa tiež obrátil na Agrárnu komoru Českej republiky a Asociáciu súkromného poľnohospodárstva Českej republiky so žiadosťou o stanovisko.
12. Vláda navrhla zamietnuť návrh prostredníctvom ministerstva poľnohospodárstva. Okrem toho návrh zrušiť bod 03.29 strategického plánu je podľa vlády neprípustný, pretože strategický plán nespĺňa právne kritériá a bol schválený aj rozhodnutím Komisie, ktoré nie je vyzvaný na preskúmanie ústavného súdu.
13. Ako uvádza vláda, obidva napadnuté dokumenty boli vydané na základe priamych požiadaviek práva Únie, ktorého cieľom je vytvoriť spravodlivejšiu a účinnejšiu podporu poľnohospodárstva vo všetkých členských štátoch Európskej únie. Jedným z dôležitých cieľov je preto posilniť rovnosť medzi poľnohospodárskymi podnikmi a zabezpečiť trvalo udržateľný rozvoj vidieka. Návrh, ktorý je predmetom preskúmania, je ovplyvnený samotnou existenciou dodatočnej redistributívnej platby, ktorá na rozdiel od toho, čo sa uvádza v návrhu, je práve urovnaním skutočnej nerovnosti a ktorú mala Česká republika ako členský štát Európskej únie povinnosť zaviesť. Z tohto dôvodu musí posúdenie sporného nariadenia zohľadňovať aj právne predpisy Európskej únie a sporné vládne nariadenie nemožno posudzovať bez dodržiavania nariadenia 2021 / 2115. V tejto súvislosti bude nariadenie vlády úspešné v rámci ústavného testu, keďže bolo pripravené vykonávať nariadenie 2021 / 2115 a schválený strategický plán Komisie. Okrem toho sa z Európskeho rozvojového a záručného fondu v plnej miere vypláca dodatočná redistributívna podpora.
14. Vo vzťahu k asociačnému zákonu vláda uvádza, že určenie toho, kto môže dostať redistributívnu platbu, bolo priamo vykonané nariadením 2021 / 2115, podľa ktorého ho môže prijať len aktívny poľnohospodár, a sú stanovené aj podmienky, za ktorých môžu redistributívnu platbu čerpať hospodárske subjekty pôsobiace v združení. Založenie organizácie výrobcov v žiadnom prípade nebráni jej členom, aby uskutočňovali každú redistributívnu platbu oddelene za predpokladu, že podmienky sú splnené samostatne. Podľa odvolateľa je združenie poľnohospodárskych podnikateľov v kolektívnych právnych subjektoch často potrebné, ale ich návrh je práve proti nástroju, ktorý má pomôcť odstrániť tieto negatívne účinky.
15. Prerozdeľovacia platba podľa vlády neporušuje zásadu rovnosti a zákazu svojvoľne, keďže jej základné charakteristiky sú priamo odvodené od nariadenia 2021 / 2115. Komisia od začiatku projektových rokovaní v roku 2018 vyzdvihla cieľ posilniť udržateľnosť malých podnikov, keďže približne 80% poľnohospodárskych dotácií bolo predtým čerpaných z 20% najväčších žiadateľov v Európskej únii.
16. Argument, že štát podnietil podnikateľov v poľnohospodárstve, aby vytvorili finančný model závislý od príjmov z verejnej podpory, a tým vytvorili pre nich oprávnené očakávania, považuje vláda za absurdný. Okrem toho štát nepodporil takýto hospodársky model a bolo rozumné očakávať, že zavedenie individuálnej pomoci prinesie významné zmeny.
17. Vláda odmieta, že v dôsledku napadnutých aktov by dvaja podnikatelia v poľnohospodárstve mali rozdielne podmienky len na základe toho, že jeden z nich je členom družstva. Člen družstva alebo inej spoločnosti nie je poľnohospodárskym podnikateľom ani aktívnym poľnohospodárom, a preto nie je oprávnený na dotácie. Prerozdeľovacia pomoc nevytvára neodôvodnený rozdiel medzi kvalitou výkonu vlastníctva medzi pridruženými a nepridruženými vlastníkmi, keďže nepridružený vlastník pôdy je na trhu výrazne znevýhodnený. Podľa vlády nie je možné porovnávať len výšku poskytnutých dotácií, keďže analýzy pri stanovovaní podmienok priamych platieb potvrdili, že podmienky na českom trhu sú výrazne v prospech veľkých poľnohospodárskych podnikov, podnikov do 150 hektárov, napr. dosahujú výrazne nižšiu upravenú čistú pridanú hodnotu a úroveň miezd. Na základe týchto analýz si vláda zvolila 150 ha ako maximálny počet hektárov, na ktoré sa poskytuje prerozdeľovacia pomoc, a 23% ako súčasť platieb tejto pomoci.
18. Okrem toho vláda uvádza, že dodatočnú redistributívnu pomoc nemožno posudzovať samostatne. Je to jedna z niekoľkých častí verejnej podpory poskytovanej v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky a podmienky jej platby odrážajú špecifickú situáciu v Českej republike, ktorá vyplýva z vykonaných analýz.
19. Ombudsman nepoužil svoju právomoc na zásah.
20. Združenie súkromného poľnohospodárstva Českej republiky, ktoré je záujmovým združením právnických osôb, vyjadrilo názor, že návrh je irelevantný pre absurdnosť a je založený na výklade, ktorý preukazuje známky manipulácie so skutočnosťami uplatniteľnými na poľnohospodársky sektor. Návrh je založený na chybných údajoch a je vyjadrením nepochopenia pravidiel spoločnej poľnohospodárskej politiky a ignorovania dlhodobých právnych predpisov vymedzujúcich podnikateľov v poľnohospodárstve. Podľa združenia by sa preto návrh nemal schváliť.
21. Ako vysvetľuje Združenie, poľnohospodárske družstvo v podobe, ako sa prakticky vykonáva v Českej republike, v zásade neexistuje v Európskej únii okrem Slovenska. Ide o relikviu socialistického poľnohospodárstva a jeho následnú transformáciu, ktorá okrem členov poľnohospodárskych družstiev, ktorí sa podieľajú na činnosti zamestnancov alebo vedúcich predstaviteľov, je členom družstva osoby, ktorá tam nepracuje a nemá žiadny iný vzťah k družstvu; väčšina z nich nemá nič spoločné s poľnohospodárskym sektorom. Predovšetkým nemajú samostatnú obchodnú právnu subjektivitu. Preto nejde o združenie malých poľnohospodárov, ale o vlastníkov špecificky nešpecifikovaných podnikov, združenia akcionárov aktív družstva. Je typické, že akcionári, ktorí "vložili" pôdu do poľnohospodárskeho družstva, ju v žiadnom prípade nezvládajú a len do nej prepašujú "svoje" družstvo a dostávajú z neho tlejúce poplatky, ako aj iní prevádzači v postavení nečlenov družstva.
22. Podľa Asociácie členovia družstiev nemajú vôľu podnikať nezávisle alebo založiť vlastné podniky, ako to urobila prevažná väčšina rodinných podnikov, ale chcú využiť svoj majetok v opísanom modeli poľnohospodárskeho družstva. Tieto dobrovoľné rozhodnutia však nevyhnutne majú ďalšie dôsledky, napríklad to, že člen družstva alebo podobného člena obchodnej spoločnosti nie je predmetom alebo subjektom spoločnej poľnohospodárskej politiky oprávnený prijímať poľnohospodárske dotácie. Tento základný postulát je v Európskej únii bezpodmienečne prijatý a plne implementovaný v Českej republike (nielen v poľnohospodárstve), pretože pokrýva celý systém pozostávajúci z približne 200 ďalších poľnohospodárskych dotácií. Všetky príslušné ustanovenia vrátane pravidiel Únie vymedzujú poľnohospodárske podniky a následne žiadateľov o priame platby bez ohľadu na ich počet akcionárov, akcionárov alebo akcionárov. Priame platby poľnohospodárom sú určené na podporu životaschopnosti poľnohospodárskych podnikov, nie na poskytnutie finančných príjmov jednotlivým vlastníkom pôdy alebo iným akcionárom družstiev.
23. Združenie zdôrazňuje, že dodatočná redistributívna podpora je povinným nástrojom v celej Európskej únii. Pridelenie 23% je založené na kompromise dosiahnutom po diskusii o strategickom pláne, ktorý zahŕňa všetky poľnohospodárske mimovládne organizácie, a je v medziach práva Únie. Okrem toho objem finančného krytia dodatočnej prerozdeľovacej pomoci, vyjadreného ako percento finančného krytia priamych platieb, nie je medzi krajinami porovnateľný, pretože niektoré krajiny sa rozhodli vyplácať redistributívnu pomoc pre prvé hektáre pre všetky podniky, iné si zvolili režim platieb pre prvé hektáre podnikov len do určitej veľkosti. Ak by Česká republika vyplatila redistributívnu podporu na prvých 150 hektárov len podnikom s veľkosťou do 150 ha, finančné krytie by potrebovalo len 16%. Preto sa pomoc vypláca aj uvedenému poľnohospodárskemu družstvá Odesh, ktoré prevádzkuje viac ako 150 ha a ani by nebolo oprávnené na redistributívnu pomoc v mnohých iných krajinách. Vybraný limit 150 ha zodpovedá priemernej veľkosti poľnohospodárskeho podniku v Českej republike, ktorý podporujú všetky mimovládne poľnohospodárske organizácie a je viackrát vyšší ako v iných krajinách, pričom sa zohľadňuje ich oveľa nižšia priemerná veľkosť poľnohospodárskych podnikov.
24. Okrem toho združenie poukázalo na to, že dodatočná redistributívna podpora je len jedným z dôležitých nástrojov strategického plánu a sama osebe nemôže vyriešiť ostatné problémy a riziká, ktoré sužuje české poľnohospodárstvo, ako napríklad trend koncentrácie poľnohospodárskych podnikov do desiatok tisíc hektárov a ich získavanie veľkými investičnými skupinami. Tento trend stimuluje aj vyplácanie dotácií bez obmedzenia a sporné nástroje môžu túto situáciu zlepšiť. Mnohé krajiny už dlhodobo uplatňovali mriežku priamych platieb.
25. Podľa Asociácie sa zhoršená hospodárska situácia niektorých podnikov zakladá aj na mnohých dlhodobých problémoch vrátane nevhodného vytvorenia politiky dotácií, ktorá vytvorila syndróm "nádob na príjmy" príjemcov, čo prispelo k zachovaniu neuspokojivej štruktúry poľnohospodárskej výroby. Argument prostredníctvom poľnohospodárskeho družstva Odesh je len reakciou na nevyhnutné zmeny pravidiel existujúceho "návykového" dotačného hospodárstva.
26. Združenie poukazuje na štatistické údaje naznačujúce horšie ekonomické postavenie malých poľnohospodárskych podnikov v porovnaní s väčšou a duálnou štruktúrou českého poľnohospodárstva, ktorá je charakterizovaná existenciou desiatok tisíc menších podnikov, proti ktorým niekoľko stoviek veľkých a niekoľko desiatok extrémne veľkých podnikov s odlišnými vlastníckymi väzbami v rámci holdingových podnikov atď. V dôsledku toho je ťažké zaviesť akékoľvek hlbšie opatrenia, pretože pre niektoré z týchto skupín vždy vytvárajú nespokojnosť. Stanovenie miery prerozdelenia dodatočných platieb na 23% bolo logickým opatrením na zníženie tejto duality. Okrem toho štát mohol prijať oveľa prísnejšie opatrenia. Výklad výsledných hodnôt hospodárskej situácie, objemu pomoci na dotáciu a vplyvu úpravy dodatočnej platby na prerozdelenie je v každom prípade veľmi náročnou a profesionálnou otázkou, ktorá je ovplyvnená viacerými ďalšími faktormi a inými podmienkami spoločnej poľnohospodárskej politiky.
27. Združenie sa domnieva, že postsocialistické podniky nie sú schopné vytvoriť nových poľnohospodárov a nástupcov ako najdôležitejší negatívny faktor ovplyvňujúci budúcnosť niektorých poľnohospodárskych podnikov. V prevažnej väčšine prípadov tento roh prirodzene poskytuje model klasických rodinných fariem, ktoré "plemeno" a pripraviť svojich nasledovníkov na všetkých stranách. Predchádzajúca poľnohospodárska politika upustila od tohto aspektu a neposkytla žiadne účinné nástroje na riešenie tohto problému, čo má vplyv aj na poľnohospodárske družstvo Odesh. Podľa Asociácie je jednou z motivácií poľnohospodárskeho družstva Odesh presadzovanie zásady prerozdeľovacej pomoci, ktorá zatraktívni tento podnik a iné poľnohospodárske družstvá s podobnou štruktúrou v ich typickom predaji obyčajným agroholom.
28. Pokiaľ ide o zásady rovnosti a proporcionality, združenie uvádza, že dodatočná platba na prerozdelenie sa poskytuje všetkým poľnohospodárskym podnikateľom, aj keď s cieľom pomôcť najmä tým menším, aby sa prispelo k zníženiu rozdielov dosiahnutých príjmov. Prísne povedané, každá dotačná pomoc narúša rovnosť subjektov, ale dotácie nemajú náročný charakter a na jej získanie sú potrebné mnohé podmienky. Ak sa predpokladá, že člen poľnohospodárskeho družstva dostáva dodatočnú platbu na prerozdelenie, môže sa stať poľnohospodárskym podnikateľom a splniť všetky podmienky a povinnosti. Tento trend sa však v praxi nepotvrdil.
29. Systém prideľovania priamych platieb v rámci Asociácie nevyvoláva oprávnené očakávania príjemcov ani nemôže vychádzať z finančného plánovania. To by sa mohlo požadovať len v prípade konkrétneho práva na subvenciu, ktoré už bolo skutočne stanovené. Opačný výklad by spochybnil celý mechanizmus spoločnej poľnohospodárskej politiky, ktorý je založený na trvalom vývoji a líši sa v závislosti od hospodárskej situácie a verejného záujmu v pravidelných sedemročných intervaloch. Niekoľko rokov pred vytvorením strategických dokumentov prebieha neformálna sociálna a politická diskusia v odvetví, v ktorom poľnohospodári prispievajú k formovaniu cieľov spoločnej poľnohospodárskej politiky.
30. Agrárna komora Českej republiky nezaslala stanovisko k návrhu.
31. Ústavný súd zaslal odvolateľke pripomienky, ktoré dostala vláda a Združenie súkromného poľnohospodárstva Českej republiky v súvislosti s možnou odpoveďou.
32. V odpovedi na pripomienky vlády odvolateľka zdôraznila, že sa nedomnievala o existencii dodatočnej redistributívnej podpory, ale skôr o jej riešení vo forme limitu 150 ha poľnohospodárskej pôdy a o pridelení 23% celkovej sumy finančných prostriedkov, pre ktoré vláda nebola nútená podľa práva Únie. Podobne ani rozhodnutím vlády nebolo umožniť použitie dodatočnej prerozdeľovacej pomoci osobám spojeným s právnym subjektom.
33. Podmienky dodatočnej prerozdeľovacej pomoci sú podľa odvolateľa vysvetlené úsilím vlády kompenzovať príjmy menších a väčších podnikov, ale vláda je založená na zavádzajúcich analýzach. Dokonca aj pred prijatím sporného režimu menší poľnohospodári neboli diskriminovaní viac a rozdiel v príjmoch z dotácií bol výsledkom ich rozhodnutia nezapojiť sa do niektorých dotovaných segmentov. Pred zavedením dodatočnej prerozdeľovacej pomoci podniky s menej ako 37 hektármi poľnohospodárskej pôdy dostali vyššiu prevádzkovú pomoc a mali vyšší príjem z poľnohospodárskej činnosti, vyššie aktíva, nižšiu zadlženosť a vyšší kapitál ako podniky s viac ako 595 hektármi. Podľa odvolateľa iné ukazovatele tiež tvrdia, že menšie poľnohospodárske podniky by zaostávali alebo by boli znevýhodnené.
34. Podľa odvolateľa sa čistá pridaná hodnota nemôže zakladať na skutočnosti, že väčšie podniky majú náklady, ktoré nie sú zohľadnené pri jej výpočte, okrem toho vyrábajú väčší výrobok na hektár. Inými slovami, dosahujú vyššie príjmy, pretože vyvíjajú väčšie úsilie na výrobu potravín. Rovnaká podpora pre všetkých poľnohospodárov, bez ohľadu na to, akí sú efektívni a pracovití, demoluje podnikateľov v snahe o vlastné živobytie a je v rozpore so základnými zásadami trhového hospodárstva.
35. S cieľom poskytnúť dodatočnú redistributívnu pomoc v tejto forme neexistovali žiadne hospodárske dôvody a jej účinky budú pravdepodobne pociťovať stredné podniky, ktoré nie sú dostatočne malé na to, aby mohli využívať výhody zvýhodnenej platby v plnom rozsahu, ani dostatočne rozsiahle na to, aby kompenzovali stratu pomoci nad 150 ha. Práve obava z vplyvu na stredne veľké poľnohospodárske podniky hrá dôležitú úlohu v tom, prečo si prevažná väčšina členských štátov Európskej únie zvolila nižšiu mieru prerozdelenia.
36. Ústavný súd so zreteľom na prijaté pripomienky rozhodol v súlade s článkom 44 zákona o ústavnom súde v znení zmien a doplnení, bez ústneho konania, keďže neočakával ďalšie objasnenie veci.
Predpoklad vecného posúdenia návrhu
37. Žiadosť predložila skupina 52 poslancov, ktorá je podľa článku 64 ods. 2 písm. b) zákona o ústavnom súde oprávnená podať návrh na zrušenie inej právnej úpravy; legislatívna vôľa podporiť návrh bola potvrdená pripojeným podpisom. To však nemá vplyv na podpis pána Davida Pražáka (ktorý by bol teda 53. poslancom) na tomto zozname v riadku 6 s cieľom splniť požiadavku minimálneho počtu poslancov oprávnených predložiť návrh (25).
38. V časti, na ktorú sa odvoláva § 9 vládneho dekrétu, návrh obsahuje právne požadované formality, nie je neprípustný podľa § 66 zákona o ústavnom súde v znení neskorších predpisov, a preto nie je dôvod na ukončenie konania podľa § 67 zákona o ústavnom súde, zmeneného a doplneného zákonom č. 48 / 2002 Z. z., a Ústavný súd je oprávnený rozhodnúť o návrhu; Preto sú procesné podmienky konania splnené.
39. V opačnom prípade sa odvolateľ domáha zrušenia bodu 03.29 strategického plánu spoločnej poľnohospodárskej politiky 2023-2027. Na rozdiel od toho, čo tvrdí odvolateľ, strategický plán nemožno považovať za iný zákon v zmysle článku 87 ods. 1 písm. b) ústavy a právomoc ústavného súdu diskutovať o návrhu na jeho zrušenie nemožno vyvodiť z iných ustanovení vymedzujúcich právomoci ústavného súdu.
40. Ak má byť aktom iného zákona v zmysle článku 87 ods. 1 písm. b) ústavy, musí to byť akt národnej povahy, čo znamená najmä to, že je prijatý a schválený (výhradne) českými verejnými orgánmi na základe ich ústavy pre danú alebo predpokladanú právomoc. Napríklad ústavný súd nemá právomoc zrušiť nariadenia alebo smernice Európskej únie (alebo medzinárodné zmluvy). Sporný strategický plán sa vypracuje na základe európskeho nariadenia 2021 / 2115. V súlade s jeho článkom 118 ods. 1 predložia štáty svoj strategický plán Komisii na schválenie a v súlade s jeho článkom 118 ods. 7 strategický plán nadobudne právne účinky až po jeho schválení Komisiou. Preto nejde o vnútroštátne právo, ale o akt Únie vyplývajúci zo spolupráce medzi Českou republikou a inštitúciami Únie. Ústavný súd teda nemá právomoc zrušiť tento akt, ale to samo osebe neznamená, že by sa nemohol zaoberať ústavnosťou (vnútroštátnych) aktov, ktoré nasledujú alebo súvisia so strategickým plánom, či už ide o "implementačné" právne predpisy alebo napríklad o akty individuálneho uplatňovania zákona.
Text sporného ustanovenia nariadenia vlády
41. Odsek 9 vládneho nariadenia o podmienkach poskytovania priamych platieb poľnohospodárom znie takto:
Podmienky poskytovania dodatočnej redistributívnej podpory príjmov pre udržateľnosť
(1) Fond poskytne žiadateľovi dodatočnú redistributívnu podporu príjmov pre udržateľnosť poľnohospodárskej pôdy, pri ktorej žiadateľ splnil podmienky na poskytnutie základnej podpory príjmov pre udržateľnosť v roku uplatňovania podľa článku 7.
(2) V prípade zníženia alebo neposkytnutia základnej podpory príjmov pre udržateľnosť sa dodatočná redistributívna podpora príjmov pre udržateľnosť zníži alebo neposkytne rovnakým spôsobom.
(3) Dodatočná prerozdeľovacia podpora príjmov pre udržateľnosť sa môže poskytnúť na ploche do 150 hektárov poľnohospodárskej pôdy, na ktorú sa môže poskytnúť základná podpora príjmov pre udržateľnosť."
Preskúmanie postupu prijatia sporného ustanovenia vládneho nariadenia
42. Vláda má priamo podľa článku 78 ústavy právo vydávať nariadenia na vykonávanie zákona a v jeho medziach. To znamená, že v príslušnom zákone nie je potrebné explicitné povolenie [nález ústavného súdu sp. zn. Pl. ÚS 43 / 97 z 29. 4. 1998 (N 48 / 10 ColLNU 319; 119 / 1998 Z. z.), vládny dekrét o povinnosti učiteľov vyučovať a o stupni povinnosti vzdelávacej práce iných vyučujúcich pracovníkov vo vzdelávaní]. Vyhláška vlády, ktorá je súčasťou sporného ustanovenia, bola vydaná na realizáciu programu rozvoja vidieka a strategického plánu podľa článku 2c ods. 5 zákona č. 252 / 1997 Z. z. o poľnohospodárstve v znení zmien a doplnení, bola schválená rezolúciou vlády č. 196 z 22.3.2023 a uverejnená v záverečnom zákone č. 31.3.2023 vo výške 46 / 2023; dotknutá časť nadobudla účinnosť 1. apríla 2023 a ešte nebola zmenená a doplnená. Predbežné procesné podmienky a právomoc prijať sporné ustanovenie boli splnené.
Preskúmanie sporného ustanovenia nariadenia vlády
43. Návrh nie je odôvodnený.
44. Ústavný súd uvádza, že dodatočná redistributívna podpora, ktorá sa má riešiť, je len jedným z nástrojov spoločnej poľnohospodárskej politiky, ktorý obsahuje niekoľko ďalších platieb a iných mechanizmov, ktoré ovplyvňujú a regulujú poľnohospodársky trh. Z tohto dôvodu nie je možné ani samostatné posúdenie účinkov a účinkov tejto pomoci ako jedného z mnohých použitých nástrojov. Niektoré výhrady odvolateľky voči súčasnej forme dodatočnej prerozdeľovacej podpory (napr. narušenie trhového prostredia) sú v skutočnosti bližšie kritike dotačného hospodárstva ako takého, kritike politickej povahy. Ústavný súd už predtým rozhodol, že "voľný trh bez akejkoľvek regulácie" neuvažuje o [náleze sp. zn. Vytvorenie hospodárskeho systému je záležitosťou politického zastúpenia, nie ústavného súdu.
45. Odvolateľ vo svojej odpovedi uviedol, že nenamieta proti samotnej existencii dodatočnej prerozdeľovacej platby, ale skôr proti jej osobitnému stanoveniu. To však stavia Ústavný súd do úlohy orgánu, ktorý by mal podrobne rozhodovať o jednotlivých parametroch dotačnej politiky. Nie je úlohou ústavného súdu určiť, koľko percent z celkovej sumy priamych platieb bude vyhradených na dodatočnú redistributívnu podporu alebo konkrétne na to, koľko hektárov poľnohospodárskej pôdy sa má táto platba uskutočniť. Je to aj otázka politického zastúpenia.
46. Vzhľadom na uvedené skutočnosti možno k údajným rozporom spornej právnej úpravy s ústavným poriadkom pridať nasledovné.
Právo slobodne sa pripojiť
47. Charta v článku 20 ods. 1 zaručuje slobodu združovania, podľa ktorej má každý právo stretávať sa s inými v združeniach, spoločnostiach a iných združeniach. Podľa odvolateľa sporná právna úprava porušuje toto právo v dôsledku takzvaného chladivého účinku. Poľnohospodári by mali byť nútení podnikať oddelene vytvorením dodatočnej redistributívnej podpory (na rozdiel od členstva v poľnohospodárskom družstve), pretože sa k nim nebudú môcť dostať ako členovia družstva.
48. Podľa ústavného súdu však sporné nariadenie nezasahuje do práva združovania podľa článku 20 ods. 1 charty (alebo článku 27 ods. 1 charty), nieto ešte ho porušuje.
49. Na to je potrebné poznamenať, že článok 9 sporného nariadenia žiadnym spôsobom neupravuje, nezakazuje ani neobmedzuje pridruženie združení prima facie, ani sa vôbec neuplatňuje. Možnosť založiť alebo vstúpiť do družstva zostáva nedotknutá. Členstvo v samotnom družstve nie je ani diskvalifikujúcim faktorom z hľadiska toho, kto má nárok na dodatočnú redistributívnu pomoc. Táto podpora sa poskytuje každému, kto je aktívnym poľnohospodárom a spĺňa stanovené podmienky. Ak fyzické alebo právnické osoby v jednom družstve spĺňajú podmienky spoločne, potom takéto družstvo - ako právnická osoba (právnická osoba) - patrí k rovnakej podpore ako ktokoľvek iný. Sloboda združovania neznamená, že v takom prípade by sa každý člen poľnohospodárskej pôdy, na ktorej družstvo pôsobí, mal považovať za člena, ktorý spĺňa individuálne podmienky na vyplatenie pomoci. Rešpektovanie slobody združovania v tomto prípade spočíva v tom, že členovia môžu spoločne splniť podmienky dotácie, nie že spoločné plnenie podmienok združením (družstvo) musí viesť k vytvoreniu individuálneho nároku člena.
50. Rozhodnutie založiť (poľnohospodárske) družstvá alebo vstúpiť do nich zostáva slobodnou voľbou pre každého, čo neznamená, že táto voľba je alebo nemá byť bez vonkajších vplyvov. Rozhodnutie o tom, či podnikať samostatne, pripojiť sa k družstvu alebo použiť iné formy spolupráce alebo združenia, môže, samozrejme, závisieť aj od toho, čo je ekonomicky najvýhodnejšie pre jednotlivcov, čo môže byť ovplyvnené aj stanovením systému dotácií. Dotačná pomoc pre menších poľnohospodárov však v tejto súvislosti neovplyvňuje slobodu združovania o nič viac ako podpora odvolateľa pre kolektívnu výkonnosť poľnohospodárstva ovplyvňuje slobodu nečinnosti (ako negatívnu súčasť práva zaručeného článkom 20 charty).
Zákaz urážky a zásada rovnosti
51. Článok 1 Charta je slobodná a vyrovnaná v dôstojnosti a práve. Článok 3 ods. 1 Charta je zaručená všetkým bez rozdielu pohlavia, rasy, farby pleti, jazyka, viery a náboženstva, politického alebo iného zmýšľania, národného alebo sociálneho pôvodu, príslušnosti k národnostnej alebo etnickej menšine, majetku, rodine alebo inému postaveniu. V úvodnom článku charty sa ustanovuje ústavná ochrana rovnosti vo všetkých právach (neprístupová rovnosť) alebo všeobecný zákaz svojvoľne a v článku 3 ods. 1 charty sa stanovuje rovnosť opatrení.
52. Odvolateľ tvrdí, že obidva tieto články sú porušené, ale vzhľadom na abstraktnú kontrolu noriem toto rozlíšenie nemá rozhodujúci význam [zistenie ústavného súdu sp. v. Pl. ÚS 16 / 24 z 20.11.2024 (6 / 2025 Z. z.), mzdová diskriminácia začínajúcich sudcov materskej a rodičovskej dovolenky, bod 72]. Ústavný súd sa pritom zaoberá aj námietkou porušenia inej Charty zaručených práv, ktorá mala za následok porušenie článku 3 ods. 1 charty. Preto nie je potrebné v tejto súvislosti ani podrobne rozlišovať medzi jednotlivcami (t. j. osobami, na ktoré sa vzťahuje článok 1 charty) a právnickými osobami.
53. Odvolateľ najmä tvrdí, že súčasné zavedenie dodatočnej politiky prerozdeľovania je obzvlášť škodlivé pre podnikateľov v poľnohospodárstve, ktorí sú spojení s jednou právnickou osobou. Podľa odvolateľa existoval neodôvodnený rozdiel medzi neprepojeným vlastníkom a kombinovaným vlastníkom.
54. Z povahy veci a v súlade s ustálenou judikatúrou ústavného súdu možno posudzovať iba v kategórii rovnosti vo vzťahu k subjektom v porovnateľnej situácii [pozri napríklad zistenie sp. zn. Kľúčom je, či sú dve situácie, s ktorými zákon zaobchádza s nimi odlišne, relatívne podobné. V tomto prípade to tak nie je.
55. Účelom dodatočnej redistributívnej platby je vo všeobecnosti podporovať podnikanie v poľnohospodárstve so zameraním na menších podnikateľov. Dodatočnú redistributívnu podporu (ale aj iné priame platby) môže podľa oddielu 2 sporného nariadenia vlády požadovať fyzická alebo právnická osoba, ktorá je aktívnym poľnohospodárom podľa oddielu 4. Podľa oddielu 4 je aktívny poľnohospodár okrem iného fyzická alebo právnická osoba, ktorá je okrem splnenia dodatočných podmienok poľnohospodárskym podnikateľom. Podľa § 2e ods. 1 zákona o poľnohospodárstve v znení neskorších predpisov je poľnohospodársky podnikateľ fyzickou alebo právnickou osobou, ktorá (okrem iného) má v úmysle vykonávať poľnohospodársku výrobu ako nepretržitú a nezávislú činnosť na vlastnú zodpovednosť s cieľom dosiahnuť zisk.
56. Hoci sa osobitná forma zapojenia člena družstva do jeho činností môže od prípadu k prípadu líšiť, člen družstva nielenže nevykonáva poľnohospodársku výrobu vo vlastnom mene a na vlastnú zodpovednosť, ale samotná poľnohospodárska činnosť nie je predpokladom členstva, ktoré môže byť v skutočnosti blízke účasti v iných obchodných spoločnostiach. Poľnohospodársky podnikateľ je družstvo ako celok, nie každý jednotlivý člen. Preto na účely poskytnutia dotácie na podporu podnikania v poľnohospodárstve nemožno podnikateľa v poľnohospodárstve prirovnať k "jednému" členovi poľnohospodárskeho družstva.
57. V záujme úplnosti možno dodať, že neexistuje nerovnomerné zaobchádzanie medzi "malými a" veľkými" podnikateľmi v poľnohospodárstve, kde sa správa 150 ha pôdy môže na tieto účely označiť za hraničné kritérium. Toto porovnanie možno vnímať na základe dvoch názorov. Po prvé, možno tvrdiť, že neexistuje rozdiel v zaobchádzaní, keďže pomoc na prvých 150 hektárov obrábanej pôdy patrí každému poľnohospodárskemu subjektu bez ohľadu na veľkosť. Z tohto hľadiska nemožno rozdielne zaobchádzanie vidieť len v tom, že poľnohospodárski podnikatelia s pôdou nad 150 ha nedostávajú vyššiu dotáciu v porovnaní s "menšími" podnikateľmi v poľnohospodárstve. Teoreticky by bolo tiež možné tvrdiť, že rozdiel v zaobchádzaní spočíva v tom, že zatiaľ čo niektorí podnikatelia (až do 150 ha) dostanú pomoc na každý hektár spravovaný, "väčší" podnikatelia dostanú pomoc len za časť svojej pôdy. Ak však ústavný súd neberie do úvahy príslušné prípady, ktorým sa v zásade nemožno vyhnúť v podobných situáciách (pozri. Okrem toho niekoľko podporných nástrojov a nariadení v rámci právneho štátu sa zakladá na postavení menších podnikateľských subjektov, ako je charakter záležitosti na poľnohospodárskom trhu pre slabšie subjekty.
58. V tomto (a len týmto) spôsobom sú tieto nástroje podobné sociálnej podpore, v ktorej už ústavný súd v minulosti vyjadril, že "nekvalita v sociálnych vzťahoch, ak má ovplyvniť základné ľudské práva, musí dosiahnuť intenzitu, ktorá aspoň určitým spôsobom spochybňuje samotnú podstatu rovnosti. Ak by sa určenie rôznych podmienok sociálnych dávok v závislosti od oprávnených potrieb určitých skupín osôb považovalo za paušálne porušenie základných práv a rovnosti v právach, v skutočnosti by to znamenalo, že v prípade sociálnych dávok by neexistovala žiadna podmienka pre nárok alebo výška sociálnych dávok, ktoré by zahŕňali napríklad vek, čas alebo individuálne posúdenie sociálnej a hospodárskej situácie, ani by nebolo možné stanoviť" [vyhľadávanie sp. zl. ÚS 40 / 97 z 2.9.1998 (N 96 / 12 SbNU 27; 223 / 1998 Z.z.), Diferenciácia prídavkov pre deti].
Na oprávnené očakávania
59. V súlade s článkom 11 ods. 1 Charta má právo vlastniť majetok, t. j. právo vlastniť, používať, požívať a nakladať s majetkom. Pod ochranou tohto článku je tiež tzv. legitímna dôvera alebo nárok na majetok, ktorý možno odôvodnene očakávať, že bude splnený [v súvislosti s politikou dotácií pozri napríklad zistenie ústavného súdu sp. zn. pl. ÚS 12 / 14 zo 16.6.2015 (N 109 / 77 ColLNU 577; 177 / 2015 Z.z.), Pokiaľ ide o neústavnosť vymazania súdneho preskúmania z dôvodu pozastavenia platby časti dotácie, bod 46]. Pohľadávka je chránená, ktorá už bola individualizovaná právnym aktom alebo je identifikovateľná priamo na základe právnych predpisov [Ústavný súd zistil sp. zn. Pl. ÚS 50 / 04 z 8.3.2006 (N 50 / 40 zo SbNU 443; 154 / 2006 Zb.), kvóta na cukor III. "Potud, ak," alias česká Solange].
60. Podľa odvolateľa politika štátnej dlhodobej dotácie vytvorila oprávnené očakávania príjemcov subvencií, že budú stabilní pri prijímaní štátnej pomoci. Očakávanie zachovania pomoci na dotáciu však nie je legitímnou očakávaním v zmysle judikatúry ústavného súdu, ale predpokladom budúceho politického vývoja alebo zamerania hospodárskej politiky, ktorá nepatrí k ochrane článku 11 charty. Hoci možno akceptovať, že dotačné hospodárstvo vytvára určitú "subvenčnú závislosť," subvencované subjekty nemôžu oprávnene očakávať, že štátna podpora sa nikdy neskončí a nikdy sa nezmení. Naopak, je známe, že úroveň a zameranie dotácií sa postupne menia nielen v závislosti od zmeny v politickom zastúpení alebo od vykonávania politík, o ktoré politické sily súťažia v celoštátnych a európskych voľbách, ale aj v dôsledku zmien spôsobených hospodárskymi cyklami alebo inými faktormi, či už miestnymi alebo globálnymi. Nemožno vylúčiť ani to, že štát sa po úplnom stiahnutí zo systémov subvencií úplne odstúpi. Výklad, že poľnohospodári, bez ohľadu na právne predpisy, majú oprávnené očakávanie trvalého príjmu z dotácií, by bol v rozpore so zásadou času vlády.
Právo vykonávať a vykonávať iné hospodárske činnosti
61. Článok 26 ods. 1 Charta má plné právo vykonávať a vykonávať iné hospodárske činnosti. Toto právo sa môže uplatniť podľa článku 41 charty len v medziach zákonov, ktorými sa vykonáva.
62. Odvolateľ sa domnieva, že drobní poľnohospodári budú vďaka zvýšenej trhovej podpore pretláčať družstvá (napr. pri kúpe väčšieho množstva pôdy) so zvýšením finančných prostriedkov pridelených na dodatočnú redistributívnu pomoc, ktorá má pre určité podniky smrteľné dôsledky. Podľa odvolateľa sporné nariadenie teda zasahuje do samotnej podstaty práva slobodne podnikať. Podľa ústavného súdu však tento zákon vôbec nezasahuje do tohto zákona, a to v zásade z tých istých dôvodov, aké už boli opísané.
63. Ak sa členovia družstva spoja na účely podnikania v družstve ako samostatná právnická osoba, nie je to intervencia v ich práve podnikať, ak štát k nim skutočne pristupuje ako k jednej osobe a jednému podnikateľovi - so všetkými výhodami a nevýhodami - pristupuje k nim. Je to len logický dôsledok výberu jej členov, ktorí boli spojení práve na účely spoločného zastúpenia, niekedy preto, že sa zdalo ekonomicky výhodné. Ak sa ukáže, že to tak nie je, môžu podnikať oddelene a samostatne, aby splnili podmienky subvencie.
64. Skutočnosť, že väčší podnikatelia nedostávajú vyššiu dodatočnú pomoc na prerozdelenie ako malí podnikatelia, nemožno považovať za zásah do zákona. Právo podnikať nielenže nevedie k žiadnej priamej platbe od štátu, ale nevedie k zvýšeniu veľkosti príjemcov. Okrem toho nemožno prehliadnuť, že odvolateľka sa na jednej strane domnieva, že sporný režim znemožní väčšie podniky ako malí poľnohospodári, ale tiež predpovedá, že malí poľnohospodári budú mať prospech z požadovaných výhod na získanie dodatočnej pôdy (a teda na ich vlastnú expanziu, ktorú odvolateľ považuje za likvidáciu).
65. Ústavný súd pripúšťa, že štátna pomoc určitým podnikateľom môže ovplyvniť podnikanie ich konkurentov. Vplyv trhového prostredia je v určitom zmysle podstatou dotácie. Ako však už bolo povedané, poľnohospodárstvo je vysoko dotované odvetvie a dodatočná prerozdeľovacia podpora je len jedným z viacerých opatrení na podporu štátu a Európskej únie. Z tohto hľadiska sa nezdá zmysluplné vybrať si túto pomoc a preskúmať, či nezasahuje do práva zapojiť sa do deformácií už výrazne narušeného trhového prostredia. Ak väčší podnik skutočne prestane byť konkurencieschopný po tom, čo dostal jednu čiastočnú pomoc v rovnakej výške ako jeho menší konkurent, môže to naznačovať buď individuálne zlyhanie, alebo štrukturálny problém v celom sektore. Nič z toho nemôže Ústavný súd vyriešiť v rámci štandardného kontrolného postupu.
Záver
66. Ústavný súd z uvedených dôvodov zamietol návrh na zrušenie článku 9 vládneho dekrétu č. 83 / 2023 Z. z. o podmienkach poskytovania priamych platieb poľnohospodárom podľa § 70 ods. 2 zákona o ústavnom súde, zatiaľ čo návrh na zrušenie bodu 03.29 strategického plánu spoločnej poľnohospodárskej politiky na obdobie rokov 2023 - 2027 podľa § 43 ods. 1 písm. d) zákona o ústavnom súde, zmeneného a doplneného zákonom č. 77 / 1998 Z. z., bol zamietnutý. Nemusíte sa zaoberať potrebou alebo možnosťou eurokonformného výkladu ústavného poriadku (pozri Citované zistenie ústavného súdu sp./Pl. ÚS 50 / 04).
Predseda ústavného súdu:
JUDr.
Prihláste sa pre poznámky, obľúbené a upozornenia
Informácie o predpise
| Citácia | Ústavný súd nezistil 129 / 2025 Zb., sp. zn. |
|---|---|
| Typ predpisu | - |
| Autor | - |
| Zbierka | Zbierka zákonov |
| Dátum vyhlásenia | 06.05.2025 |
|---|---|
| Účinnosť od | - |
| Účinnosť do | - |
| Stav | Platný |
Znenie predpisu má informatívny charakter.
Komentáre 0