Ústavný súd zistil č. 104 / 2025 Z. z.
Posúdenie ústavného súdu sp. zn.
Platný
104
POKUTY
Ústavný súd
z 12. marca 2025
s. zn. pl. ÚS 21 / 21 v prípade návrhu na zrušenie § 155 ods. 4 a 5 zákona č. 541 / 2020 Z. z. o odpade
Za republiku
Dňa 12. marca 2025 Ústavný súd rozhodol na základe sp. z. pl. ÚS 21 / 21 na plenárnom zasadnutí, ktoré sa skladá z predsedu Súdneho dvora Josefa Baxyho a sudcov a sudcov Lucie Dolanskej Bányai, Josef Fiala, Jaromír Jirsy, Milan Hulmák, Veronica Christian, Zdenka Kühn (sudca spravodajcu), Tomáš Langášek, Jiří Nábán, Kateřina Ronovská, Dity Řepková, Jan Světona, Pavel Šamal a Daniela Zeman na návrh 25 senátorov českého parlamentu, ktorých zastupuje JUDr. Peter Svobová, Ph.D., advokát v mene Parlamentu Parlamentu republiky, v mene vlády a ako strana Súdneho dvora a Súdneho dvora,
nasledujúce:
I. § 155 ods. 4 zákona č. 541 / 2020 Z. z. o odpade, ak ide o základnú zložku poplatku za skladovanie odpadu podľa § 45 ods. 1 zákona č. 185 / 2001 Z. z., o odpade a o zmene a doplnení niektorých ďalších zákonov, ktoré nadobudli účinnosť pred 1. januárom 2021, sa vypúšťa od dátumu vyhlásenia zistení v zbierke zákonov a medzinárodných zmlúv.
II. Zvyšok sa zamieta.
Odôvodnenie
Predmet konania a znenie sporných právnych ustanovení
1. V tomto zistení Ústavný súd rieši ústavnosť prechodného ustanovenia zákona č. 541 / 2020 Z. z. o odpade, ktorý spätne stiahol právo príjemcov (obce a Štátny environmentálny fond) na časť poplatku, ktorý platia výrobcovia odpadu za likvidáciu odpadu na skládky podľa skorších právnych predpisov platných pred 1.1.2021 a ktorý bol príjemcom zaplatený prevádzkovateľom skládok. Ústavný súd sa zároveň zaoberá retroaktívnym zrušením povinnosti prevádzkovateľa skládok vytvoriť finančnú rezervu pre časť odpadu uloženého podľa právnych predpisov platných pred 1. januárom 2021.
2. Sporné ustanovenia vrátane poznámky pod čiarou znejú takto:
"(4) Pre odpad určený na skládkovanie v prvej fáze skládkovania a na výrobu výrobkov podľa článku 3 ods. 6 zákona č. 185 / 2001 Z. z., s účinnosťou pred dátumom nadobudnutia účinnosti tohto zákona, určený na skládkovanie v prvej fáze skládkovania, spracovaný v súlade s podmienkami právnych predpisov25) na základe integrovaného povolenia vydaného podľa zákona č. 76 / 2002 Z. z., o integrovanej prevencii a o úprave určitých zákonov (zákon o integrovanej prevencii), zmeneného a doplneného zákonom č. 69 / 2013 Z. z., s ktorým bola skládka spracovaná po nadobudnutí účinnosti zákona č. 229 / 2014 Z. z.
(5) Pokiaľ ide o odpad uvedený v predchádzajúcom odseku, prevádzkovateľ skládok nevytvorí finančnú rezervu na rekultiváciu, údržbu skládky a zneškodňovanie odpadu po ukončení jeho prevádzky podľa § 49 ods. 1 a § 51 ods. 4 zákona č. 185 / 2001 Z. z., ktorá bude účinná pred dátumom nadobudnutia účinnosti zákona.
25) Vyhláška č. 294 / 2005 Z. z., o podmienkach likvidácie a používania odpadu v teréne a o zmene a doplnení vyhlášky č. 383 / 2001 Z. z., o podrobnostiach nakladania s odpadom. Dekrét č. 383 / 2001 Z. z., o podrobnostiach odpadového hospodárstva."
Tvrdenia odvolateľa
3. Odvolateľ, skupina 25 senátorov, navrhuje, aby Ústavný súd zrušil článok 155 ods. 4 a 5 zákona č. 541 / 2020 Z. z. o odpadoch (ďalej len "zákon o odpadoch" alebo "zákon o novom odpade").
4. Odvolateľ tvrdí, že podľa napadnutého článku 155 ods. 4 zákona o odpadoch výrobcovia odpadu neplatia za odpad, ktorý sa v skratke používal na zabezpečenie samotnej skládky, aby bol v súlade so zákonnými parametrami (použiteľný odpad alebo odpad na účely technickej bezpečnosti skládky), poplatok za skladovanie podľa § 45 ods. 1 zákona č. 185 / 2001 Z. z. o odpadoch a o zmene a doplnení niektorých iných zákonov, zmenených a doplnených do 31.12.2020 (ďalej len "Starý zákon o odpade"). Podľa § 155 ods. 5 nového zákona o odpadoch prevádzkovateľ skládok nevytvára finančnú rezervu na jeho zhodnotenie po uzavretí skládky odpadu podľa § 155 ods. 4 toho istého zákona, ktorý bol povinný vytvoriť podľa starého zákona o odpadoch.
5. Sporné ustanovenia neboli súčasťou vládneho návrhu predloženého Poslaneckej komore 18. decembra 2019, ktorý bol následne prediskutovaný ako House Press č. 676, ale bol doň vložený pozmeňujúcim a doplňujúcim návrhom pána Antonína Staneka č. 4650 v rámci House Press č. 676 / 9. Tento pozmeňujúci a doplňujúci návrh schválila parlamentná komora v treťom čítaní na svojom 58. zasadnutí 18. septembra 2020 rezolúciou č. 1241.
6. Podľa § 45 Starého zákona o odpade musel výrobca odpadu, aj keď sám bol prevádzkovateľom skládok, zaplatiť poplatok za skladovanie odpadu. Prevádzkovateľ skládky mal povinnosť vyberať poplatok od pôvodcov odpadu a zaplatiť poplatok vyberaný zákonom príjemcovi dane, t. j. obci, v ktorej katastrálnom území sa skládka nachádza, alebo Štátnemu environmentálnemu fondu (§ 46 ods. 2 Starého zákona o odpadoch). § 45 ods. 3 Starého zákona o odpade stanovuje výnimku z povinnosti výrobcu odpadu zaplatiť tento poplatok za odpad, ktorý technologicky zabezpečuje skládku. Podľa toho istého ustanovenia o tejto výnimke však obmedzenie spočívalo v tom, že materiál na technologickú bezpečnosť skládky, za ktorý nebol zaplatený žiadny poplatok, môže predstavovať maximálne 20% celkovej hmotnosti odpadu uloženého na skládke počas príslušného kalendárneho roka.
7. Podľa právnych predpisov uvedených v starom zákone o odpade by sa povinnosť poplatku vzťahovala aj na výrobcu odpadu, ktorý ešte nezaplatil poplatok, alebo na prevádzkovateľa skládok, ktorý ešte nezaplatil poplatok. Podobne, ak by prevádzkovateľ skládky uložil určitý odpad na skládku ako použiteľný odpad pred 1. januárom 2021, ale prekročil ročný limit 20%, ale ešte nevybral poplatok od výrobcu odpadu alebo nevyberal poplatok od výrobcu odpadu, tieto povinnosti by pokračovali a príjemcovia poplatkov by si ponechali svoje nároky.
8. Sporné prechodné ustanovenie oddielu 155 ods. 4 nového zákona o odpade zo všeobecného medzičasového pravidla uvedeného v oddiele 155 ods. 3 toho istého zákona ustanovilo výnimku pre túto kategóriu zhodnoteného odpadu (t. j. bez ohľadu na ročný limit 20%), že výrobca odpadu neplatil poplatok za skladovanie takéhoto odpadu. Preto sa uvádza, že súčasná povinnosť poplatku za kategóriu zhodnoteného odpadu presahujúca zákonný ročný limit sa zrušuje priamo z celkovej povinnosti poplatku a z práv a povinností, ktoré s tým súvisia. V dôsledku toho príjemcovia dane podľa zákona už nebudú mať svoje právo na platbu alebo prípadne platbu splatných poplatkov.
9. Táto výnimka podlieha dodatočnej výnimke podľa § 155 ods. 5 nového zákona o odpadoch: pre kategóriu zhodnoteného odpadu prevádzkovateľ skládok nemusí vytvoriť finančnú rezervu podľa § 49 ods. 1 a § 51 ods. 4 starého zákona o odpadoch. Ak prevádzkovateľ skládok nevytvoril finančnú rezervu pre túto kategóriu odpadov pred 1.1.2021 v požadovanom rozsahu, nemusí ju od 1.1.2021 ďalej dopĺňať. Naopak, ak prevádzkovateľ skládky zriadil túto rezervu pred 1. januárom 2021 aj pre kategóriu zhodnoteného odpadu, nesmie mať v držbe príslušné finančné prostriedky uložené na bankovom účte kedykoľvek od 1. januára 2021 a disponovať nimi.
10. Žalobkyňa tvrdí, že článok 155 ods. 4 zákona o odpadoch porušuje zásadu právnej istoty podľa článku 1 ods. 1 ústavy Českej republiky (ďalej len "ústava"), zásadu rovnosti práv podľa článku 1 prvej vety Charty základných práv (ďalej len "charta") v spojení so základným právom na ochranu majetku a majetku podľa článku 11 ods. 1 charty a právom na slobodné konanie podľa článku 26 ods. 1 charty. Toto ustanovenie vedie k skutočnej retroaktivite, pretože mení dôsledky právneho vzťahu, ku ktorému došlo v rámci účinnosti starého zákona o odpade, tým, že priamo zo zákona a bez ďalšieho odkladu ruší právne záväzky výrobcov odpadu a prevádzkovateľov skládok, ktoré vznikli a ešte nie sú splnené. Sporné ustanovenie odstraňuje nielen povinnosti výrobcov odpadu a prevádzkovateľov skládok, ale aj práva a právne požiadavky príjemcov odpadu, čo je protiústavné. Prechodné ustanovenie tiež vytvára nerovnosť v právach medzi "spravodlivými" odpadárňami a prevádzkovateľmi skládok, ktorí zaplatili pred 1. januárom 2021 a zaplatili poplatok za odpad uložený ako materiál pre technickú bezpečnosť skládky, ak prekročil svoju ročnú hranicu 20% na jednej strane a "nekalými" výrobcami odpadu a prevádzkovateľmi skládok, ktorí nezaplatili ani nezaplatili dlžnú sumu za odpad uložený ako využiteľný nad touto právnou ročnou hranicou na druhej strane. Odvolateľ považuje túto nerovnosť za odporujúcu ústavnému poriadku. Podstatou sporného ustanovenia je, že "nespravodlivým daňovým poplatníkom umožňuje využívať ich porušenie."
11. Nasledujúci oddiel 155 ods. 5 zákona o odpadoch je v rozpore so základným právom na priaznivé životné prostredie podľa článku 35 ods. 1 a 3 charty. Zmenou finančnej rezervy na sanitáciu a rekultiváciu skládok právne ustanovenie zasahuje bez akéhokoľvek rozumného dôvodu a so zjavnými charakteristikami svojvoľného práva na priaznivé prostredie. V pozmeňujúcom a doplňujúcom návrhu pána Antonína Staňeka nie je odôvodnené prechodné ustanovenie oddielu 155 ods. 5 zákona o odpadoch (iba odsek 4 je odôvodnený), v ktorom sa zdôrazňuje zjavná neistota zákonodarcu.
Činnosť
12. Ústavný súd posúdil procesné predpoklady konania a dospel k záveru, že návrh v tomto zmysle predložil oprávnený odvolateľ, skupina 25 senátorov [§ 64 ods. 1 písm. b) zákona č. 182 / 1993 Z. z. o Ústavnom súde]. Ústavný súd nenašiel dôvod neprípustnosti žaloby podľa článku 66 zákona č. 182 / 1993 Z. z. o ústavnom súde v znení neskorších predpisov (ďalej len "zákon o ústavnom súde") a dospel k záveru, že je spôsobilý posúdiť žiadosť, ktorá spĺňa všetky zákonné požiadavky [podľa článku 87 ods. 1 písm. a) ústavy].
Konanie pred ústavným súdom
13. Ústavný súd zaslal návrh dvom parlamentným komorám, ktoré sú oprávnené konať v jeho mene (odsek 69 ods. 1 zákona o ústavnom súde). Zaslala ho aj vláde a ombudsmanovi, t. j. orgánom oprávneným na vstup vedľajšieho účastníka do konania (§ 69 ods. 2 a 3 toho istého zákona).
14. Námietky účastníkov konania a vedľajších účastníkov konania následne zaslal odvolateľovi ústavný súd. Odvolateľ neodpovedal na tieto pripomienky.
15. Ústavný súd od ústneho pojednávania neočakával ďalšie objasnenie prípadu, a preto ho opustil (odsek 44 prvého zákona o ústavnom súde).
Pozorovanie komôr Parlamentu
16. Poslanecká komora sa vo svojich pripomienkach z 29. apríla 2021 obmedzila na opis priebehu legislatívneho procesu. Dospela k záveru, že návrh zákona bol schválený ústavným postupom podpísaným príslušnými ústavnými orgánmi a riadne deklarovaným. Je úlohou ústavného súdu preskúmať ústavnosť sporných ustanovení a rozhodnúť o návrhu na ich zrušenie.
17. Senát vo svojich pripomienkach zo 7. mája 2021 zdôraznil, že návrh zákona bol vrátený do poslaneckej komory so zmenami a doplneniami vrátane návrhu na zrušenie sporných ustanovení. Pozmeňovací návrh predložil senátor Ladislav Kos, ktorý pri diskusii o návrhu zákona na zasadnutí senátu uviedol, že prevádzkovatelia skládok využili medzeru v zákone a nezaplatili poplatky tak, ako mali. Prevádzkovatelia skládok neplatili poplatky za skladovanie odpadu ani za 60% alebo 70% hmotnosti odpadu na skládke.
Pripomienky vlády
18. Vláda, v prípade ktorej oprávnený minister spravodlivosti a podpredseda legislatívnej rady vlády Marie Beneš vo vyhlásení z 12. mája 2021 navrhla, aby ústavný súd vyhovel žiadosti. Identifikovala tvrdenie odvolateľa a konečný návrh. Odvolateľ bol opravený len tým, že to nebol pozmeňovací návrh pána Antonína Staneka, pretože ho neschválil Hospodársky výbor poslaneckej komory. Práve obsah toho istého návrhu, ktorý predložil pán Jan Zahradník, schválil Výbor pre životné prostredie poslaneckej komory.
19. § 155 ods. 4 zákona o odpadoch podľa vlády má dôsledky nielen na ochranu životného prostredia, ale aj na príjemcov dane, ktorí nemohli predvídať nové právne predpisy a ich dôsledky. Toto je neprijateľná skutočná retroaktivita. Fakty relevantné pre ďalšie právne hodnotenie sú momentom zneškodnenia odpadu na skládke (takzvané odpady, ktoré prevádzkovateľ skládok považoval za odpad pre technickú bezpečnosť). V tomto bode mal prevádzkovateľ vybrať poplatok a odstrániť ho v rámci zákonnej lehoty. Ak sa tak nestane, bol tu dlh za poplatok, čo je zákonné právo obce.
20. Ak bolo prijatie spornej právnej úpravy odôvodnené okrem iného zmenou výpočtu podielu odpadu uloženého na skládke na maximálne 25% objemu všetkého odpadu uloženého na skládke za každý kalendárny rok na maximálne 20% celkovej hmotnosti odpadu uloženého na skládke v danom kalendárnom roku, riešenie použité v zmene a doplnení nie je primerané. Táto zmena výpočtu bola zavedená novelou č. 229 / 2014 Z. z. s účinnosťou od 1. januára 2015 do § 45 ods. 3 starého zákona o odpadoch. Je neprimerané spoliehať sa na nejednoznačnosť pôvodných právnych predpisov z roku 2015 v roku 2020. Tým sa nemení skutočnosť, že pôvodné právne predpisy neboli v roku 2015 okamžite prenesené do vykonávacích právnych predpisov. V prípade nejasnosti vo výklade starého zákona o odpade by sa každý (prevádzkovateľ skládok alebo výrobca odpadu) mohol obrátiť na správne orgány.
21. Vláda doplnila k návrhu článku 155 ods. 5 zákona o odpadoch niektoré čiastočné argumenty, ako napríklad údaje z listu českého úradu pre environmentálnu kontrolu z 26. 10. 2020 upriamiť pozornosť na zoznam konaní proti prevádzkovateľom skládok na zaplatenie chýbajúcej finančnej rezervy (napr. v prípade skládky v Časlave to bolo viac ako 68 miliónov CZK, na skládke v Benátkach nad Jizerou o viac ako 39 miliónov CZK atď.). Vyššie uvedené ustanovenie zákona ohrozuje životné prostredie. Nie je jasné, prečo veľmi dôležitý verejný záujem na ochrane životného prostredia musel ustúpiť hospodárskym záujmom tých, ktorí si riadne nesplnili svoje právne záväzky podľa starého zákona o odpadoch, od odôvodnenia zmeny a doplnenia, ktorým sa zaviedlo sporné ustanovenie. Bod 155 ods. 5 sa žiadnym spôsobom nezaoberá otázkou finančných rezerv, ktoré už zaplatili tí, ktorí riadne a včas vykonávali svoje povinnosti, ani sa nezaoberá otázkou riadenia (konečného a nespravodlivého), v ktorom sa o týchto povinnostiach rozhodlo.
22. Nakoniec vláda zdôraznila, že sporné ustanovenia sa musia považovať za nepredvídateľné. Prijatiu spornej právnej úpravy nepredchádzala verejná a odborná diskusia. V dôsledku sporných ustanovení existuje pred zákonom nerovnosť, "legalizácia porušenia skupiny subjektov" a v neposlednom rade finančná škoda zo strany príjemcov dane.
Pripomienky ombudsmana
23. Ombudsman zdôraznil, že sporné ustanovenia vstúpili do práva bez vhodnej odbornej diskusie a ohrozili ochranu životného prostredia. Každý má byť zodpovedný za svoju činnosť, ak ohrozuje alebo poškodzuje životné prostredie. Ide okrem iného o vyjadrenie zásady "znečisťovateľ platí," ktorá však narúša sporné nariadenie. Poplatky za skládky sú základným hospodárskym nástrojom, ktorý ovplyvňuje neželanú produkciu odpadu. Podobne povinnosť vytvoriť finančnú rezervu na rekultiváciu a ukladanie skládok je základným nástrojom na zabezpečenie financovania riadenia skládky po jej dokončení a ukončení.
24. Podstatu celej záležitosti - a teda spornej právnej úpravy - možno podľa ombudsmana zhrnúť tým, že za podmienok Českej republiky bol uložený odpad pomerne masívne oznámený ako technologický materiál na zabezpečenie skládky, pokiaľ nezodpovedá realite zabezpečenia konkrétnej skládky. Zmenou zákona o starom odpade č. 229 / 2014 Z. z. s účinnosťou od 1. januára 2015 sa minimálne obmedzilo množstvo odpadu tak, že takto oznámené množstvo odpadu nesmie presiahnuť 20% celkovej hmotnosti odpadu uloženého na skládke počas kalendárneho roka.
25. Keď prišlo nadmerné nahlasovanie odpadu, ktorý by sa mohol použiť na zabezpečenie skládky, a poplatky sa merali, vytvorili sa problematické finančné požiadavky pre prevádzkovateľov pôsobiacich v odpadovom hospodárstve. Platí to aj pre rôzne snahy o odvrátenie tejto hrozby. Výsledkom bol silný tlak na legislatívne riešenie tejto situácie. Sporné ustanovenia však neprimerane oslabujú príjmy obcí a Štátneho environmentálneho fondu a v budúcnosti predstavujú hrozbu pre zhodnocovanie a zhodnocovanie skládok odpadu. Ombudsman preto navrhol, aby Ústavný súd vyhovel žiadosti.
Zmena a doplnenie sudcu spravodajcu
26. Keďže pôvodný sudca spravodajca Josef Fiala nedostal na plenárnom zasadnutí 10. decembra 2024 potrebnú väčšinu hlasov, predseda ústavného súdu vymenoval sudcu Zdeněka Kühna za nového sudcu spravodajcu (§ 55 zákona o ústavnom súde) v ten istý deň.
Pokrok v legislatívnom procese a posúdenie jeho ústavnej zhody
27. Podľa článku 68 ods. 2 zákona o Ústavnom súde, zmeneného a doplneného zákonom č. 48 / 2002 Z. z., posúdenie ústavnosti zákona s ústavným poriadkom spočíva v odpovedi na tri otázky: či bol zákon prijatý a vydaný v rámci právomoci stanovenej ústavou, či bol prijatý ústavným spôsobom a či je jeho obsah v súlade s ústavným právom.
28. Z verejne dostupných zdrojov (pozri výtlačky poslaneckej komory a senátu dostupné na ich internetovej stránke) Ústavný súd zistil, že návrh vlády na nový zákon o odpade, ktorý následne obsahoval sporné ustanovenia, bol 18. decembra 2019 odovzdaný poslancom ako tlačová správa č. 676 / 0. Prvé čítanie návrhu zákona sa začalo 29. januára 2020 a bolo ukončené 31. januára 2020. Návrh zákona bol nariadený diskutovať o troch výboroch: Výbor pre životné prostredie ako výbor pre záruky, hospodársku a verejnú správu a regionálny rozvoj. Druhé čítanie návrhu zákona sa uskutočnilo 17. júna 2020 a pozmeňujúce a doplňujúce návrhy boli spracované ako tlač č. 676 / 9, ktorá bola predložená poslancom 19. júna 2020. Výbor pre environmentálne záruky vydal 24. júna 2020 uznesenie, v ktorom odporučil hlasovanie v treťom čítaní o návrhoch predložených k návrhu zákona a poskytol stanoviská k jednotlivým návrhom v rámci Press 676 / 9; objednávka bola predložená členom 30. júna 2020 ako tlač č. 676 / 10. Tretie čítanie návrhu zákona sa začalo 8. júla 2020. Po prerušení sa 18. septembra 2020 dokončilo tretie čítanie návrhu zákona, keď návrh zákona schválila komora zástupcov v znení prijatých pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov, ktoré tiež obsahovali ustanovenia, na ktoré odvolateľka teraz namieta.
29. Komora zástupcov schválila zákon Senátu 15. 10. 2020. Senát rokoval o návrhu zákona 12. novembra 2020 ako Senát Press č. 320. Senátori napríklad kritizovali ustanovenia, o ktorých sa v súčasnosti uvažuje, keď senátor Ladislav Kos charakterizoval oddiel 155 ods. 4 a 5 tak, že "viac-menej boli odpustené skládkovými spoločnosťami za neplatenie skládkového poplatku, pretože skládkové spoločnosti využili alebo sa pokúsili využiť nejaký potenciál priepasti v zákone a nezaplatili poplatky tak, ako by mali. To znamená, že odpad nad 20% hmotnosti, ak sa poplatok nemusí uplatňovať, ak sú tzv. stavebné prvky skládky, preto ho interpretovali ako neplatenie poplatkov vo výške 60 alebo 70% hmotnosti odpadu, ktorý prišiel na skládku. Tento pozmeňujúci a doplňujúci návrh mal tieto situácie zahojiť pre skládkové spoločnosti. Jednoducho im odpustil. Zároveň existuje niekoľko súdnych sporov medzi obcami a skládkovými spoločnosťami, kde obce žalujú za toto nezaplatenie poplatkov, aby sa do tohto konania zapojil aj pozmeňujúci a doplňujúci návrh, ktorý prepadol v rokovacej sále zástupcov." Na základe týchto argumentov senát prijal uznesenie 27, ktorým sa návrh vrátil do zmenenej a doplnenej komory. Jedným zo zmien a doplnení (odsek 8) bolo aj vypustenie § 155 ods. 4 a 5.
30. Uznesenie senátu bolo predložené poslancom ako House Press č. 676 / 12 16. novembra 2020. Návrh zákona, ktorý senát vrátil, prediskutovala Komora zástupcov 1. decembra 2020 ako tlačové číslo 676 / 11. Počas rokovaní sa o sporných ustanoveniach znovu diskutovalo, napríklad pani Dana Balcarová kritizovala, že návrh zákona mal "možnosť, že prenajímatelia pôdy by mohli obísť povinnosť zaplatiť poplatok týmto spôsobom, a dokonca aj spätne od roku 2015, t. j. že spoločnosť, ktorá už dostala pokutu, ju nebude musieť zaplatiť teraz - to sa mi zdá naozaj hrozné," povedal pán Marek Excellent, že "sa domnievame, že tento spôsob nemôže byť ovplyvnený legitímnymi a predvídateľnými príjmami obcí a miest, rovnako ako by sa mala zrušiť povinnosť vytvoriť finančnú rezervu a rekultiváciu. A nejde len o zníženie príjmov obcí a miest, ale aj o štátny environmentálny fond. Myslím, že sa musíme postarať o riadnu ekonomiku a príjmy štátu. Povedali to kolegovia predo mnou. Myslím si, že to je jeden z dôvodov, prečo by sme mali podporiť text, ktorý senát poslal komore zástupcov."
31. Komora zástupcov však vyjadrila súhlas s návrhom zákona v znení, v ktorom bol pôvodne postúpený senátu. Tento návrh zákona bol predložený prezidentovi republiky 4. decembra 2020, ktorý predseda podpísal v ten istý deň. Zákon bol vyhlásený v zbierke zákonov 23. decembra 2020 vo výške 222 pod č. 541 / 2020 Z. z., s účinnosťou od 1. januára 2021.
32. Ústavný súd uvádza, že napadnúť proces prijatia zmeny a doplnenia, ktorým sa do návrhu zákona zaviedli sporné prechodné ustanovenia. Predložené pozmeňovacie návrhy boli spracované ako Press 676 / 9 (pozri vyššie). Obsahuje aj v bode 15 pozmeňovací návrh, ktorý predložil pán Jan Zahradník (v podstate rovnaký ako pozmeňovací návrh pána Antonína Staňka) k vloženiu sporných ustanovení obsiahnutých v uznesení Výboru pre záruky životného prostredia č. 119 (Press č. 676 / 7). Predložením zmeny a doplnenia poslanec využil svoje právo zakotvené v článku 63 zákona č. 90 / 1995 Z. z. o rokovacom poriadku poslaneckej komory v znení zmien a doplnení. Tento pozmeňujúci a doplňujúci návrh mal blízky vzťah nielen k účelu, ale aj k predmetu pôvodného návrhu zákona. V skutočnosti to bola výnimka zo všeobecného medzičasového pravidla v § 155 ods. 3. Preto nejde o protiústavnú príslušnosť v zmysle judikatúry ústavného súdu [pozri. nález 4.12.2024 sp. zn. Skutočnosť, že pozmeňujúci a doplňujúci návrh je len stručne odôvodnený, nevyjadrený vládou a pred ním nie je diskusia expertov, nepredstavuje protiústavný charakter legislatívneho procesu.
33. Sporné právne ustanovenia boli preto prijaté ústavou, ktorá je stanovená v právomoci Parlamentu (článok 15 ods. 1 ústavy) a ústavným spôsobom.
Podstatné preskúmanie ústavnosti sporných ustanovení
34. Ústavný súd najprv vo všeobecnosti vypracuje ústavné požiadavky týkajúce sa zakázanej retroaktivity (časti VII. A. 1 a VII. A. 2 nižšie). Bude tiež pripomienkovať ústavnosť takzvaných interpretačných zákonov, otázku, o ktorej sa vo svojej judikatúre nediskutovalo (časť VII. A. 3.) Tento všeobecný východiskový bod sa vzťahuje na sporné ustanovenia, najmä na oddiel 155 ods. 4 zákona o odpadoch (časť VII B.1), a najmä na oddiel 155 ods. 5 toho istého zákona (časť VII B.2).
Všeobecne o ústavnej zásade zákazu retroaktivity
Definícia skutočnej retroaktivity a takzvanej falošnej retroaktivity
35. Otázka retroaktivity bola analyzovaná Ústavným súdom mnohokrát [posledná v zisteniach 17.1.224 sp. zn. Pl. ÚS 30 / 23 (36 / 2024 Z. z.) - Zníženie mimoriadnej indexácie dôchodkov, body 131 až 138 alebo 22.1.2025 sp. zn. Pl. ÚS 18 / 24 (45 / 2025 Z. z.) - Štátny príspevok do III dôchodkového piliera, body 60 až 62]. Preto je teraz založená na svojej ustálenej judikatúre.
36. Ako uviedol ústavný súd v rozsudku vo veci 30 / 23 ÚS 30 / 23, skutočný spätný účinok nastáva vtedy, keď zákonodarca môže uložiť dotknutej osobe nové pravidlo, ktoré sa začalo v minulosti a už bolo "ukončené" spojením s ním iných právnych účinkov (dôsledkov) ako starého pravidla (bod 136 ÚS 30 / 23, vrátane citácie nemeckej judikatúry). Podobný prístup k retroaktivite má veľmi dlhú tradíciu v práve platnom na českom území (porov. Melzer, F. Pre medzičasové právo všeobecne. In: Melzer, F. - Tegl, P. Občiansky zákonník. Veľká poznámka. Zväzok III. Praha: Leges, 2014, s. 1101, s odkazom na diela F. Zeillera zo začiatku 19. storočia). Skutočný spätný účinok teda znamená, že "pravidlo sa neuplatňuje v minulosti, ale v minulosti" (s. 1101 s odkazom na Wollfovu prácu).
37. Zákaz skutočnej retroaktivity má teda dve tváre. Nielenže zakazuje uplatňovanie nového zákona na existujúce skutočnosti v období pred dátumom účinnosti nového zákona, ale vyžaduje aj uplatňovanie starého zákona na tieto skutočnosti na základe účinnosti nového zákona. Druhá tvár je oveľa dôležitejšia (thus Tilsch, E. Občianske právo Rakúska. Generál. 2. doplnené vydanie, Praha, 1913, s. 62 až 63).
38. Naopak, k takzvanej falošnej retroaktivity (retrospektívnej) zvyčajne dochádza v situáciách, keď nový zákon zmení alebo zruší existujúce právne vzťahy v budúcnosti. Zákonodarca tu zasiahne v faktickom stave, ktorý sa začal v minulosti, ale ktorý ešte nebol "uzavretý," t. j. fakty stále fungujú. Nejde v podstate o spätné uplatňovanie práva, ale o úpravu trvalých právnych vzťahov, ktoré vznikli v minulosti s účinkami na budúcnosť. Práva, ktoré už boli stanovené v starých právnych predpisoch, však nepatria do pôsobnosti tohto modelu medzičasového riešenia, takže tieto práva sú podriadené starému zákonu. False retroaktivita teda nie je retroaktivita (retroaktivita právneho štátu) v najužšom zmysle slova (porovnaj).
39. Podstatou skutočnej retroaktivity je, že podľa novej právnej normy skutočnosti, ku ktorým došlo v celom rozsahu pred nadobudnutím účinnosti novej právnej normy, alebo že nová právna norma zmení právne dôsledky, ktoré podľa starého zákona vznikli na základe týchto skutočností pred dátumom uplatňovania novej právnej normy. Podstatou falošnej retroaktivity je, že právne vzťahy vyplývajúce z účinnosti starého zákona (z ktorého sa existujúce právo) riadia starým zákonom až do účinnosti nového zákona, ale potom týmto novým zákonom. Existencia právnych vzťahov existujúcich pred nadobudnutím účinnosti nových právnych predpisov a právnych nárokov, ktoré z nich dovtedy vyplývajú, sa však riadi zrušeným právnym štandardom [zistenia z 12.3.2002 sp. zn. ÚS 33 / 01 (N 28 / 25 ColU 215; 145 / 2002 Z. z.), časť IV; pozri zistenia z 19.4.2011 sp. zn. Pl. ÚS 53 / 10 (N 75 / 61 SbNU 137; 119 / 2011 Z. z.) - Úspory v stavebníctve - spätné zníženia a zdanenia štátnej pomoci, bod 145; z 18.5.2021 sp. zn. ÚS 87 / 20 (N 97 / 106 SbNU 84; 232 / 2021 Z. z.) - Daňový balík na rok 2020, bod 117]. Napríklad v daňovom práve je možné hovoriť o skutočnej retroaktivite len vtedy, ak zákonodarca následne zmení už vzniknutú daňovú povinnosť [BVerfGE 127, 1 (s. 18) ].
40. Inými slovami, skutočná a falošná spätná aktivita majú spoločné to, že právne predpisy sa vzťahujú na skutočnosti, ktoré sa stali v minulosti. Nesprávna retroaktivita spočíva v tom, že vytvorenie právneho vzťahu sa posudzuje podľa starých právnych predpisov, ale obsah právneho vzťahu (z ktorého vznikajú nové právne predpisy a povinnosti) je od dátumu uplatňovania práva nový. Na druhej strane, v prípade skutočnej retroaktivity sa právne dôsledky v minulosti uzavretých skutočností menia spätne.
Prijatie skutočnej retroaktivity a takzvanej falošnej retroaktivity
41. Pokiaľ ide o spätnú účinnosť, uplatňuje sa zásada všeobecnej neprípustnosti, z ktorej existujú prísne obmedzené výnimky z prípustnosti. Naopak, pre spätnú účinnosť sa uplatňuje zásada všeobecnej prípustnosti, z ktorej existujú výnimky z jej neprípustnosti.
42. Hoci takzvaná falošná retroaktivita je všeobecne prijateľná a zvyčajne neexistuje žiadny ústavný problém, keď sa používa, aj tento spôsob riešenia konfliktov medzi starými a novými právnymi predpismi sa môže dostať do ústavných limitov. Mala by sa zohľadniť najmä dôvera v pokračujúcu uplatniteľnosť starého práva a súvisiaca ochrana nadobudnutých práv a dôvera v staré právo. Posúdenie toho, či je falošná spätná aktivita výnimočne neprijateľná, spočíva v meraní cieľa, ktorý sleduje zákonodarca, a prostriedkov, ktoré si vybral na dosiahnutie cieľa, na jednej strane so sklamanou dôverou príjemcov "starého" práva na strane druhej. Ústavný súd skúma "vytrvalosť "takéhoto sklamania, berúc do úvahy intenzitu verejného záujmu, že zákonodarca viedol k zmene právnych predpisov a mieru sklamania v dôvere v právo. Má význam, aký je správny, a ako silný vytvára očakávania. Táto konkrétna pozícia má oprávnené očakávania vo forme nároku na aktíva (Pl. ÚS 30 / 23, odseky 134, 136 a 138). Predchádzajúca judikatúra zdôraznila, že stupeň rozdielu medzi novou a starou legislatívou a sociálnou naliehavosťou zavedenia nových právnych predpisov zohráva významnú úlohu pri posudzovaní metódy medzičasového legislatívneho riešenia [zistenie z 4.2. 1997 sp. zn.
43. Článok 40 ods. 6 charty, v ktorom sa uvádza, že trestný čin je posudzovaný a trest je uložený podľa zákona platného v čase, keď bol trestný čin spáchaný (t. j. zákaz skutočnej retroaktivity), ale neskôr sa tento zákon uplatňuje, ak je pre páchateľov výhodnejší (ústavný poriadok skutočnej retroaktivity).
44. Zákaz skutočnej retroaktivity však presahuje oblasť trestu. Vyplýva tiež z požiadaviek právneho štátu (článok 1 ods. 1 ústavy). Judikatúra odkazuje na "všeobecný zákaz retroaktivity na úkor" [zistenie o 4.2.2020 sp. zn. Obmedzenie a ukončenie zodpovednosti za trestný čin, t. j. zákaz, ktorý nie je výnimočným pravidlom, ale skôr zásadou, ktorá umožňuje úzko vymedzené výnimky. Jednou z takýchto výnimiek je spätná aktivita v prospech daňovníka alebo iných záväzkov služby vo verejnom záujme. Okrem toho Ústavný súd už v minulosti vysvetlil, že zákonodarca nemôže spätne zmeniť daňové pravidlá" na daňovníka" [zistenie 12.7.2011 sp. zn. ÚS 9 / 08 (N 127 / 62 SbNU 3; 236 / 2011 Z. z.) - Retroaktivita pri určovaní daňovej povinnosti, bod 16].
45. Preto je prípustná spätná zmena v prospech platiteľa alebo daňovníka verejných platieb. Podobné vnímanie, okrem skutočnej retroaktivity zo strany jednotlivca, je typické aj pre zahraničnú judikatúru, ako napríklad ústavné súdnictvo nemeckého [napr. BVerfGE 24, 220 (s. 229) ] alebo rakúskeho (napr. VfSlg 19,637/ 2012, časť III).
46. Reštriktívne výnimky zo všeobecného zákazu skutočnej retroaktivity sa budú uplatňovať v tých vertikálnych právnych vzťahoch, v ktorých je štát a jednotlivec proti a v ktorých nové nariadenie zlepšuje postavenie jednotlivca alebo mu dáva práva alebo ruší niektoré jeho povinnosti so spätnou platnosťou. Príkladom je zákon č. 46 / 2006 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 193 / 1999 Z. z. o občianstve niektorých bývalých československých občanov, zmenený a doplnený zákonom č. 320 / 2002 Z. z. Tento zákon vložil do zákona č. 193 / 1999 Z. z. skutočné retroaktívne pravidlo, podľa ktorého vyhlásenie niektorých bývalých občanov o občianstve, ktoré nebolo vykonané v rámci pôvodnej lehoty zákona, môže byť obnovené z 1.6.2005, t. j. osem mesiacov pred zákonom č. 46 / 2006 Z. z., ktorý sa uskutočnil dňa 27.2.2006. Táto norma teda pôvodne viedla k právne irelevantnému konaniu, ktoré sa uskutočnilo medzi 1.6.2005 a 27.2.2006, k retroaktívnemu charakteru konania uznaného zákonom so všetkými jeho dôsledkami (vrátane povinnosti správneho orgánu vydať osvedčenie alebo zamietavé rozhodnutie). Skutočná retroaktivita nespôsobila žiadne ústavné problémy (pozri rozsudok NSS z 29.4.2009 č. 1 As 26 / 2009-69, bod 13).
47. Podobne za normálnych okolností nebude ústavným spôsobom, ak zákon spätne zníži daň alebo podobnú povinnosť fyzických alebo právnických osôb alebo inak zlepší ich postavenie. Kľúčom však je, že retroaktívne zaobchádzanie, aj keď je prospešné pre určité osoby, by nemalo byť priamo spojené s inými osobami. Ďalším príkladom, keď skutočná retroaktivita nevyvoláva ústavné pochybnosti, bude situácia, keď objektívne opodstatnená spätná zmena práva nespôsobuje žiadnu alebo len veľmi malú ujmu adresátom právnej normy [tzv. výhrada de minimis, pozri BVerfGE 30, 367 (s. 389); BVerfGE 72, 200 (s. 258) ].
Ústava takzvaných interpretačných zákonov
48. Neprípustnosť skutočnej retroaktivity je tiež situácia, v ktorej sa zákonodarca snaží regulovať právne skutočnosti, ku ktorým v minulosti úplne došlo, s odôvodnením, že staré právne predpisy boli nejasné (tzv. interpretačné právne predpisy). Úlohou súdnej moci je nájsť význam platného zákona s účinkami do minulosti, úlohou legislatívnej moci je vytvoriť nový zákon s účinkami do budúcnosti. Súdy interpretujú zákony o veciach, o ktorých rozhodli, samozrejme, v rámci ústavných obmedzení súdneho práva. Ak justičný výklad starého zákona, ktorý vytvoril historický zákonodarca, nezodpovedá politickej vôli existujúceho zákonodarcu, zákonodarca môže zákon zmeniť, ale s účinkami budúcnosti.
49. Ústavný súd sa odvoláva na judikatúru svojho nemeckého partnera, ktorý opísal podobné výkladové zákony ako ústavne neprijateľné skutočné retroaktivita. Federálny ústavný súd jasne zamietol, že zákonodarca by mal právomoc deklaračných (interpretačných) noriem. "Schopnosť objasniť zákon späť" by v skutočnosti poskytla zákonodarcom ďalekosiahly prístup k právnym situáciám, ktoré už boli v priebehu času uzavreté, ponechávala priestor na úvahy o politickej účinnosti, ktorá nebola ich vlastnou jednoduchou právnou úpravou v čase jej výkladu, ktorú neskôr zákonodarca vnímal ako požadovanú nápravu, a výrazne by oslabila dôveru v stabilitu práva" (rozhodnutie prvej komory federálneho ústavného súdu zo 17. decembra 2013, sp. zn. 1 BvL 5 / 08, bod 53).
50. Ani to nemení skutočnosť, že zákonodarca sa snaží spätne "objasniť" právne predpisy, ktorých výklad bol pochybný a niektoré z najvyšších súdov ešte neboli objasnené. "Interpretačný" štandard je už retroaktívny len preto, že vylučuje iné možné výklady starého zákona, ktoré sú v konečnom dôsledku zodpovednosťou za objasnenie jurisdikcie (rozhodnutie 1 BvL 5 / 08, bod 56). To, samozrejme, neznamená, že takéto interpretačné zákony budú vždy protiústavné pre ich skutočnú spätnú aktivitu. Takáto úprava, ktorá nie je ústavnou úpravou (s výnimkou prípadov uvedených v bode 47 vyššie), sa zvyčajne nebude nachádzať v situácii, keď starý zákon nemôže poskytnúť svojim adresátom žiadne oprávnené očakávania, napríklad preto, že bol nepochopiteľný a zmätený do takej miery, ktorá spochybnila samotnú ústavnosť.
Uplatnenie všeobecných úvah v prejednávanej veci
51. Po prvé, ústavný súd nemôže prehliadať, že medzičasové pravidlo § 155 ods. 4 zákona o odpadoch (podobné bodu 5 vyššie) je formulované tmavým a hmlistým spôsobom. O to viac to možno vidieť, ak čitateľ zákona porovná toto (mierne povedané) veľmi neštandardné pravidlo so štandardnými prechodnými ustanoveniami v nasledujúcich odsekoch § 155.
52. Podľa § 155 ods. 3 zákona o odpadoch sa na zákon č. 185 / 2001 Z. z., ktorý nadobudol účinnosť pred dátumom nadobudnutia účinnosti tohto zákona, ako aj na práva a povinnosti, ktoré s ním súvisia, uplatňujú poplatky za skladovanie odpadu podľa § 45 až 48 zákona č. 185 / 2001 Z. z., ktoré sú účinné pred dátumom nadobudnutia účinnosti tohto zákona, ako aj poplatky za práva a povinnosti, ktoré s ním súvisia.
53. Naopak, dva ďalšie odseky sú vylúčené. Napadnutý oddiel 155 ods. 4 zákona o odpadoch zjednodušuje, účinne ruší povinnosť účtovať výrobcovi odpadu povinné subjekty za časť odpadu (takzvané použiteľné odpady na technickú bezpečnosť skládky), ktorý bol určený na použitie na skládkach a ktorý bol zlikvidovaný na skládkach pred 1.1.2021 (t. j. pred nadobudnutím účinnosti nového zákona o odpade) po nadobudnutí účinnosti pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu 229 / 2014 Zb. V oddiele 155 ods. 5 toho istého zákona sa stanovuje, že pre ten istý odpad prevádzkovateľ skládok nevytvára tzv. finančnú rezervu. Oba ustanovenia sa jasne zameriavajú len na situácie pred 1. januárom 2021, od tohto dátumu bol nový zákon o odpadoch plne regulovaný.
54. Ústavný súd preskúma aj ústavnosť oboch sporných ustanovení samostatne, najprv ústavnosť oddielu 155 ods. 4 (časť VII B.1), potom ústavnosť oddielu 155 ods. 5 (časť VII B.2).
o ústavnosti oddielu 155 ods. 4 zákona o odpadoch
55. Pred posúdením ústavnosti oddielu 155 ods. 4 zákona o odpadoch bude Ústavný súd najprv analyzovať reguláciu dane za skladovanie odpadu na skládkach v súlade so starým zákonom o odpadoch vrátane vytvorenia povinnosti výrobcu odpadu a prevádzkovateľa skládok zaplatiť sumy zodpovedajúce poplatku [časť a) ]. Zákonodarca jasne sledoval záväzný výklad starého zákona do minulosti prijatím sporného ustanovenia [časť b) ], ktoré Ústavný súd zohľadňuje najmä pri posudzovaní ústavnosti retroaktivity vo vzťahu k obciam ako príjemcom poplatku. Pokiaľ ide o obce, napadnutý článok 155 ods. 4 zákona o odpadoch je protiústavný bez ohľadu na to, či je situácia spätnej aktivity skutočná alebo nie [časť c) ]. Naopak, vo vzťahu k štátnemu environmentálnemu fondu ako príjemcom dane sporné ustanovenie nie je protiústavné [časť d) ].
a) Regulácia poplatkov za skladovanie odpadu na skládkach podľa starého zákona o odpadoch
56. Účelom poplatku za skladovanie odpadu na skládke, či už podľa starého alebo podľa nového zákona o odpadoch, je podporiť zníženie produkcie odpadu. Tento poplatok je účelový a nevratný hotovostný poplatok, ktorý vedie k rovnakej protihodnote vo forme možnosti skládkovania odpadu (rozsudok NSS z 19.3.2015 č. 4 As 218 / 2014-58, Lovosice skládka, body 28 a 29).
57. Poplatok za skladovanie odpadu pri skládkach pozostával z dvoch zložiek. Základná zložka poplatku bola zaplatená za likvidáciu odpadu a za zneškodnenie nebezpečného odpadu bola zaplatená aj riziková zložka (článok 46 ods. 1 starého zákona o odpade).
58. Príjemcami boli obce a Štátny environmentálny fond. Poplatok bol príjem obce, v ktorej katastrálne územie sa nachádzala skládka, a fond, ktorý s ňou naďalej zaobchádzal v zmysle zákona č. 388 / 1991 Zb. o Štátnom environmentálnom fonde Českej republiky v znení neskorších predpisov (§ 46 ods. 3 zákona o starom odpade).
59. Príjem obce bol základnou zložkou poplatku. Naopak, rizikovým prvkom poplatku bol príjem štátneho environmentálneho fondu. Sadzba základnej a rizikovej zložky poplatku bola stanovená v prílohe 6 k starému zákonu o odpadoch (oddiel 48 toho istého zákona).
60. Poplatok bol zaplatený výrobcom odpadu (§ 45 ods. 1 Starého zákona o odpadoch). Výrobcaom odpadu bola právnická osoba alebo fyzická osoba oprávnená vykonávať podnikateľskú činnosť, v rámci ktorej vzniká odpad, alebo právnická osoba alebo fyzická osoba oprávnená vykonávať podnikateľskú činnosť, ktorá sa zaoberá spracovaním odpadu alebo inou činnosťou, ktorá má za následok zmenu povahy alebo zloženia odpadu, a obec od chvíle, keď nepodnikateľská fyzická osoba umiestni odpad na miesto na tento účel; Obec sa tiež stala vlastníkom tohto odpadu [§ 4 ods. 1 písm. x) starého zákona o odpadoch].
61. V prípade, že pôvodcom odpadu bola obec a umiestnil odpad na skládku nachádzajúcu sa na jej katastrálnom území, základná zložka dane nebola vybratá od tejto obce (§ 46 ods. 4 toho istého zákona).
62. Daň zaplatil aj výrobca, ktorý bol prevádzkovateľom samotnej skládky, ak bola skládka na jej vlastnom pozemku (§ 45 ods. 2 toho istého zákona).
63. Dôležitá výnimka, o ktorú ide v prejednávanej veci, bola ustanovená v § 45 ods. 3 Starého zákona o odpadoch. Podľa neho poplatky neboli zaplatené za likvidáciu odpadu ako technologického materiálu na zabezpečenie skládky pre technickú bezpečnosť skládky v súlade so schváleným projektom a prevádzkovými pravidlami skládky. Technologický materiál nebol odpad, ktorý bol uskladnený mimo projektu, ktorý určil potrebné množstvo. Od ministerstva životného prostredia sa prostredníctvom vykonávacích právnych predpisov vyžadovalo, aby stanovilo požiadavky na zneškodňovanie odpadu ako technologického materiálu na zabezpečenie skládky vrátane percentuálneho obmedzenia na zneškodňovanie odpadu ako technologického materiálu. S účinnosťou od 1. januára 2015 sa v zákone výslovne uvádza, že celkové množstvo odpadu uloženého na skládke ako materiál na technickú bezpečnosť skládky, za ktorú sa neplatí poplatok, môže predstavovať maximálne 20% celkovej hmotnosti odpadu uloženého na skládke počas kalendárneho roka (oddiel 45 ods. 3 zákona o starom odpade, ktorého konečná verzia je platná od 1. októbra 2015 do 31. decembra 2020). Dôvodom prijatia tohto pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu bolo masívne zneužitie predchádzajúceho textu výluky podľa § 45 ods. 3, kde v skutočnom znení zákona neexistoval podobný percentuálny limit (pozri).
64. Poplatok od výrobcu odpadu vyberal prevádzkovateľ skládky pri umiestnení odpadu na skládku. Prevádzkovateľ skládky potvrdil zber poplatkov. Prevádzkovateľ skládky zaplatil príjemcovi poplatok v posledný deň nasledujúceho kalendárneho mesiaca a zároveň ho informoval o splatných poplatkoch (§ 46 ods. 2 starého zákona o odpadoch). "V praxi však zber a zber odpadu vykonávajú spoločnosti, ktoré zahŕňajú náklady na poplatky za ich služby - obce a podnikatelia tak v skutočnosti platia poplatok prostredníctvom kabalizačných spoločností." [Vyhlásenie o House Press 676 / 0, Vládny zákon o odpade, Parlament Českej republiky, Komora zástupcov, Vll. Voľba 2012 - 2021, príloha: Záverečná správa o posúdení vplyvu nariadenia (RIA), s. 123].
65. Prevádzkovateľ skládky v súvislosti s povinnosťou vyberať poplatky za skládku a platiť ich príjemcovi. S cieľom poskytnúť príjemcom prehľad o tom, či pôvodcovia plnia svoje povinnosti týkajúce sa poplatkov, zákon ukladal prevádzkovateľovi skládky informačnú povinnosť, a to informovať príjemcov dlžníkov [odsek 21 ods. 1 písm. d) starého zákona o odpade].
66. Platobná povinnosť vznikla priamo zo zákona výrobcom odpadu už v čase likvidácie odpadu. Oslobodenie od tejto povinnosti tiež priamo vyplývalo zo zákona (pozri článok 45 ods. 3 toho istého citovaného zákona). Prevádzkovateľ skládky vybral tieto poplatky len [odsek 21 ods. 1 písm. d) toho istého zákona]. Inými slovami, zatiaľ čo prevádzkovateľ skládok si zvolil, ktorý odpad by sa použil na technickú bezpečnosť skládky, skutočnosť, že uloženie takéhoto odpadu nepredstavovalo daňovú povinnosť, bola stanovená zákonom a nebola právom prevádzkovateľa prijať autoritatívne rozhodnutie voči jednotlivým výrobcom odpadu. Prevádzkovateľ nebol schopný vyberať poplatky (rozsudok NSS z 9.3.2023 č. 1 As 11 / 2022-94, AVE CZ, body 29 a 30).
67. Zákon penalizuje porušenie povinnosti zaplatiť poplatok tak výrobcovi odpadu, ako aj prevádzkovateľovi skládok. Ak pôvodca nezaplatil poplatok pevne stanovenej sumy, bol povinný zaplatiť poplatok regionálnym orgánom, ktorý dal svoj súhlas na prevádzkovanie skládky, rozhodnutím na základe návrhu príjemcu dane (§ 46 ods. 2 starého zákona o odpade). Obec a krajský orgán, na ktorého katastrálnom území sa skládka nachádzala (§ 46 ods. 5 toho istého zákona), vykonali kontrolu úhrady poplatkov prevádzkovateľom skládky.
68. Ak prevádzkovateľ skládky nezaplatil poplatok obci alebo štátnemu environmentálnemu fondu v stanovenej lehote, bol povinný zaplatiť poplatok regionálnym orgánom, ktorý dal svoj súhlas na prevádzkovanie skládky rozhodnutím na základe návrhu príjemcu dane. Za nezaplatený poplatok bol zaplatený úrok z omeškania vo výške 0,5 percenta zadržanej sumy za deň. Úrok z oneskorenej platby bol príjmom obce. Poplatky a úroky z oneskorených platieb vyberal príslušný daňový správca podľa katastrálneho územia, kde sa nachádza skládka (§ 47 starého zákona o odpadoch).
69. Prevádzkovateľ skládky mal osobitné postavenie v systéme spoplatňovania odpadového hospodárstva. Poplatky boli vyberané v prospech ich príjemcov. Prevádzkovateľ skládky bol len medziprodukt, ktorý zaplatil vybraný poplatok príjemcovi, t. j. obci alebo Štátnemu environmentálnemu fondu. Dokonca aj poplatky vyberané neskôr, ako keď bol odpad scudzený na mieste skládky, prevádzkovateľ skládky bol povinný zaplatiť daň príjemcovi v súlade s § 46 ods. 2 starého zákona o odpade v posledný deň nasledujúceho kalendárneho mesiaca po skutočnom vybratí dane (rozsudok NSS z 28.4.2016 č. 2 As 8 / 2016-32, Ecoservice Ralsko, alebo rozsudok Mestského súdu Praha z 21.11.2012 č. 9 Ca 209 / 2009-40, č. 2807 / 2013 Zb. NSS).
70. Ak výrobca odpadu riadne nezaplatil poplatok za skladovanie odpadu na skládke, jeho platobná povinnosť nepreniesla na prevádzkovateľa skládky; V tomto prípade však bol povinný informovať príjemcu o poplatku za splatné poplatky. Prevádzkovateľ nebol povinný zaplatiť poplatok, ktorý neplatil pôvodca. Ak prevádzkovateľ skládky umožnil uložiť odpad na skládku, ale výrobca odpadu nezaplatil poplatok, dopustil sa porušenia. Na jednej strane mal správny orgán na návrh príjemcu dane účtovať výrobcovi odpadu (odsek 46 ods. 2 Starého zákona o odpadoch) poplatok, ktorý sa má zaplatiť, a na druhej strane uložiť pokutu prevádzkovateľovi skládok, pretože nevyberal poplatok v čase uloženia odpadu (rozsudok Mestského súdu v Prahe z 21.11.2012 č. 9 Ca 209 / 2009-40, č. 2807 / 2013 Zb. NSS).
71. Prevádzkovateľ skládky odpovedal verejne (do 30. júna 2017 to bol administratívny priestupok prevádzkovateľa, od 1. júla 2017 to bol priestupok), a to nielen v prípade, že porušil povinnosť vyberať dane pri uložení odpadu na skládku, ale aj v prípade, že porušil povinnosť zaplatiť odvod príjemcovi alebo informoval príjemcu o splatných sumách (§ 66 ods. 5 starého zákona o odpadoch).
b) Zámerom historického zákonodarcu bolo vytvoriť záväzný výklad starého zákona o odpadoch
72. Pred tým, ako ústavný súd posúdi ústavnosť oddielu 155 ods. 4 zákona o odpadoch, musí zohľadniť výsledok, ktorý v skutočnosti zohľadnila súčasná (veľmi nezvyčajná) regulácia zákonodarcu.
73. Zámer historického zákonodarcu možno prevziať najmä z dôvodovej správy, parlamentných diskusií a historického kontextu prijatia zákona.
74. Ako už uviedol ústavný súd, § 155 ods. 4 (podobný § 155 ods. 5) vstúpil do výslednej formy zákona o odpadoch na základe novely. Tie isté pozmeňovacie návrhy predložili dvaja poslanci, najprv Antonín Stanek, potom Jan Zahradec. Zatiaľ čo prvý návrh v Hospodárskom výbore poslaneckej komory zlyhal, návrh druhého člena sa stal základom pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu obsiahnutého v uznesení 119 z 26. schôdze, ktorá sa konala 29. apríla 2020 (podľa bodu 15), ktoré prijala parlamentná komora (napriek odporu senátu).
75. Poslanci a senátori nerozlišovali medzi návrhmi poslancov poslaneckej snemovne a Garden, ktoré vyplývajú z rokovania o návrhu zákona v poslaneckej komore a senáte. Pozmeňujúci a doplňujúci návrh prijatý neskôr, hoci formálne pochádzal z návrhu člena záhrady, poslanci aj senátori tiež bežne nazývali návrh pána Staňeka (teda poslanec František Elfmark v druhom čítaní a pani Dana Balcarová, ktorá kritizovala rovnaký návrh počas diskusie o návrhu zákona, ktorý senát vrátil ako "návrh pána Staňeka"), ako aj poslanec Parlamentu (teda pani Jana Krutaková, ktorá kritizovala návrh člena záhrady počas tretieho čítania).
76. Keďže poslanci nerozlišovali medzi týmito dvoma pozmeňujúcimi a doplňujúcimi návrhmi, ústavný súd bude ďalej zohľadňovať zámer oboch poslancov, ktorí predložili v podstate úplne rovnaké pozmeňujúce a doplňujúce návrhy. Súhlas s ich argumentom vyplýva zo skutočnosti, že tento návrh nakoniec získal podporu väčšiny poslancov v tom čase.
77. Pozmeňujúce a doplňujúce návrhy oboch poslancov vyplynuli zo skutočnosti, že súčasná právna úprava poplatkov za skladovanie odpadu bola nejasná a je potrebné ich objasniť. Pozmeňujúci a doplňujúci návrh pána Staňeka bol jednoduchým spôsobom odôvodnený tým, že "vysvetlil rozsah povinnosti výrobcu odpadu platiť poplatok za skladovanie odpadu podľa ustanovení § 45 ods. 1 Starého zákona o odpadoch, "ako bol platný pred dátumom nadobudnutia účinnosti návrhu zákona o odpadoch vlády." Vzala na vedomie, že po zmene a doplnení č. 229 / 2014 Z. z., s účinnosťou od 1. januára 2015, je ťažké určiť presný rozsah povinnosti výrobcu odpadu zaplatiť poplatok, že táto zmena sa neupravila do 31. decembra 2016 na vykonávacie právne predpisy a na "právnu neistotu" prevádzkovateľov skládok a jednotlivých výrobcov odpadu:" Navrhovaná úprava prechodných ustanovení vládneho návrhu zákona o odpadoch teda nadväzuje na pôvodcu odpadu a prevádzkovateľa skládky na určitý účel na skládku namiesto iných neodpadových materiálov, kde prevádzkovateľ skládok nemohol využiť takú činnosť, ako je likvidácia odpadu. V takýchto prípadoch nebolo možné, aby výrobcovia odpadu znášali poplatok za skladovanie odpadu podľa zákona o odpade."
78. Ako tlmočník alebo objasňujúci existujúce právne predpisy chápal aj návrh člena záhrady (identický text). Podľa neho sa pravidlo v § 155 ods. 4 a 5 "odkladá na materiály, ktoré boli riadne uskladnené v súlade s integrovaným povolením a prevádzkovým poradím skládky na skládke a boli použité ako technické zabezpečenie pre skládky na výstavbu hradov, ciest, spevnených svahov a ako také neboli v minulosti účtované. Vec sa má tak, že napríklad teraz chce mesto Čáslav získať späť tieto údajné poplatky. Ale nebolo to plytvanie, bol to materiál na ochranu skládky. To je zásluha vecí. Najvyšší správny súd už viackrát takéto snahy zamietol."
79. Účelom zákona bolo preto jasne stanoviť záväzný (autentický) výklad starej právnej úpravy pred účinnosťou nového zákona vo forme medzičasovej normy obsiahnutej v novom zákone. V skutočnosti člen Záhrady priamo označil položku, na ktorej sa snažil dosiahnuť novo formulované pravidlo (požiadavky mesta Čáslav v súvislosti s miestnou skládkou - pozri predchádzajúci odsek). Ako však už vysvetlil ústavný súd, takéto "interpretačné" zákony sú už retroaktívne od povahy veci (body 48 a nasl.), a teda aj zásadne protiústavné (pozri bod 50 vyššie). Ústavný súd v krátkosti zdôrazňuje, že pokus zákonodarcu o výklad práva do minulosti je v právnom štáte zásadne neprípustný. Zatiaľ čo legislatívna právomoc vytvára právne normy s účinkami do budúcnosti, právomoc považuje súdny význam platných právnych noriem - nevyhnutne s účinkami do minulosti.
80. Demokratický právny štát dáva zákonodarcovi legitimitu v priebehu času. Demokratická zodpovednosť Parlamentu sa týka súčasnosti a budúcnosti. Legislatívne rozhodnutia prijaté Parlamentom v minulosti majú svoju vlastnú demokratickú legitimitu. Historický kontext legitimity nemožno jednoducho odstrániť spätným prístupom súčasného zákonodarcu. Zákon odvodzuje svoju demokratickú legitimitu pre minulosť výlučne z kontextu rozhodovania v tom čase, nie z kontextu súčasnosti. Aj na základe zásady demokracie musí preto zasahovanie zákonodarcu v minulosti zostať výnimkou. Tento zákaz nemožno obísť "interpretačnými " zákonmi (podobne v bode 49 uvedeného rozhodnutia Spolkového ústavného súdu 1 BvL 5 / 08, odsek 54).
c) § 155 ods. 4 zákona o odpadoch je protiústavný vo vzťahu k obciam ako príjemcom
81. Ústavný súd teraz skúma, či je model zvolený zákonodarcom v oddiele 155 ods. 4 zákona o odpadoch protiústavný.
82. Nárok príjemcu na zaplatenie poplatku bol založený na zloženej právnej skutočnosti, ktorá trochu komplikuje uplatňovanie štandardných pravidiel o skutočnej alebo falošnej spätnej aktivite na § 155 ods. 4 zákona o odpadoch.
83. Právo na zaplatenie poplatku vytvoril príjemca v čase skládky. V tomto bode pôvodcovia znášali poplatok, ktorý vykonali voči prevádzkovateľovi skládky ako platobný bod. Ústavný súd pripomína, že prevádzkovateľ vybral poplatky v prospech príjemcu a mal povinnosť zaplatiť ich príjemcovi. Povinnosť poplatku bola stanovená priamo podľa zákona, a preto nebolo potrebné žiadne rozhodnutie. Príjemca poplatku mohol požiadať o uloženie povinnosti zaplatiť poplatok tak voči pôvodcovi, ako aj voči prevádzkovateľovi (ak prevádzkovateľ zaplatil poplatok a prevádzkovateľ ho však nezaplatil príjemcovi). Rozhodnutie regionálneho orgánu bolo čisto deklaratívne.
84. Túto záležitosť však ešte skomplikovala skutočnosť, že oslobodenie od dane za odpad umiestnený na skládku ako materiál pre technickú bezpečnosť skládky (za ktorý nebol zaplatený poplatok) nebolo možné s konečnou platnosťou stanoviť do konca kalendárneho roka, keďže zákon obmedzil toto vylúčenie na maximálne 20% celkovej hmotnosti odpadu uloženého na skládke počas kalendárneho roka (pozri bod 63 vyššie). Až na konci každého kalendárneho roka bol prevádzkovateľ schopný vedieť, koľko 20% celkovej hmotnosti odpadu, za ktorý nebol zaplatený poplatok.
85. Pokiaľ ide o všetok odpad uložený do konca roku 2020, právne skutočnosti sa stali v čase účinnosti starého zákona o odpade (likvidácia odpadu na skládke a zároveň právo obce zaplatiť poplatok boli stanovené; na konci každého kalendárneho roka bola stanovená určitá výnimka pre odpad uložený na skládke ako materiál na technickú bezpečnosť skládky). Týmto spôsobom boli právne účinky opäť založené v súlade so starým zákonom o odpade (právo príjemcu dane na jeho zaplatenie, ktoré by mohol prípadne požadovať buď pôvodca, alebo prevádzkovateľ skládok). Sankcie za porušenie povinnosti výrobcu odpadu alebo prevádzkovateľa skládky boli stanovené aj v čase uloženia odpadu a poplatok sa mal vyberať súčasne.
86. Ústavný súd preto dospel k záveru, že článok 155 ods. 4 zákona o odpade účinne zrušil platbu časti poplatku (...) "výrobcovi odpadu neplatí poplatok za skladovanie odpadu podľa článku 45 ods. 1 zákona č. 185 / 2001 Z. z., ktorý je účinný pred dátumom nadobudnutia účinnosti tohto zákona.") voči výrobcovi, ktorý uložil odpad na skládku za platnosť starého zákona o odpadoch, t. j. najneskôr do konca roku 2020. Zákonodarca zrušil poplatky, ktoré už vznikli so spätnou platnosťou, t. j. právne dôsledky založené na právnych skutočnostiach, ku ktorým došlo v plnej miere v čase účinnosti starého zákona.
87. Nový zákon v § 155 ods. 4 jasne smeruje späť do minulosti, pretože uvádza, že pôvodca nemal platiť poplatok v súlade s nariadením pred účinnosťou nového zákona. Sporné ustanovenie sa nemohlo uplatniť na žiadne nové skutočnosti vyplývajúce z účinnosti nového zákona (ktoré sa už uplatnili na novú reguláciu povinnej dane podľa nového zákona), len a len do minulosti. Zákonodarca sa jasne snažil poskytnúť záväzný výklad starého zákona o odpadoch do minulosti [pozri oddiel b) ]. Kým k 31. decembru 2020 bol príjemca poplatku oprávnený zaplatiť poplatok, nasledujúci deň mu nový zákon povedal, že nemá žiadne takéto právo a nikdy ho nemal. Je dokonca možné (to však nie je podstatné pre vytvorenie práva príjemcu zaplatiť poplatok, keďže toto právo už vzniklo uložením odpadu na skládku), že pôvodca alebo prevádzkovateľ bol povinný zaplatiť poplatok pred rokom 2021 aj administratívnym rozhodnutím. Ak sa teda v článku 155 ods. 4 zákona o odpadoch uvádza, že časť poplatku, na ktorý sa odkazuje, nie je zaplatená podľa starého zákona, má sa jednoznačne za cieľ nezaplatiť podľa starého zákona pred rokom 2021.
88. Hoci takýto výklad je v súlade s textom sporného ustanovenia a so zámerom historického zákonodarcu (pozri vyššie uvedené parlamentné rozpravy), je zjavne nadmerný, pretože v podstate ex post v skutočnosti uvádza, že právne skutočnosti, ku ktorým došlo pred rokom 2021 v súlade so starým zákonom (napr. platba a platba poplatkov, platobné oznámenia atď.), boli v skutočnosti v rozpore so zákonom.
89. Štandard, ktorý sa teraz skúma, sa preto dá interpretovať odlišne (napriek vôli historického zákonodarcu), t. j. ako odpustenie platby poplatku tým, ktorí v prvý deň uplatňovania nového zákona o odpade nezaplatili poplatok. Takéto odpustenie by sa uskutočnilo v deň účinnosti nového zákona o odpadoch, t. j. 1. januára 2021. Posúdenie ústavnosti takto vykladaného aktu sa potom logicky líši v závislosti od toho, či bol poplatok odpustený vo vzťahu k obci alebo štátnemu environmentálnemu fondu.
90. Základnou súčasťou poplatku za skladovanie odpadu bol príjem obce, v ktorej katastrálne územie sa nachádza skládka (§ 48 ods. 1 Starého zákona o odpadoch, body 58 a 59 vyššie). Ústavný súd uvádza, že si je vedomý toho, že vzťah medzi obcou ako príjemcom dane a prevádzkovateľom skládok alebo výrobcom odpadu je vzťahom medzi verejnosťou. Toto však nie je vzťah medzi štátom alebo jeho orgánom a daňovníkom (ako je to v prípade dane zo štátneho environmentálneho fondu).
91. Obec nie je a nikdy nebol štát alebo jeho inštitúcia. Miestna správa je nevyhnutnou súčasťou demokratického právneho štátu. Záruka práva miestnych orgánov na samosprávu je kľúčovou zložkou vertikálneho rozdelenia moci a jedným zo základných prvkov demokratického právneho štátu v zmysle článku 9 ods. 2 ústavy. Právo vlastniť majetok a spravovať ho v rámci vlastného rozpočtu je samotným ústavným základom práva na samosprávu. Štát môže zasahovať do činností miestnych orgánov len vtedy, ak si to vyžaduje ochrana práva a len spôsobom ustanoveným zákonom (článok 101 ods. 4 ústavy). Treba zdôrazniť, že právne zasahovanie do práva na samosprávu sa musí - berúc do úvahy ústavný základ práva na samosprávu - uskutočniť v teste proporcionality [zistenie z 20. februára 2018 sp. zl. ÚS 6 / 17 (N 26 / 88 SbNU 329; 99 / 2018 Sb.) - Dlhová brzda verejných rozpočtov alebo riadenie jednotiek miestnej správy, odseky 82 a 98].
92. Odpustenie poplatku z účinnosti nového zákona by sa považovalo za nesprávnu spätnú činnosť, ktorá je všeobecne prípustná. V tomto prípade je však potrebné zdôrazniť, že zásah zákonodarcu sa zameriava na existujúce vlastnícke práva obcí, pričom sa časť ich nárokov sťahuje. Takýto zásah je veľmi intenzívny, a preto by sa mal odôvodniť veľmi naliehavým verejným záujmom (pozri bod 42 vyššie). Druhou miskou teoretických stupníc nie je právomoc štátu, ale vlastnícke práva obcí. Sú ústavne chránené, ako práve vysvetlil ústavný súd.
93. Podľa starých právnych predpisov boli obce, ktoré dostali daň, oprávnené zaplatiť poplatok pred rokom 2021. Uvedené skutočnosti majú zásadný vplyv na oprávnené očakávania obcí ako príjemcov dane a na ochranu ich dôvery v objektívne právo. Zrieknutie sa časti poplatkov, ktorá sa začína 1. januára 2021, nie je spôsobené žiadnymi legitímnymi dôvodmi, ktoré by mohol ústavný súd zvážiť. Cieľ sledovaný sporným nariadením normotvorcu (vyložiť starú a zrušenú právnu úpravu s účinkami do minulosti, dokonca aj tu s cieľom ovplyvniť konkrétne prebiehajúce spory) je sám osebe protiústavný a v tejto súvislosti nehodný akejkoľvek ochrany vo vzťahu k inému subjektu ako samotnému štátu. Ústavný súd preto v tomto prípade nemá čo merať, keďže nebol oprávnený záujem o prijatie spornej právnej úpravy.
94. Okrem toho do roku 2021 výrobcovia odpadu alebo prevádzkovatelia skládok nemohli vytvoriť dôveru, ktorá by bola hodná ústavnej ochrany pri budúcom prijatí teraz napadnutého oddielu 155 ods. 4 zákona o odpadoch. Toto pravidlo sa zameriava na ostrú kritiku jeho protiústavnosti od prijatia v rokovacej sále poslancov v septembri 2020 (ale aj predtým, od leta 2020). Senát vrátil návrh zákona do poslaneckej komory práve s návrhom na zrušenie tohto ustanovenia o jeho neústavnosti (a tiež o pravidlách v oddiele 155 ods. 5). Neistota, či bude návrh zákona o odpade prijatý presne v tomto znení, trvala do začiatku decembra 2020 (viac k tejto časti VI). Je potrebné dodať, že odvolateľka napadla ústavnosť nového nariadenia už v marci 2021 a ďalej oslabila oprávnené očakávania príjemcov nového nariadenia.
95. Na druhej strane, hodná ústavnej ochrany je sklamaná dôvera obcí v pokračujúcu vykonateľnosť ich existujúcich práv. Malo by sa tiež zohľadniť, že ide o legitímnu dôveru v nárok na majetok.
96. Právne očakávanie jasného a špecifikovaného nároku na aktíva je tam, kde existuje primeraná a legitímna dôvera v nadobudnutie. Na to, aby bol zákonný, je potrebné stanoviť právne ustanovenie alebo akt týkajúci sa príslušného podielu na majetku. Vždy je potrebné posúdiť, či okolnosti prípadu ako celku oprávňujú sťažovateľa na vecný záujem chránený článkom 1 dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (rozsudky ESĽP z 27.9.2010 Saghinadze a iné proti Gruzínsku, č. 18768/05, § 103; z 15.11.2016 Keriman Tekin a i. proti Turecku, č. 22035 / 10, § 41; zo 7.9.2021 Saskoburggotski a Chrobok proti Bulharsku, č. 38948 / 10 a 8954 / 17, § 177 a 178; z 18.11.2021 Ahmad proti Azerbajdžanu, č. 9437 / 12, § 28 alebo prípadne rozsudok Veľkej komory ESLP z 13.12.2016 Bénagy proti Maďarsku, č. 53080 / 13, § 79).
97. Niet pochýb o tom, že obce mali oprávnené očakávania v súvislosti s takýmito poplatkami, ktoré im neboli zaplatené len v dôsledku porušenia starého zákona o odpadoch. Nie je dôležité, aby výpočet presnej výšky poplatku bol otázny vzhľadom na skutočnosť, že obce nemali presné informácie o rozsahu uloženého odpadu. V takom prípade to boli prevádzkovatelia skládok, ktorí porušili svoje právne záväzky a riadne neinformovali obce.
98. Zákon, ktorý zo dňa na deň upustil od časti poplatkov, ktoré vznikli pred rokom 2021, preto bez oprávneného dôvodu odstránil zo samospráv existujúce právo platiť časť poplatku. Ústavný súd pripomína, že obce už mali v čase vyhadzovania odpadu na skládku nárok na poplatok, pričom kompozitná právna skutočnosť bola dokončená na konci každého kalendárneho roka (najneskôr 31. decembra 2020) za uplatňovanie 20% výnimky zo skládky odpadu prevádzkovateľom odpadu ako materiálu na technickú bezpečnosť skládky v danom kalendárnom roku (oddiel 45 ods. 3 starého zákona o odpadoch).
99. Aj keď ústavný súd vykladá napadnutý § 155 ods. 4 zákona o odpadoch "len" ako zrieknutie sa nezaplatených poplatkov, takéto právne predpisy v žiadnom prípade nemôžu byť schválené. Ide o protiústavnú falošnú retroaktivitu (retrospektívu), keď zákon bez oprávneného dôvodu s okamžitým účinkom a bez akýchkoľvek iných podmienok odstránil ich existujúce vlastnícke práva.
d) § 155 ods. 4 zákona o odpadoch nie je protiústavný, pokiaľ ide o odňatie práva na poplatok vytvorený Štátnym environmentálnym fondom Českej republiky
100. Majetkové práva obcí k základnej časti poplatku musia byť v tejto súvislosti chránené, sporné opatrenie je v skutočnosti napadnuté obcami ako subjektmi odlišnými od štátu alebo jeho orgánov. V opačnom prípade je povinnosťou zaplatiť rizikový prvok poplatku príjem Štátneho environmentálneho fondu Českej republiky.
101. Štátny environmentálny fond Českej republiky bol zriadený zákonom o štátnom environmentálnom fonde Českej republiky ako iná štátna organizácia. Rozsah činnosti sa vymedzuje v štatúte fondu. Správca fondu je ministerstvo životného prostredia (§ 1 toho istého zákona).
102. Ústavný súd vysvetlil vyššie uvedený článok 155 ods. 4 zákona o odpadoch obmedzujúcim spôsobom vzdaním sa zaplatenia nezaplateného poplatku zákonom (pozri bod 89 vyššie). Otázka, či sa zákonodarca zriekne poplatku, ktorý je príjmom štátu alebo jeho inštitúcií, je, samozrejme, politickým rozhodnutím Parlamentu, pod podmienkou, že sa tak stane bez porušenia ústavných pravidiel (takáto výnimka napríklad nesmie byť diskriminačná, zákonodarca nesmie porušovať pravidlá legislatívneho procesu chráneného ústavným poriadkom atď.). V opačnom prípade nie je úlohou ústavného súdu posúdiť vhodnosť takéhoto kroku zákonodarcom. Toto hodnotenie "spadá do právomoci demokraticky zvoleného zákonodarcu. Ak by k nemu pristúpil ústavný súd, bol by vstúpil do oblasti jednotlivých politík, ktorých racionalitu nemožno dobre posúdiť z hľadiska ústavnosti" [zistenie z 18. mája 2021 sp. zn.
103. Odvolateľ kritizuje, že zrušenie povinnosti poplatku ohrozí ústavne chránené záujmy životného prostredia, keďže štátne zdroje v sektore odpadu sú skutočne vyprázdnené. Zákonodarca má však veľmi široké spektrum úvah o tom, ako ochráni životné prostredie. To isté platí pre zavedenie daňovej alebo daňovej politiky. Ústavný súd opakovane zdôraznil, že nemôže skúmať súlad daňovej politiky s inými štátnymi politikami, pretože sa ocitne "na tenkom ľade" a nie vždy sa osvedčila analýza. Je to zákonodarca, ktorý má právomoc hodnotiť výsledky týchto analýz, vyvodiť z nich politické závery a zvážiť primeranosť a nevyhnutnosť daňových opatrení. Za prípadné zlyhanie zvoleného riešenia (opäť zistenie sp. zn) zodpovedajú členovia zákonodarného orgánu.
104. Podobne aj Európsky súd pre ľudské práva zastáva pozitívne záväzky zmluvných štátov chrániť životy a zdravie odpadového hospodárstva. Udeľuje tiež štátu širokú mieru voľnej úvahy o tom, ako chrániť základné práva. Súd prvého stupňa, ktorý chráni základné práva, by mal zasiahnuť len v prípade zjavných nadmerností (pozri povinnosti štátu v sektore odpadu, rozsudok EDĽP z 30. januára 2025 Cannavacciuolo a i. proti Taliansku, č. 51567 / 14, § 381 a 396).
105. Odvolateľ a vláda sa môžu domnievať, že sporné ustanovenia skutočne "výhodujú" tie subjekty, ktoré v minulosti nezaplatili poplatok ani nevytvárali finančnú rezervu za príslušnú časť (technicky použiteľného) odpadu (odvolateľ v tejto súvislosti odkazuje na "legalizáciu konania nečestných subjektov"). Ale to ich samo osebe nerobí v rozpore s ústavným poriadkom. Nie je to ústavne neprípustné rozdielne zaobchádzanie (článok 1 charty) ani protiústavná diskriminácia alebo rozlíšenie medzi subjektmi na základe jedného zo zakázaných kritérií (článok 3 ods. 1 charty). Ústavný súd uznáva, že prechodné pravidlá sú v tejto súvislosti mimoriadne nešťastné, pretože uprednostňujú "neplatiteľov" vo vzťahu k osobám, ktoré plnia právne záväzky, ale to samo osebe nie je dôvodom na vyhlásenie protiústavného charakteru sporného nariadenia (vo vzťahu k štátu).
o ústavnosti oddielu 155 ods. 5 zákona o odpadoch
106. Podľa článku 155 ods. 5 zákona o odpadoch Ústavný súd vychádzal z rovnakej logiky ako v predchádzajúcej časti, ktorá nevyžaduje vytvorenie finančnej rezervy podľa § 49 ods. 1 a § 51 ods. 4 Starého zákona o odpade vo vzťahu k odpadu, ako je vymedzené v § 155 ods. 4 uvedeného zákona. Ústavný súd najprv stručne vysvetlí povinnosť vytvoriť finančnú rezervu v zmysle starého zákona o odpade [časť a) ] a potom vysvetlí, prečo retroaktívne účinky na tieto vzťahy nie sú protiústavné [časť b) ].
a) Povinnosť prevádzkovateľa skládok vytvoriť finančnú rezervu
107. Starý zákon o odpadoch ustanovil povinnosť prevádzkovateľov skládok vytvoriť finančnú rezervu na rekultiváciu, starostlivosť o skládky a zneškodňovanie odpadu po jeho prevádzke. Vytvorenie finančnej rezervy je povinným zaisťovacím opatrením, ktoré zabráni skládkovaniu skládky v dôsledku platobnej neschopnosti jej prevádzkovateľa (Jančářová, I. Environmentálne právo: osobitná časť. 1. vydanie Brno: Masaryková univerzita, Právnická fakulta, 2015, s. 472). Nie je vylúčené, že prevádzkovateľ skládok bude v zlej hospodárskej situácii, ktorá znemožní riadne vypnúť skládku. Cieľom finančnej rezervy je pokryť aspoň náklady spojené s koncom skládky. Inými slovami, zákonnou povinnosťou vytvoriť finančnú rezervu je zabrániť situáciám, keď finančné náklady spojené so zatvorením skládky v plnej výške znášajú daňoví poplatníci alebo verejné rozpočty.
108. Účel zaistenia finančnej rezervy potvrdil judikatúra správnych súdov s odkazom na dôvodovú správu k starému zákonu o odpadoch. Podľa Najvyššieho správneho súdu je táto rezerva určená na "získanie a sústreďovanie finančných prostriedkov počas prevádzky skládky, aby sa zabezpečilo jej opätovné skládkovanie a zneškodnenie po uzavretí skládky. Proces rekultivácie a zneškodňovania zahŕňa celé skládkové telo, t. j. odpad uložený ako technologický materiál na zabezpečenie skládky. V prípade, že takýto odpad ako súčasť skládky podlieha rekultivačnému procesu, je logické zahrnúť jeho množstvo do výpočtu finančnej rezervy" (rozsudok NSS zo 7.10.2020 č. 7 As 54/ 2019-88, č. 4098/ 2021 Zb., NSS, AVE CZ, bod 31).
109. Finančné prostriedky tejto rezervy boli uložené na osobitný bankový účet. Finančné prostriedky z finančnej rezervy nemohli byť predmetom nariadenia a presadzovania alebo zahrnuté do majetku prevádzkovateľa skládky, vlastníka skládok alebo ich právnych nástupcov (§ 49 Starého zákona o odpade). Finančné prostriedky vytvorené finančnými rezervami previedol prevádzkovateľ skládky na osobitný účet viazaný v posledný deň nasledujúceho kalendárneho mesiaca (oddiel 50 ods. 3 Starého zákona o odpadoch). Zákon tiež stanovuje podmienky na vytvorenie rezervy a výšku tejto rezervy (oddiel 51).
110. Porušenie povinnosti vytvoriť finančnú rezervu bolo tiež trestné ako administratívny trestný čin a od 1. júla 2017 ako trestný čin.
(b) Spätné zrušenie povinnosti prevádzkovateľa skládok vytvoriť finančnú rezervu vo vzťahu k odpadu vymedzenému v oddiele 155 ods. 4 zákona o odpadoch (oddiel 155 ods. 5) nie je protiústavné.
111. Skutočná spätná účinnosť pravidla uvedeného v oddiele 155 ods. 5 zákona o odpadoch je zjavná, pretože toto pravidlo sa nemôže uplatňovať inak ako spätne, s účinnosťou pred nadobudnutím účinnosti nového zákona (1.1.2021). Ak s účinnosťou od 1. januára 2021 zákonodarca stanovil, že odpad podľa § 155 ods. 4 "prevádzkovateľ skládok nevytvára finančnú rezervu na zhodnotenie, starostlivosť o skládku a zneškodňovanie odpadu po ukončení jeho prevádzky podľa § 49 ods. 1 a § 51 ods. 4 zákona č. 185 / 2001 Z. z., čo je účinné pred dátumom nadobudnutia účinnosti tohto zákona," je jasné, že toto pravidlo v budúcnosti neslúži ľudskému správaniu, ale naopak, hovorí, čo malo byť správne v minulosti. Ide o pokus zákonodarcu určiť správny výklad starého práva, teda pokus o zavedenie záväzného (interpretačného) pravidla v novom zákone do minulosti. To je neprijateľné vzhľadom na uvedené ústavné, je to skutočná retroaktivita.
112. Na druhej strane, v presne vymedzených prípadoch môžu byť skutočné retroaktívne právne predpisy ústavné. Keďže Ústavný súd už dospel k záveru, že ak je takáto právna úprava v prospech určitých osôb a zároveň priamo nezahŕňa žiadnu osobu alebo právnickú osobu, je ústavná (bod 47 vyššie). § 155 ods. 5 zákona o odpade spĺňa tieto podmienky.
113. Keďže však v prejednávanej veci ide o ústavne chránené hodnoty ochrany životného prostredia (článok 7 ústavy) a právo na priaznivé prostredie (článok 35 ods. 1 charty), ústavný súd preskúmal, či by sa mohol uložiť zákaz skutočnej retroaktivity, pokiaľ ide o iné ústavne chránené hodnoty alebo práva.
114. Ak odvolateľka tvrdí, že zásada "znečisťovateľ platí" nie je zásadou českého ústavného práva, ktorá by sama o sebe stanovila referenčné kritérium ústavného súdu na preskúmanie ústavnosti zákonov (hoci táto zásada sa určite môže použiť pri výklade iných ústavných zásad v českom ústavnom poriadku). Je na štáte, aby zabezpečil, že prírodné zdroje a ochrana prírodných zdrojov sa budú využívať spravodlivým spôsobom (článok 7 ústavy), aby sa zabezpečilo, že nebudú ovplyvnené environmentálnym právom podľa článku 35 ods. 1 charty. Či používa hospodárske nástroje (vrátane uplatňovania zásady "znečisťovateľ platí") alebo iné nástroje (alebo ich kombináciu) je záležitosťou politiky určenej Parlamentom a vládou. Ústavný súd sa tu musí zdržať zasahovania do politických úvah. Okrem toho možno uviesť aj odkaz na právo Európskej únie, ktoré pri platení zásady "znečisťovateľ platí" uvádza zoznam environmentálnych politík Európskej únie (článok 191 ods. 2 prvý pododsek Zmluvy o fungovaní Európskej únie), ale v praxi ponecháva členským štátom pomerne širokú mieru voľnej úvahy, ako dosiahnuť ochranu životného prostredia a plnenie tejto zásady (rozsudok SDEU z 25.2.2010, C-172/08, Pontina Ambiente, body 36 až 38).
115. Ústavný súd opísal ako jadro práva na priaznivé životné prostredie "záväzok štátu chrániť proti rušeniu životného prostredia, ak je zásah taký, že znemožňuje realizáciu základných životných potrieb človeka" [nález 26.1.2021 sp. zn.
116. V tomto prípade ide o retroaktívne zrušenie povinnosti vytvoriť rezervu pre časť odpadu. Avšak len v dôsledku sporných ustanovení (týkajúcich sa len úzko vymedzenej časti odpadu na skládkach v prvej etape prevádzky skládky, ktorou sa zaoberá zákon na základe integrovaného povolenia) a v prípade neexistencie iných možností pre štát by ochrana životného prostredia nemohla nastať v dôsledku spätnej činnosti (spätného zrušenia povinnosti vytvoriť finančnú rezervu) zasahovať do podstaty práva na priaznivé prostredie podľa článku 35 ods. 1 charty. Z povahy rezervy vyplýva, že jej potenciálna (ne) primeranosť sa preukáže len v budúcnosti - pri likvidácii a sanácii skládky. Až potom môže dôjsť k akémukoľvek negatívnemu vplyvu oddielu 155 ods. 5 zákona o odpadoch. Čím viac času dovtedy, tým menej sa tento vplyv prejaví, pretože čím dlhšie budú rezervy podľa právnych predpisov nové. Pri plnení svojej ústavnej povinnosti zabezpečiť spravodlivé využívanie prírodných zdrojov a ochranu prírodného bohatstva bude potom úlohou štátu využívať dostupné nástroje a politiky na nápravu účinkov sporného ustanovenia v budúcnosti.
117. Vláda ako vedľajší účastník konania tvrdí, že sporné právne ustanovenia neboli predmetom profesionálnej diskusie a sú nevhodné. Hoci prekvapenie, že počas parlamentných diskusií sa menia prechodné ustanovenia, je zjavné z uvedeného, nemôže to samo osebe predstavovať protiústavnosť. Ústavný súd nie je oprávnený napraviť politiku odpadového hospodárstva len preto, že ju nepovažuje za najlepšiu možnosť, napríklad tým menej je oprávnený "myslieť," pretože právne predpisy by mali byť optimálne stanovené [primerané k zisteniu 26.4.2022 sp. zn. ÚS 49 / 18 (N 51 / 111 SbNU 260; 171 / 2022 Z. z.) - Ústava financovania poskytovania zdravotnej starostlivosti, body 122 a 129].
118. Vláda (pozri bod 21 vyššie) môže byť potvrdená skutočnosťou, že § 155 ods. 5 zákona o odpadoch vytvára (ako § 155 ods. 4 toho istého zákona) niekoľko výkladovo zložitých otázok a je všeobecne formulovaný chybne a zvláštne. Úlohou ústavného súdu však nie je odstrániť z právneho štátu akýkoľvek problém alebo chybné právne ustanovenie. Ako zdôraznil ústavný súd v inom kontexte, jeho právomocou nie je zrušiť právne predpisy "ktoré považuje za nedokonalé, nedostatočné, neefektívne alebo objektívne chybné" (bod 129 ÚS 49 / 18). Platí to aj pre súčasný návrh na zrušenie oddielu 155 ods. 5 zákona o odpadoch. Úlohou výkonných a všeobecných súdov bude zabezpečiť ústavný a konzistentný výklad nerušených ustanovení zákona o odpadoch.
Časový účinok hanlivej časti zistenia
119. Ústavný súd okrem toho musel posúdiť časové účinky zrušenia článku 155 ods. 4 zákona o odpadoch. Ústavný súd zrušil zákon v rozsahu, v akom to spätne odňalo obciam právo zaplatiť základnú zložku poplatku, ktorý zaplatili pôvodcovia za zneškodňovanie odpadu na skládke a ktorý zaplatili obciam prevádzkovateľom skládok.
120. Ak Ústavný súd rozhodne o zrušení zákona alebo jeho individuálneho ustanovenia podľa článku 87 ods. 1 písm. a) ústavy, zákon alebo príslušné ustanovenie sa prestane uplatňovať v deň výkonu nálezu. Toto je buď dátum vyhlásenia nálezu v zbierke zákonov a medzinárodných zmlúv, alebo iný dátum určený Ústavným súdom v závere (článok 89 ods. 1 ústavy v spojení s oddielmi 58 ods. 1 a 70 ods. 1 zákona o ústavnom súde).
121. Zrušenie zákona nadobúda účinnosť odo dňa, keď sa rozhodnutie stalo vykonateľným (ex nunc); nie je vyhlásením neplatnosti zrušeného zákona od začiatku (ex tunc). Vo všeobecnosti práva a povinnosti vyplývajúce zo zrušeného aktu zostávajú nedotknuté (§ 71 ods. 4 zákona o ústavnom súde) [viac ako úplné stanovisko z 29.11.2022 sp. zn.
122. Dôvod, pre ktorý však Ústavný súd považoval zákon za protiústavný, môže v niektorých prípadoch brániť jeho uplatňovaniu aj vo vzťahu k skutočnostiam, ku ktorým došlo v čase jeho účinnosti (stanovisko vo veci 57 / 22 Pl. Časový účinok zistenia vyplýva z toho, či protiústavné opatrenia uplatňované na "vertikálne právne vzťahy, strany, ktorých je štát orgánom verejnej moci a jednotlivcom, alebo [...] horizontálne právne vzťahy, strany, ktorých sú jednotlivci navzájom" (bod 33). V prípade vertikálnych vzťahov," v podstate (ale nie bez výnimky) " je pravda, že protiústavné opatrenia sa nevzťahujú ani na okolnosti, ku ktorým došlo pred jeho zrušením; Naopak, v prípade horizontálnych vzťahov sa "v zásade (aj keď nie bez výnimky) " uplatňujú protiústavné opatrenia vo vzťahu k okolnostiam pred jeho zrušením, aby sa chránila právna istota jednotlivcov (pozri bod 33).
123. V tomto prípade je zrejmé, že účinné odstránenie protiústavného režimu sa nemôže uskutočniť inak ako so spätnou účinnosťou. Ak by Ústavný súd zrušil retroaktívne prechodné ustanovenie s čisto budúcimi účinkami, tomuto zisteniu by chýbal primeraný význam.
124. Na druhej strane v prejednávanej veci nemožno prehliadnuť, že tvrdenia obcí ako príjemcov dane podľa § 155 ods. 4 zákona o odpade sú vzťahy s verejnosťou, t. j. v zmysle "vertikálneho." Ústavný súd však už vysvetlil, že práva obcí nemožno kvalifikovať ako štátne nároky (ústavný súd preto nesplnil celý článok 155 ods. 4 a dodržal len časť, ktorá sa vzťahuje na práva obcí).
125. Ústavný súd preto musí zvážiť oprávnené očakávania výrobcov odpadu a prevádzkovateľov skládok pri ďalšom uplatňovaní § 155 ods. 4 zákona o odpadoch na jednej strane a na druhej strane ústavný záujem o ochranu obcí pred protiústavne stiahnutými nárokmi na zaplatenie základnej zložky dane za skladovanie odpadu. Je potrebné vziať do úvahy, že zákaz ústavne neprípustnej retroaktivity predstavuje súčasť základných prvkov demokratického právneho štátu v českom práve v zmysle článku 9 ods. 2 ústavy [zistenie o 10.9.2009 sp. zn. ÚS 27 / 09 (N 199 / 54 SbNU 445; 318 / 2009 Sb.) - Melčák, časť VI. / b].
126. Hoci právny vzťah medzi obcou a osobami zodpovednými za zaplatenie dane má vertikálny charakter, je to veľmi špecifický právny vzťah, ktorý je merateľný medzi interakciou štátu zastúpeného Parlamentom ako zákonodarcu a adresátmi právnych noriem. V tomto prípade sú všetci aktéri, t. j. obce, výrobcovia odpadu a prevádzkovatelia skládok, do určitej miery rovnocenné adresátom právnych noriem. V takom prípade ochrana dôvery obce v ústavné konzistentné riešenie konfliktu starého a nového zákona prevažuje nad ochranou legitímnych očakávaní výrobcu alebo prevádzkovateľa skládok. Ústavný súd pripomína, že pôvodcovia ani prevádzkovatelia nemohli mať silné oprávnené očakávania v súvislosti s pokračujúcim uplatňovaním článku 155 ods. 4 zákona o odpadoch, keďže toto ustanovenie bolo nakoniec prijaté až začiatkom decembra 2020 v nadväznosti na veľké spory týkajúce sa jeho ústavnosti a tento návrh bol napadnutý už v marci 2021.
127. Vyššie uvedené, samozrejme, nemení skutočnosť, že práva obce sa môžu uplatňovať len v rámci právnej lehoty stanovenej všeobecnými pravidlami.
128. Ústavný súd zdôrazňuje, že v dôsledku čiastočnej deregulácie sa neobnoví možnosť správnych orgánov penalizovať žiadneho výrobcu odpadu alebo prevádzkovateľa skládok, ak sa platnosť trestného činu takéhoto konania skončila 1. januára 2021 v dôsledku právnych predpisov, ktoré sú teraz zrušené. Účelom tohto zistenia je chrániť vlastnícke práva obcí, nie (opätovne) aktivovať právomoc trestať iné osoby za trestné činy podľa starého zákona o odpade.
Záver
129. Ústavný súd preto návrh vyhovel len čiastočne. Napadnutý článok 155 ods. 4 zákona o odpadoch je protiústavný, a teda je v rozpore so zákazom retroaktivity (článok 1 ods. 1 ústavy), v spojení so základným právom obce na ochranu majetku a majetku (článok 11 ods. 1 charty), v rozsahu, v akom zákonodarca spätne stiahol právo obcí na základnú zložku poplatku, ktorý platia pôvodcovia na skladovanie odpadu na skládkach a obciam prevádzkovateľom skládok (§ 45 až 48 Starého zákona o odpade). Miestna samospráva je ústavne chránená hodnota, keďže miestne orgány majú právo na ochranu pred svojvoľným zásahom štátu do ich vlastníckych práv vrátane legitímnej dôvery, že získajú určitú hodnotu majetku. Ústavný súd preto v tomto rozsahu zrušil sporné ustanovenie (odsek 70 ods. 1 zákona o Ústavnom súde, zmeneného a doplneného zákonom č. 48 / 2002 Z. z.). Zrušenie sa uskutoční v deň vyhlásenia nálezu v zbierke zákonov a medzinárodných zmluvách.
130. Ústavný súd rozhodol tzv. "dočasným vyhlásením" a sporné ustanovenie sa zrušilo len vtedy, ak sa základná zložka poplatku prijatého podľa starého zákona o odpade obce porovnala s takzvaným "dosahovým vyhlásením." Na takéto právne vzťahy sa preto vzťahuje všeobecné prechodné ustanovenie v oddiele 155 ods. 3 zákona o odpadoch.
131. Na druhej strane, v zostávajúcej časti návrhu na zrušenie § 155 ods. 4 zákona o odpadoch a v návrhu na zrušenie § 155 ods. 5 toho istého zákona Ústavný súd návrh zamietol, pretože tieto ustanovenia nepovažoval za v rozpore s ústavným poriadkom (oddiel 70 ods. 2 zákona o ústavnom súde).
Predseda ústavného súdu:
JUDr.
Sudcovia Josef Fiala, Tomáš Langášek a Jan Svatóň sa rozhodli rozhodnúť podľa § 14 zákona č. 182 / 1993 Zb. o ústavnom súde v znení neskorších predpisov.
Prihláste sa pre poznámky, obľúbené a upozornenia
Informácie o predpise
| Citácia | Ústavný súd zistil č. 104 / 2025 Zb., sp. zn. |
|---|---|
| Typ predpisu | - |
| Autor | - |
| Zbierka | Zbierka zákonov |
| Dátum vyhlásenia | 15.04.2025 |
|---|---|
| Účinnosť od | - |
| Účinnosť do | - |
| Stav | Platný |
Znenie predpisu má informatívny charakter.
Komentáre 0