Nález Ústavního soudu č. 60/2018 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 12. prosince 2017 sp. zn. Pl. ÚS 11/17 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů
Platný
Zobrazeno prvních 200 z celkem 302 ustanovení tohoto předpisu.
Zobrazit celý předpis →
Pro stažení celého znění použijte tlačítko Stáhnout výše.
60
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 11/17 dne 12. prosince 2017 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudkyň a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Jaromíra Jirsy, Tomáše Lichovníka, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka (soudce zpravodaj), Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu skupiny senátorů, zastoupené JUDr. Stanislavem Polčákem, advokátem, se sídlem Řehenice 10, na zrušení ustanovení § 17 odst. 4 až 7, § 17 odst. 8 písm. i) ve slovech „poskytnuté bankou, platební institucí nebo institucí elektronických peněz nebo pobočkou zahraniční banky, platební instituce nebo instituce elektronických peněz na území České republiky“, § 17 odst. 8 písm. j), § 17a ve slovech „a politické instituty“ a „a politickému institutu“, § 17b ve slovech „a politický institut“, „nebo politického institutu“ a „a politické instituty“, § 18 odst. 1 písm. g) ve slovech „politického institutu“, § 18 odst. 2, § 19f ve slovech „a politických institutů“, § 19h odst. 1 písm. k), § 19k, § 19l ve slovech „nebo politického institutu“, § 20 odst. 1 písm. b), § 20 odst. 3 a 5, § 20 odst. 7 ve slovech „na mandát poslance nebo senátora činí ročně 900 000 Kč a“, § 20 odst. 8, § 20 odst. 10 ve slovech „a příspěvek na podporu činnosti politického institutu“, § 20 odst. 11 a 12 ve slovech „nebo na příspěvek na podporu činnosti politického institutu“, „nebo příspěvku na podporu politického institutu“ a „a příspěvek na podporu činnosti politického institutu“ a § 20a odst. 3 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění zákona č. 302/2016 Sb., za účasti Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády jako vedlejší účastnice řízení,
takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
Předmět řízení
1. Návrhem podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, došlým Ústavnímu soudu dne 23. března 2017, se skupina 18 senátorů (dále též jen „navrhovatelka“) domáhá, aby Ústavní soud v řízení podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) zrušil následující ustanovení zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon č. 424/1991 Sb.“):
a) ustanovení § 17 odst. 8 písm. i) ve slovech „poskytnuté bankou , platební institucí nebo institucí elektronických peněz nebo pobočkou zahraniční banky , platební instituce nebo instituce elektronických peněz na území České republiky“, ke dni vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů;
b) ustanovení § 18 odst. 2, ke dni vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů;
c) ustanovení § 20 odst. 3 a § 20 odst. 7 ve slovech „na mandát poslance nebo senátora činí ročně 900 000 Kč a“, dnem 1. ledna 2019 (pozn. Ústavního soudu : navrhovatelka označuje příslušné ustanovení jako § 20 odst. 6 zákona č. 424/1991 Sb., nicméně zákonem č. 302/2016 Sb. došlo k přečíslování ustanovení na odstavec 7);
d) ustanovení § 17 odst. 4 až 7, § 17 odst. 8 písm. j), § 17a ve slovech „a politické instituty“ a „a politickému institutu“, § 17b ve slovech „a politický institut“, „nebo politického institutu“ a „a politické instituty“, § 18 ve slovech „politického institutu“, § 19f ve slovech „a politických institutů“, § 19h odst. 1 písm. k), § 19k, § 19l ve slovech „nebo politického institutu“, § 20 odst. 1 písm. b), § 20 odst. 5 a 8, § 20 odst. 10 ve slovech „a příspěvek na podporu činnosti politického institutu“, § 20 odst. 11 a 12 ve slovech „nebo na příspěvek na podporu činnosti politického institutu“, „nebo příspěvku na podporu politického institutu“ a „a příspěvek na podporu činnosti politického institutu“ a § 20a odst. 3, ke dni vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
2. S návrhem byla spojena žádost o jeho přednostní projednání.
Znění napadených ustanovení a související právní úprava
3. Zákon č. 424/1991 Sb. byl ode dne podání posuzovaného návrhu novelizován zákonem č. 183/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich a zákona o některých přestupcích, a následně zákonem č. 303/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti se zrušením statusu veřejné prospěšnosti. Napadená ustanovení a další související ustanovení jsou uvedena bez poznámek pod čarou. Napadená ustanovení, popř. vybrané části napadených ustanovení zákona č. 424/1991 Sb. (pozn. Ústavního soudu : vyznačeno tučně) zní:
Ustanovení § 17 odst. 4
„Strana a hnutí mohou založit nebo být členem jednoho politického institutu; politickým institutem se pro účely tohoto zákona rozumí právnická osoba, jejímž hlavním předmětem činnosti je výzkumná, publikační, vzdělávací nebo kulturní činnost v oblasti
a) rozvoje demokracie, právního státu, pluralismu a ochrany základních lidských práv,
b) rozvoje občanské společnosti a společenské soudržnosti,
c) podpory aktivní účasti občanů na veřejném životě,
d) zlepšení kvality politické kultury a veřejné diskuse, nebo
e) přispívání k mezinárodnímu porozumění a spolupráci.“
Ustanovení § 17 odst. 5
„Politický institut musí způsobem umožňujícím dálkový přístup uveřejňovat veškeré výsledky své činnosti podle odstavce 4, jejichž povaha to umožňuje.“
Ustanovení § 17 odst. 6
„Politický institut nesmí vykonávat činnost školy nebo školského zařízení podle školského zákona ani působit jako vysoká škola podle zákona o vysokých školách.“
Ustanovení § 17 odst. 7
„Příspěvek na podporu činnosti politického institutu lze poskytnout, má-li politický institut zapsaný status veřejné prospěšnosti. Příspěvek na podporu činnosti politického institutu nelze použít na financování volební kampaně strany nebo hnutí nebo koalice anebo jejich kandidáta nebo nezávislého kandidáta.“
(Pozn. Ústavního soudu : Věta první tohoto ustanovení byla zrušena zákonem č. 303/2017 Sb. s účinností ode dne 1. ledna 2018.)
Ustanovení § 17 odst. 8
„Příjmem strany a hnutí mohou být: ...
i) zápůjčky a úvěry poskytnuté bankou , platební institucí nebo institucí elektronických peněz nebo pobočkou zahraniční banky , platební instituce nebo instituce elektronických peněz na území České republiky,
j) příspěvek ze státního rozpočtu České republiky na podporu činnosti politického institutu.“
Ustanovení § 17a odst. 1
„Strany a hnutí a politické instituty používají ke své činnosti pouze finanční prostředky vedené na účtech u banky , platební instituce nebo instituce elektronických peněz nebo u pobočky zahraniční banky , platební instituce nebo instituce elektronických peněz na území České republiky. To neplatí, jde-li o výdaje nepřevyšující částku 5 000 Kč; tyto výdaje lze hradit v hotovosti.“
Ustanovení § 17a odst. 2
„Strany a hnutí a politické instituty vedou oddělené účty pro
a) příspěvky ze státního rozpočtu, příjmy z darů a jiných bezúplatných plnění,
b) plnění vyplývající z pracovněprávního vztahu ke straně a hnutí a politickému institutu,
c) financování volebních kampaní za podmínek stanovených volebními zákony,
d) ostatní příjmy a výdaje.“
Ustanovení § 17a odst. 3
„Finanční prostředky podle odstavce 2 písm. a) vedou strany a hnutí a politické instituty na zvláštním účtu umožňujícím bezplatný a nepřetržitý přístup třetích osob k zobrazování přehledu platebních transakcí na těchto účtech (dále jen ,zvláštní účet‘).“
Ustanovení § 17a odst. 4
„Strany a hnutí a politické instituty sdělí Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí (dále jen ,Úřad‘) bez zbytečného odkladu číslo nebo jiný jedinečný identifikátor účtu, na němž vedou finanční prostředky podle odstavce 2 písm. d); na základě výzvy Úřadu pak číslo nebo jiný identifikátor účtu, na němž vedou finanční prostředky podle odstavce 2 písm. b).“
Ustanovení § 17b odst. 1
„V platebním příkaze, jímž strana a hnutí a politický institut nebo jiná osoba žádá o provedení platební transakce ve prospěch nebo k tíži zvláštního účtu, musí být uveden účel platební transakce.“
Ustanovení § 17b odst. 2
„Poskytovatel platebních služeb, u něhož je veden zvláštní účet strany, hnutí nebo politického institutu, je povinen umožnit třetím osobám nahlížet do historie platebních transakcí zpětně za období posledních 3 let.“
Ustanovení § 17b odst. 3
„Adresu internetové stránky, na které je zpřístupněn přehled platebních transakcí na zvláštním účtu, oznámí strany a hnutí a politické instituty Úřadu, který adresu zveřejní na svých internetových stránkách.“
Ustanovení § 18 odst. 1
„Strany a hnutí nesmějí přijmout dar nebo jiné bezúplatné plnění
a) od státu, nestanoví-li tento zákon jinak,
b) od příspěvkové organizace,
c) od obce , městské části, městského obvodu a kraje,
d) od dobrovolného svazku obcí ,
e) od státního podniku a právnické osoby s majetkovou účastí státu nebo státního podniku, jakož i od osoby, na jejímž řízení a kontrole se podílí stát; to neplatí, nedosahuje-li majetková účast státu nebo státního podniku 10 %,
f) od právnické osoby s majetkovou účastí kraje, obce , městské části nebo městského obvodu; to neplatí, nedosahuje-li majetková účast 10 %,
g) od obecně prospěšné společnosti, politického institutu a ústavu,
h) z majetku svěřenského fondu,
i) od jiné právnické osoby, stanoví-li tak jiný právní předpis,
j) od zahraniční právnické osoby s výjimkou politické strany a fundace zřízené k veřejně prospěšné činnosti,
k) od fyzické osoby, která není státním občanem České republiky; to neplatí, jedná-li se o osobu, která má právo volit na území České republiky do Evropského parlamentu.“
Ustanovení § 18 odst. 2
„Strany a hnutí nesmějí přijmout dar nebo jiné bezúplatné plnění, pokud by součet všech peněžitých darů, popřípadě peněžních částek odpovídajících obvyklé ceně daru nebo jiného bezúplatného plnění přijatých od jedné a téže osoby přesáhl v jednom kalendářním roce částku 3 000 000 Kč. Za jednu a tutéž osobu se považuje i právnická osoba, která je ve vztahu k osobě podle věty první osobou ovládající nebo ovládanou. Je-li dárce nebo poskytovatel jiného bezúplatného plnění členem strany nebo hnutí, považuje se za dar nebo jiné bezúplatné plnění i členský příspěvek v částce přesahující výši 50 000 Kč.“
Ustanovení § 19f
„Úřad
a) vykonává dohled nad hospodařením stran a hnutí a politických institutů podle tohoto zákona,
b) zpracovává a uveřejňuje na svých internetových stránkách zprávu o své činnosti za příslušný kalendářní rok,
c) uveřejňuje na svých internetových stránkách úplné výroční finanční zprávy stran a hnutí a poznatky, které z jeho činnosti vyplynuly,
d) sděluje Ministerstvu financí do 31. května příslušného kalendářního roku, zda mu výroční finanční zpráva strany a hnutí za předcházející rok byla předložena a zda je podle jeho zjištění úplná; Úřad sděluje Ministerstvu financí v uvedené lhůtě rovněž to, že výroční finanční zpráva nebyla předložena nebo není úplná,
e) sděluje Ministerstvu financí výsledek posouzení výroční finanční zprávy předložené dodatečně podle § 19h odst. 3 nebo předložené na výzvu k doplnění nebo odstranění nedostatků podle § 19h odst. 5, a to neprodleně, nejpozději však do 10 dnů ode dne, kdy tuto výroční finanční zprávu obdržel,
f) projednává přestupky a ukládá správní tresty,
g) vykonává působnost stanovenou jiným právním předpisem v oblasti financování volebních kampaní,
h) vykonává působnost stanovenou jiným právním předpisem.“
Ustanovení § 19h odst. 1
„Strany a hnutí jsou povinny předložit každoročně do 1. dubna Úřadu výroční finanční zprávu, která zahrnuje
a) účetní závěrku podle zákona o účetnictví,
b) zprávu auditora o ověření účetní závěrky s výrokem bez výhrad,
c) přehled o celkových příjmech v členění podle § 17 odst. 8, k němuž strany a hnutí připojí:
1. přehled obchodních společností nebo družstev, v nichž strana nebo hnutí mají podíl s uvedením výše tohoto podílu,
2. přehled úvěrů, zápůjček a jiných dluhů s uvedením výše a jejich podmínek včetně termínu splatnosti, jména, příjmení a data narození; je-li poskytovatelem právnická osoba, uvede se její obchodní firma nebo název a identifikační číslo,
d) přehled o mzdových výdajích stranou nebo hnutím vyplácených osob s uvedením počtu těchto osob a druhu vykonávané práce,
e) přehled o celkových výdajích na daně, poplatky a jiná obdobná peněžitá plnění,
f) výdaje na volby členěné podle jednotlivých druhů voleb, kterých se strana a hnutí zúčastnily v daném kalendářním roce,
g) přehled o dárcích a jejich darech s uvedením výše peněžitého daru a obvyklé ceny nepeněžitého daru, jména, příjmení a data narození; je-li dárcem právnická osoba, uvede se její obchodní firma nebo název a identifikační číslo,
h) přehled poskytnutých ostatních bezúplatných plnění, jejichž obvyklá cena převyšuje částku 50 000 Kč, s uvedením jména, příjmení a data narození; je-li poskytovatelem právnická osoba, uvede se její obchodní firma nebo název a identifikační číslo,
i) přehled o hodnotě majetku získaného dědictvím nebo odkazem; pokud hodnota získaného majetku přesahuje 50 000 Kč, uvede se jméno, příjmení, datum narození a datum úmrtí a obec místa posledního pobytu zůstavitele,
j) přehled o členech, jejichž členský příspěvek za kalendářní rok je vyšší než 50 000 Kč, s uvedením jejich jména, příjmení, data narození, obce místa pobytu a celkové výše členského příspěvku,
k) název a sídlo politického institutu, jehož je strana nebo hnutí zakladatelem nebo členem, a výdaje vynaložené na podporu jeho činnosti minimálně ve výši příspěvku na činnost politického institutu.“
Ustanovení § 19k odst. 1
„Politický institut se dopustí přestupku tím, že
a) příspěvek na podporu činnosti politického institutu použije v rozporu s § 17 odst. 7,
b) v rozporu s § 17a nevede oddělené účty nebo neoznámí Úřadu údaje podle § 17a odst. 4, nebo
c) v rozporu s § 17a nezřídí zvláštní účet nebo v rozporu s § 17b neoznámí adresu internetových stránek.“
Ustanovení § 19k odst. 2
„Za přestupek podle odstavce 1 písm. a) až c) lze uložit pokutu do 200 000 Kč.“
Ustanovení § 19l odst. 1
„Při určení výměry pokuty právnické osobě se přihlédne též k dopadu uložené pokuty na možnost další existence strany a hnutí nebo politického institutu.“
Ustanovení § 20 odst. 1
„Strana a hnutí mají, za podmínek stanovených tímto zákonem, nárok na tyto státní příspěvky:
a) příspěvek na činnost, který zahrnuje stálý příspěvek a příspěvek na mandát, a
b) příspěvek na podporu činnosti politického institutu.“
Ustanovení § 20 odst. 3
„Nárok na stálý příspěvek vzniká straně a hnutí, které získaly ve volbách do Poslanecké sněmovny nejméně 3 % hlasů.“
Ustanovení § 20 odst. 5
„Nárok na příspěvek na podporu činnosti politického institutu vzniká straně a hnutí, jejíž alespoň jeden poslanec byl zvolen za danou stranu a hnutí alespoň ve dvou z posledních tří po sobě jdoucích volebních období Poslanecké sněmovny včetně probíhajícího volebního období a která je zakladatelem nebo členem politického institutu. Tento příspěvek smí strana nebo hnutí použít výlučně k hrazení výdajů na činnost politického institutu.“
Ustanovení § 20 odst. 6
„Stálý příspěvek činí ročně 6 000 000 Kč pro stranu a hnutí, které získaly v posledních volbách do Poslanecké sněmovny 3 % hlasů. Za každých dalších i započatých 0,1 % hlasů obdrží strana a hnutí ročně 200 000 Kč. Obdrží-li strana a hnutí více než 5 % hlasů, příspěvek se dále nezvyšuje.“
Ustanovení § 20 odst. 7
„Příspěvek na mandát poslance nebo senátora činí ročně 900 000 Kč a na mandát člena zastupitelstva kraje a člena zastupitelstva hlavního města Prahy činí ročně 250 000 Kč.“
Ustanovení § 20 odst. 8
„Příspěvek na podporu činnosti politického institutu činí ročně částku rovnající se 10 % z celkové výše příspěvku na činnost, který náleží straně nebo hnutí. V žádosti podle § 20a odst. 3 uvedou strana a hnutí název a sídlo politického institutu, na podporu jehož činnosti je příspěvek určen.“
Ustanovení § 20 odst. 10
„Pro zjištění nároku na stálý příspěvek a příspěvek na podporu činnosti politického institutu a stanovení jejich výše u strany a hnutí, které jsou členy koalice, je rozhodující dohoda o podílu členů koalice na volebním výsledku. Není-li taková dohoda uzavřena, nebo není-li ve stanovené lhůtě doručena Ministerstvu financí, dělí se volební výsledek rovným dílem. Ustanovení odstavce 2 zůstává nedotčeno. Strana a hnutí doručí Ministerstvu financí dohodu o podílu členů koalice do posledního dne lhůty pro registraci kandidátních listin.“
Ustanovení § 20 odst. 11
„Jestliže se dohody podle odstavce 10 doručené Ministerstvu financí navzájem liší a vznikne-li straně a hnutí nárok na stálý příspěvek nebo na příspěvek na podporu činnosti politického institutu, Ministerstvo financí výplatu stálého příspěvku nebo příspěvku na podporu politického institutu všem členům koalice pozastaví; po odstranění tohoto rozporu Ministerstvo financí vyplatí stálý příspěvek nebo příspěvek na podporu politického institutu i zpětně.“
Ustanovení § 20 odst. 12
„V roce konání voleb do Poslanecké sněmovny, Senátu, zastupitelstva kraje nebo zastupitelstva hlavního města Prahy se propočítávají roční státní příspěvky za každé volební období zvlášť. Straně a hnutí náleží měsíčně jedna dvanáctina propočteného ročního státního příspěvku. V měsíci konání voleb obdrží strana a hnutí státní příspěvek propočtený z výsledků voleb toho volebního období, jehož výše bude pro stranu a hnutí výhodnější. Dojde-li k rozpuštění Poslanecké sněmovny, k novým volbám do zastupitelstva kraje nebo do zastupitelstva hlavního města Prahy, náleží straně a hnutí roční stálý příspěvek, příspěvek na mandát a příspěvek na podporu činnosti politického institutu v poměrné části ještě za měsíc, v němž došlo k rozpuštění Poslanecké sněmovny, k novým volbám do zastupitelstva kraje nebo do zastupitelstva hlavního města Prahy. Uprázdní-li se mandát poslance, člena zastupitelstva kraje nebo člena zastupitelstva hlavního města Prahy a na uprázdněný mandát není náhradník nebo dojde-li k zániku mandátu senátora, náleží roční příspěvek na mandát a příspěvek na podporu činnosti politického institutu v poměrné části ještě za měsíc, v němž tato skutečnost nastala.“
Ustanovení § 20a odst. 3
„Příspěvek na podporu činnosti politického institutu vyplácí Ministerstvo financí na žádost strany a hnutí po celé volební období každoročně ve dvou pololetních splátkách pozadu. Příspěvek na podporu činnosti politického institutu nelze vyplatit dříve, než je vyplacen příspěvek na činnost.“
Argumentace navrhovatelky
4. Napadená ustanovení zákona č. 424/1991 Sb. se týkají následujících čtyř věcných okruhů.
A. Tříprocentní hranice hlasů ve volbách do Poslanecké sněmovny pro přiznání stálého příspěvku a výše příspěvku na mandát poslance nebo senátora v částce 900 000 Kč
5. Protiústavnost právní úpravy výše hranice pro přiznání stálého příspěvku a výše příspěvku na mandát poslance nebo senátora řeší navrhovatelka společně a shledává ji rozpornou s čl. 21 a 22 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a s principem volné soutěže politických stran podle čl. 5 Ústavy. Navrhovatelka s pomocí konkrétních příkladů a propočtů uvádí, že finanční příspěvky pro „zavedené (etablované)“ politické strany a politická hnutí (dále také jen „politické strany“) neúměrně upřednostňují tyto strany oproti stranám menším a vybočují z ústavněprávních mezí. Navrhovatelka se dovolává toho, že se od posledního nálezu Ústavního soudu k přezkumu ústavnosti klauzule pro přiznání stálého příspěvku [nález sp. zn. Pl. ÚS 10/03 ze dne 19. 1. 2005 (N 9/36 SbNU 85; 86/2005 Sb.)] ukazuje, že právní úprava je příliš přísná a neumožňuje pronikání nových subjektů do stranického systému (uvádí, že „příklady strany financované miliardářem, resp. založené bývalými ministry jiných stran nelze brát jako důkaz opaku“). O 40 % nižší hranice pro vznik nároku na stálý příspěvek (3 %), než je uzavírací klauzule (5 %), je nepřiměřeně vysoká, a to vzhledem k výsledkům voleb a reálné podpoře stran, které by na tento příspěvek mohly např. při 2% hranici dosáhnout. V praxi na ni dosáhly v některých volbách jen tři politické strany mimo Poslaneckou sněmovnu.
6. Navrhovatelka dále uvádí, že uvaluje-li stát na politické strany nové povinnosti, které znamenají zvýšené provozní náklady, měl by také přispět na plnění těchto povinností. Navrhovatelka proto explicitně konstatuje, že návrh na zrušení příslušných ustanovení nepodává s motivací zcela zrušit systém státní podpory, ale s motivací k vytvoření nového a ústavně souladného systému, který by odstranil přetrvávající nerovnosti ve financování politických stran ze strany státu a který by reflektoval například závěry skupiny GRECO (Skupina států proti korupci) Rady Evropy.
B. Omezení celkové výše darů politické straně od jedné a téže osoby v kalendářním roce částkou 3 000 000 Kč
7. Napadené ustanovení § 18 odst. 2 zákona č. 424/1991 Sb. zakazuje politickým stranám přijmout dar nebo jiné bezúplatné plnění (dále také jen „dar“) od jedné a téže osoby, pokud by celkový součet takových peněžitých darů, popřípadě peněžních částek odpovídajících obvyklé ceně daru nebo jiného bezúplatného plnění, přesáhl v kalendářním roce částku 3 000 000 Kč.
8. Navrhovatelka považuje toto ustanovení v zásadě za neproblematické; tvrdí však, že zahrnutím politických stran do rámce osobní působnosti zákazu dochází k zásahu do volnosti soutěže politických stran v rozporu s čl. 5 Ústavy. Podle navrhovatelky je tato částka nedostatečná a omezuje politické strany v možnostech spolupráce. Úprava dopadá především na menší subjekty, protože právě pro ně je možnost poskytnutí daru od jiné politické strany jednou z forem spolupráce, kterou využívají. Jako příklad udává navrhovatelka situaci politické strany A působící na regionální úrovni, která nekandiduje do Poslanecké sněmovny, ale ráda by podpořila jinou politickou stranu B, která kandiduje a hodlá v Poslanecké sněmovně hájit i zájmy strany A. Kvůli napadenému ustanovení je strana A limitována částkou ve výši 3 000 000 Kč. Podle navrhovatelky existuje v případě daru kvalitativní rozdíl mezi politickou stranou a jiným typem právnické osoby. U politické strany jde totiž v případě daru o účast na volné politické soutěži. A jelikož podle navrhovatelky nelze zahrnutí politických stran do osobní působnosti daného ustanovení překlenout výkladem, navrhuje jeho zrušení.
C. Zúžení okruhu subjektů, s nimiž jsou politické strany oprávněny uzavřít smlouvu o poskytnutí zápůjček a úvěrů, pouze na banky registrované na území České republiky
9. Napadené ustanovení § 17 odst. 8 písm. i) zákona č. 424/1991 Sb. zužuje okruh subjektů, s nimiž jsou politické strany oprávněny uzavřít smlouvu o poskytnutí zápůjček nebo úvěrů (dále také jen „úvěry“), jen na banky , platební instituce nebo instituce elektronických peněz nebo pobočky zahraniční banky , platební instituce nebo instituce elektronických peněz na území České republiky (dále jen „banky registrované na území České republiky“, případně jen „banky “). Toto ustanovení podle navrhovatelky znevýhodňuje hospodářsky méně silné politické strany oproti stranám hospodářsky silným, resp. těm, které pobírají státní finanční podporu. Podle navrhovatelky pak aplikací příslušného ustanovení dochází k nepřímé diskriminaci hospodářsky méně silných politických stran, která je v rozporu s čl. 3 odst. 1 Listiny. Příčinou je podle jejího názoru skutečnost, že schopnost jednotlivých subjektů opatřit si touto cestou finanční prostředky na svou činnost se zásadně liší právě podle jejich hospodářské situace, protože banky si před poskytnutím úvěrů či zápůjček důkladně prověřují hospodářskou situaci žadatele a není důvod, aby u politických stran postupovaly jinak. Movité politické strany, případně strany pobírající příspěvky od státu, jsou pro banky atraktivnější díky předpokladu, že disponují majetkem, kterým mohou ručit, popř. jsou schopny splácet úvěry a zápůjčky např. právě ze státních příspěvků. Efekt znevýhodnění hospodářsky méně silných politických stran je podle navrhovatelky navíc ještě zesílen zavedením institutu příspěvku na činnost politického institutu, jehož podmínky poskytování jsou nastaveny tak, že bude určen jen etablovaným a hospodářsky silným politickým stranám.
10. Kromě nepřímé diskriminace méně hospodářsky silných politických stran namítá navrhovatelka také rozpor napadeného ustanovení s principem volné soutěže politických stran podle čl. 5 Ústavy, protože nedosáhne-li politická strana na úvěr či zápůjčku kvůli své hospodářské situaci, bude ve volné soutěži politických stran omezena, a to bez smysluplného zdůvodnění.
11. Navrhovatelka shledává rozpor napadeného ustanovení i s čl. 21 Listiny, přičemž namítá, že hospodářsky méně silné politické strany budou mít podle nové právní úpravy k úvěrům a zápůjčkám výrazně ztížený přístup, zejména pokud zároveň nedosáhnou takových volebních výsledků, které by jim zaručovaly státní příspěvky v dostatečné míře. Zúžení okruhu možných poskytovatelů úvěrů a zápůjček tak zvýší u hospodářsky méně silných politických stran tlak na obstarávání prostředků jinými zákonem povolenými způsoby. Řešení v podobě navýšení členských příspěvků, které je jedním z těchto způsobů, se podle navrhovatelky jeví jako neakceptovatelné, protože by limitovalo účast občanů na veřejném životě z důvodu jejich majetkových poměrů.
12. Poslední námitkou k tomuto napadenému ustanovení je jeho tvrzená neproporcionalita. Navrhovatelka uvádí, že cílem pozměňovacího návrhu poslance Martina Plíška, který vyústil v napadené ustanovení, bylo posílení transparentnosti jak ve smyslu průhlednosti vztahů mezi politickou stranou a poskytovateli úvěru či zápůjčky, tak ve smyslu posílení nezávislosti politických stran na těchto poskytovatelích. Tento druhý dílčí cíl transparentnosti považuje navrhovatelka za vnitřně rozporný, protože odstranění rizika závislosti na ostatních poskytovatelích povede k posílení rizika závislosti právě na bankách , které mohou k prosazování svých ekonomicko-politických zájmů využít právě nástroj v podobě poskytování úvěrů či zápůjček politickým stranám. Podle navrhovatelky toto zúžení nepovede ani ke zvýšení transparentnosti, ani k posílení nezávislosti politických stran na poskytovatelích úvěrů a zápůjček. Podle jejího názoru existují alternativní postupy k dosažení obou cílů, jejichž uplatnění by bylo šetrnější k principům chráněným ústavním pořádkem.
13. K posílení transparentnosti by podle navrhovatelky stačilo znění ve formě původního vládního návrhu novely zákona, podle něhož by politické strany ve výroční zprávě uvedly přehled úvěrů, zápůjček a jiných dluhů s uvedením jejich výše a podmínek včetně splatnosti, jména, příjmení a data narození. Z těchto údajů by bylo možno dovodit, zda jde o úvěr či zápůjčku legitimní, nebo pochybnou (zastřený dar).
D. Politické instituty a příspěvek na podporu činnosti politického institutu
14. Právní úpravu politických institutů v napadených ustanoveních § 17 odst. 4 až 7 zákona č. 424/1991 Sb. (jakož i v dalších napadených ustanoveních, která na politické instituty odkazují) považuje navrhovatelka za rozpornou s čl. 3 odst. 1 Listiny, neboť podle ní vede k diskriminaci menších a nových politických stran. Tím, že je podpora podle zákona poskytnuta politickým institutům jen těch stran, které jsou jejich členy nebo zakladateli a jejichž alespoň jeden poslanec byl zvolen ve dvou z posledních tří po sobě jdoucích volebních období Poslanecké sněmovny včetně probíhajícího volebního období, dochází podle navrhovatelky k upřednostnění etablovaných politických stran. Navrhovatelka uvádí, že podle současného klíče by - k datu podání návrhu - na podporu činnosti politického institutu dosáhlo jen pět politických stran, tedy zejména Česká strana sociálně demokratická, Komunistická strana Čech a Moravy, Občanská demokratická strana a TOP 09. Podle názoru navrhovatelky přitom není zřejmé, proč byla jako kritérium pro existenci nároku na příspěvek zvolena jen úspěšnost při volbách do Poslanecké sněmovny, a nikoliv při volbách do Senátu, Evropského parlamentu či krajských zastupitelstev.
15. Napadenou právní úpravu srovnává navrhovatelka s právní úpravou tzv. politických nadací ve Spolkové republice Německo (dále jen „SRN“), která byla dle důvodové zprávy pro napadený zákon hlavní inspirací. Německá právní úprava jako podmínku pro přiznání příspěvku vyžaduje, aby s politickou nadací spřízněná politická strana pronikla buď do Spolkového sněmu, nebo dvakrát do některého ze zemských sněmů. Je tedy otevřenější než úprava česká. Dalším rozdílem je skutečnost, že jestliže politická strana v SRN z některého ze zastupitelských orgánů po volbách „vypadne“, nadace s ní spojená získává podporu ještě i v následujícím volebním období. Navrhovatelka také odkazuje na judikaturu německého Spolkového ústavního soudu , která klade důraz na právní a faktickou nezávislost politických institutů na politických stranách coby podmínku jejich financování z veřejných zdrojů a také na nutnost dostatečných ochranných mechanismů v relevantní právní úpravě, které působí proti nebezpečí narušení rovnosti šancí politických stran. Podle navrhovatelky česká právní úprava takovým požadavkům neodpovídá.
16. Vedle namítaného rozporu s principem zákazu diskriminace namítá navrhovatelka i rozpor s principem volné soutěže politických stran dle čl. 5 Ústavy. Podle navrhovatelky totiž napadená úprava petrifikuje současnou stranickou strukturu v České republice. Na praktickém příkladu dokládá, jak politické strany s relativně obdobným ziskem ve volbách do Poslanecké sněmovny (5,1 % a 4 % hlasů) mohou ze strany státu obdržet výrazně rozdílný objem finanční podpory. Tento rozdíl je ještě zvětšován tím, že ta úspěšnější z nich může získat podporu i formou příspěvku na činnost politického institutu.
Vyjádření účastníků a vedlejší účastnice řízení, replika navrhovatelky
17. Vyjádření Poslanecké sněmovny ze dne 4. května 2017 se týká jen formálních aspektů legislativního procesu, který vedl k přijetí napadené právní úpravy. Poslanecká sněmovna uvádí, že zákon č. 302/2016 Sb., kterým se mění zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, projednávala jako sněmovní tisk č. 569 (vládní návrh) v prvním čtení dne 20. října 2015 a byl přikázán k projednání také ústavně-právnímu výboru a garančnímu kontrolnímu výboru. Oba výbory se jím zabývaly třikrát. Druhé čtení návrhu zákona proběhlo ve dnech 12. dubna 2016 a 1. června 2016 a pozměňovací návrhy byly zpracovány jako sněmovní tisk č. 569/7. Třetí čtení návrhu zákona proběhlo dne 29. června 2016 a návrh zákona byl Poslaneckou sněmovnou schválen mimo jiné i ve znění pozměňovacích návrhů poslance Martina Plíška (týkajícího se omezení okruhu přípustných poskytovatelů úvěrů) a poslance Zbyňka Stanjury (který navrhl navýšení částky příspěvku na mandát poslance nebo senátora z 855 000 Kč na 900 000 Kč).
18. Senát ve svém vyjádření ze dne 5. května 2017 uvádí, že návrh zákona byl Poslaneckou sněmovnou postoupen Senátu dne 28. července 2016 a bylo mu přiděleno číslo tisku 309 (10. funkční období). Garančním výborem byl stanoven ústavně-právní výbor (jediný výbor, kterému byl návrh zákona přikázán), který Senátu doporučil schválit návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Senát návrh zákona projednal dne 24. srpna 2016. V rozpravě vystoupil mimo jiné senátor Jiří Šesták, který se věnoval otázce omezení okruhu poskytovatelů úvěrů a zápůjček a upozornil, že hrozí nebezpečí „nerovné politické soutěže“ a nepřímé diskriminace menších politických stran. Na to reagoval v obecné rozpravě ministr Jiří Dienstbier, který upozornil, že i dosavadní právní úprava, která okruh poskytovatelů úvěrů a zápůjček neomezovala, měla svá rizika, pokud jde o transparentnost a nezávislost na soukromých osobách. Uvedl, že omezení poskytovatelů úvěrů a zápůjček na instituce, které mají k půjčování peněz řádnou licenci, je tím nejtransparentnějším řešením. Poté, co proběhla obecná rozprava, bylo hlasováno o jediném podaném návrhu, jímž byl návrh garančního výboru schválit návrh zákona ve znění postoupeném Poslaneckou sněmovnou. Návrh zákona byl schválen hlasy 37 senátorů při účasti 62 senátorů, proti nehlasoval žádný senátor.
19. Vláda schválila svůj vstup do řízení usnesením č. 335 ze dne 3. května 2017 a navrhla zamítnutí návrhu skupiny senátorů na zrušení napadených ustanovení zákona č. 424/1991 Sb. Ve vyjádření doručeném Ústavnímu soudu dne 6. června 2017 se vyslovila ke všem věcným oblastem napadených ustanovení.
20. K tvrzené protiústavnosti stanovení hranice pro přiznání stálého příspěvku vláda konstatuje, že danou záležitost řešil Ústavní soud již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 10/03. Tvrzení navrhovatelky o nemožnosti menší strany proniknout do stávajícího politického systému se ziskem poslaneckého mandátu vláda rozporuje. Zmiňuje parlamentní účast Strany zelených po volbách v roce 2006, Věcí veřejných po volbách v roce 2010, dále parlamentní zastoupení Úsvitu přímé demokracie Tomia Okamury a návrat KDU-ČSL do Poslanecké sněmovny v roce 2013.
21. Vláda se stručně vyjádřila i k otázce protiústavnosti výše příspěvku na mandát poslance nebo senátora. Vzhledem k tomu, že politický systém není uzavřený novým subjektům, vláda tvrdí, že ani v tomto případě není Ústava porušena. Vláda uvádí, že ačkoliv v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/2000 ze dne 27. 2. 2001 (N 36/21 SbNU 313; 98/2001 Sb.) shledal Ústavní soud tehdejší výši příspěvku neústavní, učinil tak v souvislostech předcházejícího zrušení volebního příspěvku, který nepřiměřeně zvyšoval disproporci finanční podpory politických stran a směřoval k uzavření tehdejšího politického systému. Podle vlády v současnosti politický systém není uzavřený pro nové strany, novelizace zákona č. 424/1991 Sb. státní příspěvky parlamentním stranám nenavyšuje, a proto je situace jiná.
22. K poskytování darů mezi politickými stranami vláda zejména uvádí, že stanovení limitů pro dary fyzických a právnických osob je běžné v řadě evropských států a je odůvodněno potřebou zabránit nepřiměřenému vlivu jednotlivých donátorů na politickou stranu. Cílem je právě podpora volné soutěže politických stran chráněné čl. 5 Ústavy. Vláda dále uvádí, že navrhovatelka svým příkladem politické strany, pro niž se daný limit může zdát tíživý, nedokládá, že by šlo o rozšířenou praxi spolupráce politických stran (v rozsahu darů nad 3 000 000 Kč). Tento příklad tedy nemůže odůvodnit přítomnost určitého obecného zájmu na neexistenci podobného omezení, popř. jeho „rdousící efekt“.
23. K problematice zápůjček a úvěrů poskytovaných bankami vláda argumentuje tím, že je nutno vycházet z relativního pojetí principu rovnosti. Podle vlády, s odkazem na judikaturu Ústavního soudu [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 16/98 ze dne 17. 2. 1999 (N 25/13 SbNU 177; 68/1999 Sb.)], to znamená, že ustanovení zákona je protiústavní tehdy, jestliže zakotvuje takovou nerovnost, která je zároveň porušením i jiného základního práva, a porušuje tím samu podstatu rovnosti, anebo tehdy, jsou-li rozdíly mezi právními subjekty stanoveny arbitrárně. Podle vlády však není ani jeden z těchto případů naplněn. Vláda předně argumentuje tím, že neexistuje žádné základní právo „získat úvěr nebo zápůjčku od nebankovního (nebo jiného) subjektu“. Z tohoto důvodu není podle vlády porušena podstata rovnosti. Úvěrové financování politických stran lze vnímat jako hospodářskou činnost politické strany spadající do rámce čl. 26 odst. 2 Listiny, který umožňuje stanovit pro ni zákonem podmínky a omezení. Zároveň se lze tohoto práva domáhat jen v mezích zákonů, které ho provádějí, protože spadá pod režim čl. 41 odst. 1 Listiny.
24. Vláda dále konstatuje, že předmětné omezení na banky nelze považovat za arbitrární. Vláda předně odkazuje na důvodovou zprávu ke sněmovnímu tisku 569/0, který vyústil v zákon č. 302/2016 Sb. novelizující zákon č. 424/1991 Sb., podle níž je účelem novely „zajistit vyšší míru transparentnosti financování politických stran a politických hnutí, a to především v kontextu s jejich finanční a věcnou podporou třetími osobami, a vyšší míru kontroly hospodaření strany ...“. Protože je postavení politických stran privilegované kvůli jejich roli v reprezentativní demokracii, je legitimní i zájem státu na průhledném financování politických stran. Pozměňovací návrh poslance Martina Plíška, který vedl k zúžení okruhu poskytovatelů úvěrů a zápůjček jen na banky a obdobné instituce, naplňuje podle vlády účel posílení transparentnosti tím, že tito poskytovatelé jsou sami transparentní a efektivně kontrolovatelní. Podle vlády má tedy napadená úprava legitimní cíl, je racionální, není arbitrární a je i efektivní s ohledem na obecný dohled nad bankami a na tzv. zvláštní oprávnění Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí, který může na základě § 38 odst. 3 zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů, požadovat informaci o jejich klientech. Identifikaci legitimního účelu právní úpravy považuje vláda za vhodnou jak k vyloučení namítané nepřímé diskriminace, tak k vyloučení porušení čl. 5 Ústavy.
25. Vláda k tomuto bodu ještě dodává, že případné zvýšení závislosti politických stran na jiných druzích financování lze brát i pozitivně jako apel k šetrnosti a uvážlivosti politických stran v jejich hospodaření a že je potřeba respektovat uvážení zákonodárce, který návrh zákona přijal a dopad zákona může posoudit v budoucnu. Vláda konečně s odkazem na ustanovení vyhlášky č. 163/2014 Sb., o výkonu činnosti bank, spořitelních a úvěrních družstev a obchodníků s cennými papíry, a vyhlášky č. 141/2011 Sb., o výkonu činnosti platebních institucí, institucí elektronických peněz, poskytovatelů platebních služeb malého rozsahu a vydavatelů elektronických peněz malého rozsahu, ve znění pozdějších předpisů, uvádí, že pravidla v nich uvedená zajistí vyloučení libovůle bank při poskytování úvěrů.
26. Ohledně namítané protiústavnosti právní úpravy politických institutů vláda uvádí, že záměrem zákonodárce bylo vytvořit podmínky pro etablování a dlouhodobě udržitelné fungování institucí, jež by měly posilující roli pro politické stranictví ve společnosti, a tím i pro stabilitu celkového politického systému. Vláda zdůrazňuje, že politické instituty svou náplní dle § 17 odst. 4 zákona č. 424/1991 Sb. posilují základní charakteristiky demokratického politického systému a že veřejnost má možnost toto kontrolovat díky povinnosti politických institutů uveřejňovat výsledky své činnosti, jejichž povaha to umožňuje, způsobem umožňujícím dálkový přístup.
27. Vláda též podotýká, že poskytnutí příspěvku na činnost politického institutu je možné jen tehdy, má-li politický institut zapsán status veřejné prospěšnosti, což nesvědčí o tom, že by politické instituty mohly sloužit k narušování volné soutěže politických stran (pozn. Ústavního soudu : přijetím zákona č. 303/2017 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti se zrušením statusu veřejné prospěšnosti, došlo ke zrušení ustanovení o zápisu statusu veřejné prospěšnosti).
28. Nastavení činnosti politických institutů je tedy podle vlády racionální stejně jako záměr zákonodárce politické instituty stanoveným způsobem finančně podpořit. Podle vlády jde o aspekt konceptu tzv. bránící se demokracie, čemuž nasvědčuje i inspirace zákonodárce v německé právní úpravě.
29. Podle vlády zákonodárce nevybočil ze svého prostoru uvážení, jestliže nárok na státní příspěvek na podporu činnosti politického institutu navázal na volební výsledky jen do Poslanecké sněmovny, a nikoli dalších zastupitelských sborů. Vláda zde odkazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 10/03 a uvádí, že napadenou úpravu odůvodňuje postavení Poslanecké sněmovny jako nejvýznamnějšího zastupitelského sboru v České republice. Spojení s volebním úspěchem do Poslanecké sněmovny reflektuje dle vlády reálnou pozici politické strany v ústavním systému státu. Podle ní je tak pochopitelné, pokud zákonodárce odvozuje finanční podporu politickým institutům právě od zvolení do Poslanecké sněmovny.
30. Vláda dále koriguje tvrzení navrhovatelky, když připomíná, že dle napadené právní úpravy je příspěvek na činnost politického institutu poskytován i politické straně, která z Poslanecké sněmovny na jedno období „vypadla“, a že se tedy zákon v tomto směru neodchýlil od německé inspirace. Kromě toho vláda podotýká, že navrhovatelka opomněla do výčtu stran, jež by byly oprávněny podporu na činnost politického institutu v současnosti obdržet, zahrnout KDU-ČSL.
31. S tvrzením navrhovatelky, že česká právní úprava politických institutů by neobstála tváří v tvář požadavkům německého Spolkového ústavního soudu na právní a faktickou nezávislost obdobných institucí na politických stranách a na absenci mezerovitosti ochranných prostředků proti narušení rovnosti šancí politických stran, vláda nesouhlasí. Připomíná, že politický institut nepředstavuje nový typ právnické osoby. Vzhledem k tomu, že politický institut je právnickou osobou odlišnou od politické strany a že se na něj uplatňují právní předpisy upravující příslušný typ právnické osoby (občanský zákoník, zákon o obchodních korporacích atd.), snižuje se i riziko mezerovitosti právní úpravy. Faktický stav nezávislosti ještě nelze podle vlády kvůli novosti této právní úpravy posuzovat ani presumovat.
32. Veřejná ochránkyně práv se rozhodla nevyužít svého procesního práva podle § 69 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a do řízení nevstoupila.
33. Navrhovatelka se ve své replice, doručené Ústavnímu soudu dne 24. srpna 2017, věnovala zejména vyjádření vlády. K úpravě 3% hranice hlasů pro přiznání stálého příspěvku a k výši příspěvku na mandát poslance nebo senátora navrhovatelka na podporu svých tvrzení o neústavnosti současného modelu financování připojila další srovnání finanční podpory vybraných politických stran.
34. K omezení souhrnné výše darů částkou 3 000 000 Kč a jeho protiústavnímu dopadu na volnou soutěž politických stran navrhovatelka uvádí, že argument vlády, podle něhož praxe poskytování darů mezi politickými stranami není natolik častá, že by odůvodňovala odmítnutí limitu na dary obecně, je lichý. Podle navrhovatelky nemůže být případná nízká četnost výskytu určitého chování důvodem pro zhojení protiústavnosti.
35. K problematice úvěrů a zápůjček poskytovaných pouze bankami navrhovatelka uvádí, že trvá na protiústavním dopadu předmětného zúžení okruhu přípustných poskytovatelů na méně hospodářsky silné politické strany, protože jich se dané zúžení výrazně dotkne na rozdíl od zavedených politických stran. K námitce vlády, že omezení poskytovatelů na banky podporuje dosažení transparentnosti hospodaření politických stran, navrhovatelka odpovídá, že ačkoliv dosažení transparentnosti ve smyslu průhlednosti vztahů mezi politickou stranou a poskytovatelem úvěru je legitimní (a to i ve smyslu zajištění čistoty zdrojů poskytnutých prostředků), problém je v nepřiměřenosti zvoleného prostředku k dosažení daných cílů. Navrhovatelka podotýká, že nepřiměřenost tohoto prostředku lze ilustrovat i na vystoupení poslance Plíška, který při zdůvodňování předmětného pozměňovacího návrhu hovořil o vyloučení možnosti „financování pomocí úvěrů poskytnutých např. anonymní fyzickou osobou“, ale jím navržené a zákonodárcem schválené znění je mnohem obecnější a nepřipouští žádné jiné poskytovatele než banky .
Přihlaste se pro poznámky, oblíbené a upozornění
Informace o předpisu
| Citace | Nález Ústavního soudu č. 60/2018 Sb., ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů |
|---|---|
| Typ předpisu | - |
| Autor | - |
| Sbírka | Sbírka zákonů |
| Datum vyhlášení | 12.04.2018 |
|---|---|
| Účinnost od | - |
| Účinnost do | - |
| Stav | Platný |
Znění předpisu má informativní charakter.
Komentáře 0