Ústavný súd zistil č. 119 / 2011 Z. z.
Zistenie ústavného súdu z 19. apríla 2011 sp. zn. ÚS 53 / 10 o návrhu na zrušenie zákona č. 348 / 2010 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 96 / 1993 Z. z., o stavebných úsporách a štátnej podpore stavebných úspor a o doplnení zákona č. 586 / 1992 Z. z., o daniach z príjmov, zmenený a doplnený zákonom č. 35 / 1993 Z. z., v znení neskorších predpisov a zákona č. 586 / 1992 Z. z., o daniach z príjmov, v znení neskorších predpisov
Platný
Zobrazeno prvních 200 z celkem 293 ustanovení tohoto předpisu.
Zobrazit celý předpis →
Pro stažení celého znění použijte tlačítko Stáhnout výše.
119
POKUTY
Ústavný súd
Za republiku
Ústavný súd Českej republiky rozhodol 19. apríla 2011 v pléne predsedu Súdneho dvora a sudcu spravodajcu Pavla Rycheckého a sudcov Stanislava Balíka, Františka Dykonomyho, Vlastího Formánka, Mára Güttlera, Pavela Holländera, Ivanu Janů, Vladimira Kořku, Dagmara Lastoveckú, Janu Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Excellenta, Eliška Wagnera a Michaelu Židlickú na návrh parlamentnej komory Českej republiky, ktorú zastupoval Mgr. Bohuslav Sobotka, so sídlom Českej národnej rady Prahy 1, o zrušení zákona č. 348 / 2010 Zb.
nasledujúce:
I. Článok III ods. 1 v časti, v ktorej sa stanovuje nová verzia § 4 ods. 1 písm. s) zákona č. 586 / 1992 Z. z., o daniach z príjmov v znení neskorších predpisov a § III ods. 2, 3 a 4 zákona č. 348 / 2010 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 96 / 1993 Z. z., o úsporách na stavbe a štátnej podpore stavebných úspor a o pridaní zákona č. 586 / 1992 Z. z. o daniach z príjmov, zmeneného a doplneného českým zákonom č. 35 / 1993 Z. z. a zákona č. 586 / 1992 Z. z. o daniach z príjmov v znení neskorších predpisov, sa vypúšťa od dátumu vyhlásenia o finalizácii v zbierke zákonov.
II. Články I, II, III ods. 1 v časti, ktorá zrušuje článok 4 ods. 1 písm. s) zákona č. 586 / 1992 Z. z., o dani z príjmov, v znení zákona č. 348 / 2010 Z. z., a článok IV zákona č. 348 / 2010 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 35 / 1993 Z. z., v znení zmien a doplnení, a zákon č. 586 / 1992 Z. z. o dani z príjmov, v znení neskorších zákonov, sa zrušujú s účinnosťou od 31. decembra 2011.
Odôvodnenie
Odôvodnenie návrhu
1. Ústavný súd dostal 9. decembra 2010 návrh skupiny 45 poslancov na zrušenie pod názvom tohto zákona (ďalej len "sporný zákon") a jeho ustanovení v článku II, ako aj zmenené a doplnené ustanovenia zákona č. 586 / 1992 Z. z. o dani z príjmov v znení neskorších predpisov. Sporný zákon zmenil a doplnil určité právne predpisy stanovením osobitnej sadzby dane vo výške 50% pre príspevky fyzickým osobám podľa zákona, ktorým sa upravujú úspory budov a štátna pomoc na úspory budov (ďalej len "štátna pomoc"), ku ktorej vznikla pohľadávka v roku 2010 a ktorá bola uvedená stavebnou sporiteľňou po 31. decembri 2010. Zároveň sa výška zálohy štátnej pomoci znížila z 15% na 10% ročnej sumy ušetrenej do 20 000 CZK. Návrh spĺňal požiadavky zákona č. 182 / 1993 Zb. o Ústavnom súde v znení neskorších predpisov.
2. Vo svojej podstate boli vznesené námietky napadnutého zákona voči ústavnému poriadku týkajúce sa spôsobu jeho prijatia a obsahu. Odvolatelia sa pýtajú na odôvodnenie prerokovania návrhu zákona v krátkom konaní v stave legislatívnej naliehavosti, ktorého cieľom bolo porušiť určité ústavné zásady týkajúce sa parlamentného postupu prijímania zákonov. Ich námietky sú ďalej zamerané na skutočnosť, že mimoriadne zasadnutie, na ktorom sa uskutočnili skrátené rokovania o návrhu sporného práva, bolo zvolané len 40 minút pred začiatkom konania, ako aj obmedzenie práv senátorov zvolených vo voľbách v októbri 2010, keďže 12. novembra 2010 senát prerokoval návrh sporného práva v zložení zodpovedajúcom siedmemu funkčnému obdobiu (2008 - 2010) a novozvolení senátori sa preto nemohli zúčastniť na pojednávaní.
3. Pokiaľ ide o obsah sporného práva, odvolatelia tvrdia, že zníženie štátnej pomoci na rok 2010 prostredníctvom spätného zdanenia osobitnej sadzby dane z príjmu vo výške 50%, ako aj zníženie zálohy na zmluvy o úsporách budov uzatvorené do 31. decembra 2010 ukazujú znaky skutočnej spätnej činnosti a porušujú oprávnené očakávania účastníkov sporenia budov. Toto očakávanie je tiež založené na doterajšej praxi zákonodarcu, ktorý doteraz dodržiaval nadobudnuté vlastnícke práva na poskytnutie určitého majetku v závislosti od času uzavretia zmluvy o úsporách stavby. Zákonodarca si vybral neprimerané prostriedky na podporu verejného záujmu na zníženie deficitu štátneho rozpočtu, čím nerešpektoval požiadavku na spravodlivú rovnováhu medzi týmto záujmom a obmedzením základných práv jednotlivcov.
Námietka proti zneužitiu legislatívneho núdzového inštitútu
4. Podľa odvolateľov bol návrh sporného práva (spolu s tromi ďalšími návrhmi zákona, o ktorých sa diskutovalo v podobnom legislatívnom konaní) prerokovaný v skrátenom konaní v stave legislatívnej naliehavosti bez jedného z dôvodov uvedených v článku 99 ods. 1 zákona č. 90 / 1995 Z. z. o rokovacom poriadku poslaneckej komory v znení neskorších predpisov (ďalej len "rokovací poriadok" alebo "rokovací poriadok"). Vo svojom návrhu podrobne zhrnú priebeh legislatívneho postupu a zdôrazňujú, že rokovanie o návrhu sporného zákona predchádzalo obsahu rovnakého vládneho zákona. Tento návrh predložila vláda 4. októbra 2010 s cieľom uplatniť námietky dvoch parlamentných klubov voči návrhu vlády na udelenie súhlasu s návrhom zákona v prvom čítaní a proti následnému parlamentnému návrhu na skrátenie lehoty na diskusiu o návrhu zákona vo výbore na 15 dní, ale stiahol ho 26. októbra 2010. V ten istý deň sa rozhodla opätovne ho predložiť spolu s návrhom vyhlásiť stav legislatívnej naliehavosti z dôvodu hrozby značnej hospodárskej ujmy a požiadala o prerokovanie na skrátenom pojednávaní. V tomto režime sa o návrhu diskutovalo v rokovacej sále zástupcov vo svojom druhom a treťom čítaní 2. novembra 2010 na 8. zasadnutí poslaneckej komory zvolanom na návrh skupiny vládnych poslancov.
5. Podľa odvolateľov vyhlásenie výnimočného legislatívneho stavu a skrátené konanie bez jedného z uvedených právnych dôvodov nie je len porušením práva, ale aj významným "zrušením" ústavne chránenej slobody parlamentnej diskusie a právom poslancov na vykonanie pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov a riadne vykonávanie zvolenej funkcie. Odvolávajú sa na právne závery uvedené v zistení zo 7. septembra 2010, sp. zn. Okrem toho v prípade sporného práva zdôrazňujú neexistenciu konsenzu v rokovacej sále o legitímnosti stavu legislatívnej naliehavosti.
6. Vzhľadom na skutočnosť, že výnimočný stav právnych predpisov a skrátené konanie zamerané na predchádzanie ohrozeniu základných práv a slobôd občanov, ohrozenie bezpečnosti štátu alebo značné hospodárske škody zároveň predstavujú zásah do práv menšiny v Parlamente, rozhodnutie o jeho uverejnení by sa malo posudzovať trojstupňovým testom proporcionality z hľadiska vhodnosti, nevyhnutnosti a primeranosti zásahu. Podľa ich názoru môžu existovať vážne pochybnosti, pokiaľ ide o oprávnenosť tohto postupu na predchádzanie značným hospodárskym škodám štátu, keďže na rozdiel od predchádzajúcich prípadov vláda nepresvedčila opozičných poslancov o potrebe schváliť navrhované zákony, aby nadobudli účinnosť najneskôr 1. januára 2011. Napadnutý legislatívny postup zároveň nebol ani potrebný. V skutočnosti vláda mohla dosiahnuť cieľ, ktorý sa sleduje včas predložením návrhu zákona, čo sa nestalo vzhľadom na zámer väčšiny vlád nediskutovať o návrhu zákona v rokovacej sále poslancov pred komunálnymi a senátnymi voľbami. Na druhej strane je oveľa pravdepodobnejšie, že cieľom tohto postupu bude zabrániť novozvoleným senátorom prijímať rozhodnutia, ako predchádzať závažným hospodárskym škodám.
7. Na záver možno spochybňovať proporcionalitu tohto konania, o čom svedčia odvolatelia sporu o riziku značnej hospodárskej škody na jednej strane a o nespornej miere vyrovnania slobody parlamentnej diskusie a práv poslancov na strane druhej. Ak v legislatívnom stave nie je možné, aby poslanci schválili návrh zákona v rokovacej sále v jeden deň, buď aby ho riadne preskúmali, alebo vyjadrili svoje názory na ňu zásadným spôsobom, alebo aby sprostredkovali názory svojich voličov alebo legitímnych záujmových skupín, ktoré môžu byť vypočuté len prostredníctvom nich na parlamentnej pôde. Zároveň sa právo občanov na vypočutie znižuje aj primeraným šírením argumentov za a proti prijatému právnemu predpisu, ktorý ovplyvňuje ich základné práva.
Námietka proti nepredvídateľnému zvolaniu mimoriadnej schôdze poslaneckej komory
8. Ďalšia námietka odvolateľov sa týka uplatnenia článku 51 ods. 6 rokovacieho poriadku, podľa ktorého musia byť poslanci informovaní o výzve na zasadnutie poslaneckej komory najmenej päť dní vopred. Sporný zákon bol schválený na mimoriadnom zasadnutí 2. novembra 2010, interval medzi jeho vymenovaním a začiatkom stretnutia bol len 40 minút a pozvanie bolo zaslané e-mailom iba 7 minút pred jeho začiatkom. Zároveň bol zamietnutý návrh predsedu ČSD Bohuslava Sobotku odložiť vypočutie na druhý deň, t. j. do 3. novembra 2010, ktorý mal všetkým poslancom umožniť riadne sa pripraviť na toto zasadnutie.
9. Podľa odvolateľov sa toto ustanovenie musí vykladať vo svetle ústavných zásad a hodnôt v zmysle článku 22 charty, podľa ktorého právna úprava všetkých politických práv a slobôd a ich výklad a uplatňovanie musia umožniť a chrániť slobodnú hospodársku súťaž politických síl v demokratickej spoločnosti. Päťdňová lehota ustanovená v článku 51 ods. 6 rokovacieho poriadku slúži na to, aby sa poslanci mohli oboznámiť s navrhovaným programom rokovania a pripraviť sa na jeho body, ako aj byť informovaní o zasadnutí. Odvolatelia nespochybňujú možnosť skrátiť päťdňovú lehotu, ale považujú ju za svojvoľnú, ak sa tak stane bez uvedenia dôvodu. Neexistoval žiadny argument ani dôvod, prečo bolo stretnutie potrebné tak rýchlo počas konania poslaneckej komory. Čím kratší je čas medzi zasadnutím a začiatkom zasadnutia, tým vážnejšie dôvody musia byť na takéto skrátenie.
10. Aj v tomto prípade by sa tento postup mal podrobiť testu proporcionality. Ide o konflikt práv alebo chránených hodnôt, pri ktorom je záujem o rýchlu diskusiu o návrhu zákona z dôvodu značnej hospodárskej ujmy nevyhnutný na meranie slobody už uvedenej parlamentnej rozpravy, ako aj práv poslancov a občanov zúčastňovať sa na správe verejných vecí. Odvolatelia sa zároveň domnievajú, že toto konanie by nebolo v súlade s druhým krokom testu, a to so stupňom nevyhnutnosti. Dokonca aj za predpokladu, že prijatie zákona do 1. januára 2011 zabráni vzniku značnej hospodárskej ujmy, by sa ten istý cieľ mohol dosiahnuť diskusiou v nasledujúcich dňoch, t. j. 3., 4. alebo 5. novembra 2010, bez potreby zvolať mimoriadne zasadnutie za 40 minút.
11. Odvolatelia považujú tento postup za porušenie politických práv členov opozície podľa článku 21 ods. 1 a 4 Charty základných práv a slobôd (ďalej len "charta") a občanov podľa článku 21 ods. 1 charty. Poznamenávajú, že by sa mohlo považovať za potrebné len vzhľadom na ďalší možný cieľ, ktorý sa sleduje pri diskusii o prijatom návrhu zákona v Senáte do 13. novembra 2010, t. j. dátum uplynutia mandátu senátorov zvolených pred šiestimi rokmi. Tento cieľ však nemožno považovať za legitímny. Okrem toho došlo k výraznému zhoršeniu účinkov samotného vyhlásenia o legislatívnej núdzovej situácii, pretože viedlo len k štyrom dňom medzi predložením návrhu zákona a jeho schválením, z ktorých dva fungovali, čo nebolo možné predpokladať na začiatku štvrtého dňa.
Námietka odmietnutia hlasovať pre novozvolených senátorov
12. Posledná námietka týkajúca sa spôsobu, akým bol napadnutý zákon prerokovaný a prijatý, bola v podstate neprimeraným zásahom do práva senátorov zvolených v roku 2010 na výkon ich mandátu podľa článku 21 ods. 4 charty. Mandát týchto senátorov bol ustanovený podľa článku 21 ods. 4 charty ich voľbami. Pri posudzovaní výkonu ich práva voliť však bolo potrebné zvážiť protichodné ústavné hodnoty, t. j. možnosť senátu vyjadriť sa k návrhu zákona v ústave, ktorý bol stanovený v 30-dňovej lehote, a záujem o nespornosť uznesenia senátu rozhodnutím Najvyššieho správneho súdu, ktorým sa vyhlási voľba senátu za neplatnú. Odvolatelia to považujú za rozumné a vyvážené riešenie konfliktu tak, že medzičasom je na programe len jedno zo svojich zasadnutí, na ktorom novozvolení senátori ešte nemôžu hlasovať, a len návrh zákonov, o ktorých 30-dňová lehota uplynie pred prvým zasadnutím v novom funkčnom období.
13. Vlády a väčšina vlád v poslaneckej komore a senáte sú návrhári opísaní ako svojvoľní. Jeho cieľom bolo znemožniť riadne rokovanie o návrhu senátu, na ktorom by sa mohli zúčastniť novozvolení senátori a vládny tábor by už nemal väčšinu. Považujeme rokovanie o spornom práve na 25. zasadnutí senátu 12. novembra 2010 za zásah do práva senátorov vykonávať svoj mandát bez prekážok bez toho, aby prima facie videli primerané dôvody takéhoto konania. Opakujú potrebu testu proporcionality na posúdenie tohto zasahovania do tohto práva novozvolených senátorov. Hoci preskúmanie sporného práva podľa článku 118 zákona č. 107 / 1999 Z. z., o rokovacom poriadku senátu v znení zmien a doplnení (ďalej len "pravidlá senátu") už bolo oprávnené urýchliť legislatívny proces 12. novembra 2010, takýto postup nebol potrebný vzhľadom na test. V skutočnosti 30-dňová lehota na prediskutovanie návrhu sporného práva senátom skončila 3. decembra 2010, takže novozvolení senátori sa mohli zúčastniť rokovaní a mohli sa k nemu vyjadriť kvalifikovaným spôsobom ako súčasť diskusie. Zamietnutie návrhu zákona alebo jeho splatenie so zmenami a doplneniami v posledný deň konečného termínu by nezabránilo jeho včasnej diskusii. Parlament poslancov by ho mohol opätovne prerokovať v zmysle článku 97 ods. 3 a 4 rokovacieho poriadku po 10 dňoch, t. j. od 13. decembra 2010. Vzhľadom na nepravdepodobný návrat návrhu zákona zo strany prezidenta republiky by preto neexistovala žiadna prekážka pre uverejnenie zákona pred koncom roka, aj keby sa o tom o niekoľko dní diskutovalo senát a potom komora zástupcov. Práve naopak, to by umožnilo senátu plniť si svoju úlohu a účinne vykonávať svoje práva v legislatívnom procese vrátane práva navrhnúť zmeny a doplnenia.
Zhrnutie údajného porušenia legislatívneho postupu s ústavným poriadkom
14. Vzhľadom na uvedené námietky odvolatelia považujú legislatívne postupy za v rozpore s článkom 1 ods. 1 Ústavy Českej republiky (ďalej len "ústava"), konkrétne s ohľadom na práva človeka a občana, podľa ktorého obmedzenie základných práv a slobôd musí byť výsledkom riadneho demokratického prejavu. Porušenie tohto ustanovenia je tiež v rozpore so zásadou právnej istoty ako súčasťou zásady právneho štátu s cieľom obmedziť možnosť oboznámenia sa s novými právnymi predpismi a ich dôvodmi.
15. Okrem týchto zásad sa porušenie týka aj demokratickej zásady vlády pre občanov a štátnej moci, ktorá slúži všetkým občanom v zmysle článku 2 ods. 3 ústavy a článku 2 ods. 1 charty, keďže právo občanov poznať dôvody politického rozhodnutia bolo skrátené a právo ovplyvniť toto rozhodnutie oslovením ich zvolených zástupcov. Odvolatelia tiež namietajú proti zásahu do voľnej hospodárskej súťaže politických strán podľa článku 5 ústavy a článku 22 charty, ktorý zahŕňa možnosť oznámiť stanoviská a predložiť návrhy v riadnom parlamentnom prejave. Dôvodom porušenia zásady ochrany menšiny podľa článku 6 ústavy tak Parlamentom, ako aj senátom, ako aj medzi občanmi bola neschopnosť menšiny poslancov riadne vykonávať svoj mandát, najmä v situácii nepredvídaných zvolaných zasadnutí, a odmietnutie účasti a hlasovania v niektorých senátoroch. Z týchto dôvodov nebolo možné vyjadriť hlas občanov proti spornému právu prostredníctvom riadnej parlamentnej diskusie.
16. Odvolatelia legislatívneho postupu zároveň kritizujú rozpor s článkom 26 ústavy a článkom 21 ods. 4 charty, keďže im bráni účinný výkon ich mandátu. Ich právo na verejnú funkciu poslanca bolo tiež ovplyvnené nepredvídateľnou výzvou na stretnutie, na ktoré sa nemohli pripraviť. V prípade novozvolených senátorov sa intervencia týkala nadmerného zrýchleného konania senátu, pre ktoré neexistoval žiadny legitímny dôvod a účinok ktorého sa senátom odoprelo právo zúčastniť sa a hlasovať o návrhu zákona. Obmedzenie sa týkalo práva občanov zúčastňovať sa na správe verejných vecí, pretože z dôvodu nedostatku času tak nemohli urobiť, najmä oslovením poslancov alebo účinným využívaním práva na petíciu alebo zhromažďovanie, alebo právom na štrajk. Občania zvolení do poslaneckej komory a senátu sa tiež obmedzili na toto právo tým, že sa nemohli účinne zúčastniť na slobodnej parlamentnej rozprave, ani riadne pripraviť a navrhnúť pozmeňujúce a doplňujúce návrhy. Z týchto dôvodov sa neprešetrovala podstata ani význam právnych obmedzení práv poslancov a senátorov podľa článku 21 ods. 1 a 4 charty v rozpore s článkom 4 ods. 4 charty.
Námietka voči retroaktívnemu zdaneniu príspevku na úsporu budov
17. Hlavná námietka odvolateľov v súvislosti s obsahom sporného práva sa týka neprijateľných účinkov skutočnej spätnej účinnosti na zmluvy o úsporách v stavebníctve uzavreté pred 1. januárom 2011. V dôsledku pridania zákona o dani z príjmov a prechodného ustanovenia článku II sporného práva boli právne požiadavky vyplývajúce z týchto dohôd, ktoré boli vykonateľné pred napadnutým právom, účinné.
18. § 11 ods. 1 zákona č. 96 / 1993 Z. z., o stavebných úsporách a štátnej pomoci na stavebné úspory a o doplnení zákona č. 586 / 1992 Z. z., o daniach z príjmov, zmeneného a doplneného zákonom č. 35 / 1993 Z. z., (ďalej len "zákon o stavebných úsporách"), umožňuje vznik práva účastníka na stavebné úspory, ktorý má byť pripísaný na jeho účet vo výške ročnej zálohy štátnej pomoci, alebo na jeho účet zaznamenávať výšku pridelených záloh štátnej pomoci až do ich vyplatenia v zmysle článku 12 ods. 1 zákona. Základná podmienka pozostáva zo zloženia príslušnej peňažnej sumy na účte špecifikovanom v zmluve o úsporách budov. Nárok na samotnú štátnu pomoc vzniká vtedy, keď účastník spĺňa jednu z dvoch alternatívnych podmienok stanovených v oddiele 12 ods. 2 zákona o úsporách budov.
19. Z výstavby tohto zákona vyplýva, že uzavretím zmluvy o úsporách budov bude mať účastník sporenia budov nárok na vopred určenú plnú sumu štátnej pomoci, ktorá mu bude vyplatená, ak spĺňa zákonné podmienky. To možno vyvodiť napríklad z oddielu 5 ods. 9 zákona o úsporách budov, z ktorého vyplýva, že už v čase uzavretia zmluvy o úsporách budov je stanovená cieľová suma vrátane celkovej výšky štátnej pomoci. Celý zákon o úsporách budov je založený na zásade, že štátna pomoc sa postupne pripisuje účastníkovi vo forme ročných záloh (napr. § 5 ods. 9, § 10 ods. 1 až 3, § 11 ods. 1 až 4, § 12, § 13 ods. 1 zákona o úsporách budov). Podľa súčasného zámeru zákonodarcu preto nie je každý rok opätovne určená výška štátnej pomoci. Úspory v stavebníctve sú v skutočnosti založené na ich povahe ako dlhodobý právny vzťah (pozri napríklad dĺžku tzv. záväzného obdobia na vyplatenie štátnej pomoci v súlade s oddielom 12 ods. 2 alebo dĺžku lehôt stanovených pre záväzky stavebných sporiteľní podľa oddielu 13 ods. 4 zákona o úsporách budov) a účastník stavebných úspor vo svojom závere si musí byť istý, že podmienky na jeho trvanie stavebnou sporiteľňou a čo je dôležitejšie, štát sa v krátkom čase nezmení (nezrazu).
20. Sporné právo znížilo príspevok tak zdanením časti, ako aj jeho znížením, ktoré sa vzťahuje aj na zmluvy uzavreté pred 1. januárom 2011, keď zákon nadobudol účinnosť. Okrem toho to výslovne vyplýva z klasifikácie sporných ustanovení, ktoré odkazujú na "príspevok, na ktorý bol nárok založený v roku 2010..." alebo "zmluva o úsporách budov bez ohľadu na dátum uzavretia zmluvy." Táto úprava znížila nielen výšku záloh štátnej pomoci prisúdenej od roku 2010, ale aj podmienky a celkovú výšku príspevku, na ktorý mala nárok vopred určená suma platby, s výhradou splnenia podmienok stanovených zákonom v čase uzavretia zmluvy, t. j. najmä na uloženie určitej sumy v príslušnom roku. Sporné ustanovenia tak fungujú v minulosti.
21. Odvolatelia vo svojom ďalšom tvrdení podrobne uvádzajú dôvody na konštatovanie zo 4. februára 1997 sp. zn. Zdôrazňujú, že hoci je falošná spätná aktivita zásadne prípustná, môže sa stať aj ústavne neprípustnou, ak uplatňovanie nových právnych predpisov na staré právne vzťahy podstatne ovplyvňuje právnu situáciu strán práv a povinností. Pri posudzovaní ústavnosti ustanovenia konajúceho na účinky falošnej spätnej aktivity by sa mala zohľadniť intenzita verejného záujmu s mierou zasahovania do zásad rovnosti a ochrany dôvery občanov v právo. V tejto súvislosti berie na vedomie aj dôvodovú správu k návrhu zákona, hoci zároveň prichádza k ďalšiemu záveru, že zmena podmienok stavebných úspor predstavuje "tzv. falošnú spätnú aktivitu, ktorá je prijateľným riešením v demokratickom štáte. Návrh zákona je však ovplyvnený ústavnou zásadou ochrany legitímnej dôvery v existujúcich právnych vzťahoch... Na druhej strane však toto opatrenie sleduje oprávnený záujem štátu obnoviť verejné financie v prospech celej spoločnosti, t. j. navrhuje sa vo verejnom záujme. Skutočnosť, že navrhované opatrenie je v súlade s ústavným poriadkom v kontexte kolízie týchto ústavných zásad, sa musí merať z hľadiska proporcionality vo vzťahu k obom ústavným zásadám."
22. Odvolatelia sa domnievajú, že zmena zákona o úsporách budov, ktorá by nadobudla účinnosť 1. januára daného roka a zmenila by sumu alebo podmienky platby príspevku za predchádzajúci kalendárny rok, by bola zjavne protiústavná. Už sa však zistilo, že článok 36 ods. 8 a niektoré ďalšie ustanovenia zákona o dani z príjmov v znení zmien a doplnení boli v rozpore s ústavou. V tejto súvislosti citujú najmä pripomienky vládneho zástupcu pre ľudské práva, podľa ktorých pravidlá platné v roku 2011, aj keď sú vyplatené (vo forme záloh), nemožno uplatniť na štátnu pomoc, ktorá už bola oprávnená v roku 2010. "Právo na štátnu pomoc stanovuje zákon... do konca kalendárneho roka, za ktorý sa pomoc pripisuje... t. j. v tomto prípade 31. decembra 2010. Z hľadiska právnej istoty je preto potrebné, aby osoba, ktorá si nárok vytvorila, poznala v čase svojho vzniku všetky podmienky na jeho vytvorenie, sumu, vyhlásenie atď., pretože ide o hodnotu majetku, ktorá je mu priznaná a preto podlieha ústavnej ochrane majetku (článok 11 Charty základných práv a slobôd).... Ak sa teda podľa nariadenia platného od 1. januára 2011 zdaní štátna pomoc na stavebné úspory za rok 2010, čo je príjem za zdaniteľné obdobie 2010, bude to tak vtedy, keď právny predpis odvolá aj nároky vyplývajúce z právneho vzťahu, ktorý vznikol pred jeho účinkom, t. j. prípad skutočnej spätnej činnosti, ktorá je nezlučiteľná so zásadou právnej istoty a demokratického právneho štátu podľa článku 1 ústavy. "Podľa pripomienok vládneho komisára by sa preto v dôsledku určenia danej dane v roku 2011 povinnosť zdaňovať príjmy za predchádzajúci rok, hoci v čase jej vzniku neexistovala žiadna daňová povinnosť, mohla oprávnene spoliehať na štátnu pomoc na rok 2010, aby sa nezdaňovala a aby zostala v plnej miere svojou ústavne chránenou vlastníctvom. Česká banková asociácia, Asociácia českej stavebnej sporiteľne (ďalej len "Asociácia") a Československá konfederácia odborových zväzov vo svojich pripomienkach tiež vyjadrili námietku proti neprijateľnej spätnej aktivite týchto ustanovení. Vypočuli ich aj v súvislosti s diskusiou o návrhu zákona v rokovacej sále zástupcov a Senáte.
23. Retroaktívne účinky možno vidieť v iných faktoch. Aspoň do prijatia sporného zákona účastníci v dobrej viere uzavreli zmluvy, ktorými sa zakladajú tieto pohľadávky, na základe oprávneného spoliehania sa na zákon. Ustanovilo sa v ňom, že v prípade zmlúv uzavretých do 31. decembra 2003 dostane účastník ročnú zálohu štátnej pomoci do výšky 4 500 CZK a v prípade zmlúv uzavretých od 1. januára 2004 do 31. decembra 2010 do výšky 3 000 CZK. Sporné retroaktívne opatrenie však viedlo k neúmerne zníženej štátnej pomoci jednotlivým účastníkom sporenia budov v závislosti od dátumu uzavretia zmluvy. Zatiaľ čo účastníci, ktorí uzatvorili zmluvu do 31. decembra 2003, sa od 1. januára 2011 znížia až o 56% (zníženie zo 4500 CZK na 2 000 CZK), účastníci, ktorí uzatvorili zmluvu po 31. decembri 2003, budú predstavovať len 33% (zníženie z 3 000 CZK na 2 000 CZK). Neexistuje však žiadny rozumný dôvod na takéto rozlišovanie medzi účastníkmi úspor budov. Ak by toto opatrenie padlo rovnako na všetky zmluvy uzavreté pred 31. decembrom 2003, nemuselo by klesnúť na 2 000 CZK, ale na 3 000 CZK na 33%. Tento neproporcionálny účinok ešte zhoršuje už uvedená daňová náhrada zálohy štátnej pomoci na rok 2010 s osobitnou sadzbou dane vo výške 50%, takže na rok 2010 sa zníži len 1,500 CZK o zálohu štátnej pomoci pre účastníkov so zmluvou uzatvorenou do 31. decembra 2003, zatiaľ čo pre účastníkov so zmluvou uzatvorenou po 31. decembri 2003.
24. Sporný zákon tiež vytvára nerovnosť v rámci skupiny účastníkov sporenia budov, ktorí uzatvorili zmluvu o úsporách do 31. decembra 2003, a preto majú nárok na zálohu štátnej pomoci do výšky 4,500 CZK ročne. V skutočnosti, ak takýto účastník uzavrel sumu potrebnú na pripísanie maximálnej výšky zálohy štátnej pomoci (t. j. 18,000 CZK), napríklad do 30. apríla 2010, dodržal právne obdobie úspor budov na vyplatenie záloh štátnej pomoci podľa oddielu 12 ods. 2 zákona o úsporách budov a k tomuto dátumu ukončil zmluvu, potom počas roku 2010 mu tieto zálohy boli stále vyplatené v pôvodnej výške, t. j. za rok 2010 vo výške 4,500 CZK. Preddavok na štátnu pomoc na rok 2010 sa však v apríli 2011 pripíše zníženej sadzbe ostatným účastníkom starých zmlúv, ktorí zmluvu ukončili neskôr alebo pokračujú v sporení. To vedie k vzniku dvoch skupín účastníkov, ktorí dostanú rôzne sumy štátnej pomoci v rovnakej výške svojich vkladov za rovnaké obdobie.
25. V nadväznosti na právne závery ústavného súdu obsiahnuté v už citovanom náleze sp. zn. pl. ÚS 21 / 96 odvolatelia uvádzajú, že zákonodarca môže zmeniť výšku štátnej pomoci vyplácanej aj za zmluvy platné v čase zásahu zákonodarcu, len ak "dôležitosť legislatívnych želaní verejnosti "presiahla" záujem jednotlivca o ďalšiu existenciu existujúceho práva" alebo dôvera jednotlivca v pokračujúcu existenciu právnej normy. Odvolatelia v tejto súvislosti poukazujú na to, že podľa dôvodovej správy navrhovaná úprava "znižovala zaťaženie štátneho rozpočtu v súvislosti s platbou štátnej pomoci, čo v plnej miere nevedie k financovaniu potrieb bývania a využíva zdroje všetkých daňových poplatníkov v prospech len časti obyvateľstva, znižuje výdavky štátneho rozpočtu na jednej strane a zvyšuje príjmy na druhej strane "a" vyrovnáva podmienky zdaňovania úrokových príjmov z vkladov v úsporách budov s podmienkami zdanenia podobného druhu príjmov z iných produktov bankových vkladov." Podľa dôvodovej správy sa očakáva, že rozpočet na rok 2012 zníži výdavky z približne 11,4 miliardy CZK na 6,5 miliardy CZK. Na tejto úrovni by sa výdavky na štátnu pomoc mali stabilizovať na nasledujúce roky. Podľa predloženej správy ministerstva financií pre rokovania vlády majú opatrenia v oblasti úspor budov priniesť zníženie zaťaženia štátneho rozpočtu na rok 2011 vo výške 6 miliárd CZK pre štátny rozpočet na rok 2012 vo výške 6,5 až 8,5 miliardy CZK.
26. Odvolatelia sa domnievajú, že ani vláda, ani parlamentná väčšina nezohľadnili ochranu základných práv a slobôd a medzinárodné záväzky štátu pri prijímaní sporného zákona. Aj keby napadnutý zákon nebol prijatý, vláda by nebola účinne skrátená pri používaní iných nástrojov, ktoré má k dispozícii na "obnovenie" štátneho rozpočtu. Opäť však uľahčila svoju úlohu a najprv hľadala potrebné zdroje úspor na strane zníženia transferov fyzickým osobám na základe ich nárokov. Dôvera účastníkov v zmluvy o úsporách budov v pokračujúcej existencii ich práv je nepochybne formovaná aj predchádzajúcimi legislatívnymi skúsenosťami. Z týchto skúseností vyplýva, že zákonodarca vždy dodržiaval dvojitý režim, t. j. iný režim pre nové a staré zmluvy (proaktivita), čo dokazuje napríklad článok II ods. 2 zákona č. 423 / 2003 Z. z., v ktorom sa uvádza, že "právne vzťahy vznikajúce pred dátumom nadobudnutia účinnosti zákona a právne predpisy a povinnosti z neho vyplývajúce sa posudzujú v súlade s existujúcimi právnymi predpismi." Aj v tomto prípade by sa účastníci budovania sporenia mohli spoliehať na zásadu zákonodarcu, že v prípade inej zmeny a doplnenia sa rozhodnú pre režim proaktivity. Mohli teda oprávnene očakávať zachovanie výšky príspevku, ktorý im v závislosti od trvania zmluvy patrí bez ohľadu na to, či ide o 4,500 alebo 3 000 CZK, aspoň počas trvania zmluvy. V dôsledku negatívneho vývoja štátneho rozpočtu by sa preto mohol znížiť len v prípade budúcich zmlúv.
27. Vláda a Parlament zároveň nezohľadnili skutočnú schopnosť existujúcich účastníkov uniknúť bez ďalších sankcií v období od platnosti sporného zákona po jeho účinnosť od úspor budov, ak by to nebolo pre nich výhodné po zmene právnych predpisov (napríklad v dôsledku skutočnosti, že najmä zmluvy s vyššou cieľovou sumou sa výrazne predĺžia). Iba účastník, ktorý splnil jednu z podmienok ustanovených v § 12 ods. 2 zákona o úsporách budov, má nárok na vyplatenie záloh štátnej pomoci, ktorá vždy zahŕňa dodržiavanie takzvaného záväzného obdobia šiestich rokov od dátumu uzavretia zmluvy. Zaplatí sa preto len vtedy, ak účastník nevyčerpal usporenú sumu počas tohto obdobia alebo ak v tom čase uzavrel úverovú zmluvu zo zariadenia na úsporu budov a použil ušetrenú sumu, peniaze z tohto úveru a zálohu štátnej pomoci na potreby bývania. V iných prípadoch účastník nemá nárok na vyplatenie záloh štátnej pomoci a stavebná sporiteľňa je povinná vrátiť zálohy štátnej pomoci zaregistrované na účte účastníka ministerstvu financií v zmysle oddielu 12 ods. 3 zákona o úsporách budov.
28. Účastník, ktorý ešte neuložil dohodnutú cieľovú sumu, však môže znevýhodniť aj predčasné ukončenie zmluvy o úsporách v stavebníctve. Výška cieľovej sumy dohodnutej v zmluve tiež zodpovedá výške poplatku za jej uzavretie. Tento poplatok predstavuje až 1,8% cieľovej sumy pre niektoré zmluvy. Úspora do dohodnutej cieľovej sumy je podmienkou získania dodatočnej úrokovej výhody vo výške 1% cieľovej sumy a úrokovej výhody vo výške 100% účtovanej úrokovej sadzby. Vláda ani Parlament neuvažovali o vplyve na tých účastníkov, ktorí na základe zmlúv uzavretých pred sporným zákonom dostávajú úver z úspor budov. V dôsledku zmeny so spätnou platnosťou výšky štátnej pomoci sa pre nich lehota na splatenie úveru predlžuje najmä alebo sa dlžná suma zvyšuje. Bolo tiež možné zvážiť miernejší prístup k účastníkom starých zmlúv, v ktorom by sa napríklad počas určitého právne obmedzeného prechodného obdobia zaručilo poskytnutie záloh štátnej pomoci na pôvodnej úrovni, pričom ak chcú naďalej sporiť po stanovenom dátume, celková výška štátnej pomoci sa zmení (zníženie) v súlade s novou maximálnou výškou štátnej pomoci podľa nových právnych predpisov.
29. Zákonodarca však poskytol účastníkom len veľmi krátky čas, aby reagovali na náhle zmeny v systéme úspor budov. To tiež vyzdvihlo intenzitu intervencie v ich právach, pretože účastník by nepochybne rozhodol o svojich zámeroch inak, ak by zákon zavádzajúci významné zmeny v úsporách budov bol prijatý na začiatku roka, keď už nevložil svoje finančné prostriedky do úspor budov, a inak by mohol rozhodnúť na konci roka, t. j. po tom, čo už investoval do úspor budov počas roka, a preto oprávnene očakáva právne garantovaný výnos.
30. Ak teda obdobie medzi uverejnením zákona v zbierke zákonov a jeho nadobudnutím účinnosti bolo kratšie ako mesiac, v situácii, keď bol zákon predložený až 29. októbra 2010 a bol schválený v súlade s uvedeným postupom, toto obdobie nemožno považovať za primerané pre možnosť primeranej odpovede pre viac ako 4 milióny účastníkov na úsporách budov. V skutočnosti doslova čelili "urobenému" do niekoľkých týždňov, čo znamená, že štát ich nadobudnuté aktíva v krátkom čase skráti. Vzhľadom na krátku legiskáciu dokonca ani účastníci, ktorí boli v januári 2011 v rámci zmlúv na viac ako 5 alebo 6 rokov, nemohli vypovedať zmluvu bez spätného zníženia svojho príspevku a bez úrokov z nich, ktoré podliehajú zdaneniu, keďže výpovedná lehota pre takéto zmluvy je zvyčajne tri mesiace. Platí to aj o sumách ušetrených v roku 2010, pretože ani títo daňoví poplatníci nemohli byť vybraní včas alebo inak.
31. Odvolatelia teda sumarizujú, že napadnutý zákon má retroaktívne účinky porovnateľné s ústavným zákonom č. 195 / 2009 Z. z., ktorým sa skrátilo piate volebné obdobie poslaneckej komory, ktoré bolo zrušené konštatovaním z 10. septembra 2009 sp. zn. V skutočnosti boli podmienky na uplatnenie základného práva stanovené so spätnou účinnosťou, čím sa zmenili predpoklady na základe vedomia, že jednotlivci sa rozhodli uzavrieť zmluvy o úsporách budov. Zákon v rozpore so zákazom retroaktívnej činnosti vyplývajúcim z právneho štátu podľa článku 1 ods. 1 ústavy v spojení so zásadami ochrany legitímnej dôvery jednotlivcov k právu a ochrany vlastníckych práv zasiahol do ich majetkových práv na základe znalosti podmienok ich vzniku, vrátane znalosti ich osobitného rozsahu, t. j. obdobia a výšky oprávneného výkonu. Tento zásah sa uskutočnil intenzívne vo vzťahu k základným prvkom demokratického právneho štátu v zmysle článku 9 ods. 2 ústavy.
Námietka spätného zasahovania do majetkového práva (oprávnené očakávania)
32. Podľa odvolateľov je sporné právo tiež v rozpore s článkom 11 charty a článkom 1 dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len "dodatkový protokol"). Ústavný súd vo svojich zisteniach zo 17. júna 2004, sp. zn. I. ÚS 642 / 03 (N 79 / 33 SbNU 259) a z 9. marca 2004, sp. zl. ÚS 2 / 02 (N 35 / 32 SbNU 331; 278 / 2004 Z. z.), už poskytol ochranu legitímnej dôvery, že žiadosť uspokojí ako základné právo ústavne zaručené vo vzťahu k vzťahom sťažovateľa so štátom. V tejto súvislosti niektoré rozhodnutia Európskeho súdu pre ľudské práva (okrem týchto rozhodnutí sa odvolateľia odvolávali aj na rozsudok Súdneho dvora zo 6. októbra 2005 vo veci 1513/03 Draon/Francúzsko), v ktorom bola poskytnutá ochrana legitímnej dôvery a na základe ktorej bolo potrebné preskúmať, či zásah do majetkového práva sledoval legitímny cieľ, konkrétne či existoval verejný záujem a či je v súlade so zásadou proporcionality.
33. Podľa odvolateľov by rozhodnutie o použití vykonávacích opatrení pri vytváraní úspor na úsporu štátnych rozpočtových prostriedkov s cieľom znížiť deficit malo prejsť trojstupňovým testom proporcionality, ktorý používa ústavný súd na posúdenie konfliktu ústavne chránených hodnôt. Pokiaľ ide o posúdenie zložky nevyhnutnosti, opätovne zdôrazňujú možnosť prijať zákon vopred, nie chybný legislatívny postup. Ak by sa však znak nevyhnutnosti mal chápať z hľadiska potreby naliehavých úspor zo strany štátneho rozpočtu v dôsledku úsilia o zníženie jeho deficitu, mohla by sa spochybniť najmä proporcionalita takéhoto kroku. Zatiaľ čo miera rizika značnej hospodárskej ujmy je dosť pochybná, miera pochybností o vlastníckych právach dotknutých účastníkov stavebných úspor je nepochybná. Z toho vyplýva, že zásah štátu do majetkových práv účastníkov sporenia budov, ktoré vznikli do 31. decembra 2010, je úplne neprimeraný z hľadiska finančných prostriedkov použitých v súvislosti s obmedzením vlastníctva a sledovaným cieľom.
Námietka zákonodarcu uložiť dane
34. Odvolatelia sa domnievajú, že určitá 50% sadzba dane bola stanovená úplne svojvoľne bez toho, aby sa objasnilo, prečo vláda alebo zákonodarca zavádza veľmi vysokú sadzbu, ktorá nie je porovnateľná s inou sadzbou dane. V tejto súvislosti zdôrazňujú a zdieľajú názor Asociácie Českej sporiteľne, že 50% zníženie štátnej pomoci súvisí so systémovým rizikom rýchleho a nadmerného odlevu vkladov. Podľa odvolateľov je intervencia štátu neprimeraná, pretože zrušením oslobodenia od dane z úrokov z vkladov a zálohových platieb budú od 1. januára 2011 zdanené bežnou 15% sadzbou dane z príjmu, zatiaľ čo záloha z príspevku z roku 2010 sa má zdaňovať osobitnou 50% sadzbou. Okrem toho pre účastníkov zmlúv o úsporách budov uzavretých do konca roka 2010 je výška preddavku na príspevok na tento rok neprimerane určená aj v dôsledku komplexného spätného zníženia príspevkov na všetky zmluvy od 1. januára 2011, čo ďalej prehlbuje arbitráž stanovením osobitnej daňovej sadzby na zálohové platby na rok 2010. Odvolatelia zároveň opakujú časový aspekt náhle zavedeného zdanenia. Vo všeobecnosti poukazujú na právne závery ústavného súdu Českej a Slovenskej spolkovej republiky z 8. októbra 1992 sp. zn. Pl. ÚS 22 / 92 (Zbierka rezolúcií a financií Ústavného súdu CSFR, 1992, č. 11), podľa ktorých štát nemôže pri určovaní dane postupovať.
Námietka proti porušeniu ochrany majetku (investície) a práva na podnikanie vo vzťahu k vlastníkom stavebných sporiteľní
35. Odvolatelia na záver uvádzajú, že napadnutý zákon sa netýkal len práv účastníkov sporenia budov, ale aj práv vlastníkov sporiteľní. V prípade týchto subjektov sa nové právne predpisy s veľkou pravdepodobnosťou odrazia v celkovom poklese objemu vkladov z úspor budov, čo môže viesť k destabilizácii podnikateľského sektora a k zničeniu investícií, ktoré uskutočnili stavebné sporiteľne v dobrej viere v relatívnu stabilitu právnych predpisov. To môže v zásade ovplyvniť ich právo podnikať podľa článku 26 ods. 1 charty. V tejto súvislosti sa odvolávajú najmä na záverečnú správu RIA o možnej reakcii akcionárov sporiteľní, ako aj na pripomienky ministerstva priemyslu a obchodu a Českej národnej banky v rámci procesu pripomienok.
36. Medzinárodné dohody o ochrane a podpore investícií obsahujú štandardne záväzok spravodlivého a rovnakého zaobchádzania so zahraničnými investíciami, ktorý spočíva v záruke, že sa neoslabia oprávnené očakávania zahraničných investorov pri udržiavaní stabilného podnikateľského prostredia, záväzok poskytnúť zahraničným investíciám plnú ochranu a bezpečnosť, čo je povinnosťou štátu zaobchádzať so zahraničnými investíciami s náležitou starostlivosťou, čo zahŕňa zákaz svojvoľných zásahov do zahraničných investícií a záväzok zdržať sa takzvaného nepriameho (de facto) vyvlastnenia zahraničných investícií, čím sa účinne odníme výhoda z investície. Sporné nariadenie tým, že nerešpektuje záväzky medzinárodných zmlúv o ochrane investícií, porušuje článok 1 ods. 2 ústavy, ktorý zaväzuje Českú republiku dodržiavať svoje záväzky podľa medzinárodného práva.
Pripomienky účastníkov konania a amici curiae
37. Ústavný súd v súlade s článkom 42 ods. 4 a článkom 69 zákona o Ústavnom súde zaslal žalobu o zrušenie sporných ustanovení účastníkom konania, a to komore zástupcov a senátu. Zároveň požiadal o stanovisko ministra financií ako zástupcu ministerstva, ktorý by vzhľadom na jeho právomoc mohol uviesť relevantné skutočnosti o návrhu, a Asociácie Českej sporiteľne, ktorá združuje individuálne stavebné sporiteľne pôsobiace v Českej republike.
Pripomienky poslaneckej komory a senátu
38. Komora zástupcov vo svojich pripomienkach zo 14. januára 2011, ktoré podpísal jej predseda Miroslava Nemcová, len stručne zhrnula priebeh legislatívneho procesu.
39. Senát vo svojich pripomienkach z toho istého dňa, ktoré podpísal prezident Milan Štěm, zhrnul priebeh legislatívneho procesu a debatu senátu, v ktorej boli niektorí senátori upozornení na spätnú aktivitu zákona. Odkázala tiež na svoje pripomienky z 22. decembra 2010 k veci na strane 5 ÚS 55 / 10 (pozri ďalej), v ktorej vyjadrila svoje názory na odmietnutie hlasovať novozvoleným senátorom. V tomto vyhlásení uviedol, že novozvolení senátori sa nemohli zúčastniť zasadnutia senátu 12. novembra 2010 počas predchádzajúceho siedmeho funkčného obdobia, pretože v tom čase nebolo potvrdené, že ich mandát senátora bol skutočne stanovený. Hoci mandát senátora je ustanovený v druhý deň prvého kola volieb, ak je zvolený v prvom kole, alebo v druhý deň druhého kola volieb, ak je zvolený v druhom kole volieb senátu, senátori nesmú vykonávať svoje práva a povinnosti v súvislosti s mandátom, kým sa jasne nepotvrdí, že ich mandát bol vytvorený. Rozhodujúci záver o platnosti volieb alebo zvolení kandidáta, a teda o vytvorení jeho mandátu, nemožno dosiahnuť v deň ukončenia hlasovania v príslušnom kole volieb do senátu, najmä vzhľadom na možnosť súdneho preskúmania volieb a súvisiace termíny. Štátna volebná komisia dáva senátorom volebný list, ktorým senátori dokazujú ich voľby, len ak nebola podaná žiadna volebná sťažnosť v ich volebnom obvode, alebo, hoci bola podaná, ale Najvyšší správny súd ho definitívne zamietol.
40. Zástupcovia oboch komôr vo svojich pripomienkach vyjadrili súhlas s ukončením ústnej časti konania v zmysle § 44 ods. 2 zákona o ústavnom súde.
Vyjadrenie ministra financií
41. Minister financií Miroslav Kalousek vo svojich pripomienkach poskytol údaje týkajúce sa počtu uzavretých zmlúv, vývoja počtu účastníkov a výšky záloh štátnej pomoci poskytnutých v každom roku. Zároveň sa vyjadril k rôznym námietkam odvolateľov.
42. Zdanenie štátnej pomoci na rok 2010 podľa jeho názoru nepredstavuje použitie skutočnej spätnej činnosti a nemožno ho ani považovať za neprijateľné použitie spätnej činnosti za nevhodné. Vo všeobecnosti existujú dva systémy, ako napríklad určenie okamihu tvorby príjmov. Prvá je založená na princípe hotovosti, podľa ktorého sa príjmy vytvárajú v čase fyzického prevodu hodnôt, najmä hotovosti. Je typické pre neúčtovné osoby, pretože nevedú záznamy o aktívach a pasívach v takom rozsahu, že je vždy možné určiť čas, v ktorom majú nárok na príslušný príjem. Ďalším dôvodom jeho použitia je jeho jednoduchosť, najmä v porovnaní s druhým systémom podľa súčasnej zásady. Je to založené na postupnom vytváraní celkového výnosu, ktorého časť možno priradiť k rôznym časovým obdobiam výpočtom. Táto zásada je typická pre účtovnú jednotku, keďže účtovníctvo je vo všeobecnosti založené na súčasnej zásade.
43. V prípade príjmov fyzických osôb, na ktoré sa nevzťahuje účtovná závierka, je základným pravidlom zdaňovanie príjmov na základe princípu hotovosti. Zdanenie týchto príjmov podlieha zdaneniu od začiatku uplatňovania zákona o dani z príjmu. Keďže štátny príspevok je príjmom fyzickej osoby, ktorá nikdy neúčtuje jej príjem, okamih fyzického prijatia finančných prostriedkov na účet oprávnenej fyzickej osoby je rozhodujúcim okamihom pre zdanenie tohto príjmu. Príjem, ako skutočnosť, ktorá sa týka dane z príjmu fyzických osôb (predmet dane), sa preto vytvára len prijatím tejto transakcie, v tomto prípade až v roku 2011.
44. Minister financií preto nie je toho názoru, že ide o skutočnú spätnú aktivitu, keďže zmena zákona o dani z príjmov sa vzťahuje výlučne na príjmy, ktoré vznikli (t. j. príjmy, ktoré dostala fyzická osoba) po napadnutom zákone, t. j. po 1. januári 2011. V tejto súvislosti odvolatelia zamieňajú okamih nároku na príjem (schôdzu o podmienkach štátneho príspevku na rok 2010) a okamih príjmu (prijatie fyzickou osobou v roku 2011) na účely dane z príjmu. Okrem toho sa v záujme úplnosti dodáva, že úrok z roku 2010 sa pripíše najneskôr v posledný deň kalendárneho roka, t. j. 31. decembra 2010, a preto sa nebude uplatňovať daň z zrážkovej dane vo výške 15%, ktorá bude platná od 1. januára 2011.
45. Napadnuté nariadenie teda preukazuje len nesprávnu spätnú účinnosť, pretože nezasahuje do právnych nárokov vytvorených a dospelých na základe pôvodnej právnej normy. Výška štátnej pomoci podľa právnych predpisov sa uplatňuje do 31. decembra 2010 na žiadosti o účinnosť sporného práva. Znižujú sa len tie nároky, ktoré vznikli po účinnosti tohto zákona, t. j. od 1. januára 2011. To znamená, že výška štátnej pomoci na rok 2010 sa nezmenila na základe zákona účinného v roku 2010. Táto pomoc sa v plnej miere poskytuje účastníkom schémy úspor v budovách, len na štátnu pomoc vyplatenú v roku 2011, t. j. na príjem z roku 2011, uplatňuje novozavedenú daň z príjmu, ktorá zodpovedá ústavnému orgánu štátu na uloženie daňových povinností zo zákona.
46. Čiastočné zníženie výšky štátnej pomoci a zákonná povinnosť zaplatiť daň vzniká v dôsledku oprávneného dôvodu štátu vyplývajúceho zo zvýšenia verejného dlhu. Nie je možné hovoriť o výraznom zásahu, ktorý by bol zapojený do vrátenia už poskytnutej štátnej pomoci. Preto to nie je neprijateľná falošná spätná aktivita.
47. V súvislosti so zásadou legitímnej dôvery minister vyhlásil, že tento pojem textu platných právnych noriem a jeho uplatňovanie nepoznajú, je do veľkej miery výsledkom právnej teórie a súdnej činnosti všeobecných súdov a ústavného súdu. Tento pojem chápe ako výklad práva na spravodlivý proces v širšom zmysle a ako záruka právnej istoty vyplývajúca z existencie právneho štátu. Z tohto dôvodu je právo poskytnúť žalobkyni právny majetok v situácii, keď neexistuje právny nárok na tento majetok, ale naopak, z hľadiska všetkých aspektov možno očakávať, že bude priznaný spravodlivo, napríklad v záujme rovnosti všetkých účastníkov individuálneho konania pred zákonom. Okrem toho by sa koncepcia legitímnej dôvery mala uplatňovať najmä v jednotlivých prípadoch v osobitných konaniach. Ide predovšetkým o ochranu proti svojvoľnému stavu. Naopak, v prípade zmeny zákona, ktorá má rovnaké dôsledky pre všetkých, je jeho uplatňovanie skôr zbytočné.
48. Domnieva sa, že nárok na štátnu pomoc nebol stanovený už v čase uzatvorenia zmluvy o úsporách na stavbe, ale až po splnení právnych podmienok. Výška preddavku štátnej pomoci, na ktorú má účastník občianskeho sporenia nárok, sa preto môže určiť len na základe zdrojov uvedených v príslušnom kalendárnom roku. Preto účastník sporenia budov nemôže oprávnene očakávať, že štátna pomoc bude vyplatená na neobmedzený čas, najmä ak sa hospodárska situácia štátu výrazne zhorší alebo ak sa verejný deficit prehĺbi. Takáto situácia si potom vyžaduje reakciu zo strany výdavkov štátneho rozpočtu vrátane vyplatenia štátnej pomoci na stavebné úspory. Minister financií tiež považuje za podporný argument, že podpísanie zmluvy neposkytuje presnú výšku štátnej pomoci, a preto nespĺňa podmienky pre osobitnú výšku štátnej pomoci, že účastník stavebného sporiaceho projektu môže získať ušetrené finančné prostriedky na zachovanie nároku na štátnu pomoc skôr, ako dosiahne cieľovú sumu, ako napríklad ukončenie zmluvy po takzvanom záväznom období alebo prijatie úveru z projektu stavebných úspor. Podobne niektoré podmienky zmluvy sa môžu počas trvania zmluvy opraviť, napr. výška poplatkov, ktoré platí stavebná sporiteľňa.
49. Minister vo svojich pripomienkach uvádza údajnú zmienku odvolateľov o zistení z 23. apríla 2008 sp. zn. Ak podľa tohto zistenia nie je vhodné argumentovať oprávnenými očakávaniami v prípade podmienok a výšky dávok sociálneho zabezpečenia, takýto argument by nemal mať miesto ani v prípade podmienok a výšky štátnej pomoci na stavebné úspory.
50. Vyjadril tiež svoje názory na podmienky vyhlásenia stavu legislatívnej naliehavosti. Vzhľadom na neexistenciu včasnej zmeny a doplnenia právnych predpisov, ktoré boli východiskovým bodom pre vytvorenie úsporného rozpočtu, by sa mohli vyskytnúť dve situácie. V prípade rozpočtových ustanovení by sa riadenie riadilo objemom príjmov a výdavkov rozpočtu schváleného na rok 2010, keď deficit verejných financií bol vyšší ako deficit schválený zákonom o štátnom rozpočte Českej republiky na rok 2011. V druhom prípade by bol rozpočet schválený bez účinkov právnych predpisov schválených v stave legislatívnej naliehavosti, čo by znamenalo podstatne vyšší deficit štátneho rozpočtu približne o 45 miliárd CZK. Zároveň by sa tým znížil výhľad Českej republiky vyjadrený podielom deficitu verejných financií na HDP zo 4,6% na 5,5%, čo je vyšší podiel, ako bol schválený na rok 2010 (5,3%).
51. Obe tieto situácie by znamenali značné škody pre Českú republiku. Rozpočtová komisia by sa jasne vykladala ako znak vnútornej nestability a signál, že nie je schopná presadzovať reformy, ako je táto, s cieľom udržať verejný deficit v prijateľnej miere. Schválením zákona o štátnom rozpočte s vyšším deficitom by sa Česká republika vydala opačným smerom k zníženiu deficitu verejných financií a vykonávaniu reforiem. To by určite zmenilo pozíciu ratingových agentúr a účastníkov trhu v hodnotení úverového rizika Českej republiky na domácich a zahraničných kapitálových trhoch. Hoci je Česká republika v výrazne odlišnej pozícii ako Grécko, hodnotenie úverovej bonity ratingovými agentúrami a hodnotenie dôveryhodnosti dlžníka zo strany trhu by sa mohli rýchlo zhoršiť, ak by vláda prestala konať predvídateľne, transparentne a zodpovedne z fiškálneho hľadiska. Mohli by sme aspoň očakávať, že ratingové agentúry zrušia pozitívny výhľad, pokiaľ zmena výhľadu nie je negatívnym alebo rovnocenným znížením ratingu Českej republiky. V tejto súvislosti by došlo k výraznému zvýšeniu nákladov na prevádzku štátneho dlhu, aspoň v dôsledku vyššieho rozpočtového deficitu, a teda vyššej požiadavky na štátne pôžičky v roku 2011 a vyššej rizikovej prémie na štátne dlhopisy.
52. Z týchto dôvodov je minister financií presvedčený, že právne požadovanú existenciu hrozby značnej hospodárskej ujmy možno považovať za opodstatnenú. Dôvodom, prečo vláda žiadala o výnimočný stav právnych predpisov až po neúspešnom pokuse diskutovať o právnych zmenách v prvom čítaní, je to, že až keď bolo jasné, že včasné prijatie poslaneckou komorou nebolo možné, bola hrozba značnej hospodárskej škody na skutočnej forme. Bola to preto nová skutočnosť, spočiatku neznáma a nepredvídateľná, a vláda ju musela primerane riešiť.
53. Vyslovil tiež námietky týkajúce sa ochrany majetku (investície). Podľa jeho názoru ústavný poriadok v prvom rade chráni majetok existujúcich a predovšetkým nadobudnutých aktív legitímnym a nesporným spôsobom. Skutočnosť, že v minulosti bola určitá hodnota vyplatená, však neznamená, že rovnaké očakávanie jej platby v budúcnosti sa stáva majetkom chráneným ústavným poriadkom.
54. Navrhované opatrenia na zníženie fiškálnych výdavkov a na podporu fiškálnych príjmov sa budú uplatňovať priamo na účastníkov samotného systému úspor v budovách a budú mať vplyv len nepriamo na sporiteľne v budovách. Rozhodnutie štátu o trvaní a forme podpory bývania je znakom jeho zvrchovanosti a musí byť prijaté v kontexte hlavného verejného záujmu potrebou znížiť deficit štátneho rozpočtu, ktorý sa v súčasnosti považuje za prioritnú úlohu so sociálnym vplyvom. Štát už niekoľko rokov uznáva potrebu takýchto opatrení. Pritom budú tieto opatrenia účinné jednotne pre všetkých týchto účastníkov, a preto ich nemožno považovať za selektívne alebo diskriminačné. Preto nevidí porušenie ochrany majetku (investície) alebo práva podnikať vo väčšom daňovom zaťažení. Prijatie záveru, že zrušenie určitej daňovej výhody pre výrobok poskytovaný podnikateľom je porušením ochrany investícií a právo na podnikanie by prakticky znamenalo potrebu upustiť od akéhokoľvek zvýšenia daní alebo zrušenia oslobodenia od daní.
55. Napriek obmedzeniu štátneho príspevku, ktorý je dotovaný stavebným úsporným systémom ako celkom, zostáva štátna pomoc na futuro. Na druhej strane je to prejav úvahy zákonodarcu, ktorému predchádza kolaps systému úspor v budovách, ktorý by mohol mať dôsledky pre banky, ako aj pre vkladateľov. Odstránenie výhod úspor budov by s najväčšou pravdepodobnosťou viedlo k poklesu podielu na vkladoch v sporiteľniach, čo by mohlo mať smrteľné následky pre ich peňažný tok. Stavebné sporiteľne pôsobia so štátnou pomocou a podľa názoru ministra je logické a správne, že nástroje štátnej dotačnej politiky nevytvárajú neobmedzený ústavný poriadok chránený právom finančných inštitúcií využívať tieto nástroje.
56. Minister financií považuje stavebné úspory za finančnú politiku svojho druhu, ktorú štát zaťažuje svojím rozpočtom v prospech fyzických osôb, pretože niekedy existovali podstatné dôvody na podporu určitého segmentu obyvateľstva a jeho sporiacich činností. Táto pomoc určite nebola určená na podporu podnikania alebo iných činností, ani nemala žiadny náznak prvku dlhodobej udržateľnosti, nehovoriac o tom, že systém úspor budov podľa prírody nemôže byť pevne stanovený a večný. Zároveň je tento inštitút podporným nástrojom štátu, ktorý už dlho podporuje stredné a vyššie príjmové skupiny. To samo osebe popiera možné zasahovanie do sociálnych práv a naopak dopĺňa primerané odôvodnenie zákona, ktorého účel v podstate nemôže prekročiť hranice ústavnosti, pretože štát pri znižovaní pomoci primerane konal pri znižovaní podpory bohatších skupín obyvateľstva (v porovnaní s chudobnejšími triedami, ktoré neukladá) z hľadiska všeobecnej spravodlivosti.
57. Námietka odvolateľov, podľa ktorej účastníci sporenia budov mali veľmi krátku lehotu na odpoveď na nové podmienky, uvádza, že túto lehotu počítajú od uverejnenia zákona až po jeho účinnosť. Pripomína však, že právne predpisy, o ktorých sa rokuje, sú založené na koaličnej dohode a programovom vyhlásení vlády, ktoré bolo verejnosti známe a ku ktorým v lete 2010 komentoval regulačný orgán. Preto nesúhlasí s argumentom, že bola náhla a po prvýkrát v októbri 2010 uvedená úprava, ktorú účastníci systému úspor budov nemohli očakávať.
Vyjadrenia Asociácie českej stavebnej sporiteľne
58. Vo svojom stanovisku zo 14. januára 2011 združenie českých stavebných sporiacich systémov poukázalo na základné charakteristiky systému úspor budov. Úspory z budov sú relatívne uzavretým systémom účastníkov, ktorí fungujú na princípe solidarity. Väčšia časť klientov ušetrí peniaze, aby si ostatní klienti mohli požičať zo svojich úspor na bývanie. Ostatní účastníci, ktorí nevyužívajú možnosť úveru (tzv. priateľskí klienti), sú zasa motivovaní štátnou pomocou na úspory. Podľa štatistík je v súčasnosti priemerný vklad približne 85 000 Kč a priemerný úver presahuje 510 000 Kč. Český stavebný sporiaci systém preto potrebuje asi päť priateľských klientov, ktorí by poskytli jeden priemerný úver. Aj klienti, ktorí si na určitý čas odkladajú úspory v stavebnom sporiteľni, sú preto žiaduci pre fungovanie systému, pretože tieto peniaze sprístupňujú účastníkom, ktorí chcú alebo potrebujú úver na financovanie svojich potrieb bývania.
59. Po fáze, keď sa finančné prostriedky (najmä do roku 2005) nahromadili v českom stavebnom sporení s cieľom vytvoriť veľký a stabilný klientsky kolektív, úverová fáza tiež posilnila význam posledných rokov. Tento vývoj je založený na existencii dopytu po pôžičkách na bývanie a dostatočných zdrojoch na budovanie sporiteľní (t. j. vkladov klientov) na poskytovanie úverov. Obe podmienky spĺňajú súčasnú situáciu, a preto stavebné úspory významne prispievajú k podpore financovania bývania v Českej republike, keď je v súčasnosti zaregistrovaných 997 400 aktívnych úverových prípadov. Bez riadneho toku zdrojov nebudú stavebné sporiteľne schopné v budúcnosti udržať súčasnú úroveň (objem a počet) úverov. Vzhľadom na to, že z dlhodobého hľadiska je najbežnejším účelom poskytnutých pôžičiek financovanie obnovy a modernizácie bývania, zníženie úspor budov by malo negatívny vplyv na postupnú revitalizáciu zanedbaného bytového fondu, keďže neexistuje porovnateľná trhová alternatíva k takýmto úverom (pôžičky na bývanie sú podmienené zastavením nehnuteľností a spotrebiteľské pôžičky sa ponúkajú najmenej dvakrát vyššie úrokové sadzby).
60. Na úrovni systému akékoľvek obmedzenie príťažlivosti produktu povedie k zníženiu štátnej pomoci pre odlev klientov (záchrancovia) a bez nich nebude možné uspokojiť dopyt klientov, ktorí si chcú požičať. Vo všeobecnosti sa zmena podmienok uskutočňuje jednostranne. Podmienky oceňovania vkladov sa menia, ale nároky a podmienky poskytovania úverov z úspor budov sa nemenia. Stavebné sporiteľne sú dlhodobé pôžičky zákonom povinné, čo tiež predpokladá, že zákonodarca vytvorí stabilný rámec produktov na obdobie reálneho času zodpovedajúceho dlhodobým úverom, t. j. 15 až 20 rokom. Dá sa však očakávať aj ďalšie vplyvy, ktoré sú skôr makroekonomické a sociálne. Úspory, ktoré slúžia ako zdroj úverov, sa investujú do reálnej ekonomiky prostredníctvom stavebných úspor, kde nielen vytvárajú dane, ale priamo podporujú zamestnanosť. Tento priamy účinok je jedinečný medzi štátom podporovanými úspornými produktmi. Okrem toho žiadny iný štátom dotovaný výrobok nie je tak úzko spojený s účelom jeho založenia, ako so stavebnými úsporami, keďže poskytovanie úverov je plne spojené s účelom bývania.
61. Zatiaľ čo výdavky štátu na podporu úspor budov sú nepopierateľné, od roku 2005 naďalej klesajú, zatiaľ čo príjmy pochádzajúce zo zdaňovania hospodárskych činností, ktoré vzhľadom na celkové vysoké ročné sumy pôžičiek vytvárajú stavebné úspory, naďalej rastú a v súčasnosti veľmi mierne klesajú. Združenie sa na základe základného kontextu opísaného systému úspor v stavebníctve domnieva, že zníženie výdavkov na úspory v stavebníctve prinesie veľké zápory, medzi ktoré patria najzrejmejšie zníženie daňových príjmov štátu, zníženie dostupnosti lacných pôžičiek na bývanie, zvýšenie nezamestnanosti v dôsledku nižšieho objemu stavebnej výroby a obmedzenie systému, ktorý teraz prináša silné pozitíva pre stále sa znižujúce štátne výdavky.
62. Pokiaľ ide o námietky týkajúce sa legislatívneho postupu združenia, uviedol, že už vo svojom stanovisku v rámci pripomienkového konania uviedol negatívne účinky uplatňovania § 10 zákona o úsporách budov, zmeneného napadnutým zákonom, na všetky zmluvy o úsporách budov bez ohľadu na dátum ich uzavretia. Ide najmä o vplyv na oprávnené očakávania účastníkov sporenia budov, ktorí uzavreli svoje zmluvy do dátumu nadobudnutia účinnosti zmeny a doplnenia, ale v niektorých prípadoch to bude aj skutočný spätný účinok. Domnieva sa, že zachovanie existujúceho systému úspor budov nepredstavuje hrozbu pre Českú republiku, ktorá bola vyhlásená za dôvod na prijatie pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu v legislatívnom stave. V tejto súvislosti poukazuje na štúdiu účinkov stavebných úspor pre hospodárstvo a spoločnosť, ktorú v auguste 2010 vypracoval Next Finance, s. r. o. pod vedením Ing. Vladimira Picoru, Ph.D. Z tejto štúdie vyplýva, že v roku 2009 sa zo štátnej pomoci vyplatilo niečo vyše 13 miliárd CZK, zatiaľ čo verejné rozpočty na dane vo výške viac ako 25 miliárd CZK boli prijaté z úspor budov a bytový fond bol investovaný iba prostredníctvom pôžičiek vo výške 65 miliárd CZK. Podiel úspor budov na financovaní bývania sa pohyboval od 40% do 60%. Zo štúdie tiež vyplýva, že výdavky štátneho rozpočtu vo výške 1 miliardy CZK na štátnu pomoc vytvárajú najmenej 251 nových pracovných miest v stavebníctve (t. j. v roku 2009 najmenej 3 329 nových pracovných miest) v dôsledku multiplikačných účinkov v rámci systému úspor budov. Z týchto údajov vyplýva, že stavebné úspory sa výrazne podieľajú na poskytovaní potrieb bývania pre obyvateľstvo.
63. Odvolávajúc sa na správu RIA o návrhu sporného práva Asociácie naopak poukazuje na jej možný dôsledok vo forme rizika likvidity stavebných sporiteľní, ktoré považuje za skutočnú hrozbu veľkej hospodárskej ujmy, ktorá postihuje účastníkov v celom hospodárstve a prostredníctvom celého hospodárstva. Bolo by to napríklad nedostatok finančných prostriedkov na zaplatenie ukončených zmlúv alebo nemožnosť poskytnúť včasné zdravé pôžičky z úspor budov.
64. Jednorazová daň zo štátnej pomoci na rok 2010 združenie považuje za protiústavnú mimoriadnou zrážkovou daňou vo výške 50%, keďže predmetné ustanovenie má skutočne retroaktívne účinky. Ako vyplýva z § 36 ods. 8 zákona o dani z príjmov, zmeneného a doplneného napadnutým zákonom, ako aj z § 4 ods. 3 zákona o úsporách budov v súčasnej verzii, právo na zálohu na štátnu pomoc na rok 2010 bolo stanovené v danom roku. Vzhľadom na podmienky ustanovené v zákone o úsporách budov (najmä v oddieloch 4 a 11 ods. 1), ktoré sa týkajú konkrétneho kalendárneho roka, v ktorom účastník žiada o štátnu pomoc, sa najneskôr do konca tohto roka stanoví, či boli splnené všetky okolnosti odôvodňujúce tento rok. Tým, že sporné právo v roku 2011 podlieha retroaktívnej dani z príjmu, ktorá je už spôsobená preddavkom na štátnu pomoc, narúša právne dôsledky minulých udalostí, ktoré podľa zákona o úsporách budov podmieňujú nárok každoročným preddavkom na štátnu pomoc a ako podmienku nároku na rok 2010 boli v uvedenom roku plne implementované a dokončené.
65. Okrem toho bol napadnutý zákon uverejnený v zbierke zákonov do 8. decembra 2010, čo podľa názoru združenia významne ovplyvnilo aj oprávnené očakávania účastníkov stavebných úspor. V skutočnosti splnili podmienky nároku na preddavok na štátnu pomoc na tento rok počas roka 2010 (najmä na vklady na účtoch stavebných úspor v zmysle článku 11 ods. 1 zákona o úsporách budov) v presvedčení založenom na právnej situácii platnej v tom čase a skúsenosti s tým, že takéto vklady dostanú preddavok na štátnu pomoc v zákonnej a nezdanenej výške. Vo všeobecnosti sú nové daňové povinnosti upravené zákonom tak, aby boli známe pred začiatkom príslušného daňového obdobia, v ktorom sa príjem, ktorý zdaňujú, nadobudne, aby daňovník mohol novú právnu situáciu prispôsobiť svojmu správaniu. Je tiež prekvapujúce, že zákonodarca teraz považuje zdaniteľný príjem účastníka za preddavok na štátnu pomoc. Toto je však registrované len na účte úspor budov v zmysle oddielu 12 ods. 1 zákona o úsporách budov, a preto nepredstavuje skutočný dostupný príjem účastníka v čase jeho oznámenia. Tento príjem sa uskutoční až po dokončení celej úspory za predpokladu, že sú splnené podmienky na vyplatenie celej štátnej pomoci podľa § 12 ods. 2 zákona o úsporách budov. Sporný zákon je teda úplne neočakávaný a na rozdiel od daňových praktík sa zdaňuje iba očakávanie budúcich (plus podmienených) príjmov.
66. Združenie ďalej poukazuje na to, že navrhovateľ sporného práva si zjavne uvedomoval hrozbu možného porušenia zákazu skutočnej retroaktivity, keďže si zvolil inú metódu (jednorazová osobitná daň) ako v nasledujúcich rokoch na zníženie výšky štátnej pomoci na rok 2010. Je zrejmé, že cieľ, ktorý sledujú dve metódy zníženia výšky štátnej pomoci zakotvenej v zmene a doplnení, je rovnaký, a to obmedziť štátnu pomoc na úspory budov na polovicu pre všetky existujúce a novo uzavreté zmluvy, ako je to v dôsledku politických vyhlásení súčasnej vládnej koalície (pozri stranu 5 koaličných dohôd a programové vyhlásenie vlády). Keďže zavedenie tejto dane má rovnaký hospodársky vplyv na strany, ako keby mala retroaktívne zníženie sadzby štátnej pomoci na rok 2010 pre existujúce zmluvy, zvolená metóda obchádzania ústavného zákazu skutočnej spätnej činnosti predstavuje právny akt, ktorý by sa preto mal posudzovať rovnako ako nezákonný prípad skutočnej spätnej činnosti.
67. V súlade s obsahom návrhu združenie vidí aj nepriaznivý vplyv zvoleného nariadenia na jednotlivé skupiny účastníkov stavebných úspor v odlišnom rozsahu, a to bez oprávneného dôvodu. Na jednej strane existuje veľká skupina účastníkov, ktorá sa zníži o zálohu na štátnu pomoc, pretože ich zmluvy sa budú uvádzať až v roku 2011 (pozri oddiel 36 ods. 8 zákona o dani z príjmov, zmeneného a doplneného sporným zákonom). Na druhej strane existuje skupina účastníkov, ktorých zmluvy boli uzavreté do konca roku 2003 a na ktorých sa v praxi uplatňuje ministerstvo financií, oddiel 11 ods. 3 zákona o úsporách budov, s účinnosťou do 31. decembra 2003. Podľa neho sa od 30. júna každého roka uplatňujú zmluvy, ktoré boli uzatvorené v prvej polovici kalendárneho roka. Účastníci v rámci tejto skupiny už dostali plnú a nezdanenú štátnu pomoc za rok 2010, len na základe náhodnej skutočnosti, že obdobie úspor pre ich zmluvu z akéhokoľvek dôvodu skončilo v prvej polovici roku 2010. Táto skutočnosť je z hľadiska zdaňovania irelevantná, keďže povaha príjmov účastníkov druhej skupiny je rovnaká ako príjem účastníkov prvej skupiny. Je to stále preddavok na štátnu pomoc na rok 2010, s ktorým by sa malo zaobchádzať v súlade so všetkými jej príjemcami. Účastníci prvej skupiny sú preto v nevýhode v porovnaní s účastníkmi druhej skupiny tým, že neuzavreli zmluvu o úsporách v stavebníctve včas. Vzhľadom na prijatie pozmeňujúceho a doplňujúceho návrhu do konca roka 2010 títo znevýhodnení účastníci nemali ani skutočnú príležitosť tak urobiť, čím sa zabránilo nepriaznivému vplyvu výnimočnej dane.
68. Snaha navrhovateľa návrhu sporného zákona obísť ústavný zákaz skutočnej spätnej činnosti je tiež doložená nezvyčajne vysokou sadzbou dane, ktorá podstatne mení mieru zhodnotenia úspor účastníkov stavebných úspor v roku 2010. Účastníci to oprávnene očakávali, pretože sa spoliehali na právnu situáciu, ktorá existovala počas roka 2010, keď poskytli svoje účty s vkladmi, ktoré boli relevantné pre stanovenie pohľadávky. V praxi budú môcť účastníci s maximálnou hranicou štátnej pomoci 3 000 CZK ročne (t. j. najmä účastníci so zmluvami uzavretými od 1. januára 2004 do konca roka 2010) dostať maximálnu sumu 1 500 CZK na preddavok na štátnu pomoc na rok 2010, a teda nedosiahnú maximálnu sumu štátnej pomoci stanovenú na nasledujúci rok (2 000 CZK), zatiaľ čo účastníci so súčasným limitom 4 500 CZK (t. j. v podstate účastníci so zmluvami uzavretými do konca roku 2003) môžu dostať do výšky 2 250 CZK na rok 2010. Navrhovateľ zmeny a doplnenia však neuviedol žiadny legitímny dôvod tohto rozdielneho daňového zaobchádzania a podľa názoru združenia takýto dôvod neexistuje. Združenie sa preto domnieva, že tieto neprimerané účinky zmeny a doplnenia sú v rozpore s ústavným zákazom diskriminácie, ako aj s ústavnou zásadou ochrany legitímnej dôvery adresátov právnych noriem.
69. V ďalšej časti svojich pripomienok sa združenie zaoberalo aj dôsledkami článku II sporného zákona, podľa ktorého sa má článok 10 zákona o úsporách budov uplatňovať na všetky zmluvy o úsporách budov bez ohľadu na to, kedy boli uzatvorené. Za najzávažnejší problematický účinok považuje vplyv na právo počítať ušetrenú sumu v bežnom kalendárnom roku a prekročenie maximálnej hranice, na ktorú možno v danom roku požadovať štátnu pomoc, na základ výpočtu štátnej pomoci v nasledujúcich rokoch. V prípade stavebných sporiacich zmlúv uzavretých do 31. decembra 2003 boli právne predpisy uplatniteľné do konca roka 2010 účinné v deň ich uzavretia, čo umožnilo neobmedzenú možnosť previesť sumu bežného roka na nasledujúce roky na účely žiadosti o štátnu pomoc. Až neskôr zákon č. 423 / 2003 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa § 10 ods. 4 zákona o úsporách budov, obmedzil túto možnosť na zmluvy uzavreté od 1. januára 2004 za predpokladu, že tieto zmluvy už boli uzatvorené od začiatku s požiadavkou štátnej pomoci a táto požiadavka nebola zmenená počas trvania zmluvy. Prechodné ustanovenie článku II sporného práva stanovuje tieto podmienky pre všetky zmluvy bez ohľadu na dátum ich uzavretia, čím vytvára zásadnú zmenu prístupu v súvislosti so zmluvami uzavretými do konca roku 2003. V dôsledku toho sa v prípade zmlúv, v prípade ktorých sa na určité obdobie pred ich uzavretím do konca roka 2010 nepožadovala žiadna štátna pomoc, od roku 2011 vyberie účastník z práva zahrnúť sumu ušetrenú z predchádzajúcich rokov do základu pre výpočet štátnej pomoci (a teda ipso právo na štátnu pomoc z celej sumy vysokých vkladov prijatých do konca roka 2010). V tejto súvislosti združenie vidí nezákonný právny spätný účinok sporného práva tým, že podmieňuje existenciu už zavedeného práva previesť sumu ušetrenú do budúcich rokov na účely uplatnenia štátnej pomoci dodatočnými skutočnosťami. Podľa znaleckého odhadu združenia existujú tisíce prípadov, ktoré vznikli najmä v súvislosti so znížením štátnej pomoci zákonom č. 423 / 2003 Z. z., keď v reakcii na jeho prechodné ustanovenia niekoľko účastníkov uzavrelo zmluvy bez požiadavky na štátnu pomoc, pričom o ňu požiadali do konca roku 2004.
70. Okrem toho vyjadrila pochybnosti o skutočnom význame pojmu "žiadosti o štátnu pomoc, ktoré vznikli pred dátumom nadobudnutia účinnosti tohto aktu," ktoré majú zostať nedotknuté podľa článku II napadnutého zákona. Zákon o úsporách pôdy v skutočnosti používa pojem "pohľadávka" "v súvislosti so štátnou pomocou v najmenej dvoch rôznych významoch ako žiadosť o vyplatenie zálohy na štátnu pomoc za daný kalendárny rok (pozri oddiely 4 ods. 3, 10, 11 a 13 ods. 1) a ako žiadosť o vyplatenie celej štátnej pomoci, ktorá je stále zaregistrovaná vo forme záloh na účet účastníka (pozri oddiely 12 a 13). Ak by sa ministerstvo financií zakladalo na druhom výklade, bolo by potrebné znížiť sumu všetkých záloh, ktoré sú stále pripísané na celé trvanie zmluvy (t. j. maximálne do výšky 2 000 CZK ročne) v prípade zmlúv o úsporách na stavbe, v prípade ktorých nárok na štátnu pomoc nebol splatný do konca roka 2010, a výsledná povinnosť vrátiť rozdiel štátu. Takýto výklad by viedol k zásahu do už stanovených záloh štátnej pomoci v posledných rokoch, ako boli (s výnimkou zálohy na rok 2010) Ministerstvo financií poskytlo účastníkom a stavebným sporiteľniam pripísané na ich účty za podmienok stanovených v zákone o úsporách budov, ktoré boli účinné v roku, v ktorom vznikla nárok na príslušný preddavok. Táto nejednoznačnosť nie je v súlade s očakávaniami dobrých právnych predpisov, najmä s potrebou jasného obsahu právneho štátu, aby sa jej adresáti mohli primerane správať a aby jej neočakávaný výklad nenarušil ich oprávnené očakávania.
71. Okrem dvoch najdôležitejších vplyvov článku II sporného práva uplatňovanie ustanovení o zníženej štátnej pomoci na zmluvy uzavreté do konca roka 2010 naruší oprávnené očakávania strán týchto zmlúv o miere a rýchlosti zvýšenia ich aktív v súlade s právnym postavením, ktoré existovalo v čase uzavretia týchto zmlúv. Konkrétne dôjde k zhoršeniu úspor účastníkov sporenia budov priamo v dôsledku zníženia štátnej pomoci a nepriamo vďaka tomu, že účastníci budú podliehať nižšej štátnej pomoci a nižšiemu výslednému záujmu. Zároveň sa však oneskorí nárok účastníka na výnosy z úspor budov a riadny úver z úspor budov, keďže podmienkou jeho vytvorenia je dosiahnuť určitý podiel zostatku účtu na cieľovú sumu, pričom sa zároveň dosiahne stanovená minimálna úroveň úspor účastníka, ktorá je daná v prvom rade úrokom z cieľovej sumy. Implementácia oboch kritérií je obmedzená nižšou intenzitou zhodnotenia úspor. Na rozdiel od pôvodného predpokladu, keď sa uzavrie zmluva o úsporách na stavbe, čas potrebný na poskytnutie riadneho úveru o tri mesiace sa predĺži o zmluvu s maximálnou štátnou pomocou 3 000 CZK ročne do roku 2010 a o zmluvu s maximálnou štátnou pomocou 4,500 CZK ročne, a to aj o 11 mesiacov. Účinky tohto opatrenia môžu byť individuálne a odlišné v závislosti od účelu a toho, ako naliehavo účastník potrebuje finančné prostriedky z úspor budov. To bude znamenať vyššie úrokové náklady na preklenovací úver pre účastníkov, ktorí využili preklenovací úver (t. j. úver poskytol aj výlučne na potreby bývania vymedzené zákonom, ale len dočasne, kým sa neustanoví nárok účastníka na riadny sporiaci úver). Zároveň sa predlžuje doba trvania tohto úveru, ktorý sa jednorazovo spláca výnosmi z úspor budov a riadnym úverom z úspor budov ku dňu nadobudnutia práva na riadny úver s povinnosťou zaplatiť úroky z celej jeho neamortovanej sumy na dlhšie obdobie.
72. Uvedené priame účinky na účastníkov budú mierne ovplyvnené aj stavebnými sporiteľňami v rozsahu, v akom znižujú príťažlivosť produktu úspor budov pre nové a existujúce zmluvy, čím v budúcnosti ovplyvnia správanie nových a existujúcich účastníkov sporenia budov vo veľkom rozsahu. Tieto účinky môžu byť dôležité pre stabilitu systému úspor budov, keďže produkty sporiteľní budov sú stanovené s predpokladom určitého dlhodobého správania sa zákazníkov v budúcnosti. Prípadný nedostatok dostupných zdrojov na zabezpečenie riadneho úveru by mohol viesť k poskytnutiu, ktoré sporiteľne v stavebníctve sa v minulosti pevne zaviazali k dlhodobým zmluvám o stavebných úsporách. Nemožno vylúčiť ani zásah do zmluvného vzťahu súkromného práva medzi stavebnou sporiteľňou a účastníkmi. Hoci poskytnutie štátnej pomoci nie je predmetom zmluvného záväzku stavebnej sporiteľne voči účastníkovi, je priamo spojené s jej zmluvou, prispieva k miere a rýchlosti plnenia zmluvných záväzkov účastníkov a stavebných sporiteľní a prostredníctvom uvedených priamych a nepriamych účinkov podstatne ovplyvňuje úroveň a rýchlosť dosiahnutia hospodárskych cieľov, ktoré mal účastník pri uzatváraní zmluvy dosiahnuť.
73. V dôsledku sporného práva bola ovplyvnená legitímna dôvera strán dosiahnuť ciele, ktoré sledujú (t. j. zdroje až do cieľovej sumy) v pôvodne plánovanom čase a na plánované náklady, ako aj miera zhodnotenia úspor, ktoré boli legitímne založené na právnom postavení zmluvy o úsporách na stavbe bez toho, aby boli schopné primerane reagovať. Ak by sa účastník rozhodol ukončiť zmluvu o stavebných úsporách uzatvorenú pred nadobudnutím účinnosti sporného aktu, nesplnil by podmienku nároku na vyplatenie štátnej pomoci, pretože ukončenie by viedlo k strate celej existujúcej štátnej pomoci (pozri oddiel 12 ods. 3 zákona o stavebných úsporách). V prípade zmlúv s preklenovacím úverom, aj bez okamžitého splatenia úveru v súčasnosti, by to nebolo vôbec možné. Vzhľadom na tieto dôsledky zákonodarca v minulosti zachoval existujúcu schému štátnej pomoci v súvislosti so zmluvami uzavretými pred nadobudnutím účinnosti zmeny a doplnenia zákona. Odchýlka od tohto prístupu v prípade sporného zákona, ktorý tiež znižuje štátnu pomoc pre existujúce zmluvy, je teda pre účastníkov medzičasových konaní prekvapujúca a narúša ich oprávnené očakávania týkajúce sa budúcich úrovní štátnej pomoci. V tejto súvislosti má zavedenie dane z úrokov vo výške 15%, ktorá vyplýva zo zrušenia oslobodenia úrokových príjmov od dane z príjmu ustanovenej v článku 4 ods. 1 písm. s) zákona o dani z príjmov, zmeneného a doplneného pred nadobudnutím účinnosti sporného zákona, prekvapivý vplyv na účastníkov.
74. Na záver združenie uviedlo, že stavebné úspory plnia svoj účel, pretože aspoň 65% vkladov, ktoré vybrali sporiteľne, sa používa na účelové pôžičky, ktoré financujú potreby bývania účastníkov, a dokonca aj účastníci, ktorí nečerpajú úver, často využívajú zostatok na účte úspor budov (podľa odborného odhadu združenia v dvoch tretinách prípadov) na potreby bývania. Okrem toho ďalšie rozširovanie úverov priamo obmedzuje zákon o úsporách budov, v ktorom sú stanovené obmedzenia poskytovania preklenovacích úverov a pôžičiek právnickým osobám, ktoré bránia ešte širšiemu poskytovaniu týchto špecifických druhov úverov na bývanie. Niektoré stavebné sporiteľne už museli znížiť svoju obchodnú politiku, pokiaľ ide o vývoj vkladového a úverového portfólia, o limity stanovené v zákone a dopyt po týchto úveroch prostredníctvom rôznych nástrojov. Z toho vyplýva, že štát plní svoje medzinárodné záväzky podľa Medzinárodného paktu o hospodárskych, sociálnych a kultúrnych právach a článku 16 Európskej sociálnej charty prostredníctvom systému úspor budov. Väčšina fondov sa investuje do bytového fondu prostredníctvom poskytnutých účelových úverov. Reštriktívny zásah štátu do fungujúceho systému úspor z budov napadnutý zákonom s uvedenými účinkami by teda nepochybne nielen obmedzil rozsah, v akom si Česká republika plní svoje medzinárodné záväzky s cieľom zabezpečiť sociálne práva občanov, ale aj zasahoval do vykonávania súkromných právnych vzťahov s účastníkmi stavebných úspor, a teda do svojich oprávnených očakávaní, pokiaľ ide o posudzovanie ich úspor a realizáciu potrieb bývania.
75. Na žiadosť ústavného súdu Asociácia Českej sporiteľne poskytla modely stavebných sporiacich zmlúv, ako aj znenie všeobecných obchodných podmienok všetkých stavebných sporiteľní pôsobiacich v Českej republike vrátane ich znenia pre jednotlivé minulé obdobia.
Replikácia žiadateľov
76. Odvolatelia listom z 23. februára 2011 zopakovali prostredníctvom svojho zástupcu pripomienky, ktoré predložili, najmä pripomienky ministra financií a Združenia českých stavebných sporiteľní. Vo svojich pripomienkach uviedli, že súhlasia so závermi uvedenými v pripomienkach združenia a odkazujú na ne. Minister financií však s argumentom nesúhlasí.
77. Neschválenie odvolateľov sa týka najmä záveru, že skutočná retroaktivita sporného práva proti výsledným právnym nárokom je vylúčená vzhľadom na moment, keď sa príjem vytvára ako "fyzický prevod hodnôt," ktorý sa uskutoční až po tom, ako zmena a doplnenie nadobudne účinnosť "prijatím štátneho príspevku fyzickou osobou v roku 2011." Účinok sporného práva je jasne taký, že nová daň ovplyvňuje majetok, ktorý už vznikol pred jej účinnosťou, konkrétne nárok dospelej osobe najneskôr do 31. decembra 2010. To nemení ani skutočnosť, že toto tvrdenie (pohľadávka) možno uspokojiť v závislosti od času jeho vytvorenia po uplatnení zákona, t. j. po 1. januári 2011.
78. Určovanie rozhodujúcej skutočnosti pre uplatnenie mimoriadneho zdanenia záloh štátnej pomoci na rok 2010 použitím definície, že "príspevok... bol preukázaný stavebnej sporiteľni po 31. decembri 2010" je podľa odvolateľov prejavom drzosti zákonodarcu. Najmä účastník stavebného sporiaceho projektu nemá žiadny vplyv na to, či a kedy ministerstvo zaplatí zálohy stavebného sporiaceho zariadenia. V tejto súvislosti zdôrazňujú, že ministerstvo financií je povinné upozorniť stavebnú sporiteľňu na výšku ročných preddavkov štátnej pomoci do dvoch mesiacov od prijatia žiadosti. V prípade neúplných alebo nesprávnych údajov však môže ministerstvo požiadať o doplnenie alebo opravu žiadosti, zatiaľ čo lehota na poskytnutie referenčných záloh nebeží dovtedy, kým sa žiadosť nevyplní alebo neopraví (oddiel 11 ods. 4 a 5 zákona o úsporách budov). Účastník by teda teoreticky mohol ovplyvniť, či by to bol daňový poplatník len preto, že by splnil podmienku pripísania zálohy na štátnu pomoc za rok 2010.
79. Umelá konštrukcia, ktorú vzniká zdanený majetok (príjmy) po tom, čo bol napadnutý zákon účinný, je určená na zabezpečenie toho, aby sa štát vyhol svojim povinnostiam voči veľkej časti účastníkov na úsporách budov, ktoré by inak musel uspokojiť, pretože "nadobudol nárok v roku 2010." V skutočnosti by sotva mohlo zniesť názor, že zmena sadzby dane z príjmu alebo zavedenie osobitnej sadzby dane z príjmu od 1. januára kalendárneho roka by mala mať vplyv aj na príjmy, ktoré právne vznikli do konca predchádzajúceho roka, ale nie do 31. decembra tohto roka. Odmena za december by sa teda musela zdaňovať vyššou sadzbou len preto, že bola zaplatená v januári alebo zvýšenie sadzby dane z pridanej hodnoty, ktoré nadobudne účinnosť od 1. januára, by sa muselo uplatňovať na zdaniteľné transakcie vykonané v decembri predchádzajúceho roka len preto, že faktúra bola zaplatená zákazníkovi a suma pripísaná na účet dodávateľa v januári. Cieľom tejto stavby je predstierať, že pohľadávka, na ktorú bola pohľadávka (t. j. hodnota majetku alebo majetku) stanovená, bola pripísaná na účet veriteľa (a v tomto prípade dokonca zaregistrovaná, neakceptovaná).
80. Odvolatelia sa nezhodujú ani s právnym záverom, že v dôsledku sporného práva len tie nároky, ktoré vzniknú až po znížení ich účinnosti. Podľa ich názoru minister financií nerozlišuje medzi záväzným významom právneho pojmu "príspevok" a "preddavok" príspevku (štátna pomoc). Znížením záloh štátnej pomoci od 1. januára 2011 v prípade zmlúv uzavretých pred jej účinkom sporné právo znížilo ich celkovú sumu so spätnou platnosťou. Preto neovplyvnila len tvrdenia, ktoré vznikli po jeho účinnosti. Aj keď v tomto prípade by to mohla byť len nesprávna spätná aktivita zákona, keďže zníženie nemá vplyv na zálohy príspevku poskytnutého na roky do roku 2010 vrátane, účinky zmeny a doplnenia sú také, že podstatne podkopávajú oprávnené očakávania účastníkov zmlúv o stavebných úsporách, ktoré mali aspoň do prijatia sporného práva. Ako sa uvádza v vyjadrení Asociácie Českej sporiteľne, toto zníženie záloh štátnej pomoci môže mať v mnohých prípadoch dokonca skutočné spätné účinky.
81. Odvolávajú sa na tú časť argumentu ministra, že napadnutý zákon neznížil štátnu pomoc na rok 2010. Podľa jeho názoru sa to poskytne v plnej miere, len ako sa na ňu bude uplatňovať novozavedená daň z príjmu na rok 2011. Odvolatelia sa domnievajú, že minister sa len snaží odôvodniť, prečo skutočne zneužíva daňový inštitút. Dôvodom bolo obchádzanie metódy priameho zníženia výšky štátnej pomoci, ktorá už nebola k dispozícii pre nároky vzniknuté v roku 2010 z časových dôvodov. Nesúhlasia ani s jeho názorom na nemožnosť používať pojem legitímnej dôvery v prípade zmeny práva, ktorá má rovnaké dôsledky pre všetkých. Môže byť tiež ovplyvnený oprávnenými očakávaniami strán právnych vzťahov prostredníctvom prijatia právnych predpisov, ktoré v tejto súvislosti odkazujú na "bohaté" právo ústavného súdu a Európskeho súdu pre ľudské práva, čiastočne citované v pôvodnom podaní.
82. Odvolatelia kritizujú pripomienky ministra k výkladu skutočného obsahu ich návrhu. V tomto prípade netvrdí, že nárok na štátnu pomoc vzniká bez ďalších opatrení v čase uzavretia zmluvy o úsporách na stavbe, ani že podpis zmluvy je "presne výška štátnej pomoci." Naopak, len poukazujú na to, že už v čase uzavretia tejto zmluvy je tzv. cieľová suma, z ktorej vychádza celková výška štátnej pomoci, už možná, pričom nárok na jej úver a jeho platba sú splatné len splnením všetkých ostatných právnych podmienok, ktoré už strana poznala v čase uzavretia zmluvy a ktoré nemožno náhle zmeniť.
83. Obsah ich návrhu nebol ani tvrdením, že účastník sporenia budov mohol "zákonne očakávať, že štátna zaručená pomoc bude vyplatená na neobmedzený čas..." Žalobcovia iba poukázali na rozdiel medzi prístupom bývalého zákonodarcu, ktorý rešpektoval nadobudnuté práva účastníkov sporenia budov (pozri článok II ods. 2 zákona č. 423 / 2003 Z. z.) a súčasným zákonodarcom, ktorý tak nerobí v napadnutom zákone. Vláda a Parlament neuvažovali o intenzite intervencie v právnom postavení sporiteľní budov a sporiteľní a nevybrali si žiadne miernejšie prístupy k zmluvným účastníkom, najmä tým, ktorí ešte nemali tzv. záväzné obdobie a tým, ktorí dostávajú premosťovacie alebo stavebné úspory. Skupina členov sa preto v návrhu domnievala, že existujúci prístup normotvorcu stanovil oprávnené očakávania účastníkov, že štát môže príspevok znížiť, ale len v prípade nových zmlúv, a že počas trvania zmluvy sa príspevok poskytne v pôvodne garantovanej výške. Podľa odvolateľov bolo sporné právo dotknuté právom na ochranu majetku podľa článku 11 charty a článku 1 dodatkového protokolu. Zároveň súhlasia s argumentom, ktorý obsahuje Združenie českých stavebných sporiteľní, že štát prispel k plneniu svojich povinností podľa článku 11 Medzinárodného paktu o hospodárskych, sociálnych a kultúrnych právach a článku 16 Európskej sociálnej charty (právo na bývanie) podporou stavebných úspor. Účinky sporného práva obmedzujú rozsah ustanovenia týchto záväzkov štátom.
84. V súvislosti s odôvodnením vyhlásenia o legislatívnej naliehavosti odvolatelia dodávajú, že je veľmi pravdepodobné, že ak by sporné právo nenadobudlo účinnosť 1. januára 2011 a opatrenia, ktoré sú v ňom obsiahnuté, by sa museli odložiť o rok, štát by nebol zaťažený poskytnutím štátnej pomoci v roku 2011, a to ani v rozsahu, v akom by ho poskytol v roku 2010 (už len v predchádzajúcich rokoch), ale bol by výrazne menej zaťažený bez tohto zákona. Odvolávajú sa na údaje uvedené v odpovedi ministra financií, ako aj na pripomienky Združenia českých sporiteľní, podľa ktorých celková výška štátnej pomoci (a tým aj zaťaženie štátneho rozpočtu) má od roku 2005 klesajúci trend, pričom najväčší pokles nastal v posledných rokoch, t. j. v rokoch 2008 až 2009. Zároveň by minister financií mal sprístupniť údaje o skutočnej výške preddavku na štátnu pomoc vyplatenú za rok 2010, keďže tieto údaje sú nepochybne relevantné na zodpovedanie otázky, či pri prijímaní zákona skutočne došlo k značnej hospodárskej ujme štátu.
85. Okrem vyhlásenia ministra financií, že vláda požiadala o výnimočný stav právnych predpisov až po neúspešnom pokuse diskutovať o právnych zmenách v prvom čítaní, si vláda musela byť vedomá termínov v legislatívnom konaní, ako aj opozičných pozícií, ktoré predseda vlády Petr Nečas napokon prijal vo svojom vyhlásení pred ústavným súdom 8. februára 2011 vo veci 55 / 10.
86. Nemožno ani súhlasiť s tým, že "hlavný verejný záujem" v Českej republike je "potrebou znížiť deficit štátneho rozpočtu." Takto formulovaný verejný záujem nepodporuje žiadnu ústavnú ani právnu normu. Naopak, odvolatelia sa domnievajú, že hlavný verejný záujem na plnení ústavne zaručených základných práv a slobôd, pretože ich rešpektovanie a ochrana je účelom demokratického štátu. Nespochybňujú potrebu zdravých verejných financií, ale konkrétne opatrenia na ich obnovu sú vždy politickým rozhodnutím súčasnej väčšiny (článok 6 ústavy) a otázka zachovania základných práv je vždy veľmi vires v politickom rozhodnutí vlády alebo Parlamentu. Okrem toho, ak minister financií tvrdí, že existuje takýto vymedzený verejný záujem, mala by byť do dôvodovej správy k návrhu sporného práva zahrnutá skúška prednosti ústavnej ochrannej hodnoty alebo základného práva v prípade zrážky v súlade s kritériami vymedzenými ustálenou judikatúrou ústavného súdu.
87. Sporiace opatrenia v oblasti pomoci na bývanie neboli "oznámené štátom už niekoľko rokov," čo dokazuje skutočnosť, že žiadne štátne orgány neoznámili takéto opatrenia vo svojich koncepčných materiáloch v oblasti podpory úspor budov. Politické strany to neurobili ako súčasť volebnej kampane a ich programov. Ako však dodávajú, samotná skutočnosť, že tieto opatrenia boli spomenuté v koaličnej dohode a programové vyhlásenie vlády nemá pre adresátov právnych predpisov žiadny význam, kým nie sú záväzné vo formálnom zdroji zákona. Koaličná dohoda, ako aj programové vyhlásenia vlády sú dokumentmi čisto politického charakteru a adresáti zákona nepochybne nie sú povinní čítať takéto dokumenty alebo počúvať mediálne prejavy politikov a "usporiadať" podľa nich predtým, ako bol zákon vyhlásený v Zbierke zákonov.
88. Pokiaľ ide o tvrdenie, že stavebné sporiteľne "spolupracujú so štátnou pomocou" a že Nástroje politiky štátnej dotácie nestanovujú neobmedzený ústavný príkaz chránený právom finančných inštitúcií využívať tieto nástroje," odvolatelia zdôrazňujú, že štátna pomoc nepatrí stavebným sporiteľniam, ale účastníkom stavebných úspor, zatiaľ čo účastník má nárok na vyplatenie štátnej pomoci len počas obdobia sporenia, t. j. výlučne na základe vlastných vkladov. Ak sú splnené podmienky na vyplatenie štátnej pomoci, stavebná sporiteľňa je povinná zaplatiť ho účastníkovi, naopak, ak nie sú splnené právne podmienky, stavebná sporiteľňa ho musí vrátiť štátu podľa § 12 zákona o úsporách budov. Zdôrazňujú, že ani sporiteľne v stavebníctve nemajú nárok na takéto konanie zo strany štátnych orgánov, ktoré je predvídateľné, nevykazuje zjavné charakteristiky nerozvážnosti, a preto neovplyvňuje podstatu práva podnikať a práva zakotvené v medzinárodných dohodách o podpore a ochrane investícií.
89. Odvolatelia na záver odpovedajú na vyhlásenie ministra, že stavebné úspory "dlhodobá podpora pre stredné a vyššie príjmové skupiny," ktoré samo osebe popiera možné zasahovanie do sociálnych práv... "Nevedia, že štát má údaje o príjmovej štruktúre účastníkov sporenia v budove a neidentifikujú sa s miniatúrnym pochopením sociálnych práv, podľa ktorých sa tieto práva zdajú byť len príjmom slabšieho obyvateľstva. Zdôrazňujú, že podstatou ich návrhu nie je údajné zasahovanie do sociálnych práv, ale zasahovanie do majetkového práva v rozpore s ústavnými zásadami právneho štátu.
90. Odvolatelia listom z 15. marca 2011 súhlasili s ukončením ústnej časti konania.
Posúdenie spôsobilosti a ústavný súlad legislatívneho procesu
91. Podľa článku 68 ods. 2 zákona o ústavnom súde sa posúdenie ústavnosti zákona alebo akéhokoľvek iného zákona skladá z troch zložiek. Je otázkou, či bol zákon alebo iný právny predpis prijatý a vydaný v medziach ústavy, či bol prijatý ústavným spôsobom a či je jeho obsah v súlade s ústavnými zákonmi a v prípade iných právnych predpisov so zákonmi.
Zhrnutie legislatívneho procesu
92. Ústavný súd zistil z pripomienok účastníkov konania, ako aj z krátkych správ poslaneckej komory a senátu, ako aj z iných verejne dostupných dokumentov týkajúcich sa legislatívneho procesu.
93. Dňa 4. októbra 2010 vláda poslaneckej komory predložila návrh zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 96 / 1993 Z. z., o stavebných úsporách a štátnej podpore stavebných úspor a o doplnení zákona č. 586 / 1992 Z. z. o daniach z príjmov, zmeneného a doplneného zákonom č. 35 / 1993 Z. z., v znení neskorších predpisov a zákona č. 586 / 1992 Z. z., o daniach z príjmov, v znení neskorších predpisov, schválených rezolúciou vlády č. 669 z 22. septembra 2010. Zároveň navrhla návrh zákona, aby s ním Parlament zástupcov mohla súhlasiť v prvom čítaní v zmysle článku 90 ods. 2 rokovacieho poriadku. Návrh bol poslaný poslancom ako House Press No. 116 / 0. Organizačný výbor vo svojom uznesení č. 32 zo 14. októbra 2010 odporučil prerokovanie návrhu zákona, vymenoval spravodajcu a nariadil, aby návrh prerokoval rozpočtový výbor. Prvé čítanie sa začalo 26. októbra 2010 o 14.20 hod. na 7. schôdzi, na ktorej sa o návrhu diskutovalo vo všeobecnej rozprave. Pred predložením tohto návrhu predkladateľ petície dostal predseda poslaneckej komory námietku od ČSDD k diskusii o návrhu s cieľom vyjadriť svoj súhlas s návrhom v prvom čítaní, o ktorom sa rokovalo. Následne počas všeobecnej rozpravy minister financií a pán Miroslav Kalousek navrhli v súlade s článkom 91 ods. 2 rokovacieho poriadku skrátenie návrhu zákona vo výbore na 15 dní. O tomto návrhu sa však ani nediskutovalo v dôsledku námietky klubov CSRS a KSČM. Komora zástupcov následne nariadila, aby návrh zákona prerokoval Výbor pre rozpočet (uznesenie 102).
94. Na základe uznesenia č. 758 z 26. októbra 2010 (prijatého večer toho dňa) vláda 27. októbra 2010 stiahla návrh zákona (spolu s tromi ďalšími vládnymi bankovkami). Vláda poslaneckej komory 29. októbra 2010 predložila návrh zákona o úplne rovnakom obsahu, ktorý bol schválený rezolúciou č. 759 z 26. októbra 2010. Zároveň navrhla predsedovi poslaneckej komory vyhlásiť stav legislatívnej naliehavosti na obdobie od 1. novembra 2010 do 5. novembra 2010 za rokovanie o tom istom vládnom návrhu (spolu s tromi uvedenými bankovkami) a rozhodnúť, že tieto vládne účty sa budú riešiť skráteným rokovaním ako súčasť vyhláseného stavu legislatívnej naliehavosti. V ten istý deň bol návrh zákona pridelený poslancom ako House Press č. 157 / 0 (ako aj ostatné tri vládne účty - House Prints č. 155, 156 a 158).
95. Na základe tohto návrhu predseda poslaneckej komory vyhlásil tento návrh zákona za výnimočný stav od 1. novembra 2010 do 15. novembra 2010 (vláda navrhla až do 5. novembra 2010) a rozhodnutie č. 8 toho istého dňa rozhodlo, že tieto návrhy sa budú riešiť v krátkom konaní. Týmto rozhodnutím zároveň nariadil návrh zákona rozpočtovému výboru, ktorý stanovil neospravedlniteľnú lehotu na predloženie uznesenia do 2. novembra 2010 o 12.00 hod. Dňa 29. októbra 2010 bol poslancom pridelený návrh zákona ako Parlament Press 157.
96. Žiadosť predsedu vlády o vyhlásenie výnimočného legislatívneho stavu, ako aj príslušné rozhodnutie predsedu poslaneckej komory obsahovali len stručné odôvodnenie hrozby značnej hospodárskej ujmy bez ďalšieho spresnenia hrozby. Predseda vlády Petr Nečas 27. októbra 2010 uviedol ďalšie dôvody pre vyhlásenie v rámci diskusie o návrhu zákona o štátnom rozpočte na 7. zasadnutí poslaneckej komory, keď informoval poslancov o uvedenom postupe vo svojom prejave. Konkrétne uviedol, že "netransponovanie týchto zákonov by znamenalo, že 1. januára budúceho roka nenadobudnú účinnosť, čo by znamenalo, že rozpočet by bol len súbor desiatok alebo stoviek strán vytlačených číslami, ale nebol by podporený skutočnými údajmi na strane príjmov a výdavkov, t. j. rozpočet, ktorý by bol úplne hypotetický, nereálny, a teda rozpočet, ktorý by nebol považovaný za dôveryhodný dokument. Z tohto dôvodu by došlo k výraznému zhoršeniu postavenia Českej republiky na finančných trhoch. S týmto nespoľahlivým rozpočtom by mohol byť ohrozený rating Českej republiky, došlo by k zvýšeniu dlhovej služby, to znamená splátok, ktoré platíme v úrokoch z národného dlhu. Veľmi dôležitým rizikom by, samozrejme, bolo výrazné prehĺbenie verejného deficitu a hrozilo by aj daňové úniky. Za týchto okolností, keď došlo k hrozbe takýchto veľkých hospodárskych škôd, bola vláda povinná uplatňovať ustanovenia legislatívneho núdzového aktu s cieľom zabrániť takýmto závažným hospodárskym škodám." (Správa poslaneckej komory z 27. októbra 2010, 7. schôdza, www.psp.cz)
97. Predseda poslaneckej komory otvoril 2. novembra 2010 o 14.00 hod. štvrtý deň svojho prerušeného zasadnutia, na ktorom informoval poslancov o svojich rozhodnutiach. So zreteľom na povinnosť poslaneckej komory pred diskusiou o návrhoch zákonov preskúmať, či ešte stále prebieha stav legislatívnej naliehavosti, začala o tomto bode na začiatku tohto rokovania rozpravu. Počas diskusie vystúpil pán Bohuslav Sobotka, ktorý vyjadril výhrady k jeho pokroku. Poukázal na to, že diskusia o predmetných účtoch na súčasnom zasadnutí poslaneckej komory predpokladá návrh zahrnúť tieto body do svojho programu. O takomto návrhu však nemožno diskutovať, ak proti nemu namietajú aspoň dva parlamentné kluby alebo 20 poslancov, ako to urobili v mene parlamentných klubov ČSSD a KSČM. Po krátkej rozprave predseda poslaneckej komory približne o 15.20 oznámil, že prerušil schôdzu 7. schôdze poslaneckej komory a na žiadosť skupiny koaličných poslancov zvolal schôdzu poslaneckej komory predsedu mimoriadnej ôsmej schôdze poslaneckej komory v ten istý deň o 4: 00. Stretnutie bolo otvorené aj v tomto čase.
98. Otvorenie 8. schôdze Komora zástupcov, jej predseda, znovu informovala členov o vyhlásení stavu legislatívnej naliehavosti a začala diskusiu na jej posúdenie. V rámci tejto diskusie premiér Petr Nečas, ktorý na základe vyhlásenia o legislatívnej naliehavosti uviedol, že "ak sa schváli štátny rozpočet, ktorý nebude 1. januára budúceho roka podporovaný účinnými právnymi predpismi, ktoré budú účinné od 1. januára budúceho roka, bude to nespoľahlivý dokument založený len na sume číselných údajov, ktorá nebude zodpovedať skutočným právnym predpisom platným od 1. januára budúceho roka. To je veľmi vážna hrozba. Potom možno podniknúť kroky, ako napríklad zhoršenie výhľadu ratingu Českej republiky. Tu by som chcel zdôrazniť, že výkyvy len v niekoľkých percentách spôsobujú platby za dlhovú službu až do miliárd, že existuje riziko zvýšenia deficitu verejných financií a zvýšenia deficitu verejného rozpočtu ako celku a že existuje aj jasné riziko daňových únikov. Celková suma týchto hospodárskych strát je skôr v miliardách v dvojcifernom počte miliárd. Ide teda o veľmi dôležité hospodárske škody a v súlade so zákonom na ne vláda musela reagovať a požiadať o výnimočný legislatívny stav, aby nespôsobila takéto vážne hospodárske škody."
99. V diskusii vystúpili okrem iného opoziční poslanci Jeroným Tejcom, Lubomírom Zaorálekom, Vojtěchom Filipom a Bohuslavom Sobotkom, ktorí vyjadrili námietky v súvislosti s dôvodom vyhlásenia stavu legislatívnej naliehavosti. Poslanec Európskeho parlamentu Bohuslav Sobotka navrhol odklad na nasledujúci deň, t. j. do 3. novembra do 9.00. 74 z 181 prítomných poslancov hlasovalo za, 103 proti. S cieľom potvrdiť trvanie legislatívnej naliehavosti hlasovalo 105 z 151 prítomných poslancov proti (uznesenie 111).
100. Druhé a tretie čítanie návrhu sa uskutočnilo v ten istý deň. Ešte pred začiatkom druhého čítania Parlament poslancov vyhlásil, že ešte stále existujú podmienky na krátke prerokovanie vládneho návrhu (uznesenie 116). 97 zo 146 prítomných poslancov hlasovalo za, proti 43. Výbor pre rozpočet sa stretol s príslušnou tlačou Parlamentu, pričom odporučil, aby Parlament poslancov diskutoval o návrhu vo všeobecnej rozprave a o všetkých jeho častiach v diskusii podrobne, a aby o ňom diskutoval 5. novembra 2010 do 16.00 hod. Návrh rozpočtového výboru bol prijatý, keď sa hlasovalo za 130 zo 146 poslancov, 3 proti. Po všeobecnej a podrobnej diskusii Parlament poslancov návrh zákona schválil (uznesenie 117). 96 zo 144 prítomných poslancov hlasovalo za návrh proti 44.
101. Dňa 3. novembra 2010 bol návrh zákona predložený senátu, ktorý ho na žiadosť vlády prerokoval v skrátenom akte. Organizačný výbor v ten istý deň zriadil Výbor pre hospodárstvo, poľnohospodárstvo a dopravu. Tento výbor prerokoval návrh zákona 11. novembra 2010 a prijal uznesenie 385, v ktorom odporúča jeho schválenie. Senát prerokoval a schválil návrh zákona (Senate Press č. 365 / 0) 12. novembra 2010 na svojom 25. zasadnutí, keď 42 z 76 senátori hlasovali za to, 31 senátori proti a 3 senátori sa zdržali hlasovania (uznesenie č. 603).
102. Návrh zákona bol doručený 19. novembra 2010 prezidentovi republiky, ktorý ho podpísal 26. novembra 2010. Schválený zákon bol následne 3. decembra 2010 podpísaný premiérom. Zákon bol uverejnený v zbierke zákonov pod č. 348 / 2010 Zb. s účinnosťou od 1. januára 2011.
Ústavný súlad legislatívneho postupu - všeobecné východiskové body
103. Vzhľadom na štruktúru tvrdení odvolateľov Ústavný súd najprv preskúmal otázky právomoci a ústavného súladu legislatívneho procesu vo vzťahu k poslaneckej komore. Keďže jeho právomoc prijať napadnutý zákon v zmysle článku 15 ods. 1 ústavy nemala žiadne pochybnosti, zamerala sa na spôsob, akým bol sporný zákon prerokovaný a schválený, proti ktorému namietali aj odvolateľky. V tejto súvislosti považovala za potrebné zhrnúť príslušné ústavné základy, na ktorých založila svoje vlastné preskúmanie predmetných postupov.
104. Ústavný súd opakovane zdôraznil potrebu dodržiavania procesných pravidiel a demokratických zásad v legislatívnom procese v súčasnej judikatúre. Vo svojom rozhodnutí z 15. februára 2007 sp. zn. Sú teda v prvom rade viazané ústavou a rokovacím poriadkom, ako aj zaužívanou praxou parlamentnej komory a jej inštitúcií, ktoré možno považovať za nepísanú súčasť legislatívneho postupu prostredníctvom dlhodobého opakovania, ak sa dá považovať za zlučiteľné s vyššími hodnotami tvorby práva, demokratického politického systému atď. [odsek 38]. Tento dôraz na pravidelnosť (pripísateľnosť) legislatívneho procesu nie je len výzvou pre zákonodarcu, aby konal ako verejný orgán v súlade so zákonom, ale je vyjadrením, že legislatívna regulácia legislatívneho procesu by mala zaručiť aj súlad s ústavným poriadkom.
105. Je nepochybné, že legislatívny postup je už definovaný v rámci ústavného poriadku, najmä pokiaľ ide o právomoc a účasť jednotlivých verejných orgánov na jeho vykonávaní, určenie požadovanej väčšiny na prijímanie rozhodnutí a formálne požiadavky zákona. Tieto požiadavky však nezahŕňajú len relatívne špecifické procesné pravidlá stanovené ústavou, ale aj niektoré ústavné zásady, ktoré sa uskutočňujú len na úrovni zákona, t. j. rokovací poriadok oboch komôr. Ide v prvom rade o demokratickú zásadu vyplývajúcu z článku 1 ods. 1 ústavy, ktorý je jedným zo základných prvkov demokratického právneho štátu. Táto zásada nie je vyčerpaná len väčšinovým rozhodnutím demokraticky zvolených poslancov alebo senátorov, ale vyžaduje ju aj v súvislosti so spôsobom, akým sa o návrhu zákona diskutuje. V tejto súvislosti možno ústavnú relevantnosť uznať aj pre iné zásady, najmä pre zákaz nerozvážnosti, zásadu ochrany menšín pri prijímaní politických rozhodnutí, požiadavku demokratickej kontroly poslancov a senátorov, ako aj pre verejnosť, a nakoniec, ale nie v poslednom prípade, zásadu voľnej hospodárskej súťaže politických síl (porazených k týmto základným východiskovým bodom v porovnaní so zistením z 1. marca 2011 sp. zl. ÚS 55 / 10, časti V.A a V.B; 80 / 2011 Z.z.).
106. Konkrétne legislatívny postup v oboch parlamentných komorách musí umožniť osobám zapojeným do legislatívneho postupu "skutočné posúdenie a prerokovanie návrhu Parlamentu" (zistenie z 31. januára 2008 sp. zl. ÚS 24 / 07, časť X / a; N 26 / 48 SbNU 303; 88 / 2008 Z.z.). Jednotliví poslanci alebo senátori musia mať skutočnú príležitosť oboznámiť sa s obsahom návrhu zákona a vyjadriť sa k nemu v kontexte rokovaní v príslušnej rokovacej sále Parlamentu alebo v jeho inštitúciách. Možnosť vyjadriť verejnú mienku k návrhu zákona o parlamentnom práve presahuje podľa jeho významu subjektívne právo poslanca. Vo vzťahu k ostatným poslancom a verejnosti umožňuje konfrontovať dôvody prijatia alebo neprijatia návrhu zákona. Zvolení zástupcovia občanov musia v priamej konfrontácii s názormi svojich odporcov verejne odôvodniť a obhajovať podstatu svojich návrhov. Rozhodnutie sa preto prijíma až po tom, ako boli takto sformulované dôvody a dôvody prijatia návrhu zákona. Jednotliví poslanci a senátori, bez toho, aby bola dotknutá ich schopnosť slobodne hlasovať, a to podľa svojich najlepších vedomostí a svedomia, rozhodnú s vedomím argumentov oboch strán. Zároveň to umožňuje verejnosti nielen kontrolovať ich činnosť, to znamená vedieť, či a z akých dôvodov podporili návrh alebo nie, ale nepriamo sa zúčastňovať na legislatívnom procese, pretože diskusie v rámci širokej verejnosti, ako aj výsledný súhlas alebo kritika vždy ovplyvňujú rozhodovanie jednotlivých členov a senátorov.
107. Ústavný súd považuje požiadavky otvorenosti, verejnosti a kontroly legislatívneho procesu za základnú súčasť demokratickej zásady. Zároveň je možnosť konfrontácie postojov na parlamentnej pôde zárukou slobodnej hospodárskej súťaže politických síl, jednej zo základných zložiek demokratického štátu, ktorá sa vyjadruje v článku 5 ústavy a článku 22 charty. Tieto ústavné zásady len chránia možnosť parlamentnej rozpravy, nie možnosť skutočného vplyvu na výsledok záverečného hlasovania. To nemá vplyv na zásadu rozhodovania väčšiny. Naopak, možno zdôrazniť, že ide o skutočné splnenie jej neoddeliteľnej zložky, ktorá je povinnosťou väčšiny zabezpečiť ochranu menšín pri prijímaní politických rozhodnutí (článok 6 ústavy). V prípade legislatívneho postupu sa táto ochrana vzťahuje na pozíciu parlamentnej opozície (pozri bod 70). V tejto súvislosti ústavný súd pripomína, že "Parlament odráža aj myšlienku pluralizmu, ktorá je základom a charakterom akejkoľvek slobodnej spoločnosti. V parlamentnej rozprave a, prirodzene, v práci jednotlivých výborov Parlamentu sa ujíma slova opozícia, ktorá zároveň vykonáva kontrolu, ktorá sa dá považovať za jeden zo základných prvkov právneho štátu. Často len v Parlamente dostávajú príležitosť vyjadriť takzvané slabé záujmy, t. j. záujmy sociálnych skupín, ktoré nemajú takúto schopnosť presadzovať sa. Práve tieto charakteristiky parlamentných diskusií ukazujú osobitnú úlohu Parlamentu pri vyvážení a integrácii záujmov. Všetky tieto zásady je potrebné zohľadniť pri úprave a vykonávaní postupu týkajúceho sa návrhov právnych predpisov" (s. zn.
108. Napokon skutočná možnosť naplnenia parlamentného postupu z hľadiska ústavných zásad predpokladá "vytvorenie dostatočného času na parlamentnú diskusiu o právnom návrhu" (s. zn. Časový rámec parlamentného postupu je zároveň predpokladom toho, aby parlamentná rozprava mohla plniť svoju legitímnu funkciu vo všeobecnosti. Je preto potrebné umožniť zainteresovaným stranám, najmä zástupcom parlamentnej opozície, dostatok času na diskusiu o návrhoch zákonov, aby ich mohli skutočne poznať, posúdiť a zaujať k nim kvalifikované stanovisko, ktoré potom môžu prezentovať v parlamentnej rozprave alebo v rokovaniach výborov alebo iných orgánov. Ako ďalej zdôraznil ústavný súd, práve vo vymedzenom čase a procesnom rámci rokovania o zákone "ochrana ústavných záruk skutočného fungovania parlamentu" (s. zn. Aj v súvislosti s touto požiadavkou nemožno ignorovať širší význam parlamentnej diskusie v súvislosti s možnosťou, že verejnosť bude oboznámená s legislatívnym návrhom a jeho dôvodmi, a to formulovaním svojich stanovísk k nemu, čím sa ovplyvní jej samotný priebeh a rozhodovanie jednotlivých zákonodarcov. Obmedzenie legislatívneho procesu len na niekoľko dní by účinne vylúčilo takúto možnosť.
109. Zaručené tieto zásady na úrovni jednoduchého práva sú jednou z funkcií rokovacieho poriadku oboch komôr. Tieto sú určené na stanovenie všeobecných pravidiel pre rokovanie o právnych návrhoch, ktoré môžu zahŕňať účinné mechanizmy, ako napríklad tie, ktoré parlamentná väčšina môže na jednej strane zabrániť tomu, aby nebolo možné prijať väčšinové rozhodnutie z dôvodu marenia parlamentnej opozície, ale ktoré zároveň umožňujú parlamentnej opozícii chrániť svoje práva väčšiny pred veľkými obmedzeniami (pozri rozsudok s. zn. pl. ÚS 55 / 10, bod 73). Ani v odôvodnených prípadoch nie je možné, aby sa na posúdenie návrhu zákona, ktorý by významne ovplyvnil uvedené ústavné zásady, ktoré povoľuje rokovací poriadok, uplatnil osobitný postup. V tomto prípade však účel takéhoto konania musí odôvodniť jeho obmedzenie.
Ústavné kritériá pre vyhlásenie stavu legislatívnej naliehavosti a prerokovanie návrhu zákona v skrátenom konaní podľa článku 99 rokovacieho poriadku poslaneckej komory
110. Odvolatelia sa domnievajú, že konanie o prijatí sporného práva je nekonzistentné v tom, že bolo riešené v skrátenom konaní v núdzovom legislatívnom stave bez uvedenia právnych dôvodov na jeho uverejnenie. Za výnimočných okolností tento právny inštitút umožňuje urýchliť diskusiu o štátnych účtoch v skrátených rokovaniach. Obsahom alebo účelom inštitútu je zabrániť nezvratnému alebo ťažkému zosúladeniu škody na základných záujmoch členov spoločnosti alebo zabrániť skutočnému materiálnemu poškodeniu majetku (existujúceho alebo očakávaného) štátu.
111. Rokovací poriadok poslaneckej komory v oddiele 99 ods. 1 poslaneckej komory umožňuje "vyhlásiť stav legislatívnej naliehavosti za výnimočných okolností, keď sú základné práva a slobody občanov výrazne ohrozené alebo keď je štát vystavený hrozbe značnej hospodárskej ujmy." Túto situáciu vyhlasuje predseda poslaneckej komory, ktorá je na žiadosť vlády tiež oprávnená rozhodnúť, že sa s vládnym návrhom bude zaobchádzať skrátene (oddiel 99 ods. 2 rokovacieho poriadku). V takom prípade nariadi návrh jednému z výborov a stanoví neospravedlniteľnú lehotu na jeho rozhodnutie. Pred diskusiou o programe Parlament poslancov vo svojom uznesení posúdi, či ešte stále existuje stav legislatívnej naliehavosti. Pred diskusiou o konkrétnom vládnom návrhu je potom povinné posúdiť, či sú podmienky jeho diskusie v skrátených rokovaniach. Ak dospeje k záveru, že tieto podmienky sú stanovené, prerokuje návrh zákona priamo v druhom čítaní, s právom rozhodnúť o ukončení všeobecnej rozpravy a obmedziť rečnícky čas na päť minút a na návrh gestorského výboru obmedziť podrobnú rozpravu len na určité časti zákona. Tretie čítanie zákona sa môže uskutočniť hneď potom. Postup prijímania samotného návrhu zákona v súvislosti s vyhláseným stavom legislatívnej naliehavosti je potom uvedený v § 99 ods. 3 až 9 rokovacieho poriadku.
112. Z toho vyplýva, že diskusia o návrhu zákona v skrátených rokovaniach sa výrazne líši od bežného priebehu legislatívneho procesu, keďže sa zvyčajne uskutoční v priebehu niekoľkých dní pre výrazné obmedzenie práv jednotlivých legislatívnych subjektov. Tieto obmedzenia významne ovplyvňujú aj uvedené ústavné zásady, ktoré majú vplyv na legislatívny proces vrátane práv parlamentnej opozície, a do značnej miery sa týkajú základných funkcií parlamentnej rozpravy (pozri. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že ústavný súd vo svojich zisteniach sp. zn. V prvom z týchto zistení uviedol, že "rozhodnutie o tom, či existuje hrozba hospodárskej škody, nie je rozhodnutím o škode v právnom zmysle, ale je založené na úvahách o širších politických dôsledkoch" (odsek 17), uznávajúc význam a skutočnosť, že veľká väčšina poslancov sa vyjadrila, že potvrdzujú stav legislatívnej naliehavosti (bod 18). Na tomto právnom závere Ústavný súd tiež konštatoval toto posledné konštatovanie, v ktorom zdôraznil zodpovednosť vlády za posúdenie hrozby akýchkoľvek závažných dôsledkov pre základné práva a slobody, štátnu bezpečnosť alebo hodnotu majetku." [L] sa domnieva, že je to vláda so zreteľom na jej rozsah a rozsah pôsobnosti, ktorá je najvhodnejšou autoritou na to, aby bola schopná posúdiť závažnosť určitých okolností dostatočne a v relatívne krátkom čase, dokonca aj v prípade obmedzeného rozsahu informácií, a na základe toho posúdiť odôvodnenie naliehavej diskusie o návrhu zákona v stave legislatívnej naliehavosti. "V tom istom čase je otázka trvania výnimočného legislatívneho stavu a diskusia o vládnom návrhu v skrátenom konaní plne v rukách poslaneckej komory, ktorá hlasovaním spôsobom, ktorý bráni návrhu (bod 78 citovaného nálezu).
113. Rozvaha vlády a poslaneckej komory spojená s určením spôsobu, akým sa má návrh zákona riešiť, však nie je bezúhonná, ale jej obmedzenia vyplývajú z ústavnej funkcie legislatívneho postupu vrátane požiadavky na dostatočný čas a riadne zohľadnenie návrhu zákona pri rešpektovaní práv parlamentnej opozície. Úlohou rokovacieho poriadku v tejto súvislosti je stanoviť všeobecné pravidlá pre legislatívny proces vrátane prípadných výnimiek, ktoré síce výrazne obmedzujú ústavné zásady týkajúce sa legislatívneho procesu, ale majú legitímny a ústavný a overiteľný dôvod. Takáto výnimka je dokonca stanovená priamo na úrovni ústavného poriadku, keď článok 8 ústavného zákona č. 110 / 1998 Z. z. o bezpečnosti Českej republiky stanovuje možnosť diskutovať o vládnom návrhu v skrátenom akte, v čase štátneho alebo vojnového ohrozenia. Vzhľadom na ústavnú povahu tohto obmedzenia, ako aj na zmysel pre ústavnú právnu regresiu skráteného konania, ktorou je ochrana práv a zásad, ktorými sa riadi legislatívny proces v demokratickom právnom štáte, vymedzenie ďalších prípadov skráteného konania na úrovni zákona (pravidlá rokovacieho poriadku) možno povoliť len vtedy, ak je široký konsenzus v Parlamente alebo a) v súlade s druhom závažnosti situácií, v ktorých sa postup skráti, závažnosť situácií predpokladaných v ústavnom poriadku pre skratku návrhov právnych predpisov (porov.
114. Rokovania o návrhu zákona v krátkom akte v stave legislatívnej naliehavosti predstavujú právnu výnimku z riadneho legislatívneho postupu, ktorého odôvodnenie nie je založené na konsenze medzi poslancami v celom politickom spektre, ale na závažnosti situácie, na ktorú podľa názoru vlády treba okamžite reagovať prijatím zákona alebo jeho zmenou a doplnením. Bod 99 ods. 1 rokovacieho poriadku tým, že definoval dôvody na vyhlásenie stavu legislatívnej naliehavosti, neobmedzil uplatňovanie tohto postupu na určité osobitné okolnosti (ako je to v prípade článku 8 zákona o bezpečnosti Českej republiky), ale určil intenzitu jeho závažnosti. Tento nedostatok je teda podmienený existenciou výnimočných okolností a intenzitou možných negatívnych dôsledkov na jednu zo všeobecne definovaných hodnôt - práva a slobody občanov, bezpečnosť štátu alebo ochrana majetku.
115. Výnimočnú okolnosť v zmysle vyššie uvedeného ustanovenia možno považovať len za takú okolnosť, ktorá je zjavne mimo bežného politického priebehu vnútorných a vonkajších procesov, alebo za okolnosť, ako sú prírodné katastrofy (nález strany 5 ÚS 55 / 10, odsek 84). Odôvodnenie vyhlásenia stavu legislatívnej naliehavosti sa musí posúdiť vzhľadom na obdobie rozhodovania a rozsah informácií dostupných v danom čase. Je tiež potrebné zmerať intenzitu dôvodov stavu legislatívnej naliehavosti vo vzťahu k obmedzeniam predmetných ústavných zásad, pretože záujem predchádzať jej dôsledkom alebo ich odstrániť by mal prevážiť najmä záujem o riadny priebeh legislatívneho postupu, pričom sa zohľadnia chránené hodnoty podľa článku 99 ods. 1 rokovacieho poriadku. Musí byť jasné, aké konkrétne dôsledky považuje vláda za špecifické pre hodnoty definované v tomto ustanovení, t. j. čo odôvodňuje záver o hrozbe značnej hospodárskej škody alebo o hrozbe základných práv a slobôd alebo bezpečnosti štátu. Tieto dôvody nesmú byť svojvoľné a konkrétny návrh zákona, ktorý vláda navrhuje v krátkodobom postupe, musí byť schopný vyhnúť sa existencii alebo trvaniu ohrozenia dotknutého verejného záujmu (rozsudok Súdu prvého stupňa z 15. októbra 2001, ÚS [10], Zb. s. II). V tejto súvislosti Ústavný súd zdôrazňuje, že jeho úlohou nie je byť prípadom odvolania v súvislosti s odôvodnením inštitútu pre vyhlásenie legislatívnej naliehavosti, ale chrániť ústavné zásady týkajúce sa legislatívneho procesu pred možným zneužitím inštitútu na obchádzanie riadneho legislatívneho postupu.
116. Toto je len základná definícia spôsobu, akým sa inštitút pre legislatívnu pohotovosť vo všeobecnosti odráža v ústavných zásadách, v ktorom Ústavný súd v plnom rozsahu odkazuje na právne závery obsiahnuté v sp. zn. pl. ÚS 55 / 10, časť V.C).
Preskúmanie ústavnosti sporného práva v stave legislatívnej naliehavosti
117. Ústavný súd sa domnieval, že vyhlásenie o legislatívnej naliehavosti bolo odôvodnené, v ktorom bol napadnutý návrh zákona prerokovaný. Ako už bolo uvedené, rozhodnutie č. 7 predsedu poslaneckej komory z 29. októbra 2010, ako aj rezolúcia vlády č. 759 z 26. októbra 2010 odôvodňujú vyhlásenie stavu legislatívnej naliehavosti v krátkosti "hrozba značnej hospodárskej ujmy." Ďalšie odôvodnenie vyhlásenia stavu legislatívnej naliehavosti možno vyvodiť z pripomienok premiéra Petra Netima na 7. schôdzi poslaneckej komory 27. októbra 2010 a 8. schôdze 2. novembra 2010 (sú ďalej rozpracované v súhrnnej správe pripomienok predsedu vlády z 27. januára 2011 v sp. zl. ÚS 55 / 10, body 43 a 44). Z týchto pripomienok vyplýva, že dôvodom vyhlásenia stavu legislatívnej naliehavosti bola potreba prijať všetky príslušné štátne účty do konca roka, keďže v návrhu zákona o štátnom rozpočte na rok 2011 sa predpokladalo, že tieto zákony nadobudnú účinnosť 1. januára 2011. Hrozbou značnej hospodárskej ujmy štátu by preto malo byť, že štátny rozpočet by bol založený na neexistujúcej právnej situácii, ktorá by viedla k prehĺbeniu verejného deficitu. To by malo vplyv aj na hodnotenie dôveryhodnosti Českej republiky na finančných trhoch, čo by viedlo k zníženiu ratingu a ceny dlhovej služby. Výnimočné okolnosti boli pozorované v súvislosti s údajnou "obštrukciou" parlamentnou opozíciou, ktorá v situácii, keď nebolo možné prediskutovať všetky návrhy príslušných vládnych zákonov bežným postupom s cieľom nadobudnúť účinnosť najneskôr do konca roka, neumožnila, aby sa o nich urýchlene diskutovalo v prvom čítaní (oddiel 90 ods. 2 rokovacieho poriadku) alebo v čase skrátenia lehoty na ich vypočutie v príslušných výboroch na 15 dní (oddiel 91 ods. 2 rokovacieho poriadku). Z jeho pripomienok vyplýva, že vláda videla vo vyššie uvedenom "obštrukcii" parlamentnej opozície hlavný dôvod, pre ktorý musela stiahnuť pôvodné účty a prijať uznesenia navrhujúce ich opätovné prerokovanie v stave legislatívnej naliehavosti v stave nedostatku.
118. Pokiaľ ide o skutkové okolnosti týkajúce sa posúdenia vecnej správnosti stavu legislatívnej naliehavosti, na základe ktorej bol napadnutý zákon prediskutovaný, ústavný súd uviedol v rozsudku v bode 55 / 10 (časť VI). V tomto prípade posúdila ústavnosť postupu prijímania zákona č. 347 / 2010 Z. z., ktorým sa menia a dopĺňajú určité zákony v súvislosti s úspornými opatreniami patriacimi pod právomoc ministerstva práce a sociálnych vecí, konkrétne jeden zo štyroch zákonov, o ktorých sa rokuje v skrátenom legislatívnom akte v stave núdze, ako to vyhlásil predseda poslaneckej komory č. 7 z 29. októbra 2010. Právne závery obsiahnuté v tomto zistení v súvislosti s posúdením racionálnosti vyhlásenia o legislatívnej mimoriadnej situácii, ako aj následná ústavnosť porušenia článku 99 ods. 1 rokovacieho poriadku sa uplatňujú v plnom rozsahu na daný prípad, keďže ide o rovnaký stav legislatívnej naliehavosti. Ani nemení skutočnosť, že na rozdiel od predmetnej veci sa uskutočnila všeobecná rozprava v prípade návrhu sporného práva v skrátených rokovaniach, keďže táto skutočnosť nemení podstatu obmedzenia riadneho legislatívneho postupu. Z týchto dôvodov ústavný súd v plnom rozsahu odkazuje na toto odôvodnenie a v tejto časti sa obmedzuje na jeho zhrnutie alebo jeho doplnenie vzhľadom na určité osobitné legislatívne procesy týkajúce sa sporného práva.
119. Napadnutým zákonom sa zaoberala komora zástupcov v skrátenom legislatívnom akte v núdzovom stave bez uvedenia dôvodov uvedených v odseku 1 tohto článku. Sporný zákon bol prijatý týmto postupom v reakcii na nesúhlas opozície s urýchlením posudzovania vládnych účtov, ktorého prijatie sa do 31. decembra 2010 predpokladalo v návrhu štátneho rozpočtu vlády v situácii, keď vzhľadom na štandardné legislatívne obdobie (vrátane údajného neschválenia zákona v Senáte) možno predpokladať, že sa neprijme včas. Bolo to odôvodnené veľmi štandardnou politickou situáciou, v ktorej opozícia použila procesné prostriedky stanovené v rokovacom poriadku na uplatnenie svojho nesúhlasného stanoviska k vládnym účtom, ktorými väčšina vlád zastávala svoje politické priority.
120. Podľa názoru ústavného súdu nemožno uplatnenie námietok námietky podľa článku 90 ods. 2 a článku 91 ods. 2 rokovacieho poriadku na návrh napadnutého práva, ktorého cieľom je len dodržanie riadneho legislatívneho postupu na posúdenie návrhu zákona, považovať za výnimočnú okolnosť v zmysle článku 99 ods. 1 rokovacieho poriadku. Tieto dve ustanovenia sú vyjadrením ochrany práv parlamentnej opozície (maliny), v tomto prípade ochrany pred základnými obmedzeniami štruktúry a trvania legislatívneho postupu, pretože právne predpisy umožňujú takéto zníženie len na schválenie významnej väčšiny poslancov, ktorá presahuje tri štvrtiny ich celkového počtu. Na ochranu svojich práv bolo preto použitie práva priznaného rokovacím poriadkom poslaneckej komory kvalifikovanej menšine poslancov (s. zn.
121. Toto námietkové konanie nemožno považovať za výnimočnú okolnosť ani v súvislosti so skutočnosťou, že návrh zákona o štátnom rozpočte na rok 2011, ktorý vláda predložila poslaneckej komore v rovnakom čase ako pôvodný návrh zákona, ustanovil prijatie najneskôr do konca roka 2010 z hľadiska štruktúry jej príjmov a výdavkov. Zákon o štátnom rozpočte má nepochybne zásadný politický význam, pretože stanovuje najmä štruktúru výdavkov štátneho rozpočtu záväzným spôsobom, čím umožňuje vláde vykonávať svoje politické priority prerozdelením príjmov zo štátneho rozpočtu (pozri zistenie z 12. februára 2002 sp. zl. ÚS 21 / 01, N 14 / 25 SbNU 97, 95 / 2002 Z.z.). Implementácia týchto priorít sa však nemôže uskutočniť len na úrovni štátneho rozpočtu, ale musí sa uskutočniť z hľadiska právnych predpisov stanovujúcich jeho príjmy a výdavky na mandáciu, t. j. prostredníctvom zmien a doplnení osobitných právnych predpisov umožňujúcich vykonať požadované zmeny na strane príjmov alebo výdavkov štátneho rozpočtu. Úlohou každej vlády je založiť svoj návrh zákona o štátnom rozpočte na platných právnych predpisoch a, ak to považuje za vhodné na dosiahnutie jeho zmeny a doplnenia, včas vykonať svoju právomoc predložiť primeraný návrh zákona, prostredníctvom ktorého by sa dosiahli požadované zmeny. Aj keby takéto oneskorenie viedlo k neprijatiu zákona o štátnom rozpočte pred prvým dňom rozpočtového roka, nebolo by to samo osebe výnimočnou okolnosťou, keďže dôsledky tejto situácie sa predpokladajú v právnych predpisoch o rozpočtovom zabezpečení v zmysle článku 9 zákona č. 218 / 2000 Z. z., o rozpočtových pravidlách a o zmene a doplnení niektorých súvisiacich zákonov (rozpočtových pravidiel) v znení zmien a doplnení. Ide preto o pravidelný proces prijímania štátneho rozpočtu a štandardný spôsob presadzovania rozpočtovej politiky vlády prostredníctvom príslušných legislatívnych zmien (sp. zn. PL. ÚS 55 / 10, odseky 92, 93 a 94).
122. Prijatie pravdivosti vyhlásenia o legislatívnej naliehavosti za týchto okolností by mohlo mať v budúcnosti bezprecedentné dôsledky, ak by bolo prakticky kedykoľvek možné zásadným spôsobom obmedziť (alebo dokonca vylúčiť) parlamentnú rozpravu, a tak zabrániť tomu, aby sa návrhy zákonov posudzovali v riadnom legislatívnom postupe, len s odkazom na skutočnosť, že návrh zákona o štátnom rozpočte predpokladá a je viazaný prijatím týchto právnych noriem na budúci rok. V skutočnosti sa takmer každý návrh zákona odráža v príjmoch alebo výdavkoch štátneho rozpočtu, takže takýto postup by znemožnil parlamentnej opozícii vyjadriť sa k návrhu zákona a úplne by závisel od vôle parlamentnej väčšiny (strana 55 / 10, odsek 94). Ústavný súd tiež nesúhlasí s tým, že ako dostatočný dôvod na obmedzenie ústavných zásad týkajúcich sa legislatívneho procesu by sa mohlo považovať len (odkaz na) všeobecné a hypotetické riziko bez konkrétnych údajov za dostatočné na to, aby sa zabezpečilo, že potenciálna neprijatie návrhu zákona by mohla mať negatívny vplyv na hodnotenie Českej republiky ratingovými agentúrami alebo negatívnu reakciu finančných trhov, aj keď sama nespochybňuje dôležitosť týchto faktorov pre stav verejných financií, ako aj možnosť Českej republiky presadzovať svoje záujmy a záujmy jej občanov (bod Pl.
123. Vyhlásenie stavu legislatívnej naliehavosti a diskusia o návrhu zákona v skrátených rokovaniach zásadne mení štruktúru legislatívneho procesu a obmedzuje jeho podstatu na samotný súhlas alebo nesúhlas. Tento postup môže byť prijatý ako výnimka z pravidla len za predpokladu, že existujú mimoriadne závažné dôvody (pozri vyššie), ak záujem o okamžité prijatie zákona v kontexte osobitných okolností prevažuje nad všeobecnými požiadavkami vyplývajúcimi z ústavného poriadku vo vzťahu k legislatívnemu procesu. Ako už bolo zdôraznené, orgánom, ktorý je v prvom rade zodpovedný za posúdenie, či ide o situáciu, je vláda, a potom parlamentná komora, nie ústavný súd. Nemožno však súhlasiť s tým, aby sa tento mimoriadny inštitút použil ako spoločný nástroj na obmedzenie legislatívnych postupov parlamentnou väčšinou vždy, keď opozícia namieta proti návrhu zákona a s cieľom zabrániť jeho prijatiu alebo ho odložiť, využíva ustanovenia rokovacieho poriadku.
124. Ak má legislatívny postup nielen plniť funkciu hlasovania, ale aj zaručiť slobodnú politickú hospodársku súťaž, akákoľvek požiadavka na racionalizáciu (v súvislosti s negatívnymi dôsledkami možnej prekážky zo strany parlamentnej menšiny) sa nemôže dosiahnuť podporou stavu legislatívnej naliehavosti zo strany vlády a s ňou spojenej parlamentnej väčšiny. V situácii, keď vláda nebola schopná vyjadriť iný dôvod, ako je odpor voči vládnym účtom, alebo potreba prijať zákony pred začiatkom rozpočtového roka, pretože návrh štátneho rozpočtu je už predložený, by to v skutočnosti znamenalo priznať správne legislatívne postupy, vrátane jednotlivých etáp, samotnému významu fasády parlamentov, ktorá nemá zmysel a ktorá môže byť obmedzená kedykoľvek, keď sa vzhľadom na jej načasovanie zdá byť veľmi zbytočná. Takáto koncepcia legislatívneho postupu, ako už bolo uvedené (časť IV / b), však nie je v zásade určená ústavným súdom a je chápaná riadnym legislatívnym postupom ako záruka slobodnej politickej hospodárskej súťaže a v rámci nej aj práv politickej opozície.
125. Ústavný súd preto v prejednávanej veci tiež dospel k záveru, že v predmetnej veci nebol poskytnutý žiadny legitímny a ústavne vykonateľný dôvod na vyhlásenie stavu legislatívnej naliehavosti podľa bodu 99 ods. 1 rokovacieho poriadku, a preto sa všetky rozhodnutia orgánov poslaneckej komory na návrh vlády, ako aj samotné rozhodnutie o trvaní stavu legislatívnej naliehavosti a dĺžke trvania rokovaní o spornom práve v skrátenom konaní uskutočnili v rozpore s uvedenými aspektmi charakterizujúcimi ústavnú demokratickú zásadu. Sporný zákon bol preto prijatý v súlade s postupom v rozpore s článkom 1 ods. 1, článkami 5 a 6 ústavy a článkom 22 charty.
126. Okrem toho Ústavný súd považuje za potrebné vyjadriť sa k otázke zvolania mimoriadnej schôdze na prerokovanie štyroch návrhov zákonov vrátane sporného práva. Táto výzva sa uskutočnila v takom časovom tlaku, že nielen opozícia, ale dokonca ani vládni poslanci v skutočnosti neboli schopní overiť totožnosť návrhu s predchádzajúcim návrhom vládneho zákona, nieto ešte podrobne spoznať jeho obsah a posúdiť jeho možný vplyv (pozri. Ústavný súd na základe už spomínaných ústavných základov zdôrazňuje, že časový rozdiel medzi zhromaždením a konaním schôdze parlamentnej komory má umožniť členom zúčastniť sa na tomto zasadnutí a oboznámiť sa s jeho obsahom a bodmi. Posúdenie, či to tak bolo, však nie je len otázkou abstraktného načasovania, ale závisí aj od posúdenia okolností, za ktorých sa zasadnutie zvolalo. V tomto prípade sa na ďalšom riadnom zasadnutí zvolala mimoriadna schôdza, konkrétne o bodoch - o návrhoch zákonov, s ktorými boli poslanci informovaní na predchádzajúcej schôdzi. Možno dospieť k záveru, že v prejednávanej veci nemožno otázku prijateľnosti predloženia mimoriadnej schôdze na štyri účty posudzovať oddelene od odôvodnenia vyhláseného stavu legislatívnej naliehavosti. Ak by to bolo odôvodnené, bolo by logické diskutovať o tom v druhom a treťom čítaní v priebehu niekoľkých dní. V prejednávanej veci sú teda uvedené dôvody protiústavnosti sporného práva dotknuté v stave legislatívnej naliehavosti. Postup predsedu poslaneckej komory, ktorá v takom krátkom čase zvolala predmetné stretnutie bez toho, aby ho Ústavný súd vo všeobecnosti posudzoval z hľadiska ústavnosti, však môže byť nepochybne opísaný ako nežiaduci postup, ktorý by sa mal uskutočniť len výnimočne a zo závažných dôvodov.
Odložená vykonateľnosť
127. Ústavný súd vo svojom náleze sp. zn. Pl. ÚS 55 / 10 rozlišoval základné nedostatky legislatívneho procesu, ktoré vôbec viedli k nesplneniu ústavných podmienok na prijatie zákona (napr. z dôvodu neexistencie súhlasu jednej z komôr) a nedostatky týkajúce sa len ústavných pravidiel zaručených právami jednotlivých legislatívnych subjektov, ktorých použitie je v plnom rozsahu v ich vlastníctve (bod 103 rozhodnutia). V druhom prípade je tiež potrebné posúdiť časový odstup medzi prijatím zákona a podaním návrhu na jeho zrušenie, čo môže viesť k vymáhaniu porušenia ústavného poriadku alebo zániku hanlivého dôvodu (body 104 a 105 rozhodnutia).
128. Rovnako ako v prípade uvedeného konštatovania skupina členov predložila aj návrh na zrušenie sporného zákona ihneď po jeho uverejnení v Zbierke zákonov, ktorý vychádza z relevantných námietok voči priebehu legislatívneho postupu. Ústavný súd mal preto dôvod pokračovať v jeho zrušení. Ústavný súd však v prejednávanej veci tiež dospel k záveru, že existuje podstatný dôvod na odloženie vykonateľnosti zistenia, ktoré spočíva v negatívnych dôsledkoch zrušenia tohto zákona na štátny rozpočet. Chápe to v kontexte všetkých zákonov, ktoré boli schválené a prediskutované v kontexte legislatívnej naliehavosti. Ústavný súd preto musel vzhľadom na vznesené vecné námietky preskúmať, či zachovanie zákona by zároveň neviedlo k vystaveniu adresátov sporného práva prípadným (ústavným) protiústavným dôsledkom sporného práva do 31. decembra 2011. V dôsledku konania ústavného súdu by v takom prípade sporné ustanovenia zostali v platnosti, aj keď dočasne, bez preskúmania námietok týkajúcich sa ich obsahu.
129. Ústavný súd preto nemal inú možnosť, ako preskúmať okrem zistenej skutočnosti aj iné tvrdenia odvolateľov, ktoré by mohli odôvodniť zrušenie zákona bez toho, aby sa oddialila jeho vykonateľnosť. Z tohto dôvodu ústavný súd pokračoval v preskúmavaní sporného práva, pričom posúdil zostávajúcu otázku právomoci a ústavnosti legislatívneho postupu vo vzťahu k senátu, ako aj vecné námietky odvolateľov voči spornému právu.
Posúdenie právomoci senátu v súvislosti s námietkou odmietnutia hlasovať senátorom
130. Rovnako ako v prípade poslaneckej komory niet pochýb o právomoci senátu prijať napadnutý zákon v zmysle článku 15 ods. 1 ústavy. Vzhľadom na tvrdenia odvolateľov sa však ústavný súd musel zaoberať námietkou týkajúcou sa odmietnutia hlasovať senátorom zvoleným vo voľbách v októbri 2010. To by znamenalo, že senát rozhodol o návrhu zákona v nesprávnom zložení, čo by viedlo k tomu, že príslušný orgán 12. novembra 2010 návrh zákona neprerokoval a neschválil.
131. Pokiaľ ide o otázku, či senát prerokoval a schválil napadnutý zákon v správnom zložení, ústavný súd zistil, že okrem senátorov, ktorých funkčné obdobie bolo založené na voľbách senátu v rokoch 2006 a 2008, mandát senátorov zvolených vo voľbách v roku 2004, ktoré sa konali 12. a 13. novembra 2004, sa zachoval 12. novembra 2010. Zároveň však mandát senátorov zvolených vo voľbách v októbri 2010 už trval.
132. So zreteľom na skutočnosť, že voľba tretiny senátorov podľa článku 17 ods. 1 Ústava sa môže konať už 30 dní pred skončením funkčného obdobia, v podstate vždy je situácia po voľbách, keď mandát novozvolených senátorov a senátorov zvolených v predchádzajúcich riadnych voľbách, ktoré ešte neprešli šesťročným obdobím, trvá určitý čas. Dôvodom pre túto situáciu, keď až 108 senátorov môže súčasne trvať najviac 30 dní, je, že hoci podľa článku 19 ústavy sa má zvoliť mandát senátora, ústava tiež nespája ukončenie mandátu senátu pre konkrétny volebný obvod. Táto situácia však neznamená, že by sa dokonca aj dočasne zvýšil počet členov senátu alebo že by na nejaký čas existovali dokonca dve komory s rovnakou legislatívnou právomocou. Je potrebné rozlišovať medzi počtom senátorov, ktorí majú svoj mandát počas určitého obdobia, a zložením, v ktorom sa senát stretáva počas tohto obdobia. Toto rozlišovanie, ktoré sa vzťahuje aj na Parlament poslancov, má zásadný význam z hľadiska vznesených námietok.
133. Ústava stanovuje pojem zákonodarcov a čas zasadnutia príslušnej komory iným spôsobom. V prípade poslaneckej komory sa (druhý) dátum volieb považuje za štvorročné funkčné obdobie. Funkčné obdobie všetkých poslancov potom uplynie v zmysle článku 25 písm. b) ústavy. Čas zasadnutia poslaneckej komory sa však nepočíta s voľbami, pretože toto je len rozhodnutie prezidenta republiky zvolať ho podľa článku 62 písm. b) ústavy. Je povinný zvolať ho najneskôr do tridsiateho dňa po dátume volieb, a ak sa tak nestane, Parlament poslancov zasadá v ten istý deň v súlade s článkom 34 ods. 1 ústavy. Od tohto dátumu bude pokračovať aj jej rokovanie. Na konci zasadnutia poslaneckej komory sa potom ustanovuje článok 34 ods. 4 Ústava tým, že sa uskutoční do uplynutia jej funkčného obdobia alebo jeho rozpustením.
134. Na rozdiel od poslancov, pre senátorov závisí ich funkčné obdobie od zvolenia príslušných tretích senátorov v zmysle druhej ústavy, článku 16 ods. 2. Zasadnutie senátu je trvalé odo dňa jeho zvolania podľa článku 107 ods. 2 ústavy. Je možné dospieť k záveru, že vzhľadom na úpravu dôvodov ukončenia mandátu ústava uznáva krátkodobé trvanie funkčného obdobia, ako aj novozvolených poslancov alebo senátorov. To však nemá vplyv na stanovený počet poslancov komôr Parlamentu podľa článku 16 ústavy. Komora zástupcov alebo senát vždy zasadá v tomto pevnom čísle, len v jednom zložení, a len v tomto zložení môžu vykonávať svoju právomoc. Ak teda volebný obvod nezviazal koniec volebného obdobia a v prípade poslaneckej komory koniec svojho rokovania ku dňu nových volieb, neobmedzil možnosť vykonávať právomoci oboch komôr Parlamentu v ich súčasnom zložení na obdobie vymedzené týmto predĺžením na nové volebné obdobie.
135. V prípade poslaneckej komory to znamená, že keďže rokovanie trvá až do konca jej funkčného obdobia, je oprávnená vykonávať svoju právomoc vo svojom súčasnom zložení až do konca svojho zasadnutia. Možné uskutočnenie volieb do poslaneckej komory a v dôsledku vytvorenia mandátov pre nových poslancov na to samo osebe nemá žiadny ústavný vplyv. Z článku 34 ods. 4 ústavy a z kontrario vyplýva, že rozhodnutie predsedu o zvolaní nie je dôvodom na ukončenie zasadnutia poslaneckej snemovne, a preto sa novozvolená poslanecká komora môže zvolať na svojom zasadnutí až po jeho skončení.
136. Rôzne riešenie určitým spôsobom platí vo vzťahu k senátu, pretože v jeho prípade dochádza k čiastočnej výmene zloženia počas jeho stáleho zasadnutia. Nedostatok explicitnej ústavnej regulácie nahradí v prípade senátu právne predpisy obsiahnuté v jeho rokovacom poriadku, ktoré, keď senát zasadá v akom zložení, sú v podstate založené na rovnakých základoch ako Parlament poslancov. Zloženie senátu je preto definované v zmysle článku 24 a článku 26 ods. 1 rokovacieho poriadku senátu počas jeho funkčného obdobia.
137. Senát zasadá v rôznom zložení od svojho prvého zasadnutia (oddiely 24 ods. 2 a 26 rokovacieho poriadku senátu), ktoré tiež začína svoje funkčné obdobie (pozri uznesenie z 1. marca 2011 sp. zn. Až do tohto dňa je jeho súčasné funkčné obdobie v platnosti, a preto je vo svojom súčasnom zložení, čo nemá vplyv na trvanie mandátu senátorov. Bez ohľadu na dátum prvého zasadnutia mandát na konci funkčného obdobia v zmysle článku 25 písm. b) ústavy zaniká.
138. Ústavný súd zistil, že napadnutý zákon bol prijatý 12. novembra 2010 na 25. zasadnutí senátu v siedmom funkčnom období, ktoré bolo prediskutované a schválené potrebnou väčšinou (vyhláška č. 365/1, vyhláška č. 603). Schôdza senátu v zložení, ktorého tretí mandát bol vytvorený voľbami tretiny senátorov v novembri 2004. Dňa 12. novembra 2010 všetci senátori, ktorí sa zúčastnili hlasovania o návrhu zákona, trvali na svojom mandáte senátora.
139. Z vyššie uvedeného však vyplýva, že v čase, keď bol návrh zákona prerokovaný, senátori zvolení vo voľbách v októbri 2010, neboli súčasťou zloženia, v ktorom sa senát v zmysle článku 16 ods. 2 a článku 34 ods. 1 ústavy stretol. Preto ani ich hlasovacie práva nemohli byť zamietnuté. Ústavný súd preto nezistil nedostatok právomoci orgánu, ktorý vydal napadnutý zákon, a preto zaujal stanovisko k námietkam týkajúcim sa obsahu sporného práva.
Posúdenie ústavnej zhody zníženia štátnej pomoci pre zmluvy uzavreté pred nadobudnutím účinnosti sporného práva
140. Ústavný súd so zreteľom na štruktúru námietok odvolateľov a obsah sporného práva alebo alternatívnu petíciu definovanú pozmeňujúcimi a doplňujúcimi ustanoveniami rozdelil predmet preskúmania na dve hlavné časti. Po prvé, otázka ústavnosti zníženia výšky štátnej pomoci pre zmluvy uzavreté pred nadobudnutím účinnosti sporného práva (článok II sporného práva). Druhá časť predstavuje posúdenie ústavnosti jednorazovej dane zo štátnej pomoci, ktorá bola oprávnená v roku 2010 a na ktorú poukázala stavebná sporiteľňa po 31. decembri 2010 (zmena a doplnenie článku III zákona o dani z príjmov). Preto Ústavný súd najprv preskúmal prvú z týchto otázok.
Výnimka sporného ustanovenia článku II zákona č. 348 / 2010 Z. z.
Prihláste sa pre poznámky, obľúbené a upozornenia
Informácie o predpise
| Citácia | Ústavný súd zistil č. 119 / 2011 Z. z., o návrhu na zrušenie zákona č. 348 / 2010 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 96 / 1993 Z. z., o stavebných úsporách a štátnej podpore stavebných úspor a o doplnení zákona č. 586 / 1992 Z. z., o daniach z príjmov, v znení zmien a doplnení zákona č. 35 / 1993 Z. z. a zákona č. 586 / 1992 Z. z., o daniach z príjmov, v znení neskorších predpisov |
|---|---|
| Typ predpisu | - |
| Autor | - |
| Zbierka | Zbierka zákonov |
| Dátum vyhlásenia | 06.05.2011 |
|---|---|
| Účinnosť od | - |
| Účinnosť do | - |
| Stav | Platný |
Znenie predpisu má informatívny charakter.
Komentáre 0