Конституционный суд не признал 99/2018 Coll.
Конституционный суд постановил от 20 февраля 2018 года sp. zn.
Действующий
Zobrazeno prvních 200 z celkem 333 ustanovení tohoto předpisu.
Zobrazit celý předpis →
Pro stažení celého znění použijte tlačítko Stáhnout výše.
99
Найти
Конституционный суд
От имени Республики
Конституционный суд постановил в соответствии с п. zn. Pl. ÚS 6 / 17 20 февраля 2018 года на пленарном заседании в составе Председателя Суда Павла Рычетского и судей Луи Давида, Ярослава Феника, Йозефа Филипа, Яна Филипа, Яромира Жирси, Яна Мусила (судьи Парламента Чешской Республики), Владимира Сладечека, Радована Сучанека, Катержины Шимачека, Войтеча Шимичека, Миледи Томкова и Иржи Земаманека по предложению Сената Палаты Парламента Чешской Республики, для которого сенатор RNDr. 14 (c), § 17 и § 18 (2) Закона No 23 / 2017 Coll.
следующим образом:
Движение отклонено.
Причины
Тема вопроса
1. Предложением в соответствии со статьей 64 (1) (b) Закона No 182 / 1993 Сб., о Конституционном суде, группа из 64 сенаторов (далее именуемая «проектировщик») добивается отмены положений § 14 (с), § 17 и § 18 (2) Закона No 23 / 2017 Сб., о Правилах бюджетной ответственности, положений § 6a - 6d Закона No 243 / 2000 Сб., о бюджетном определении некоторых налоговых обязательств (далее именуемых «Закон о территориальных счетах»), с изменениями, внесенными Законом No 24 / 2017 Сб., вносящим изменения в некоторые законы, касающиеся принятия закона о бюджетном управлении налогообложением, « (далее именуемые «Закон о бюджетных правилах Территориального органа») и Законом No 4 (Закон No 250 / 2000 Сб.). Оспариваемые положения устанавливают правила, которым должны следовать территориальные органы при управлении ими.
2.Прежде всего, заявитель утверждает, что, если нормы о бюджетной ответственности, применимые к местным органам власти и другим так называемым государственным учреждениям (раздел 3 Закона о правилах бюджетной ответственности), имеют смысл, они должны содержаться в конституционных нормах. На уровне закона регулирование не имеет большого практического значения, поскольку оно может быть легко изменено стандартным законодательным процессом. Отсутствие конституционной основы законодательства предполагает заключение о его неконституционности, поскольку оно представляет собой вмешательство в закон местных органов власти о самоуправлении, без необходимого разрешения на вмешательство на конституционном уровне.
3.Поэтому эти положения считают заявителя противоречащим статьям 1, 8 и 101 Конституции Чешской Республики (далее именуемой Конституцией) и статье 11 Хартии основных прав и свобод (далее именуемой Хартией) в сочетании со статьей 1 Дополнительного протокола к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее именуемого Дополнительным протоколом). Поэтому он предлагает их отмену.
Отступление от оспариваемых положений
4.Положения статей 14 (с), 17 и 18 (2) Закона о правилах бюджетной ответственности гласят следующее:
Статья 14 с)
"Если сумма задолженности сектора государственных учреждений после вычета резерва средств для финансирования суверенного долга составляет не менее 55% номинального валового внутреннего продукта, то с первого дня второго календарного месяца, следующего за датой публикации долга, скорректированного таким образом, применяются следующие меры, ведущие к долгосрочному устойчивому состоянию государственных финансов:
с территориальный орган утверждает свой бюджет на следующий год как сбалансированный или избыточный; бюджет территориальной единицы может быть утвержден как дефицит только при выполнении условий, установленных законом, регулирующим бюджетные правила территориальных бюджетов;
(1) В интересах надежных и устойчивых государственных финансов Земельный орган распоряжается единицей таким образом, чтобы сумма его долга не превышала 60% от средней величины его выручки за последние 4 финансовых года на отчетную дату.
(2) Если задолженность местного органа власти превышает 60% средней величины его выручки за последние 4 финансовых года на отчетную дату, местный орган власти должен уменьшить ее по меньшей мере на 5% в следующем календарном году от разницы между его задолженностью и 60% в средней величине его выручки за последние 4 финансовых года.
(3) Если территориальное правительство не сокращает свою задолженность и ее задолженность на следующую отчетную дату превышает 60% от средней величины его доходов за последние 4 финансовых года, Министерство принимает решение в следующем календарном году о бюджетном определении налогов приостановить передачу своей доли налоговых поступлений в соответствии с Законом.
(4) Для целей настоящего Закона доходом территориальной единицы является сумма всех денежных средств, предоставленных в бюджет в течение финансового года, консолидированных в соответствии с другим законодательством.
(5) Для целей настоящего Закона задолженность местного самоуправления представляет собой стоимость непогашенных обязательств от:
а выпущенные облигации;
b полученных займов, займов и возвратной финансовой помощи;
c) выполнение гарантии;
d) выпущенные счета".
Статья 18 (2)
(2) Министерство ежегодно публикует список территориальных единиц, которые нарушили обязательство в соответствии с пунктом 14 (с).
5.Положения пунктов 6а - 6d Закона о налоге на финансы следующие:
Приостановление передачи доли налоговых поступлений
(1) Если территориальная единица не сокращает свою задолженность в соответствии с Законом о правилах бюджетной ответственности и ее задолженность на следующую отчетную дату превышает 60% от среднего ее дохода за последние 4 финансовых года, Министерство финансов принимает решение в следующем календарном году приостановить передачу своей доли налоговых поступлений в размере 5% от разницы между достигнутой задолженностью и 60% от среднего ее дохода за последние 4 финансовых года.
(2) Переход доли территориальной единицы в доходность может быть приостановлен
а налог на добавленную стоимость;
(b) корпоративный налог, за исключением корпоративного налога, налогоплательщиком которого является компетентный местный орган власти.
(3) Налоговый управляющий на основании решения Минфина не будет перечислять в налоговые поступления долю местного самоуправления до принятия вышеуказанного решения.
Отмена приостановления передачи ex officio
(1) Если задолженность не превышает 60% от средней ее выручки за последние 4 финансовых года, Минфин примет решение об отмене приостановки передачи доли налоговых поступлений на следующую отчетную дату.
(2) Налоговый управляющий передает местному органу в течение 14 дней со дня получения им решения Министерства финансов о снятии приостановки приостановки части доходов налога долю дохода, приостановка передачи которого была снята.
Отмена приостановления передачи доли в заявку
(1) Территориальный орган может потребовать от Министерства финансов отменить приостановку передачи части налоговых поступлений для покрытия своей задолженности, понесенной к концу финансового года, в котором задолженность Территориального органа превышает 60% средней его выручки за последние 4 финансовых года.
(2) Территориальная единица указывает в заявке сумму доли дохода налога, которую она просит отменить приостановку передачи, и долг, подлежащий уплате.
(3) В Решении Министерство финансов указывает сумму доли в доходах налога, приостановка передачи которого отменена, и задолженность, по которой должна быть выплачена доля.
Передача доли после отмены приостановки по запросу
(1) Налоговый администратор передает долю налоговых поступлений в местный орган в течение 14 дней с момента получения решения о приостановлении передачи холдинга.
(2) Земельный орган использует переданную долю налоговых поступлений для покрытия долга, указанного в Решении, в течение 90 дней после его зачисления.
(3) Территориальная единица учитывает переданную долю отдельно.
(4) Если территориальная единица не использует долю налоговых поступлений, перечисленных в соответствии с пунктом 1, для погашения долга, указанного в решении, в течение 90 дней с даты зачисления на ее счет, Министерство финансов принимает решение о дальнейшем приостановлении доли территориальной единицы в налоговых поступлениях в размере средств, не использованных для погашения задолженности.
6. Пункт 4 (6) Закона о бюджетных правилах территориальных бюджетов гласит:
Статья 4 (6)
6) При применении мер, предусмотренных Законом о правилах бюджетной ответственности, бюджет Территориального органа может быть утвержден в качестве дефицита только в том случае, если дефицит может быть уплачен за счет средств предыдущих лет или с помощью возвратной финансовой помощи. Только дефицит, возникающий в результате предварительного финансирования проектов, софинансируемых из бюджета Европейского Союза, может покрываться за счет обеспеченного договором займа, займа или дохода от продажи муниципальных облигаций местного органа власти.
Аргументы заявителя
В целом неконституционный характер оспариваемых правовых положений
В частности, заявитель оспаривает отсутствие необходимых конституционных рамок для оспариваемых положений. Предложения двух законов (Закон No 23 / 2017 Сб. и Закон No 24 / 2017 Сб.) сопровождались правительственным проектом Конституционного акта о бюджетной ответственности, который обсуждался Палатой депутатов Парламента Чешской Республики как Дом печати No 411 (далее именуемый «проект Конституционного акта») и которому непосредственно следуют оспариваемые положения. Проект конституционного закона не был принят.
8.Апеллянт убежден, что правительство, как инициатор проекта конституционного закона, сознавало, что право иметь имущество и распоряжаться им согласно собственному бюджету (статья 101 (3) Конституции) является частью права местных властей. Согласно пояснительной записке к проекту Конституционного закона, статья 5 Закона была призвана создать конституционный мандат для установления правового предела задолженности местного органа власти. Таким образом, конституционная обязанность территориальных органов сохранять, согласно уставным правилам бюджетной ответственности, единственный конституционно допустимый способ ограничения конституционного права территориальных органов на самоуправление.
9. Поскольку проект конституционного закона не принят, нынешняя конституционная основа не допускает правовых ограничений на управление территориальными единицами, как это делают оспариваемые положения. Согласно заявителю и на юридическом уровне никакие существенные критерии для управления местными органами власти не установлены. Закон о бюджетных правилах территориальных бюджетов является лишь процессуальной основой для формирования и исполнения бюджетов территориальных органов. Однако установление процессуальных норм не может рассматриваться как вмешательство в гарантированное конституцией право местных властей иметь собственные активы и распоряжаться собственным бюджетом. Аналогичным образом, характер вмешательства в право на самоуправление не совпадает с положениями § 38 и далее Закона No 128 / 2000 Сб., о муниципалитетах (муниципальное учреждение), с поправками, или положениями § 17 Закона No 129 / 2000 Сб., о регионах (региональное учреждение), с поправками. Эти положения содержат подправила об управлении имуществом территориальных органов, но не содержат ограничений на собственное управление, т.е. основное право собственности.
10.Апеллянт считает, что положения статей 14 (с) и 17 Закона о правилах бюджетной ответственности противоречат конституционному порядку по двум причинам. Во-первых, это противоречие с гарантиями, которые Конституция предоставляет местным властям. Вторая причина — временные последствия оспариваемого законодательства. Это не содержит адекватного режима переходных положений, который, по крайней мере, смягчил бы последствия вмешательства в право на самоуправление. Оспоренные положения Закона No 24/2017 Сб. показывают те же конституционные дефициты и, в случае отмены положений Закона о правилах бюджетной ответственности, станут навязчивыми.
Неконституционность положений § 14 с Закона о правилах бюджетной ответственности
11.Согласно заявителю, обязанность местных органов власти составлять бюджет как сбалансированный или избыточный (на условиях, предусмотренных статьей 14 Закона о правилах бюджетной ответственности) может привести к тому, что местные органы власти не смогут выполнять возложенные на них задачи в рамках своих отдельных и делегированных полномочий. Это обязательство фактически приведет к сокращению расходов местных и местных органов власти на деятельность, которую они обязаны обеспечивать (например, образование, социальные услуги, культура или развитие местных органов власти, такие как строительство или простое обслуживание инфраструктуры), что может оказать непосредственное воздействие на их граждан.
12.Таким образом, проект, основанный на принципе простых мер жесткой экономии, позволяющий (за исключением исключений, предусмотренных статьей 4 (6) Закона о бюджетных правилах территориальных бюджетов) утверждать только сбалансированный или избыточный бюджет, противоречит конституционно определенному статусу Органа, как это определено Конституционным судом в его решении in sp. zn.
13. Заявитель предполагает, что по умолчанию управление территориальными единицами должно быть по меньшей мере сбалансированным или избыточным. Вместе с тем нельзя забывать об обязанности местных властей действовать в интересах своих граждан [ср. Статья 3 Европейской хартии местного самоуправления (Сообщение Министерства иностранных дел No 181/1999 Сб. с поправками, внесенными в Связь Министерства иностранных дел No 369/1999 Сб.)]. С учетом этого обязательства сбалансированное или даже избыточное управление не может представлять собой единую цель. В интересах местных властей также могут быть предприняты шаги, которые приведут к временному управлению дефицитом (например, инвестиции в существующую инфраструктуру). Запрет на создание дефицитного бюджета, основанного на оспариваемом положении, приведет к тому, что муниципалитеты и советы регионов откажутся от автономных решений по управлению ресурсами местных органов власти.
14.Обязательство утвердить сбалансированный или избыточный бюджет также препятствует владению территориальными органами, защита которых обеспечивается на конституционном уровне посредством статьи 11 Устава. Запрет на утверждение дефицитного бюджета потребует выделения муниципальных или региональных средств в первую очередь для покрытия необходимых расходов. Если текущие финансовые потребности местного самоуправления будут выше, чем соответствовали бы профициту или сбалансированному бюджету, это приведет к сокращению некоторых расходов, которые в противном случае могли бы быть реализованы. Это может проявляться, например, сокращением инвестиций в имущество муниципалитета или области, что необходимо для сохранения его статуса и стоимости. Таким образом, профицит или сбалансированный бюджет могут оказаться в невыгодном положении для муниципалитета или региона, поскольку "сэкономленные средства" приведут к будущим - потенциально еще более высоким - расходам.
15. Даже если отсутствие конституционной основы оспариваемого законодательства должно быть принято с конституционной точки зрения, заявитель считает его недискриминационным в отношении формулировки законодательного ограничения конституционного права на самоуправление.
16.В Законе о правилах бюджетной ответственности не содержится каких-либо сроков для обязательства по пункту 14 b) с) того же закона. Активация положения зависит от двух переменных. Это суммы задолженности сектора государственных учреждений и номинальный валовой внутренний продукт (ВВП). Хотя уровень задолженности в секторе государственных учреждений может регулироваться, в частности, за счет сокращения задолженности, уровень ВВП не может применяться напрямую, поскольку он зависит от экономического развития. Поскольку активация обязательства в соответствии с разделом 14 (с) Закона о бюджетной ответственности зависит от взаимного процента двух переменных, не исключено, что бюджетные меры будут носить долгосрочный характер.
17.Заявитель утверждает, что снижение установленного процентного соотношения государственного долга к ВВП ниже 55% не может произойти после одного года применения бюджетных мер. Поэтому границу можно пересекать неоднократно. Чем дольше будет длиться такая ситуация, тем более негативные бюджетные меры будут отражаться на состоянии экономики местных властей. Кроме того, Закон о правилах бюджетной ответственности не содержит каких-либо ограничений, ограничивающих (например, по срокам) обязанность соблюдать введенные бюджетные меры. Заявитель считает оспариваемую схему недискриминационной при отсутствии таких ограничений. В пункте 15 (1) (а) Закона о правилах бюджетной ответственности заявитель считается расплывчатым и неопределенным и поэтому не является достаточной гарантией возможного ограничения срока действия бюджетных мер.
18. По мнению заявителя, оспариваемое положение также устанавливает принцип коллективной вины. Фактически, юридические ограничения затронут местные органы власти независимо от того, какая организация вызвала увеличение долга. Поэтому заявитель спрашивает, почему местные органы власти должны быть ограничены в управлении ими в результате управления другими субъектами, в частности государством. В такой ситуации заявитель видит отказ в конституционной гарантии имущественной автономии местных властей. В то же время нельзя упускать из виду, что запрет на управление дефицитом не налагает на государство закон о правилах бюджетной ответственности, даже если государство оказывает существенное влияние на общую сумму задолженности государственных учреждений.
19.Апеллянт добавляет, что предлагаемая отмена пункта 14 (с) Закона о правилах бюджетной ответственности станет наказуемым положением пункта 2 части 18 этого Закона.
Неконституционность положений статьи 17 Закона о правилах бюджетной ответственности
20.Апеллянт указывает, что обязательство - уменьшить свою задолженность на 5% разницы между суммой задолженности и 60% средней выручки местного самоуправления за последние четыре финансовых года по статье 17 (2) Закона "О правилах бюджетной ответственности" - могло быть выполнено только частично по исполнению задолженности местных органов власти (оплата). Это означает, что выполняются два условия: наличие долговых ресурсов и возможность погашения задолженности. Если они рассчитали территориальное образование с определенным сроком погашения долга, им придется предоставить такие средства. В случае муниципальных облигаций, срок погашения которых будет установлен в 10 лет, муниципалитет или уезд не имеют возможности заставить своих владельцев продать досрочно (по аналогии с кредитами, займами и т.д.).
21. По мнению апеллянта, штраф в виде приостановления передачи доли налоговых поступлений связан с тем, что сумма задолженности местного органа власти превысит 60% от средней ее выручки за последние четыре финансовых года к следующей балансовой дате. Приостановка передачи части налоговых поступлений представляет собой потерю существенного источника дохода для местных органов власти и, таким образом, может способствовать их экономической ликвидации. Заявитель считает, что такая корректировка является контрпродуктивной, поскольку она приведет к дальнейшему снижению способности местных органов власти выполнять свои обязательства. Более того, действующее законодательство о перераспределении налоговых поступлений, по-видимому, порождает законные ожидания того, что такие доходы гарантированы государством местным органам власти. Таким образом, рассматриваемые положения и последующие пункты 6а-6d Закона «О бюджетном определении налогообложения» рассматриваются заявителем как произвольное вмешательство в имущественную автономию местных органов власти, которое, кроме того, явно не является дискриминационным. Он видит соразмерность в определении того, в какой степени произойдет приостановление передачи доли налоговых поступлений: чем больше долг местного органа власти, тем больше приостановление передачи доли налоговых поступлений.
22.В пункте 17 Закона о правилах бюджетной ответственности по мнению автора также показаны признаки недопустимой подлинной ретроактивности. При оценке средней выручки органа местного самоуправления она основывается на средней за последние четыре финансовых года. Это положение вступит в силу 1 января 2018 года. Таким образом, среднее значение за последние четыре финансовых года будет рассчитано с 2014 по 2017 год, то есть с периода, когда у местных властей не было оснований рассматривать соотношение своих доходов и долга за этот период.
23.Апеллянт указывает, что, согласно пояснительной записке к статье 17 Закона "О правилах бюджетной ответственности", коэффициент задолженности 198 муниципалитетов превышает 100%. Для этих муниципалитетов приостановка передачи доли налоговых поступлений, несомненно, будет затруднена. В пояснительной записке говорится, что в среднем для муниципалитетов, превышающих установленный коэффициент задолженности, сумма приостановленной налоговой декларации составит всего 3% от их общей выручки. Такая оценка считается заявителем проблематичной, поскольку она основана на расчетном среднем значении. Поэтому некоторые муниципалитеты вообще не нуждаются в угрозе, другие — в принципе. Примером может служить муниципалитет Карле, который имеет долг в 450% от своих доходов (за счет инвестиций в ветряную электростанцию, но из которого он выплачивает кредит и располагает достаточными ресурсами для обеспечения своих потребностей).
24.Что касается возможности приостановления приостановки передачи доли налоговых поступлений в соответствии со статьей 6с Закона "О бюджетном определении налогообложения", то, по мнению заявителя, это никоим образом не устраняет неконституционность всего строительства. Возможность погашения долга не полностью по воле местных властей (как у любого должника), если только возможность досрочного погашения долга прямо не согласована. Иными словами, освобождение от приостановки налоговых поступлений может произойти только в том случае, если долг объективно причитается. В контексте своего управления местные власти рассчитывают на срок погашения своих долгов и соответствующим образом адаптируют свое управление. Поэтому заявитель не видит разумной причины для изъятия части ранее гарантированного дохода у местных органов власти на том основании, что такой доход может быть использован для целей, отличных от выплаты долга.
Неконституционность положений Закона No 24/2017 Сб.
25.В отношении законодательства, содержащегося в части 12. статьи XII Закона No 24/2017 Сб., дополняющего Закон о бюджетном определении налогообложения положениями § 6a-6d, регулирующими правила, регулирующие приостановление передачи доли налоговых поступлений, заявитель убежден, что в случае аннулирования статьи 17 Закона о правилах бюджетной ответственности поправка перестанет иметь смысл. Согласно заявителю, в качестве альтернативы можно рассмотреть вопрос об отмене разделов 6а-6d непосредственно в Законе о финансах. Кроме того, Конституционный суд ранее рассматривал принцип cessante ratione legis, cessat et lex ipse как достаточный для оправдания своего вмешательства в процесс дерегации [ср.
26. Что касается положений статьи 14 статьи XIV поправки пункта 10 Закона No 24/2017 Сб. - дополнение Закона о бюджетных правилах территориальных бюджетов положениями статьи 4 (6), в которой устанавливаются условия, при которых территориальный самоуправляющийся орган может утвердить бюджет дефицита даже в случае активизации меры по пункту 14 (b). (c) Законопроекта о правилах бюджетной ответственности - по заявителю приводятся те же основания для отмены, что и в предыдущем пункте.
Соблюдение законодательства Европейского Союза
27. Аннулирование оспариваемых положений не будет, по мнению заявителя, противоречить обязательствам, вытекающим из членства Чешской Республики в Европейском Союзе. Хотя, согласно пояснительной записке, существует закон о правилах бюджетной ответственности путем преобразования Директивы Совета 2011/85/ЕС от 8 ноября 2011 года о требованиях к бюджетным рамкам государств-членов («Директива Совета 2011/85/ЕС»), эта Директива не предусматривает таких конкретных правил, которые потребовали бы преобразования в форме принятия оспариваемого законодательства.
Заключительное предложение и предложение о предварительном слушании
28.Апеллянт поэтому предлагает Конституционному суду принять решение о том, что положения § 14 (с), § 17 и § 18 (2) Закона No 23/2017 Сб., о Правилах бюджетной ответственности, § 6a-6d Закона о бюджетном определении налогов и § 4 (6) Закона о бюджетных правилах территориального бюджета отменяются на дату объявления заключения Конституционного суда в Сборнике законов. По мнению апеллянта, предложение о первоочередном рассмотрении обосновано в первую очередь последствиями применения статьи 17 Закона о правилах бюджетной ответственности или применения статей 6а - 6d Закона о бюджетном определении налогов.
Замечания сторон и посредника
29.В соответствии со статьей 42 (4) и статьей 69 Закона No 182/1993 Сб. о Конституционном суде с внесенными в него поправками Конституционный суд направил ходатайство о возбуждении дела в Палату депутатов Парламента Чешской Республики, Сенат Парламента Чешской Республики, Правительство и Омбудсмен.
Заявление Палаты депутатов Парламента Чешской Республики
30.В своих замечаниях от 13 апреля 2017 года Палата депутатов через своего президента Яна Хамачека ограничилась описанием хода законодательного процесса, который привел к принятию Закона No 23/2017 Сб. и Закона No 24/2017 Сб.
Заявление Сената Парламента Чешской Республики
31. Сенат выразил свое мнение по приглашению Конституционного суда через письмо своего президента Милана Штеха от 11 апреля 2017 года. Председатель Сената заявил, что обсуждение предложений двух соответствующих законов сопровождалось «беспрецедентной жесткой критикой», при этом сенаторы, присутствующие в прениях, не голосовали за принятие этих двух предложений. Ни один из присутствующих сенаторов даже не представил предложения об одобрении какого-либо из предложений.
Замечания правительства
32.В своих замечаниях от 18 апреля 2017 года Правительство заявило, прежде всего, что соответствующая Директива Совета 2011/85/ЕС была перенесена в чешский правовой порядок посредством Закона No 23/2017 Сб. и Закона No 24/2017 Сб. через Закон No 24/2017. Эта директива обязывает государства-члены Европейского союза принять количественные ограничения на осуществление бюджетной и фискальной политики (так называемые численные фискальные правила) для содействия фискальной ответственности. Чешская Республика была последним государством-членом, которое внесло эту Директиву в свое национальное законодательство. В соответствии с Директивой 2011/85/ЕС, государства-члены ЕС обязаны внедрять фискальные правила в свои национальные правовые системы на уровне местных органов власти.
В целом неконституционный характер оспариваемых правовых положений
33. На утверждение заявителя о том, что оспариваемое законодательство не имеет надлежащей конституционной основы, Правительство ссылалось на статьи 101 (3) и (4) Конституции. Статья 101 (4) При этом Конституция подразумевает возможность регулирования деятельности местных и местных органов власти в качестве общего правила. Более того, этот вывод основан на прецедентном праве Конституционного суда [в частности на выводах Конституционного суда sp. zn. Pl. ÚS 34 / 02 от 5.2.2003 (N 18 / 29 SbNU 141; 53 / 2003 Coll.), sp. zn. Pl. ÚS 50 / 06 от 20.11.2007 (N 196 / 47 SbNU 557; 18 / 2008 Sb.), sp. zl. ÚS 66 / 04 от 3.5.2006 (N 93 / 41 SbNU 195; 434 / 2006 Sb.) и sp. Pl. ÚS 30 / 15 от 15.3.2016 (N 42 / 80 SbNU 517; 239 / 2016 Coll.)]. Деятельность местных органов власти также регулируется действующим законодательством, таким как муниципальное учреждение и региональное учреждение, Закон No 131 / 2000 Сб., о городе Праге, с поправками, Закон о бюджетных правилах местных бюджетов и другие. По мнению Правительства, данное правовое регулирование регулирует деятельность местных и местных органов власти не только в формальной и процессуальной рамках, но и по существу.
34.Правительство отклонило довод заявителя, основанный на толковании статьи 101 (3) Конституции, в которой говорится, что ряд норм и параметров бюджетов дается обычными законами и имплементационными правилами, которые издаются на основе статьи 101 (4) Конституции. Это касается и оспариваемых положений. Установление рамочных правил не затрагивает права местного органа власти утверждать собственный бюджет или полномочий его представителя утверждать бюджет.
35.Что касается нарушения статьи 11, то в заявлениях заявителя подчеркивается, что оспариваемые положения представляют собой не экспроприацию или ограничение права собственности, а регулирование государственного бюджетирования в соответствии с законом и в общественных интересах.
Статья 14 с Закона о правилах бюджетной ответственности
36.Что касается этого положения, то Правительство указало, прежде всего, что обязанность местных органов власти составлять сбалансированный или избыточный бюджет регулируется только положениями статьи 14 Закона о правилах бюджетной ответственности. Это положение основано на соответствующих источниках первичного и вторичного права Европейского союза, которые налагают на правительства государств-членов сокращение долга до «общего государственного сектора» (в соответствии с Законом No 23 / 2017 Coll. и Законом No 24 / 2017 Coll.), в отношении ВВП, с 60% ВВП в качестве предела этого долга.
Аргумент заявителя о влиянии мер жесткой экономии на управление местными и местными органами власти был признан Правительством вводящим в заблуждение. Если муниципалитет не в состоянии осуществлять свою нормальную деятельность без управления дефицитом, это является проблемой структурного характера, которая не возникает в оспариваемых положениях. В связи с заявленной необходимостью ограничения необходимых расходов на мероприятия и мероприятия, осуществляемые местными органами власти, Правительство напомнило, что многие из этих мероприятий финансируются за счет прямых трансфертов из государственного бюджета.
В этой связи Правительство постановило, что положения статьи 14 (с) Закона о правилах бюджетной ответственности и статьи 4 (6) Закона о бюджетных правилах территориального бюджета не являются вмешательством в право собственности или автономию принятия решений местными органами власти, а лишь устанавливают круг ведения для учреждения бюджета территориального органа в случае исключительного бюджетного положения сектора государственных учреждений. Такая процедура допускает как статью 101 (4) Конституции, так и статьи 4 (2) и 8 Европейской хартии местного самоуправления.
39.Если бы долг пришлось сократить и государство должно было нести все бремя, то местные власти ощутили бы негативные последствия такой ситуации за счет сокращения обязательных расходов правительства, сокращения различных трансфертов и субсидий из государственного бюджета или корректировки налоговых поступлений. По мнению правительства, территориальные власти не являются "независимыми от государства островами собственности". Напротив, их бюджеты связаны с государственным бюджетом. Кроме того, правительство добавило, что по данным Чешского статистического управления, уровень задолженности сектора государственных учреждений в 2016 году составил 37,2% ВВП, при ежегодном снижении на 3,1%. Таким образом, в обозримом будущем нет риска того, что долг сектора государственных учреждений достигнет 55% ВВП и что местные власти будут обязаны в соответствии с разделом 14 (с) Закона о бюджетной ответственности.
40.Апеллянт утверждал, что не существует каких-либо ограничений по срокам выполнения местными властями обязанности по составлению сбалансированного или избыточного бюджета, правительство напомнило, что эта мера была разработана для исправления неблагоприятного положения в секторе государственных учреждений. Однако невозможно заранее определить, как долго продлится такая ситуация и ограничение обязательств фиксированным временным интервалом поэтому не имеет реального смысла. Что касается предполагаемой неясности положения пункта 1 (а) пункта 15 Закона о бюджетной ответственности, то Правительство утверждало, что заявитель устраняет "значительное ухудшение экономического развития в течение 24 месяцев" из контекста и что эта концепция подробно определена в этом положении.
41.Что касается довода о том, что статья 14 (с) Закона о правилах бюджетной ответственности вводит принцип коллективной вины, то Правительство утверждало, что местные органы власти являются неотъемлемой частью сектора государственных учреждений и что поэтому их управление влияет на финансовые результаты, за которые оценивается правительство. Однако у него нет никаких инструментов для обеспечения фискальной дисциплины местных властей. Независимость местных и местных властей не может быть понята как абсолютная, поскольку они являются частью Чешской Республики, участвуют в ее налоговых поступлениях и связаны с государственным бюджетом посредством трансфертных платежей в основном на региональное образование и транспорт. Если местные власти извлекают выгоду из положительного развития государственного бюджета, они должны быть солидарны с ним в то время, когда экономика терпит крах. В ситуации, когда долг сектора госучреждений достигает 55% ВВП, явно лучше сэкономить деньги для местных властей. Было бы неправильно полагать, что все государственные учреждения будут «резать и спасать», не чувствуя этого.
42.Чтобы утверждать, что обязательства, предусмотренные статьей 14 (с) Закона о правилах бюджетной ответственности, ограничат право собственности на местные органы власти, поскольку это может привести к снижению стоимости их активов и помешать удовлетворению потребностей их граждан, Правительство заявило, что без ограничения задолженности перед местными органами власти все бремя сокращения задолженности государства будет передано в государственный бюджет, то есть государство должно будет уменьшить задолженность в той мере, в какой местные органы власти будут иметь задолженность.
Статья 17 Закона о правилах бюджетной ответственности
43.Установление потолка задолженности местных органов власти, по мнению правительства, не лишено конституционной основы. Согласно Конституции, Европейской хартии местного самоуправления и прецедентному праву Конституционного суда, права или обязанности могут быть установлены обычным правом, в частности, если целью регулирования является предотвращение риска задолженности и связанной с ней несостоятельности территориальных органов. Кроме того, Правительство подчеркнуло, что доходы региональных бюджетов в основном состоят из полученных трансфертов (62,4% выручки) и налоговых поступлений (34,9%). Доходы муниципальных бюджетов состоят в основном из налоговых поступлений (68,4% доходов) и полученных трансфертов (17,9% доходов). Таким образом, местные власти также управляют средствами из других государственных бюджетов (главным образом из государственного бюджета).
44. По мнению Правительства, обязанность территориальных органов уменьшить свою задолженность в соответствии с пунктом 2 части 17 Закона о правилах бюджетной ответственности и приостановление передачи доли налоговых поступлений в соответствии с пунктом 3 части 17 этого Закона не представляет собой необоснованного вмешательства в имущественную автономию территориальных органов. Это законодательство рассматривается правительством как рамочное правило, запрещающее местным властям накапливать свои долги. Обязательство по сокращению задолженности не исключает возможности долгового финансирования инвестиционной деятельности местных и местных органов власти, но, при определенном уровне задолженности, устанавливает ставку погашения задолженности. В этой связи Правительство отметило, что выполнение обязательств по разделу 17 Закона «О правилах бюджетной ответственности» не составит проблем примерно для 93% муниципалитетов.
45.В пункте 17 (2) Закона о правилах бюджетной ответственности предусмотрены законные средства обеспечения исполнения фискального правила. Приостановление поступления доли налоговых поступлений в соответствии со статьей 17 (3) Закона о правилах бюджетной ответственности является окончательным решением, на которое государство или Министерство финансов имеют право в соответствии с законом, а также в соответствии с Конституцией и Европейской хартией местного самоуправления. Причем доля налоговых поступлений будет только приостановлена, а не выведена в местный орган власти.
46.Оспоренные положения, по мнению Правительства, не ограничивают размер задолженности местных органов власти, а лишь констатируют, что в случае возникновения чрезмерной задолженности такая ситуация должна быть разрешена и местные органы власти должны выплатить хотя бы часть своего долга. Правительство добавило, что местные власти в целом располагают достаточными ресурсами для осуществления инвестиций (согласно приложению No 1 к комментариям правительства, муниципалитеты действовали в 2016 году со значительным профицитом в 40,5 млрд чешских крон), и именно от них зависит, как они с ними справляются. Таким образом, фискальное правило не угрожает местным властям.
Что касается предполагаемой невозможности принуждения кредиторов местных органов власти к досрочному погашению (долга), то правительство сначала утверждало, что нельзя считать, что местные органы власти могут погасить свой долг на разовой основе по истечении срока погашения без постоянно создаваемого положения об уплате долга. Кроме того, предлагаемое облигационное финансирование муниципальных расходов редко используется правительством. Правительство упомянуло анализ Минфина по функционированию фискального правила, который показал, что за последние три года муниципалитеты, которые наиболее соответствуют фискальным правилам, выплатили свои долги намного выше, чем они должны были бы заплатить, по крайней мере, в соответствии с разделом 17 (3) Закона о бюджетной ответственности.
В связи с утверждением заявителя о том, что приостановление передачи части налоговых поступлений приведет к невыполнению местными органами власти существенного источника доходов, неспособности выполнить свои обязательства и, в случае необходимости, ликвидировать их, Правительство сослалось в своих предыдущих соображениях на пункты (17) (2) и (3) Закона о правилах бюджетной ответственности. Приостановленная доля налоговых поступлений может быть освобождена по требованию местного органа власти для погашения задолженности. Возражение заявителя против отсутствия связи между пунктами 17 (2) и 17 (3) Закона о правилах бюджетной ответственности было отклонено Правительством, заявив, что связь между этими пунктами ясна. Правительство далее заявило, что уровень обязательного минимального погашения долга значительно ниже уровня нормальных кредитных условий банковских учреждений и поэтому говорить о несостоятельности существенного источника доходов от местных органов власти не представляется возможным. Кроме того, оспариваемое законодательство никоим образом не ограничивает задолженность территориальных органов и не ставит под угрозу покрытие их обычных или капитальных затрат или финансирование их собственных проектов из их собственных ресурсов или из проектов, софинансируемых фондами Европейского Союза. Если местные органы власти не превышают указанную сумму долга или уплачивают необходимую сумму после ее превышения, их доля в налоговых поступлениях не затрагивается.
49.Правительство считает фискальное правило пропорциональным, поскольку уровень напрямую влияет на уровень нарушения установленных правил. Правительство далее заявило, что величина 60% выручки за последние четыре финансовых года, закрепленная в фискальном правиле, определялась на основе зарубежного опыта с учетом отечественной экономики. Важность фискального правила заключается в его универсальности, поскольку оно применимо ко всем территориальным органам. Механизм приостановления передачи доли налоговых поступлений является одинаково универсальным. По этой причине Правительство отклоняет утверждение заявителя о том, что оспариваемое законодательство не является дискриминационным. Правительство на основании проведенного анализа (согласно которому сумма приостановленного пакета акций только для трех муниципалитетов превысит 10% от их общего дохода) назовет приостановку передачи пакета акций для соответствующих муниципалитетов финансово.
50. Ни Правительство, ни возражение заявителя о том, что пункт 17 Закона о правилах бюджетной ответственности представляет собой недопустимую подлинную обратную силу, не обоснованы. В нем напомнили, что Минфин будет оценивать фискальное правило только с 2018 года и что возможная приостановка доли налоговых поступлений состоится только в 2019 году. Таким образом, создается необходимый период легализации. В качестве примера апеллянта в отношении муниципалитета, взявшего кредит на строительство ветроэлектростанции, Правительство отмечает, что муниципалитет выплачивает свой долг в два раза быстрее, чем предусмотрено пунктом 2 части 17 Закона о правилах бюджетной ответственности.
Соблюдение законодательства Европейского Союза
51.Правительство не разделяет вывод заявителя о том, что оспариваемое законодательство является излишним, поскольку Директива Совета 2011/85/ЕС не предусматривает пути достижения устойчивого и надежного финансового положения в долгосрочной перспективе. Оспоренное законодательство не только отражает его характер регулирования, принятого в других государствах-членах Европейского Союза, но и относится к наиболее умеренным.
Заключительное предложение правительства
По вышеизложенным причинам Правительство предложило Конституционному суду отклонить предложение в полном объеме.
Сообщение Омбудсмена
53.Омбудсмен в письме от 28 марта 2017 года проинформировал Омбудсмена о том, что он не осуществляет свое право в соответствии со статьей 69 (3) Закона No 182/1993 Сб. о Конституционном суде с поправками, внесенными Законом No 404/2012 Сб., и не вмешивается.
Заявление заявителя
54.
Заявитель утверждает, что статья 101 (4) Конституции представляет собой необходимую конституционную основу для оспариваемых положений, называя это нарушением общего принципа venire contra factum proprium, поскольку само правительство представило проект конституционного закона, устанавливающего правила бюджетной ответственности для местных органов власти, который должен был лежать в основе бюджетной ответственности муниципалитетов и регионов. В своем ответе заявитель повторяет свой решающий аргумент о том, что статья 101 (4) Конституция не создает необходимых конституционных полномочий для наложения обязательств на местные органы власти посредством закона и напоминает, что правовые нормы должны соблюдать конституционные ограничения. В случае управления территориальными единицами эти пределы являются конституционно гарантированными экономическими правами «по бюджету» и «собственной собственности». В случае правил, определяющих, каким образом муниципалитеты и округа должны управлять и, таким образом, как они должны распоряжаться своей собственностью, это не экономика в соответствии с ее собственными правилами или ее собственным бюджетом. Только законодатель может своим решением ограничить или установить конкретное правило их управления. Однако оспариваемые положения были приняты законодательным органом и на основе переголосования Сената (таким образом отрицая его роль как конституционной политики).
56.Дело Конституционного суда, на которое ссылалось Правительство, истец считает неуместным. В данном случае крайне важно оценить, повлияло ли непринятие проекта конституционного закона (и установление правил бюджетной ответственности только на правовом уровне) на право местных властей на самоуправление и повлияло ли на конституционный процесс положение Сената. Апеллянт добавляет, что это вопрос законотворчества, а не толкования статьи 101 Конституции. В этой связи заявитель далее признает, что в соответствии со статьей 101 (4) Конституция может регулироваться обычным правом территориальных органов, но только процедура принятия решений или цели, которые должны быть достигнуты местными органами власти, могут определяться законом. Однако по закону невозможно определить, как муниципалитеты и округа должны принимать решения (что, как говорят, делает это).
57.Право местного органа власти на владение имуществом по смыслу статьи 101 (3) Конституция предполагает, по мнению автора, возможность распоряжаться этим имуществом по своему усмотрению. Противоречивые положения препятствуют этому. Активы представляют собой как активы, так и обязательства, принятие которых оспариваемым законодательством ограничивается на определенных условиях и, в соответствующих случаях, исключается. Заявитель ссылается на заключение Конституционного суда sp. zn. Вмешательство в право принятия решения об управлении собственным имуществом в то же время представляет собой вмешательство в право владеть имуществом по смыслу статьи 11 (1) Устава.
58.Утверждение правительства о том, что статья 101 (3) Конституции налагает право местных и местных властей на их собственный бюджет, а не на бюджет без атрибутов, поскольку заявитель считает его неточным и неправильным. Статья 101 (3) В Конституции говорится о праве распоряжаться бюджетом, что не то же самое, что право «иметь бюджет» (как правительство импортирует). Содержанием этого права является право местных властей распоряжаться ассигнованиями согласно их решению, что отражено в утвержденном бюджете.
59. В дополнение к положениям статьи 14 (с) Закона о правилах бюджетной ответственности и статьи 4 (6) Закона о бюджетных правилах территориального бюджета заявитель далее заявляет, что правительство существенно не выполнило своих воздействий на функционирование территориального органа, если они утверждают, что эти обязательства должны выполняться территориальным органом только в том случае, если задолженность сектора государственных учреждений достигает установленного законом уровня. Суть абстрактного конституционного обзора, по мнению автора, исключает возражения такого рода. Заявитель также не разделяет мнение правительства о том, что оспариваемые положения отражают требования законодательства Союза, поскольку законодательство Союза не требует мер, принимаемых в связи с сокращением задолженности в секторе общего управления, для воздействия на местные органы власти. Согласно заявителю, оспариваемые положения ограничивают имущественную автономию местных органов власти, поскольку при составлении их бюджетов необходимо будет соблюдать условия, вытекающие из рассматриваемых положений [заявитель ссылается на причины нахождения, sp. zn. Апеллянт резюмирует на основании установленного Конституционным судом плана, что ответственность за управление ими несут местные органы власти, а управление дефицитом может способствовать выполнению задач местных органов власти в отношении их граждан.
60.По мнению апеллянта, речь идет также о том, является ли ограничение автономии местных и местных властей в управлении их имуществом правильным решением возможного дефицита вообще, и по меньшей мере сомнительно вводить в правовой порядок институты преимущественно экономического характера, которые также могут быть контрпродуктивными. Действительно, само расследование может уменьшить дефицит, но не устранить его причину. Утверждение Правительства о том, что активизация мер жесткой экономии не является неизбежной, не считается заявителем уместным.
61.В дополнение к положениям статьи 17 Закона о правилах бюджетной ответственности заявитель добавляет, что ввиду конституционно гарантированной имущественной автономии местных органов власти они не могут быть принуждены к определенным конкретным фискальным мерам под угрозой санкций. Законодательная власть ограничена Конституцией в определении обязанностей местных властей в области автономии собственности. В этом отношении вопрос о финансовой независимости местных и местных органов власти не является решающим, поскольку вопрос о политическом решении заключается в обеспечении их материального существования или его масштабов государством. Государство не может заставить территориальные власти управлять определенным образом, иначе оно также должно было бы взять на себя ответственность за их управление. Но это устранило бы сущность самоуправления как такового.
62. Предполагается также, что налогово-бюджетное правило подрывает имущественную автономию местных и местных органов власти, поскольку, если конкретная организация вынуждена вести себя определенным образом (здесь для погашения своих долгов), она не действует автономно. Не имеет значения, является ли возможное наказание за несоблюдение налогового правила лишь временной приостановкой дохода доли налоговых поступлений, поскольку характер штрафа (принуждение организации вести себя определенным образом) не теряет своего характера. Если налогово-бюджетное правило направлено на недопущение неплатежеспособности муниципалитета, то вновь отрицается принцип ответственности местной власти за собственное управление.
Апеллянт по-прежнему считает, что установление максимального потолка задолженности местных органов власти ограничивает возможность управления активами в целом. Кроме того, налоговое правило недостаточно учитывает текущую задолженность муниципалитетов, поскольку оно не предусматривает возможного переходного периода, в течение которого территориальным органам будет предоставлена возможность без риска санкций приостановить долю доходов налоговых поступлений для уменьшения их задолженности. Налоговое правило, как говорят, падает на некоторые местные органы власти, которые не пошли против предыдущего законодательства.
Утверждение Правительства о том, что нарушение налогового правила фактически ничего не меняет, поскольку выплата приостановленных налоговых поступлений может быть предоставлена местным органам власти по запросу о погашении задолженности, противоречит тому, что местные органы власти не всегда могут быть заинтересованы в ускоренном (и по существу принудительном) погашении своих долгов. Более того, ситуация, когда, например, срок погашения задолженности откладывается на основе соглашения, не отражает корректировки. Заявитель также сомневается в пригодности выбранного устройства. Что касается статистических данных о средней задолженности муниципалитетов, то заявитель отмечает, что последствия налогово-бюджетного правила не могут быть уменьшены из-за отсутствия риска его применения для подавляющего большинства местных органов власти. Право на самоуправление является свидетельством для всех территориальных органов. Более того, если управление территориальными единицами так же хорошо, как и представленная статистика, то вопрос заключается в том, наказываются ли только некоторые из них. Наконец, по вопросу о межвременном воздействии оспариваемого законодательства заявитель резюмирует, что территориальные органы не в состоянии принять необходимые меры, если соответствующий предел задолженности исчисляется на основе экономических результатов предыдущих лет, т.е. периода, в котором размер понесенной задолженности не может быть каким-либо образом затронут территориальными органами.
Наконец, на основании довода Правительства о том, что введение правил бюджетной ответственности вытекает из законодательства Союза, заявитель заявляет, что это не может служить оправданием нарушения конституционных норм. Ни один из пунктов 23-25 преамбулы или статей 12 и 13 Директивы Совета 2011 / 85 / ЕС не обязан соблюдать правила, содержащиеся в Законе No 23 / 2017 Coll. и Законе No 24 / 2017 Coll. Заявитель отказывается утверждать о необходимости так называемого евроконформного толкования, используемого правительством, поскольку проблема заключается не в толковании закона, а в конституционном соответствии стандартов или в использовании неадекватной формы национального источника права.
Устное разбирательство
66. Конституционный суд пришел к выводу о том, что дальнейшее разъяснение дела нельзя ожидать от устного разбирательства и поэтому в соответствии со статьей 44 Закона No 182/1993 Сб. о Конституционном суде с внесенными в него поправками он принял решение по делу без его регулирования.
Самопроверка оспариваемых правовых положений
Положения и условия официальной оценки предложения
67. Конституционный суд приходит к выводу, что он компетентен рассматривать ходатайство об аннулировании оспариваемых положений. Это предложение отвечает всем формальным требованиям, установленным законом, и было представлено лицами, имеющими на это право. При этом Конституционный суд не нашел оснований для неприемлемости заявления или прекращения производства. Поэтому условия для проведения предметной оценки предложения выполнены.
Оценка компетентности и конституционного соответствия законодательного процесса
68.В соответствии со статьей 68 (2) Закона No 182/1993 Сб. о Конституционном Суде с поправками, внесенными Законом No 48/2002 Сб., Конституционный Суд должен рассмотреть вопрос о том, были ли оспоренные положения приняты и изданы в рамках Конституции, установленной Конституцией, конституционным образом, и соответствует ли их содержание конституционному закону. Поэтому Конституционный суд проверил ход процесса принятия этих законов. Он был основан на замечаниях, представленных Палатой депутатов и Сенатом, а также на общедоступных электронных источниках (протоколы заседаний двух палат Парламента, резолюции и Палаты представителей и Сената, свободно доступные на веб-сайте http: / / www.psp.cz и http: / / www.senat.cz).
69.Проект законопроекта "О правилах бюджетной ответственности" (Палата депутатов, 7-е выборы, 2013- 2017, Дом печати 412/0) был распространен среди членов 25 февраля 2015 года. Палата депутатов одобрила законопроект на своем 50-м заседании 19 октября 2016 года в третьем чтении (резолюция 1380), 101 из 169 членов проголосовали за него, 49 выступили против и 19 воздержались. Сенат обсудил и отклонил законопроект (Сенат, 11-й срок, 2016-2018, Сенат Пресс 349/0) на своей 2-й сессии 30 ноября 2016 года (резолюция No 33). 63 сенатора проголосовали за отклонение предложения, 4 сенатора воздержались. 17 января 2017 года на своем 54-м заседании Палата депутатов осталась в первоначально утвержденном законопроекте (резолюция 1521). 104 из 171 присутствующих членов проголосовали «за», 62 — «против» и 5 воздержались. Принятый закон был передан Президенту Республики 19 января 2017 года и подписан 23 января 2017 года. Он был опубликован в Сборнике законов 6 февраля 2017 года в количестве 8 под No 23 / 2017 Сб.
70.Проект закона о внесении изменений в некоторые законы в связи с принятием законодательства о бюджетной ответственности (Палата депутатов, 7-е выборы, 2013- 2017, Дом печати 413/0) был распространен среди членов 25 февраля 2015 года. Палата депутатов одобрила законопроект в третьем чтении 19 октября 2016 года на своем 50-м заседании (резолюция 1381), когда за него проголосовали 102 из 173 присутствующих членов, 16 выступили против и 55 воздержались.
71. Сенат обсудил и отклонил законопроект (Сенат, 11-й срок, 2016-2018, Сенат Пресс 350/0) на своей 2-й сессии 30 ноября 2016 года (Резолюция No 34). 60 сенаторов проголосовали за отклонение предложения, 4 сенатора воздержались.
72. Палата депутатов от 17 января 2017 года на своем 54-м заседании осталась в первоначально утвержденном законопроекте (резолюция 1522). 103 из 157 присутствующих членов проголосовали «за», 50 выступили против и 4 воздержались.
73.Принятый Закон был передан Президенту Республики 19 января 2017 года, который подписал его 23 января 2017 года. Он был опубликован в Сборнике законов 6 февраля 2017 года в количестве 8 в соответствии с No 24 / 2017 Coll.
74. Конституционный суд отмечает, что Закон No 23/2017 Сб. и No 24/2017 Сб. были приняты и изданы в конституционно установленном порядке, поскольку в ситуации, когда Сенат отклонил проект двух законов (статья 46 (2) Конституции), абсолютное большинство всех членов (статья 47 (1) Второй Конституции) были впоследствии объявлены для их принятия.
75. Конституционный суд также рассмотрел вопрос о взаимосвязи между проектами законов и проектом конституционного закона (Пресса Палаты представителей 411/0), который не был принят Палатой депутатов (Палата депутатов отклонила проект конституционного закона в третьем чтении 19 октября 2016 года на своей 50-й сессии, когда за него проголосовали 75 из 171 присутствующих членов, 34 выступили против и 62 воздержались).
76.Апеллянт в этой связи утверждает, что в ситуации, когда не был принят конституционный закон, который бы составлял основу бюджетной ответственности муниципалитетов и регионов на конституционном уровне, последующая корректировка бюджетной ответственности территориальных органов, содержащаяся в Законе No 23/2017 Сб. и Законе No 24/2017 Сб., должна рассматриваться как неконституционная, поскольку в ней отсутствует необходимая конституционная основа. Заявитель напоминает, что Конституционный суд ранее рассматривал аналогичное дело в своем решении Sp. zn. Pl. ÚS 59 / 2000 от 20.6.2001 (N 90 / 22 SbNU 249; 278 / 2001 Coll.), где он рассматривал предложение об отмене (в частности) положений пункта 2 параграфа 1 Первого акта No 6 / 1993 Coll. о Чешском национальном банке с поправками, внесенными Законом No 442 / 2000 Coll., согласно которому основной целью Чешского национального банка является обеспечение стабильности цен. Оспоренное положение было принято в ситуации, когда одновременно должна была быть внесена поправка в статью 98 Конституции, которая до сих пор установила, что основной целью деятельности Чешского национального банка является обеспечение денежной стабильности (т.е. цель деятельности Чешского национального банка была изложена в статье 98 Конституции более широко, чем в первом предложении пункта 1 статьи 2 Закона No 6 / 1993 Сб. о Чешском национальном банке). Проект конституционного закона о внесении изменений в статью 98 Конституции не был принят, тем не менее был принят Закон No 442/2000 Сб., вносящий изменения в Закон No 6/1993 Сб. о Чешском национальном банке с внесенными в него поправками, и Закон No 166/1993 Сб. о Верховном контроле с внесенными в него поправками. Конституционный суд в своем указанном решении однозначно пришел к выводу, что "посредством обычного права сфера действия главной задачи центрального банка ограничена. Эта процедура неприемлема с точки зрения верховенства права (статья 1 Конституции), с точки зрения конституционно установленного способа внесения изменений и дополнений в конституционные законы (статьи 9 (1) и 39 (4) Конституции), а также с точки зрения статьи 98 (1) самой Конституции. В то же время Конституционный суд напомнил, что оспариваемое положение нарушает основополагающее правило иерархического построения верховенства права, согласно которому закон меньшей юридической силы не должен противоречить закону высшей юридической силы. На этот момент можно разумно указать, что Конституционный суд установил, п.
77. Конституционному суду известно, что в ситуации, когда проект конституционного закона, устанавливающего основы бюджетной ответственности, был отклонен, и все же Палата депутатов затем продолжила голосование по проектам законов, принятым в соответствии с No 23/2017 Сб. и No 24/2017 Сб., по крайней мере, prima vista может предложить заключение о неконституционном характере оспариваемых положений этих законов в отсутствие их конституционной основы.
78. Однако такой вывод не может быть сделан без дальнейшего рассмотрения, т.е. без ответа на вопрос о том, действительно ли, не приняв проект конституционного закона, оспариваемые положения вступили в противоречие с конституционным порядком Чешской Республики, что означало бы, что либо нынешняя форма конституционного порядка не позволила принять такое законодательство и необходимо было внести поправки в конституционный порядок, либо просто дополнить конституционный порядок другим отдельным конституционным законом, регулирующим бюджетную ответственность как новый субъект конституционного регулирования. В таком случае это будет лишь расширение конституционных критериев оценки конституционности рассматриваемого законодательства и, таким образом, защита этих критериев от вмешательства обычного законодателя только в порядке, установленном в статьях 39 (1) и (2) Конституции, а не в соответствии со статьей 39 (4) Конституции. В данном случае предложенная поправка к конституционному строю не состоялась, поэтому вопрос сводится к вопросу о том, противоречит ли корректировка вопросов, по которым должен был быть дополнен конституционный строй, его неизменной форме. Ответ следует искать в толковании - в этом отношении совершенно необходимом - статьи 101 (3) Конституции (как это было в случае с выводом sp. zn. Pl. ÚS 59/2000 в отношении статьи 98 Конституции). Статья 101 (3) Конституция является конституционной основой права местных и местных органов власти иметь собственные активы и действовать в соответствии с их собственным бюджетом. Если Конституционный суд, интерпретируя статью 101 (3) Конституции, приходит к выводу, что существующая форма конституционного строя Чешской Республики не допускает ограничений на управление муниципалитетами и регионами с их собственным имуществом на основе их собственного бюджета таким образом, как это делают оспариваемые правовые положения, дефицит, представленный непринятием конституционного закона, будет подразумевать заключение о неконституционности оспариваемых правовых положений (как это было в случае sp. v. ÚS 59 / 2000). Поэтому ответ на вопрос о том, не имеют ли в результате непринятия конституционного закона оспариваемые правовые положения конституционной основы, следует искать в толковании соответствующих положений конституционного строя Чешской Республики. Это единственный способ для Конституционного суда оценить, является ли принятие Конституционного закона условием sine qua non в отношении принятия оспариваемых положений, регулирующих бюджетную ответственность муниципалитетов и регионов.
Поэтому Конституционный суд счел, что оспариваемые положения по существу совместимы с конституционным порядком [статьи 83 и 87 (1) (а) Конституции].
Общая основа для обзора
80. Конституционный суд должен сначала оценить, являются ли оспариваемые положения вмешательством в законодательство территориальных органов местных органов власти автономных сообществ по смыслу статьи 8, статьи 100 (1) и статьи 101 (3) Конституции или, при необходимости, вмешательством в имущественное право территориальных органов территориальных органов государств-членов, гарантированное статьей 11 Устава.
81. Если Конституционный суд приходит к выводу, что оспариваемые положения представляют собой вмешательство в одно из этих конституционных прав, он должен оценить, не изменяет ли это вмешательство Конституцию или, при необходимости, не изменяет основные элементы демократического верховенства права. В таком случае было бы целесообразно - со ссылкой на статью 9 (1) Конституции - отменить оспариваемые положения, поскольку Конституция может быть изменена или дополнена только конституционными законами. В то же время будет также проведена оценка того, не противоречит ли поправка к Конституции статье 9 (2) Конституции, выражающей необратимость так называемого материального ядра Конституции. Если Конституционный суд не приходит к выводу, что оспариваемые положения представляют собой поправку к Конституции или основные элементы демократического верховенства права, он должен изучить, будет ли такое вмешательство выдерживать проверку на пропорциональность. Если Конституционный суд придет к выводу, что он не пропорционален, необходимо будет заявить, что оспариваемые положения противоречат конституционному порядку и, следовательно, отменить их как неконституционные. В первую очередь аргументация заявителя основана на возражении против отсутствия конституционной основы ограничения права местных властей на самоуправление и оппозиции на ущемление права на владение имуществом и управление в соответствии с собственным бюджетом.
В целом право местных органов власти на самоуправление и право владеть имуществом и распоряжаться им по собственному бюджету
Статья 8 и статья 100 (1) Конституции гарантируют право местных властей на самоуправление. Конституционный суд ранее заявлял, что считает местные органы власти незаменимым компонентом развития демократии, которая является выражением права и способности местных органов власти в рамках закона, в пределах своей ответственности и в интересах местного населения регулировать и управлять частью государственных дел [ср. Об этом сообщает Sp. zn. В этом контексте некоторые авторы ссылаются на конституционную гарантию права местных властей на самоуправление как на ключевой компонент вертикального разделения власти и с точки зрения конституционного порядка как на один из существенных элементов демократического правопорядка в значении статьи 9 (2) Конституции (см. SUCHÁNEK, M. IN: BAHÍK, L., FILIP, J., MOLEK, P., SUCHÁNEK, R., ŠIMČEK, V., EXEMPHAZÁNÁK, L. Constitution of the Czech Republic). Комментарий. Praha: Linde, 2010, p.
Важно обеспечить полное осуществление права местных и местных органов власти на самоуправление посредством их правосубъектности и имущественной автономии. Конституция устанавливает правосубъектность местных органов власти, которые она определяет как государственные органы, и предполагает, что сами органы имеют свои собственные активы и управляют ими в соответствии с их собственным бюджетом (статья 101 (3) Конституции) [см.
При этом самоуправление как важный компонент демократического правопорядка должно иметь реальную возможность рассмотрения вопросов и вопросов местного значения, в том числе тех, которые выходят за рамки региональных рамок и решаются в пределах его собственной компетенции, на основе его усмотрения. Форма представительной демократии реализуется, таким образом, волей граждан, представленных на местном и региональном уровне, и только ответственностью перед электоратом, и на основе правовых и конституционных рамок самоуправление затем ограничивается в своей конкретной речи (ст. 101 (4) Конституции). Таким образом, территориальные органы, представляющие территориальное сообщество граждан, должны иметь возможность посредством автономного принятия решений их представительными органами свободно решать, каким образом они будут распоряжаться средствами, которые они располагают для выполнения своих задач. Само собой разумеется, что управление его имуществом является атрибутом самоуправления [cf. sp. zn. Pl. ÚS 5 / 03 от 9.7.2003 (N 109 / 30 CollNU 499; 211 / 2003 Coll.)].
В этой связи в научной литературе признается, что одной из существенных особенностей, определяющих территориальные органы как таковые, является их экономическая основа, а именно возможность для территориальных органов владеть активами и распоряжаться собственным бюджетом. Статья 101 (3) Конституция является неотъемлемой частью этого права с точки зрения реальных возможностей территориальных властей. Смысл статьи 101 (3) Таким образом, конституция в плане осуществления права местных властей на самоуправление исключает принятие закона, который лишал бы территориальный орган права собственности и управления собственным бюджетом. Это положение может быть истолковано как попытка законодательного органа обязать Парламент не принимать законы, которые отменяют право собственности и действовать в соответствии с его собственным бюджетом (см. HENDRYCH, D., CAMLACH, M., SYLLA, M., SYLLO, J., FREEDOM, C., SEPTEMBER, P., ZOULÍK, F. Constitution of the Czech Republic). Комментарий. Praha: C. H. Beck, 1997, p.
86.От этого также обеспечивается сама сущность (сущность) права муниципалитетов и регионов иметь собственное имущество и распоряжаться им по собственному бюджету. Закон гарантирует муниципалитетам и регионам имущественную автономию, с одной стороны, в том смысле, что они могут владеть имуществом, и поэтому являются субъектами имущественного права, как и любое другое юридическое лицо. Статья 101 (3) Таким образом, Конституция предусматривает императив в отношении законодателя, который запрещает лишение территориальных властей возможности участвовать в имущественных правоотношениях, приобретать и распоряжаться имуществом, находящимся в его исключительном владении в смысле триады собственности (ius possiddi, ius utendi et fruendi, ius disponendi). Вторым компонентом права местных органов власти владеть собственными активами и распоряжаться собственным бюджетом является имущественная автономия в части самостоятельного бюджетного управления. Независимость бюджетного управления муниципалитетов и регионов означает, что их собственные бюджеты не входят в одну из бюджетных глав государственного бюджета. Муниципалитеты и уезды при составлении своих бюджетов действуют раздельно, а также на основе составленных и утвержденных бюджетов и распоряжаются самостоятельно.
Иными словами, муниципалитеты и регионы уже гарантированы на конституционном уровне, с одной стороны, статусом субъекта, имеющего право приобретать активы (статус собственности), и статусом субъекта, имеющего право распоряжаться приобретенным имуществом на основе своего собственного и предварительного экономического усмотрения (экономический статус).
Обе эти конституционно гарантированные роли влекут за собой как частичные права, так и частичные обязательства, которые, однако, не могут рассматриваться изолированно, но в сочетании со статусом местного органа как государственного органа, задачей которого является регулирование и управление частью общественных дел в интересах местного населения. Поэтому территориальный орган как собственник всегда должен учитывать интересы своего населения при обращении с его имуществом. Это в значительной степени ограничивает его свободу распоряжаться этой собственностью. Точно так же территориальный орган ограничен как хозяйственный, поскольку он должен основываться на законодательно установленных правилах создания территориальных бюджетов при составлении и утверждении собственного бюджета с учетом интересов местного населения.
Таким образом, Конституция гарантирует собственность и экономическое положение муниципалитетов и регионов, но - и это имеет решающее значение в свете рассматриваемого дела - такая гарантия не является неограниченной, а обязательно основана на сути права на самоуправление. Территориальные власти ограничены в своем собственном управлении своей собственностью и в своем собственном бюджете, создаваемом их статусом государственных органов.
90. Помимо национальных конституционно установленных рамок права местных органов власти на самоуправление, стандарт, вытекающий из международных обязательств Чешской Республики, а именно из Европейской хартии местного самоуправления, был согласован 15 октября 1985 года, который вступил в силу для Чешской Республики 1 сентября 1999 года и был опубликован под No 181/1999 Coll. (далее – Устав).
91.Хартия не является классическим международным договором о правах человека, она касается не отдельных лиц, а сообщества граждан, она устанавливает коллективные права. Это подразумевает особенности его толкования и применения. Выраженные им правила, составляющие европейский стандарт местного самоуправления, вряд ли применимы напрямую (самоисполнение). Стандарт Европейского территориального органа выражен с точки зрения характеристик, которые должны быть представлены Органом Договаривающейся стороны или правами, которыми он пользуется. Договаривающиеся Стороны обязаны гарантировать своим территориальным органам определенное количество прав, определенных Уставом. Права, гарантированные Уставом, являются рамками. Сама Хартия предусматривает в ряде положений подробное осуществление национального законодательства, которое, безусловно, представляет собой пределы, в пределах которых будут перемещаться местные органы власти (см.
Войдите для заметок, избранного и уведомлений
Информация об акте
| Цитирование | Конституционный суд не нашел 99/2018 Сб., по заявлению об аннулировании отдельных положений Закона No 23/2017 Сб., о Правилах бюджетной ответственности, Закона No 243/2000 Сб., о бюджетном определении поступлений от некоторых налогов в местные органы власти и определенные государственные фонды (Закон о бюджетном определении налогообложения), с внесенными в него поправками, и Закона No 250/2000 Сб., о бюджетных правилах территориальных бюджетов, с внесенными в него поправками. |
|---|---|
| Тип акта | - |
| Автор | - |
| Сборник | Сборник законов |
| Дата опубликования | 05.06.2018 |
|---|---|
| Действует с | - |
| Действует до | - |
| Статус | Действующий |
Текст нормативного акта носит информационный характер.
Комментарии 0