Nález Ústavního soudu č. 71/2019 Sb.
Nález Ústavního soudu ze dne 22. ledna 2019 sp. zn. Pl. ÚS 32/17 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 340/2015 Sb., o zvláštních podmínkách účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv a o registru smluv (zákon o registru smluv), ve znění pozdějších předpisů
Platný
Nález Ústavního soudu
Verze znění:
14.03.2019
Zobrazeno prvních 200 z celkem 289 ustanovení tohoto předpisu.
Zobrazit celý předpis →
Pro stažení celého znění použijte tlačítko Stáhnout výše.
71
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 32/17 dne 22. ledna 2019 v plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida, Jaroslava Fenyka, Josefa Fialy, Jana Filipa, Tomáše Lichovníka, Jana Musila (soudce zpravodaj), Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové, Davida Uhlíře a Jiřího Zemánka o návrhu skupiny senátorů Senátu Parlamentu České republiky, za kterou jedná senátor Mgr. Radko Martínek, právně zastoupené Mgr. Lukášem Lorencem, advokátem, se sídlem Elišky Peškové 735/15, Praha 5, na zrušení zákona č. 340/2015 Sb., o zvláštních podmínkách účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv a o registru smluv (zákon o registru smluv), ve znění pozdějších předpisů, in eventum o návrhu na zrušení § 2 odst. 1 písm. b), písm. k) ve slovech „nebo národní podnik“, písm. n) a § 8 odst. 3 téhož zákona, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení a vlády České republiky jako vedlejší účastnice řízení,
takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
Předmět řízení
1. Návrhem podle § 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, se skupina 30 senátorů (dále jen „navrhovatelka“) domáhá zrušení zákona č. 340/2015 Sb., o zvláštních podmínkách účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv a o registru smluv (zákon o registru smluv), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o registru smluv“ nebo „zákon“), případně zrušení § 2 odst. 1 písm. b), písm. k) ve slovech „nebo národní podnik“, písm. n) a § 8 odst. 3 téhož zákona.
2. Navrhovatelka je přesvědčena, že zákon o registru smluv, resp. přinejmenším jeho vybraná ustanovení jsou v rozporu s ústavním pořádkem. Jako problematické označuje navrhovatelka zařazení národních podniků [§ 2 odst. 1 písm. k) zákona o registru smluv] a právnických osob s většinovou majetkovou účastí státu nebo územních samosprávných celků [§ 2 odst. 1 písm. n) zákona o registru smluv] mezi povinné subjekty dle zákona o registru smluv. Jejich zařazení shledává nekoncepčním, neodůvodnitelným a zasahujícím do práva těchto subjektů podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Jako ústavně problematické vnímá navrhovatelka i relativně nejednoznačné či vágní pojmy „obchodní tajemství“ či „plnění prováděné v převážné míře mimo území České republiky“, zakotvující výjimky z povinnosti uveřejnění vybraných smluv, obsažené v § 3 odst. 2 písm. d) a § 5 odst. 6 zákona o registru smluv, jakož i skutečnost, že § 3 odst. 2 písm. l) zákona o registru smluv prý zakotvuje nerovnost mezi jinak rovnými subjekty (obcemi a obcemi s rozšířenou působností). Co se samotného registru smluv (§ 4 a 5 zákona o registru smluv) týče, považuje navrhovatelka za problematický způsob, postup a formát uveřejňování požadovaných údajů v registru a zvláště pak rozsah uveřejňovaných metadat (§ 5 odst. 5 zákona o registru smluv). Stran vázanosti účinnosti dotčených smluv na jejich uveřejnění v registru, včetně požadovaného obsahu (§ 5 až 8 zákona o registru smluv), je navrhovatelka přesvědčena, že taková konstrukce představuje natolik zásadní zásah do principu smluvní volnosti, že neobstojí v žádném z testů ústavnosti. Přitom možnost dodatečného zhojení případných vad uveřejňování smlouvy v registru smluv (§ 7 odst. 2 až 4 zákona o registru smluv) označuje za nedostatečnou. Konečně má navrhovatelka za to, že zákon o registru smluv má nepřípustné retroaktivní účinky, neboť smlouvy uzavřené před jeho účinností podléhají povinnosti zveřejnění v důsledku jejich pozdějších změn, dodatků či zrušení, což dovozuje z § 8 odst. 3 zákona o registru smluv.
3. Zákon o registru smluv proto považuje navrhovatelka jako celek za rozporný s právem podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny, s principem rovnosti zakotveným v čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny, principem autonomie vůle, jakož i se zákazem retroaktivity. Navrhuje proto zrušení celého zákona, popřípadě zrušení shora označených vybraných ustanovení.
Dikce zákona o registru smluv
4. Zákon o registru smluv ve znění účinném ke dni doručení návrhu zní:
Předmět úpravy
Tento zákon upravuje zvláštní podmínky účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv prostřednictvím registru smluv a registr smluv.
Uveřejňované dokumenty
(1) Prostřednictvím registru smluv se povinně uveřejňuje soukromoprávní smlouva, jakož i smlouva o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci, jejíž stranou je
a) Česká republika,
b) územní samosprávný celek, včetně městské části nebo městského obvodu územně členěného statutárního města nebo městské části hlavního města Prahy,
c) státní příspěvková organizace,
d) státní fond,
e) veřejná výzkumná instituce nebo veřejná vysoká škola,
f) dobrovolný svazek obcí ,
g) regionální rada regionu soudržnosti,
h) příspěvková organizace územního samosprávného celku,
i) ústav založený státem nebo územním samosprávným celkem,
j) obecně prospěšná společnost založená státem nebo územním samosprávným celkem,
k) státní podnik nebo národní podnik,
l) zdravotní pojišťovna,
m) Český rozhlas nebo Česká televize, nebo
n) právnická osoba, v níž má stát nebo územní samosprávný celek sám nebo s jinými územními samosprávnými celky většinovou majetkovou účast, a to i prostřednictvím jiné právnické osoby.
(2) Odstavec 1 se nevztahuje na právnickou osobu založenou podle jiného než českého práva, která působí převážně mimo území České republiky.
Výjimky z povinnosti uveřejnění
(1) Prostřednictvím registru smluv se neuveřejňují informace, které nelze poskytnout při postupu podle předpisů upravujících svobodný přístup k informacím.
(2) Povinnost uveřejnit prostřednictvím registru smluv se nevztahuje na
a) smlouvu vzniklou v rámci právního jednání s fyzickou osobou, která jedná mimo rámec své podnikatelské činnosti; to neplatí, jde-li o převod vlastnického práva osoby uvedené v § 2 odst. 1 k hmotné nemovité věci,
b) technickou předlohu, návod, výkres, projektovou dokumentaci, model, způsob výpočtu jednotkových cen, vzor a výpočet,
c) smlouvu, která se týká činnosti zpravodajských služeb a Generální inspekce bezpečnostních sborů nebo činnosti orgánů činných v trestním řízení při předcházení trestné činnosti, vyhledávání nebo odhalování trestné činnosti nebo stíhání trestných činů nebo činnosti Správy státních hmotných rezerv při pořizování a hospodaření se státními hmotnými rezervami nebo zajišťování bezpečnosti nebo obrany České republiky,
d) smlouvu, jejíž plnění je prováděno převážně mimo území České republiky,
e) smlouvu uzavřenou adhezním způsobem, jejíž smluvní stranou je právnická osoba uvedená v § 2 odst. 1 písm. e), k), l), m) nebo n), s výjimkou smluv uzavřených na základě zadávacího řízení podle zákona o veřejných zakázkách,
f) smlouvy, objednávky a faktury, které se týkají činnosti orgánů, jejich členů a organizačních složek státu uvedených v § 8 odst. 3 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), a činnosti správců jejich kapitol,
g) smlouvu uzavřenou na komoditní burze, na regulovaném trhu nebo evropském regulovaném trhu, v dražbě nebo v aukci anebo jiným obdobným postupem, s nímž je spojen zvláštní způsob přechodu nebo převodu vlastnického práva,
h) smlouvu, jejíž alespoň jednou smluvní stranou je akciová společnost , jejíž cenné papíry byly přijaty k obchodování na regulovaném trhu nebo evropském regulovaném trhu, jde-li o akciovou společnost , v níž má stát nebo územní samosprávný celek sám nebo s jinými územními samosprávnými celky většinovou majetkovou účast, a to i prostřednictvím jiné právnické osoby,
i) smlouvu, jestliže výše hodnoty jejího předmětu je 50 000 Kč bez daně z přidané hodnoty nebo nižší,
j) smlouvu, která je uzavřena s autorem nebo výkonným umělcem v souvislosti s autorským dílem nebo uměleckým výkonem,
k) smlouvu o poskytování a úhradě zdravotních služeb hrazených z veřejného zdravotního pojištění a smlouvu o úhradě léčivých přípravků obsahujících očkovací látky pro pravidelná očkování podle antigenního složení očkovacích látek stanoveného Ministerstvem zdravotnictví podle zákona o ochraně veřejného zdraví, které jsou uveřejňovány podle zákona o veřejném zdravotním pojištění,
l) smlouvu, jejíž alespoň jednou smluvní stranou je obec , která nevykonává rozšířenou působnost, příspěvková organizace touto obcí zřízená nebo právnická osoba, v níž má taková obec sama nebo s jinými takovými obcemi většinovou účast,
m) smlouvu uzavřenou veřejnou vysokou školou v rámci doplňkové činnosti nebo veřejnou výzkumnou institucí v rámci jiné činnosti v oblasti výzkumu, vývoje a inovací,
n) smlouvu, jejímž předmětem je nakládání s výbušninou nebo zařízením či objektem určeným k její výrobě nebo skladování,
o) smlouvu, týkající se výroby nebo užití pořadu, včetně smlouvy o nabytí práv k užití pořadu, jejíž alespoň jednou smluvní stranou je Česká televize nebo Český rozhlas,
p) smlouvu chráněnou bankovním tajemstvím; to neplatí, jde-li o smlouvu mezi bankou a osobou uvedenou v § 2 odst. 1, která se týká používání veřejných prostředků ,
q) kolektivní smlouvu,
r) smlouvu uzavřenou právnickou osobou uvedenou v § 2 odst. 1 písm. k) nebo n), která byla založena za účelem uspokojování potřeb majících průmyslovou nebo obchodní povahu nebo za účelem výzkumu, vývoje nebo zkušebnictví, pokud tato smlouva byla uzavřena v běžném obchodním styku v rozsahu předmětu činnosti nebo podnikání uvedené právnické osoby zapsaného ve veřejném rejstříku. To neplatí, jde-li o smlouvu uzavřenou s osobou uvedenou v § 2 odst. 1, která nebyla založena za účelem uspokojování potřeb majících průmyslovou nebo obchodní povahu nebo za účelem výzkumu, vývoje nebo zkušebnictví.
Registr smluv
(1) Zřizuje se registr smluv jako informační systém veřejné správy, který slouží k uveřejňování smluv podle tohoto zákona.
(2) Správcem registru smluv je Ministerstvo vnitra.
(3) Registr smluv je přístupný způsobem umožňujícím bezplatný dálkový přístup.
(4) Správce registru smluv neodpovídá za správnost smluv a metadat smluv uveřejněných prostřednictvím registru smluv.
Způsob uveřejnění
(1) Uveřejněním smlouvy prostřednictvím registru smluv se rozumí vložení elektronického obrazu textového obsahu smlouvy v otevřeném a strojově čitelném formátu a rovněž metadat podle odstavce 5 do registru smluv.
(2) Osoba uvedená v § 2 odst. 1 nebo smluvní strana smlouvy zašle smlouvu správci registru smluv k uveřejnění prostřednictvím registru smluv bez zbytečného odkladu, nejpozději však do 30 dnů od uzavření smlouvy. Správce registru smluv uveřejní smlouvu prostřednictvím registru smluv bezodkladně po jejím doručení; uveřejnění smlouvy prostřednictvím registru smluv se provádí zpravidla automatizovaně.
(3) Zaslání smlouvy správci registru smluv se provede na elektronickém formuláři do datové schránky zřízené správci registru smluv pro tento účel. Správce registru smluv uveřejní elektronický formulář na portálu veřejné správy.
(4) V případě, že je prostřednictvím registru smluv uveřejněna smlouva, správce registru smluv potvrdí uveřejnění potvrzením, které zašle do datové schránky, ze které mu byla smlouva zaslána k uveřejnění prostřednictvím registru smluv; zaslání potvrzení se provádí zpravidla automatizovaně. Správce registru smluv v potvrzení uvede metadata smlouvy podle odstavce 5 a potvrzení zabezpečí způsobem zajišťujícím integritu, případně původ dat.
(5) Smlouva, která nebyla uveřejněna způsobem uvedeným v odstavci 1 nebo jejíž metadata neobsahují
a) identifikaci smluvních stran,
b) vymezení předmětu smlouvy,
c) cenu, a pokud ji smlouva neobsahuje, hodnotu předmětu smlouvy, lze-li ji určit,
d) datum uzavření smlouvy,
se nepovažuje za uveřejněnou prostřednictvím registru smluv.
(6) Z uveřejnění prostřednictvím registru smluv lze vyloučit metadata uvedená v odstavci 5 písm. a) nebo c), jsou-li tato metadata obchodním tajemstvím osoby uvedené v § 2 odst. 1 písm. e), k), l), m) nebo n), a to také tehdy, pokud by obchodním tajemstvím bylo až více takto uveřejněných informací zároveň.
(7) Osoba uvedená v § 2 odst. 1 nebo smluvní strana smlouvy může uveřejněnou smlouvu nebo metadata smlouvy po jejich uveřejnění opravit; přitom postupuje podle odstavců 2 až 4 obdobně. Původní smlouva nebo metadata zůstávají v registru smluv uchovány.
(8) V případě, že mají být z uveřejnění vyloučeny informace postupem podle § 3 odst. 1 anebo § 5 odst. 6, musí být v elektronickém obrazu textového obsahu smlouvy zaslaném správci registru smluv tyto informace znečitelněny tím, kdo zaslal smlouvu k uveřejnění prostřednictvím registru smluv.
Následky uveřejnění
(1) Smlouva, na niž se vztahuje povinnost uveřejnění prostřednictvím registru smluv, nabývá účinnosti nejdříve dnem uveřejnění.
(2) Nezávisle na uveřejnění prostřednictvím registru smluv nabývá účinnosti smlouva, která byla uzavřena v krajní nouzi nebo za účelem odvrácení nebo zmírnění újmy hrozící bezprostředně v souvislosti s mimořádnou událostí ohrožující život, zdraví, majetek nebo životní prostředí.
(3) Nezávisle na uveřejnění prostřednictvím registru smluv dále nabývá účinnosti smlouva, jejímž předmětem jsou léčiva nebo zdravotnické prostředky.
Zrušení smlouvy
(1) Nebyla-li smlouva, na niž se vztahuje povinnost uveřejnění prostřednictvím registru smluv, uveřejněna prostřednictvím registru smluv ani do tří měsíců ode dne, kdy byla uzavřena, platí, že je zrušena od počátku.
(2) Odstavec 1 se nepoužije, pokud nebyla prostřednictvím registru smluv uveřejněna pouze část smlouvy nebo byla nesprávně vyloučena z uveřejnění metadata z důvodu ochrany obchodního tajemství postupem podle § 5 odst. 6,
a) provede-li osoba uvedená v § 2 odst. 1 nebo jiná smluvní strana opravu podle § 5 odst. 7, jíž bude dosaženo uveřejnění souladného s tímto zákonem, ve lhůtě do 30 dnů ode dne, kdy se dozvěděla o tom, že uveřejnění není souladné s tímto zákonem, byla-li dosud v dobré víře, že uveřejnění je souladné s tímto zákonem, nebo
b) uveřejní-li osoba uvedená v § 2 odst. 1 nebo jiná smluvní strana neuveřejněnou část smlouvy nebo dotčená metadata prostřednictvím registru smluv jako opravu podle § 5 odst. 7 do 30 dnů ode dne, kdy jí bylo doručeno rozhodnutí nadřízeného orgánu nebo soudu, na jehož základě má být neuveřejněná část smlouvy nebo dotčená metadata poskytnuta podle předpisů upravujících svobodný přístup k informacím.
(3) Odstavec 1 se dále nepoužije, pokud nebyla prostřednictvím registru smluv uveřejněna smlouva, o níž je právnická osoba uvedená v § 2 odst. 1 písm. k) nebo n) v dobré víře, že splňuje podmínky podle § 3 odst. 2 písm. r). Dozví-li se právnická osoba uvedená v § 2 odst. 1 písm. k) nebo n) o tom, že neuveřejnění smlouvy podle věty první není v souladu s tímto zákonem, a není-li smlouva uveřejněna prostřednictvím registru smluv do 30 dnů, platí, že je zrušena od počátku.
(4) Jiná metadata než podle odstavce 2 lze opravit pouze ve lhůtě tří měsíců ode dne, kdy byla uzavřena smlouva, k níž se metadata vztahují; to neplatí pro opravu chyb v psaní nebo v počtech.
Společná a přechodná ustanovení
(1) Tento zákon se použije bez ohledu na právo, které je podle mezinárodního práva soukromého pro smlouvu právem rozhodným.
(2) Smlouva, na niž se vztahuje povinnost uveřejnění prostřednictvím registru smluv, musí být uzavřena písemně nebo jiným způsobem umožňujícím uveřejnění smlouvy prostřednictvím registru smluv.
(3) Byla-li smlouva, na niž se vztahuje povinnost uveřejnění prostřednictvím registru smluv, uzavřena přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona a po nabytí účinnosti tohoto zákona byla uzavřena dohoda, kterou se taková smlouva doplňuje, mění, nahrazuje nebo ruší, uveřejní se prostřednictvím registru smluv spolu s touto dohodou i dotčená smlouva.
(4) Je-li v souladu s tímto zákonem uveřejněna smlouva, která má být uveřejněna podle zákona o veřejných zakázkách, je tím splněna povinnost uveřejnit ji podle zákona o veřejných zakázkách; to platí obdobně o údajích uveřejňovaných jako metadata podle tohoto zákona.
(5) Je-li v souladu s tímto zákonem uveřejněna smlouva, která má být uveřejněna podle jiného zákona nebo informace z ní mají být uveřejněny podle jiného zákona, je tím splněna povinnost uveřejnit ji nebo informace z ní podle takového jiného zákona; to platí obdobně o údajích uveřejňovaných jako metadata podle tohoto zákona. Pro účely věty první se jiným zákonem rozumí
a) zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, jde-li o smlouvu, která má být zveřejněna podle jeho § 10d,
b) zákon o podpoře výzkumu, experimentálního vývoje a inovací, jde-li o smlouvu, o níž mají být informace veřejně přístupné prostřednictvím informačního systému výzkumu, vývoje a inovací,
c) koncesní zákon, jde-li o smlouvu, o níž mají být informace veřejně přístupné prostřednictvím rejstříku koncesních smluv.
(6) Plnění povinností podle tohoto zákona nepodléhá dozoru nebo kontrole vykonávaným podle zákonů o územních samosprávných celcích.
Závěrečné ustanovení
Ustanovení § 6 a 7 se použijí poprvé pro smlouvy uzavřené 1. července 2017.
Účinnost
Tento zákon nabývá účinnosti dnem 1. července 2016, s výjimkou § 6 a 7, které nabývají účinnosti dnem 1. července 2017.“
5. Pokud Ústavní soud neshledá zákon jako celek protiústavním, požaduje navrhovatelka in eventum zrušení § 2 odst. 1 písm. b) zákona o registru smluv, § 2 odst. 1 písm. k) zákona o registru smluv, a to ve slovech „nebo národní podnik“, § 2 odst. 1 písm. n) zákona o registru smluv a § 8 odst. 3 zákona o registru smluv.
Argumentace navrhovatelky
K protiústavnosti celého zákona o registru smluv
6. Navrhovatelka je přesvědčena, že zákon o registru smluv zasahuje do práva některých dotčených subjektů podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Za takové dotčené subjekty navrhovatelka považuje národní podniky dle § 2 odst. 1 písm. k) zákona o registru smluv, územní samosprávné celky podle § 2 odst. 1 písm. b) zákona o registru smluv, a to v případě, kdy nad rámec své zákonem vymezené činnosti, vykonávané v samostatné či přenesené působnosti, vykonávají podnikání, a dále právnické osoby vymezené v § 2 odst. 1 písm. n) zákona o registru smluv, tedy takové právnické osoby, v nichž má stát nebo územní samosprávný celek sám nebo s jinými územními samosprávnými celky většinovou majetkovou účast, a to i prostřednictvím jiné právnické osoby. Navrhovatelka je přesvědčena, že dotčené subjekty jsou beneficienty práva podnikat [jde o podnikatele dle § 420 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, (dále jen „o. z.“)], což podrobně rozvádí.
7. V návaznosti na právě uvedené navrhovatelka připomíná závěry rozhodovací praxe Ústavního soudu stran práva podnikat [nález sp. zn. IV. ÚS 27/09 ze dne 11. 9. 2009 (N 200/54 SbNU 489), jenž je veřejnosti dostupný, stejně jako ostatní rozhodnutí Ústavního soudu , na webové stránce http://nalus.usoud.cz/], principu proporcionality, jenž je neodmyslitelně spjat s principem materiálního právního státu [nález sp. zn. Pl. ÚS 29/08 ze dne 21. 4. 2009 (N 89/53 SbNU 125; 181/2009 Sb.)], jakož i zákazu svévole [nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12 ze dne 27. 11. 2012 (N 195/67 SbNU 333; 437/2012 Sb.)]. Navrhovatelka zároveň připomíná, že ačkoliv je uplatnění práva podnikat limitováno podle čl. 41 odst. 1 Listiny, je zákonodárce při vymezení konkrétního obsahu a způsobu realizace daného práva omezen jeho samotnou podstatou a smyslem [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 1/12 a nález sp. zn. Pl. ÚS 5/15 ze dne 8. 12. 2015 (N 204/79 SbNU 313; 15/2016 Sb.)].
8. Navrhovatelka (argumentující judikaturou Ústavního soudu ) dospívá k závěru, že právní úprava obsažená v zákonu o registru smluv neobstojí v testu rozumnosti (resp. racionality), neboť představuje zásah do realizace esenciálního obsahu práva podnikat, pročež je třeba ji hodnotit jako protiústavní. Uvedený zásah navrhovatelka spatřuje v tom, že napadená právní úprava nutí dotčené subjekty uveřejňovat údaje, které pro ně samotné anebo pro jejich smluvní partnery představují konkurenční výhodu a jejichž udržení v tajnosti před ostatními podnikateli je z hlediska realizace jejich práva podnikat esenciální. Domnívá se, že budou-li dotčené subjekty nuceny „odkrýt karty“, přijdou o svoji konkurenční výhodu a ohrozí i své obchodní vztahy, neboť jejich obchodní partneři se budou zdráhat vstupovat s nimi do smluvních vztahů ve snaze ochránit své vlastní obchodní podmínky; k tomu navrhovatelka odkazuje na „Studii obchodně-ekonomických rizik a dopadů zákona č. 340/2015 Sb., o registru smluv“ vypracovanou „Deloitte“ (pod tímto společným označením je míněna jedna či více „členských firem Deloitte Touche Tohmatsu Limited, založené dle práva Spojeného Království Velké Británie a Severního Irska“) [dále jen „Studie“].
9. Navrhovatelka tvrdí, že k dosažení zákonodárcem proklamovaného cíle transparentnosti smluv, jimiž je nakládáno s veřejnými prostředky , postačuje právní úprava obsažená v zákoně č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „zákon o svobodném přístupu k informacím“). Proto je prý zákon o registru smluv z tohoto hlediska nadbytečný, resp. duplicitní.
10. Navrhovatelka vznáší také námitky proti okruhu dotčených subjektů, na něž se vztahuje povinnost registrovat smlouvy. Nesouhlasí s tím, že je mezi ně zařazen národní podnik; ten je dle navrhovatelky běžným soutěžitelem na určitém segmentu trhu a jeho postavení zákon o registru smluv negativně ovlivňuje. Obdobný závěr činí navrhovatelka i ve vztahu k subjektům uvedeným v § 2 odst. 1 písm. b) a n) zákona o registru smluv, které prý vykonávají běžnou podnikatelskou činnost, jejímž účelem je dosahovat co nejvyššího zisku. Navrhovatelka dospívá k závěru, že zákon o registru smluv vytváří nerovnost mezi těmito „veřejnými“ a zbývajícími „soukromými“ podnikateli.
11. V neposlední řadě navrhovatelka - s odkazem na zmiňovanou Studii - předkládá obsáhlou argumentaci ve prospěch svého závěru, že zákon o registru smluv není rozumným prostředkem k dosažení vytknutých cílů, protože neposkytuje dostatečné záruky k ochraně údajů, jejichž utajení je pro smluvní strany podstatné (práva z průmyslového vlastnictví, obchodní tajemství, know-how atp.).
12. Navrhovatelka dále podrobuje zákon o registru smluv i testu proporcionality. Cíle sledované zákonodárcem navrhovatelka nepovažuje za legitimní, respektive napadenou právní úpravu nepovažuje za vhodnou k jejich dosažení. Takový závěr opírá o tvrzení, že další informační povinnosti kladené na subjekty, jejichž primárním cílem je dosahování zisku, povedou spíše k poklesu zisků (zde se navrhovatelka opírá o závěry Studie) a případnému nekalému jednání není samotná povinnost uveřejňovat vybrané smlouvy s to zabránit. Navrhovatelka je také přesvědčena, že zákon o registru smluv nezakotvuje dostatečné mechanismy, které by zajistily aktuálnost a věrohodnost samotného registru smluv. Navrhovatelka opakovaně zdůrazňuje, že k dosažení zákonodárcem stanovených cílů totiž z valné části postačuje zákon o svobodném přístupu k informacím a úprava obsažená v dalších právních předpisech stanovících povinnosti subjektů činných v oblastech dotýkajících se veřejných zájmů; napadená právní úprava je tak nadbytečná. Z hlediska vzájemného vztahu mezi zájmem na dosažení stanovených cílů a právem podnikat má navrhovatelka za to, že při stávající úrovni regulace v této oblasti není dán zájem na dalším rozšiřování regulace, resp. tento zájem není tak urgentní, aby mohl vyvážit zásahy do základního práva na podnikání. V neposlední řadě navrhovatelka připomíná i drastičnost sankcí za nesplnění povinnosti uveřejnit dotčené smlouvy v registru smluv v podobě jejich „zrušení od počátku“.
13. Navrhovatelka rovněž podrobuje napadenou právní úpravu i testu rovnosti, přičemž ve světle závěrů rozhodovací praxe Ústavního soudu [např. nálezu sp. zn. Pl. ÚS 18/15 ze dne 28. 6. 2016 (N 121/81 SbNU 889; 271/2016 Sb.)] dospívá k závěru, že dotčené subjekty dle § 2 odst. 1 písm. b), k) a n) zákona o registru smluv se nacházejí ve srovnatelném postavení jako jiní beneficienti práva podnikat a pro rozdílné zacházení s těmito subjekty neexistují objektivní a rozumné důvody. Napadená právní úprava tak neobstojí ani v testu rovnosti a jako projev svévole zákonodárce se ocitá vně hranic ústavnosti.
14. Navrhovatelka tedy uzavírá, že zákon o registru smluv porušuje právo dotčených subjektů podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny. Nad rámec své ústavněprávní argumentace navrhovatelka poukazuje i na právní úpravu hospodářské soutěže, z níž dovozuje, že dotčené subjekty dle § 2 odst. 1 písm. k) a n) zákona o registru smluv představují běžné soutěžitele, kteří údajně budou oproti své konkurenci znevýhodněni povinnostmi zveřejňovat skutečnosti, jež jiní soutěžitelé zveřejňovat nemusejí. Uvedené shledává navrhovatelka v rozporu s obecným principem zákazu diskriminace a férovosti hospodářské soutěže.
15. Z pohledu unijního práva je navrhovatelka přesvědčena, že zákon o registru smluv odporuje pravidlům volného obchodu ve smyslu čl. 107 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“). Byť totiž napadená právní úprava nemá charakter zvýhodnění určitých podniků či odvětví, její faktické dopady lze pod zákaz takového zvýhodnění podřadit [zde navrhovatelka odkazuje na stanovisko prvního místopředsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, JUDr. Hynka Broma, ze dne 29. března 2016 (dále jen „Stanovisko“)].
16. Navrhovatelka dále poukazuje na spojitost mezi § 3 odst. 1 zákona o registru smluv a ustanovením § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím, jež stanovuje okruh povinných subjektů a vymezuje informace, na které se povinnost jejich poskytování dle zákona o svobodném přístupu k informacím nevztahuje. Dle navrhovatelky na subjekty dle § 2 odst. 1 písm. k) a n) zákona o registru smluv nelze nahlížet jako na veřejné instituce podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, pročež je třeba tyto „vyloučit také ze zveřejňovací povinnosti“ dle zákona o registru smluv.
17. Dle navrhovatelky napadená právní úprava navíc zasahuje do principu autonomie vůle a zásady smluvní volnosti. Ustanovení § 6 odst. 1 zákona o registru smluv totiž váže účinnost dotčených smluv na jejich uveřejnění v registru, čímž zároveň vylučuje možnost smluvních stran sjednat si jinou (např. i zpětnou) účinnost smlouvy; takový postup je však podle názoru navrhovatelky v podnikatelském styku zcela běžný a zaručuje jeho nezbytnou flexibilitu. Navrhovatelka [s poukazem na nález sp. zn. I. ÚS 557/05 ze dne 24. 7. 2007 (N 116/46 SbNU 99)] taktéž dovozuje, že pro zásah do principu autonomie vůle zde není dán nezbytný veřejný zájem. Ve vazbě na uvedené navrhovatelka rozporuje i pravidlo obsažené v § 7 odst. 1 zákona o registru smluv, týkající se zrušení dotčených smluv, nejsou-li tyto uveřejněny v registru do tří měsíců od jejich uzavření, a to od počátku. Konstatuje, že taková úprava představuje prostředek ultima ratio, nejzazší řešení, pro jehož užití neshledává žádné důvody.
18. Navrhovatelka dále brojí i proti § 8 odst. 1 zákona o registru smluv s argumentací, že v podnikatelské praxi je běžné, že se jednotlivé smlouvy řídí i jiným nežli českým právem. V důsledku použití § 7 odst. 1 zákona o registru smluv proto může docházet k případům, kdy jedna a tatáž smlouva nebude platná dle českého práva, avšak dle cizího práva platná bude, čímž budou domácí dotčené subjekty vystaveny nejistotě ohledně svých práv a povinností z takové smlouvy (zde navrhovatelka odkazuje na shora označenou Studii). To prý zásadním způsobem ohrožuje domácí dotčené subjekty rizikem soudních sporů v zahraničí pro případné porušení jejich povinností z absolutně neplatné smlouvy, případně ohrožením jejich podnikání ve vztahu k zahraničí.
19. Navrhovatelka je rovněž přesvědčena, že § 8 odst. 3 zákona o registru smluv zakládá nepřípustnou pravou retroaktivitu. Je tomu tak dle navrhovatelky proto, neboť v důsledku aplikace § 7 zákona č. 340/2015 Sb., ve znění zákona č. 249/2017 Sb., dochází ke zrušení smluv uzavřených dávno před jeho účinností, přičemž k tomuto důsledku dochází ve vztahu k období, kdy účastníci smlouvy nemohli nic takového očekávat a nemohli ani volit obsah dotčených smluv tak, aby případně odpovídal budoucím požadavkům zákona. Nadto má navrhovatelka za to, že podmínka uveřejnění smlouvy v případech, na něž dopadá § 8 odst. 3 zákona o registru smluv, se dotkne i starších smluv, které před účinností zákona již byly samy o sobě účinné, ale nově - ve vazbě na § 6 odst. 1 o registru smluv - bude jejich účinnost podmíněna uveřejněním v registru smluv. V uvedeném důsledku navrhovatelka spatřuje modifikaci právních následků založených dle dřívějších právních předpisů, a tedy nepravou retroaktivitu, o jejíž ústavní konformitě má pochybnosti. Kromě porušení principu zákazu retroaktivity navíc v popsaných důsledcích zákona navrhovatelka spatřuje i porušení principů právní jistoty a legitimního očekávání.
20. Zcela na závěr navrhovatelka vyslovuje přesvědčení, že navrhované zrušení zákona se nedotkne závazků České republiky plynoucích z členství v Evropské unii.
Závěrečný návrh a návrh na přednostní projednání věci
21. Z těchto důvodů navrhovatelka navrhuje, aby Ústavní soud rozhodl tak, že zákon o registru smluv se ruší dnem vyhlášení nálezu Ústavního soudu ve Sbírce zákonů. Pro případ, že by Ústavní soud neshledal zákon o registru smluv jako celek protiústavním, navrhuje, aby zrušil jeho ustanovení § 2 odst. 1 písm. b), § 2 odst. 1 písm. k), a to ve slovech „nebo národní podnik“, § 2 odst. 1 písm. n) a § 8 odst. 3, která považuje za nejproblematičtější.
22. Návrh, aby se Ústavní soud usnesl o naléhavosti věci podle § 39 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., je dle navrhovatelky odůvodněn účinky spojenými s § 6 a 7 zákona o registru smluv. V případě smluv, jejichž předmětem je prodej rychloobrátkového zboží, prý běžně dochází k plnění dříve, než jsou takové smlouvy zveřejněny v registru. Jinými slovy, je v takovém případě plněno na základě neúčinné smlouvy. Nedojde-li ke zveřejnění smlouvy v registru z důvodu ochrany obchodního tajemství zahraničního smluvního partnera, je dle navrhovatelky v takovém případě smlouva od počátku neplatná a její strany jsou povinny navzájem si vrátit svá případná plnění. Oba následky označuje navrhovatelka za nežádoucí a jejich řešení vidí v urychleném zrušení zákona o registru smluv, případně jeho dílčích ustanovení Ústavním soudem .
Vyjádření účastníků a vedlejší účastnice řízení
23. Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud návrh na zahájení řízení Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky, Senátu Parlamentu České republiky, vládě a Veřejné ochránkyni práv. Současně Ústavní soud návrh uveřejnil na svých webových stránkách (viz https://www.usoud.cz/projednavane-plenarni-veci/).
Vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky
24. Poslanecká sněmovna se prostřednictvím svého předsedy Mgr. Radka Vondráčka ve svém vyjádření ze dne 30. listopadu 2017 omezila na shrnutí průběhu legislativního procesu, který vyústil v přijetí zákona o registru smluv, jakož i následně jeho dvou novelizací provedených zákonem č. 298/2016 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o službách vytvářejících důvěru pro elektronické transakce, zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon), ve znění pozdějších předpisů, a zákonem č. 249/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 340/2015 Sb., o zvláštních podmínkách účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv a o registru smluv (zákon o registru smluv), ve znění zákona č. 298/2016 Sb.
Vyjádření Senátu Parlamentu České republiky
25. Senát se k výzvě Ústavního soudu vyjádřil prostřednictvím svého předsedy Milana Štěcha přípisem ze dne 6. prosince 2017. Předseda Senátu v něm uvedl, že v průběhu obecné rozpravy o návrhu zákona o registru smluv byly podány návrhy na jeho schválení i zamítnutí. Nakonec byl návrh zákona o registru smluv vrácen Poslanecké sněmovně ve znění pozměňovacích návrhů, přičemž Senát přijal doprovodné usnesení č. 256, v němž konstatoval, že návrh zákona může obsahovat řadu nepředvídaných rizik plynoucích z možného konfliktu tržního prostředí a konkurenčního boje spolu s povinnostmi ukládanými zákonem dotčeným subjektům. V případě návrhu zákona č. 249/2017 Sb. z obecné rozpravy vyplynuly návrhy na zamítnutí návrhu i na jeho schválení, nicméně Senát k návrhu zákona ve stanovené lhůtě nepřijal žádné usnesení.
Vyjádření vlády
K tvrzené protiústavnosti celého zákona o registru smluv, in eventum jeho vybraných ustanovení
26. Vláda ve svém vyjádření ze dne 5. ledna 2018 na úvod uvedla, že návrh brojí proti z převážné části již neúčinnému znění zákona o registru smluv. Z argumentace navrhovatelky je totiž zřejmé, že nereflektuje novelizaci zákona o registru smluv provedenou zákonem č. 249/2017 Sb. (dále též jen „novela zákona o registru smluv“), a v samotném petitu tedy navrhuje zrušení již neúčinných ustanovení zákona. Z tohoto důvodu vláda vyslovuje pochybnosti o věcné projednatelnosti návrhu a domnívá se, že Ústavní soud by návrh měl odmítnout jako zjevně neopodstatněný.
27. I v případě věcné projednatelnosti návrhu je vláda přesvědčena, že návrh není důvodný, mimo jiné proto, že novelou zákona o registru smluv byla odstraněna řada jeho eventuálních negativních dopadů, proti nimž navrhovatelka brojí, a to ve směru, který navrhovatelka považuje za žádoucí [k tomu vláda poukazuje na § 3 odst. 2 písm. r) zákona o registru smluv].
28. Stran údajného rozporu zákona o registru smluv s právem podnikat vláda uvedla, že navrhovatelka nedostatečně reflektuje skutečnost, že právo podnikat (resp. zásah do něj), jež podrobuje testu racionality a posléze i testu proporcionality, patří mezi hospodářská, sociální a kulturní práva zařazená v hlavě čtvrté Listiny. Povahu těchto práv je dle vlády třeba zkoumat v kontextu dosavadní judikatury Ústavního soudu , především jeho nálezů sp. zn. Pl. ÚS 2/08 ze dne 23. 4. 2008 (N 73/49 SbNU 85; 166/2008 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 83/06 ze dne 12. 3. 2008 (N 55/48 SbNU 629; 116/2008 Sb.) a aktuálně sp. zn. Pl. ÚS 32/17 [vláda má zjevně na mysli nález sp. zn. Pl. ÚS 26/16 ze dne 12. 12. 2017 (8/2018 Sb.)], z níž se podává, že tato práva nejsou přímo aplikovatelná ve stejném rozsahu jako základní lidská či politická práva a jejich úprava je primárně v rukou zákonodárce a pouze sekundárně a v omezené míře lze ústavní garance těchto práv považovat za otázku judiciální. Ohledně vymezení esenciálního obsahu práva podnikat vláda uvádí, že tento Ústavní soud formuloval ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/15, přičemž je zřejmé, že zákon o registru smluv, z valné části realizující právo na informace dle čl. 17 odst. 1 a 5 Listiny, na právo podnikat fakticky nemíří. Související tvrzení navrhovatelky, že zákon registru smluv nepřípustně zasahuje do práva podnikat, neboť v jeho důsledku jsou dotčené subjekty nuceny měnit své podnikatelské záměry a aktivity, považuje vláda za nesprávné. Namítá, že navrhovatelka neuvádí, jak konkrétně by uveřejnění dotčených smluv mělo vést k nemožnosti nebo výraznému omezení zisku hraničícímu s existenciálními problémy. Zákon o registru smluv dle vlády umožňuje - a i ve svém dřívějším znění umožňoval - neuveřejnění těch částí smluv, které jsou „obchodně citlivé“, a nově umožňuje neuveřejnění smluv týkajících se běžného obchodního styku vybraných dotčených subjektů. Zároveň zákon o registru smluv obsahuje řadu výjimek z uveřejňovací povinnosti, které dopadají i na institut obchodního tajemství. Za přesvědčivý vláda nepovažuje argument navrhovatelky ohledně ochrany smluvních partnerů dotčených subjektů. Tvrdí, že pozice dotčených subjektů je vzhledem k jejich vazbě na veřejné rozpočty, resp. majetkovou účast státu či územních samosprávných celků, odlišná od jiných podnikajících subjektů. S tím dle vlády souvisí i regulace jejich podnikatelského postavení včetně informační povinnosti.
29. Dále vláda poukazuje na nálezy sp. zn. IV. ÚS 1146/16 ze dne 20. 6. 2017 (N 101/85 SbNU 679) a sp. zn. Pl. ÚS 31/03 ze dne 11. 2. 2004 (N 16/32 SbNU 143; 105/2004 Sb.)]. Jestliže z prvého z uvedených nálezů Ústavního soudu plyne, že obchodní společnost není veřejnou institucí ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, neznamená to, že na základě jiného zákona nemůže být takovému subjektu uložena informační povinnost, již by jinak dle zákona o svobodném přístupu k informacím neměl. Vláda má za to, že navrhovatelka nález sp. zn. IV. ÚS 1146/16 vykládá nepřiléhavě, a doplňuje, že veřejná kontrola veřejné moci je klíčovým veřejným zájmem. Legitimitu stanovených cílů dále podporuje provázanost zákona o registru smluv se zákonem o svobodném přístupu k informacím, zvláště pak ve vazbě na aktuální rozhodovací praxi Ústavního soudu omezující rozsah povinných subjektů dle zákona o svobodném přístupu k informacím. Co se týče státních podniků a národních podniků, považuje vláda napadenou úpravu za zcela legitimní. Cíle zákona o registru smluv - transparentnost smluv a řádné nakládání s veřejnými prostředky - proto vláda shledává legitimními.
30. Co se týče racionality zvoleného prostředku ve vazbě na dosažení vytyčeného cíle, je vláda toho názoru, že nakládání s veřejnými prostředky a s veřejným majetkem je třeba podrobit nejen neveřejné a incidenční kontrole, ale i (širší) kontrole veřejné. Přesvědčení navrhovatelky, že veřejnou kontrolu lze provádět dle zákona o svobodném přístupu k informacím, vláda označuje za mylné a poukazuje na obtíže spojené se získáváním informací dle zákona o svobodném přístupu k informacím; tyto obtíže spíše veřejnost od kontroly hospodaření s veřejnými prostředky a majetkem odrazují. Proto má vláda za to, že snaha o vytvoření mechanismů umožňujících realizovat veřejnou kontroluje nejen rozumná, ale i nezbytná (nehledě na výhody informačního systému umožňujícího dálkový přístup, jímž registr smluv je). Co se týče ochrany průmyslového vlastnictví, obchodního tajemství a know-how, odkazuje vláda na § 3 odst. 1 zákona o registru smluv ve vazbě na § 2 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím a na § 3 odst. 2 písm. r) zákona o registru smluv.
31. Ohledně navrhovatelkou provedeného testu proporcionality (jehož provádění vzhledem ke shora uvedeným závěrům považuje za nedůvodné) vláda namítá, že napadená právní úprava není duplicitní, neboť dle § 5 odst. 2 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákona č. 61/2006 Sb., jsou bez žádosti dostupné pouze návrhy licenčních smluv. Jde-li o sankci spojenou s neuveřejněním dotčené smlouvy, pak vláda vyzdvihuje odrazující charakter takového postihu. Zároveň připomíná, že neuveřejnění části smlouvy může být buďto v souladu se zákonem, anebo nikoliv, a pak je namístě postup dle § 7 odst. 2 zákona o registru smluv. Ke třetímu kroku testu proporcionality vláda uvádí, že šetrnost napadené právní úpravy ve vztahu k dotčeným základním právům je zřejmá z množství výjimek z povinnosti uveřejnění a výjimek z aplikace sankce dle § 7 odst. 1 zákona č. 340/2015 Sb., ve znění zákona č. 249/2017 Sb., jakož i odložení účinnosti zákona samého a účinnosti § 6 a 7 tohoto zákona. Z hlediska posledního kroku testu proporcionality vláda dodává, že pozitiva plynoucí z přijetí napadené právní úpravy převažují případná negativa plynoucí z omezení dotčených základních práv (která navíc snižuje soubor zákonných výjimek a provázání zákona o registru smluv se zákonem o svobodném přístupu k informacím). Pro ilustraci vláda doplňuje, že uveřejňování smluv v registru přispělo k vyvolání veřejné diskuse o levných mobilních tarifech pro veřejný sektor nebo o zpětných bonusech ve zdravotnictví.
32. Vláda se dále vyjadřuje k námitce údajného omezování hospodářské soutěže ukládáním dalších povinností dotčeným subjektům. Poukazuje na judikaturu Soudního dvora Evropské unie k výkladu čl. 107 odst. 1 SFEU, na jejímž základu dovozuje, že v dané věci nejde o zakázanou státní podporu ve smyslu shora uvedeného článku, neboť zákonná úprava nijak nezatěžuje veřejné rozpočty v materiálním slova smyslu. Obdobně vláda nepřijímá výhradu týkající se porušení principu rovnosti. V dané věci nelze hovořit o nerovnosti akcesorické, neboť důvod rozlišování spočívající v tom, že určitý subjekt je napojen na veřejné rozpočty, resp. hospodaří s veřejnými prostředky , nespadá pod pojem „jiného postavení“ ve smyslu čl. 3 odst. 1 Listiny a čl. 14 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“); k tomu vláda poukazuje na závěry nálezu sp. zn. Pl. ÚS 18/15. Jde-li o nerovnost neakcesorickou, má vláda za to, že v tomto případě nejde o rozlišování na základě libovůle zákonodárce, což se podává i z provedeného testu racionality. Dále vláda uvádí, že na daný případ nedopadá čl. 14 Úmluvy, který je použitelný jen ve spojení s jinými ustanoveními Úmluvy, resp. s jinými lidskými právy a základními svobodami. Rovněž nahlíženo optikou čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, je vláda přesvědčena, že napadená právní úprava rozlišuje na základě rozumných a objektivních důvodů, pročež se neocitá v rozporu s právem na rovné zacházení. Jde-li o princip autonomie vůle a zásadu smluvní volnosti, vláda [s odkazem na nález sp. zn. Pl. ÚS 10/13 ze dne 29. 5. 2013 (N 96/69 SbNU 465; 177/2013 Sb.)] uvádí, že existence veřejnoprávní regulace nepopírá existenci autonomie vůle, ale stanoví její hranice.
33. Ohledně tvrzeného porušení zákazu retroaktivity je vláda přesvědčena, že úvahy navrhovatelky jsou v tomto směru mylné, což dovozuje z výkladu § 9 ve spojení s § 6 a 7 zákona č. 340/2015 Sb., ve znění zákona č. 249/2017 Sb., z nichž se podává, že důsledky spojené s neuveřejněním dotčených smluv nastávají pouze ve vztahu ke smlouvám uzavřeným od 1. července 2017. Z uvedeného důvodu nemůže dle vlády jít o pravou či nepravou retroaktivitu, jak byly vymezeny nálezem sp. zn. Pl. ÚS 18/14 ze dne 15. 9. 2015 (N 165/78 SbNU 469; 299/2015 Sb.), nýbrž o úpravu retrospektivní, ústavně konformní. Rovněž související požadavek uveřejnění původní smlouvy (dle § 8 odst. 3 zákona o registru smluv) odpovídá smyslu a účelu zákona o registru smluv; jinak by uveřejnění pouze dohody, která takovou smlouvu dále upravuje, postrádalo smysl - poskytovalo by totiž jen neúplnou a nepoužitelnou informaci.
34. Závěrem se vláda vyslovila ke Studii přiložené k ústavní stížnosti, kterou označuje spíše za anketu ve smyslu vyhodnocení názorů vybraných subjektů, na které zákon dopadá, které uvedly, jaké obtíže očekávají v souvislosti s aplikací zákona o registru smluv, načež bylo vyhodnoceno, jaké riziko tyto obtíže pro dané subjekty znamenají, jestliže by nastaly. Dle vlády je tak Studie argumentačně nepoužitelná, nadto nezohledňuje stěžejní novelu zákona o registru smluv. Obdobně odmítavý postoj vláda zastává i vůči shora označenému Stanovisku.
Závěrečný návrh vlády
35. Z výše uvedených důvodů vláda navrhla, aby Ústavní soud návrh odmítl, popřípadě zamítl.
Sdělení Veřejné ochranky ně práv
36. Veřejná ochránkyně práv svým přípisem ze dne 21. listopadu 2017 sdělila, že nevyužívá svého práva podle § 69 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a nevstupuje do řízení v postavení vedlejší účastnice.
Vyjádření platformy Rekonstrukce státu
37. Ústavním soudem nevyžádané vyjádření k posuzovanému návrhu zaslala dne 5. června 2018 - prostřednictvím Frank Bold Society, z. s., - a dle svých slov jako „amicus curiae“ - platforma Rekonstrukce státu (dále jen „Platforma“). Lze poznamenat, že informace o Platformě jsou dostupné na webové stránce: https://www.rekonstrukcestatu.cz/cs?gclid=EAIaIQobChMIyfLN9rvF3wIVl-R3Ch3SmA3MEAAYASAAEgLOp_D_BwE. Platforma uvádí, že byla jedním ze subjektů, které se podílely na finálním znění zákona o registru smluv, a cítí tak potřebu reagovat na Ústavním soudem projednávaný návrh.
38. Platforma poukazuje na ústavněprávní východiska zákona o registru smluv, který rozvíjí ústavně zaručené základní právo na informace ve smyslu čl. 17 Listiny a čl. 10 Úmluvy a prohlubuje rysy demokratického právního státu, v němž se na výkonu (ale i kontrole) státní moci podílí veřejnost. V tomto směru Platforma poukazuje na vazbu mezi zákonem o registru smluv a zákonem o svobodném přístupu k informacím, jakož i podobnost cílů, k jejichž naplňování dané předpisy směřují, z čehož dovozuje ústavní konformitu napadeného zákona.
39. Platforma dospívá k závěru, že zákon o registru smluv rozšiřuje doposud úzce pojímanou aktivní složku práva na informace. Dále uvádí, že samotný rozsah informací, které jsou dotčenými subjekty uveřejňovány, se dotýká pouze určitého okruhu smluv a základních informací o nich (metadat), navíc s řadou zákonných výjimek; rozsah poskytovaných informací dle zákona o registru smluv je tak - ve srovnání s rozsahem informací poskytovaných dle zákona o svobodném přístupu k informacím - značně omezen.
40. Na závěr svého vyjádření Platforma uvádí některé případy z aplikační praxe, které dokazují smysluplnost napadené právní úpravy (nákup léků a zdravotnického materiálu veřejnými nemocnicemi, zpětné bonusy poskytované při nákupu zdravotnických přípravků, rozkrytí vazeb dodavatelů na politiky či sponzory politických stran).
41. Ústavní soud konstatuje, že argumenty obsažené ve vyjádření Platformy jsou převážně shodné se shora uvedenou argumentací vlády.
Repliky navrhovatelky
42. Ústavní soud zaslal navrhovatelce vyjádření účastníků řízení a vyjádření Platformy k případné replice, přičemž navrhovatelka této možnosti využila a Ústavnímu soudu zaslala ve dnech 20. března 2018 a 13. července 2018 své repliky.
43. Navrhovatelka předně uvádí, že návrh považuje za projednatelný, neboť § 2 odst. 1 písm. b), k) a n) a § 8 odst. 3 zákona o registru smluv nebyly novelou zákona nijak dotčeny. Zároveň navrhovatelka vyslovuje přesvědčení, že návrh nelze odmítnout ani pro jeho zjevnou neopodstatněnost, neboť zásah, který napadená právní úprava představuje (zvláště pak, jde-li o porušení zákazu retroaktivity), trvá i po novelizaci. Ohledně merita věci navrhovatelka vyslovuje přesvědčení, že zmiňovanou novelou se nepodařilo odstranit jí vytýkanou protiústavnost napadených zákonných ustanovení. Navrhovatelka též setrvává na svém tvrzení, že napadená právní úprava je v podstatě duplicitní, a tedy nadbytečná.
44. V návaznosti na argumentaci vlády stran mezí, v nichž se lze práva podnikat domáhat, navrhovatelka zdůrazňuje, že zákon o registru smluv reálně omezuje podnikatele v možnostech dosahování zisku, resp. je nutí měnit způsob provádění jejich podnikatelské činnosti, a to v některých případech i zpětně. Navrhovatelka dále hájí svoji argumentaci, dle níž je zákon o registru smluv nadbytečný s ohledem na existenci zákona o svobodném přístupu k informacím. K tvrzení vlády o legitimitě zákona o registru smluv navrhovatelka připomíná, že k opačnému závěru dospívá i proto, že zákon o registru smluv nijak nerozlišuje mezi dotčenými subjekty, které vyvíjejí podnikatelskou činnost a které ji nevyvíjejí, ačkoliv druhá skupina je reálnými dopady zákona o registru smluv ovlivněna výrazně negativněji. Navrhovatelka dále připomíná již zmiňované negativní důsledky zákona o registru smluv stran ochrany obchodního tajemství, uveřejnění smluv uzavřených před účinností zákona o registru smluv v důsledku jejich pozdějších změn, doplnění nebo jejich zrušení, jakož i retroaktivních účinků § 8 odst. 3 zákona o registru smluv, které dle jejího přesvědčení dopadají i na smlouvy uzavřené před 1. červencem 2017. K výtce vlády, že ve svém návrhu neuvádí žádný konkrétní příklad subjektu, který by ve své existenci byl bezprostředně ohrožen v důsledku použití zákona o registru smluv, navrhovatelka namítá, že pro posouzení ústavní konformity napadeného zákona takový příklad není potřebný, neboť protiústavnost je kategorií objektivní.
45. Ve vztahu k vyjádření Platformy navrhovatelka v replice namítá, že Platforma není, ani prostřednictvím Frank Bold Society, z. s., oprávněna v tomto řízení činit jakékoliv úkony a Ústavní soud by měl její vyjádření odmítnout.
Ústní jednání
46. Ústavní soud shledal, že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci, a proto v souladu s § 44 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, rozhodl ve věci bez jeho nařízení.
Vlastní přezkum napadených zákonných ustanovení
Podmínky meritorního posouzení návrhu a návrh na přednostní projednání
47. Ústavní soud dospěl k závěru, že je příslušný k projednání návrhu na zrušení napadených ustanovení. Tento návrh splňuje všechny zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, stanovené formální náležitosti a byl podán k tomu oprávněnou navrhovatelkou. Pokud jde o námitku vlády, že návrh nereflektuje změny provedené zejména zákonem č. 249/2017 Sb., Ústavní soud konstatuje, že vzhledem k obsahu námitek navrhovatelky je zřejmé, že tato brojí proti platnému a účinnému znění zákona o registru smluv, tj. ve znění zákona č. 298/2016 Sb. a zákona č. 249/2017 Sb. Nicméně i kdyby Ústavní soud dospěl k závěru, že návrh směřuje proti znění zákona, které ještě před jeho doručením Ústavnímu soudu doznalo dílčích změn, vzhledem k obsahu a smyslu obou označených novelizací tyto nepřinesly podstatnou změnu zákona ve smyslu usnesení Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 35/2000 ze dne 26. 9. 2000 (U 33/19 SbNU 297).
48. Zákonem č. 298/2016 Sb. totiž došlo toliko k dílčí změně § 5 odst. 4 zákona o registru smluv, v němž byla původní slova „označí svou uznávanou elektronickou značkou a opatří kvalifikovaným časovým razítkem“ nahrazena slovy „zabezpečí způsobem zajišťujícím integritu, případně původ dat“. Obdobně je tomu i v případě téměř všech změn provedených zákonem č. 249/2017 Sb., který se dotkl dikce § 3 odst. 2 písm. c) zákona (za slova „trestných činů “ byla vložena slova „nebo činnosti Správy státních hmotných rezerv při pořizování a hospodaření se státními hmotnými rezervami“), § 3 odst. 2 písm. e) zákona [za slova „v § 2 odst. 1 písm. e), k), l)“ bylo vloženo „, m)“], § 3 odst. 2 zákona, do něhož byla doplněna nová písmena m) až r), § 5 odst. 6 zákona, v němž bylo za slova „v § 2 odst. 1 písm. e), k), l)“ vloženo „, m)“, § 6 odst. 2 zákona, kde za slova „která byla uzavřena“ byla vložena slova „v krajní nouzi nebo“, § 6 zákona, do něhož byl vložen nový odstavec 3, § 7 odst. 1 zákona, v němž byla původní slova „která nabývá účinnosti nejdříve dnem uveřejnění“ nahrazena slovy „na niž se vztahuje povinnost uveřejnění prostřednictvím registru smluv“, § 7 zákona, do něhož byl vložen nový odstavec 3, § 8 odst. 2 zákona, na jehož závěr byla doplněna slova „nebo jiným způsobem umožňujícím uveřejnění smlouvy prostřednictvím registru smluv“, a konečně § 8 odst. 5 zákona, z něhož bylo vypuštěno původní písmeno d).
49. Ústavní soud předně konstatuje, že ustanovení, jejichž zrušení se navrhovatelka in eventum domáhá, nebyla uvedenými novelami zákona o registru smluv dotčena vůbec. Pokud jde o dílčí změnu provedenou zákonem č. 298/2016 Sb., pak tato z hlediska argumentace navrhovatelky směřující proti účelu samotného zákona o registru smluv na jeho podstatě nic nemění. Jde-li o změny provedené zákonem č. 249/2017 Sb., za stěžejní je třeba označit zavedení nové výjimky z povinnosti uveřejnění zakotvené v § 3 odst. 2 písm. r) zákona o registru smluv a navazující úpravu obsaženou v § 7 odst. 3 zákona o registru smluv. Přestože ve světle právě této nové výjimky některé výhrady navrhovatelky týkající se postavení dotčených subjektů dle § 3 odst. 1 písm. k) a n) zákona o registru smluv odpadají, má Ústavní soud za to, že zakotvení těchto nových pravidel nepřináší onu podstatnou změnu zákona o registru smluv. Je tomu tak proto, neboť uvedenou novelizací sice byl z povinnosti uveřejnění vyňat dílčí (do počtu však značně rozsáhlý) okruh dotčených smluv, avšak proti jejich zahrnutí mezi povinně uveřejňované smlouvy navrhovatelka konkrétně nebrojila (případně tyto uváděla jen ve vazbě na svoji další námitku stran ochrany obchodního tajemství). Na uvedeném závěru nic nemění ani skutečnost, že ve své replice navrhovatelka následně na předmětné ustanovení reagovala a polemizovala s výkladem v něm obsaženého pojmu „běžného obchodního styku“.
50. Podmínky pro meritorní posouzení návrhu má proto Ústavní soud za splněné.
51. Navrhovatelka Ústavní soud požádala, aby se usnesl o naléhavosti věci podle § 39 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., což odůvodnila tím, že v případě některých smluv podléhajících povinnosti uveřejnění v registru hrozí, že jejich účastníci si poskytnou plnění ještě před jejich uveřejněním, a tedy na základě neúčinné smlouvy. Dále dle navrhovatelky v situacích, kdy smlouva není uveřejněna z důvodu ochrany obchodního tajemství zahraničního smluvního partnera, je taková smlouva od počátku neplatná a její strany jsou povinny navzájem si vrátit svá případná plnění. Uvedené následky považuje navrhovatelka za nežádoucí.
52. Ústavní soud shledal takové odůvodnění žádosti o přednostní projednání obecným, přičemž má navíc za to, že rizika zde uváděná navrhovatelkou z napadeného zákona nevyplývají (jak rozvede podrobněji dále).
53. Pro doplnění Ústavní soud dodává, že v průběhu řízení byl informován předsedou poslaneckého klubu České pirátské strany Mgr. et Mgr. Jakubem Michálkem, že dva výbory Poslanecké sněmovny v současnosti přerušily projednávání sněmovního tisku č. 50, který se týká (mimo jiné) další novely zákona o registru smluv. Ústavní soud proto, byť návrh navrhovatelky neshledal důvodným, přistoupil k posouzení návrhu v nejbližším možném termínu, který byl adekvátní složitosti věci.
54. Ústavní soud pokládá za vhodné vyslovit se i k problematice předestřené navrhovatelkou v její replice k vyjádření Platformy, totiž k absenci zakotvení institutu amicus curiae v českém právním řádu. Ústavní soud připomíná, že nevyžádaná vyjádření od odlišných subjektů než účastníků či vedlejších účastníků řízení se opakovaně v praxi Ústavního soudu vyskytují. Již v řízení ve věci návrhů skupin poslanců a senátorů na zrušení části zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, (jeho daňové části) [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.)] obdržel Ústavní soud takové nevyžádané vyjádření od Ministerstva zdravotnictví. Stejně se tak stalo i v řadě dalších věcí [srov. namátkou nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 3/16 ze dne 10. 7. 2018 (186/2018 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 19/14 ze dne 27. 1. 2015 (N 16/76 SbNU 231; 97/2015 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 16/14 ze dne 27. 1. 2015 (N 15/76 SbNU 197; 99/2015 Sb.) anebo sp. zn. Pl. ÚS 3/15 ze dne 30. 5. 2017 (N 89/85 SbNU 503; 231/2017 Sb.)], přičemž Ústavní soud k takovým vyjádřením, a to i podaným jinou osobou než právním zástupcem, jednoduše přihlédne, anebo nepřihlédne [v rozhodovací praxi Ústavního soudu se lze setkat i s opačným závěrem, tedy, že k takovému nevyžádanému vyjádření Ústavní soud bez dalšího nepřihlíží (srov. usnesení Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 2076/18 ze dne 26. 9. 2018)].
Posouzení kompetence a ústavní konformity legislativního procesu
55. Podle § 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., se Ústavní soud musí zabývat tím, zda byla napadená ustanovení přijata a vydána v mezích Ústavou České republiky stanovené kompetence, ústavně předepsaným způsobem a zda je jejich obsah v souladu s ústavními zákony. Ústavní soud proto ověřil průběh procesu přijímání těchto zákonů. Vyšel přitom z vyjádření předložených Poslaneckou sněmovnou a Senátem, jakož i z veřejně dostupných elektronických zdrojů (stenozáznamů z jednání schůzí obou komor Parlamentu, usnesení a sněmovních a senátních tisků, volně dostupných na webových stránkách http://www.psp.cz a http://www.senat.cz/).
56. Návrh zákona o registru smluv (Poslanecká sněmovna, 7. volební období, 2013-2017, sněmovní tisk č. 42/0) byl rozeslán poslancům dne 4. prosince 2013. Poslanecká sněmovna návrh zákona schválila ve třetím čtení dne 18. září 2015 na své 31. schůzi (usnesení č. 880), kdy pro něj hlasovalo 116 ze 157 přítomných poslanců, 7 bylo proti a 34 se hlasování zdrželo. Senát projednal návrh zákona (Senát, 10. funkční období, 2014-2016, senátní tisk č. 126/0) dne 22. října 2015 na své 13. schůzi a vrátil jej Poslanecké sněmovně spolu s pozměňovacími návrhy (usnesení č. 255). Pro vrácení návrhu Poslanecké sněmovně hlasovalo 48 senátorů, 6 senátorů hlasovalo proti a 4 senátoři se zdrželi hlasování. Téhož dne a na téže schůzi Senát schválil i doprovodné usnesení č. 256. Poslanecká sněmovna dne 24. listopadu 2015 na své 36. schůzi setrvala na původně schváleném znění návrhu zákona (usnesení č. 960). Pro hlasovalo 110 ze 161 přítomných poslanců, 26 bylo proti a 25 se zdrželo hlasování. Přijatý návrh zákona byl doručen prezidentu republiky dne 27. listopadu 2015 a následně jím byl i podepsán. Vyhlášen byl ve Sbírce zákonů dne 14. prosince 2015 v částce 144 pod číslem 340/2015 Sb.
57. Návrh zákona, kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o službách vytvářejících důvěru pro elektronické transakce, zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon), ve znění pozdějších předpisů, (Poslanecká sněmovna, 7. volební období, 2013-2017, sněmovní tisk č. 764/0) byl rozeslán poslancům dne 31. března 2016. Poslanecká sněmovna návrh zákona schválila ve třetím čtení dne 29. června 2016 na své 48. schůzi (usnesení č. 1270), kdy pro něj hlasovalo 126 ze 162 přítomných poslanců, 16 bylo proti a 20 se hlasování zdrželo. Senát projednal návrh zákona (Senát, 10. funkční období, 2014-2016, senátní tisk č. 307/0) dne 24. srpna 2016 na své 27. schůzi a schválil jej (usnesení č. 512). Pro návrh hlasovalo 37 senátorů, 11 senátorů se zdrželo hlasování. Přijatý návrh zákona byl doručen prezidentu republiky dne 31. srpna 2016 a následně jím byl i podepsán. Vyhlášen ve Sbírce zákonů byl dne 19. září 2016 v částce 115 pod číslem 298/2016 Sb.
58. Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 340/2015 Sb., o zvláštních podmínkách účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv a o registru smluv (zákon o registru smluv), ve znění zákona č. 298/2016 Sb., (Poslanecká sněmovna, 7. volební období, 2013-2017, sněmovní tisk č. 1124/0) byl rozeslán poslancům dne 19. května 2017. Poslanecká sněmovna souhlasila s projednáním návrhu zákona tak, aby mohla s tímto vyslovit souhlas již v prvém čtení (usnesení č. 1718), přičemž návrh zákona následně schválila již v prvém čtení dne 28. června 2017 na své 59. schůzi (usnesení č. 1718), kdy pro něj hlasovalo 128 ze 145 přítomných poslanců, 13 bylo proti a 4 se zdrželi hlasování. Senát návrh zákona ve lhůtě dle čl. 46 odst. 1 Ústavy České republiky neprojednal (Senát, 11. funkční období, 2016-2018, senátní tisk č. 161/0), pročež platí, že jej přijal (čl. 46 odst. 3 Ústavy České republiky). Přijatý návrh zákona byl doručen prezidentu republiky dne 27. července 2017 a dne 1. srpna 2017 jím byl i podepsán. Vyhlášen ve Sbírce zákonů byl dne 18. srpna 2017 v částce 89 pod číslem 249/2017 Sb.
Přihlaste se pro poznámky, oblíbené a upozornění
Informace o předpisu
| Citace | Nález Ústavního soudu č. 71/2019 Sb., ve věci návrhu na zrušení zákona č. 340/2015 Sb., o zvláštních podmínkách účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv a o registru smluv (zákon o registru smluv), ve znění pozdějších předpisů |
|---|---|
| Typ předpisu | Nález Ústavního soudu |
| Autor | - |
| Sbírka | Sbírka zákonů |
| Datum vyhlášení | 14.03.2019 |
|---|---|
| Účinnost od | - |
| Účinnost do | - |
| Stav | Platný |
Znění předpisu má informativní charakter.
Komentáře 0