Ústavný súd zistil č. 160 / 1998 Zb.

§ 32 ods. 2 zákona č. 123 / 1992 Z. z. o pobyte cudzincov v Českej a Slovenskej spolkovej republike v znení neskorších predpisov sa týmto zrušuje 13. mája 1999.

Dňa 22. augusta 1997 dostal ústavný súd návrh na zrušenie ustanovení § 16 ods. 3 a § 32 ods. 2 zákona č. 123 / 1992 Z. z. o pobyte cudzincov na území Českej a Slovenskej spolkovej republiky v znení neskorších predpisov. Komora 28 Ka mestského súdu v Prahe dospela k záveru, že právne ustanovenia, ktoré sa majú uplatňovať pri riešení prípadu, sú v rozpore s ústavou Českej republiky (ďalej len "ústava") a Chartou základných práv a slobôd (ďalej len "charta"), konkrétne s ustanoveniami článku 32 ods. 2 zákona č. 123 / 1992 a článku 36 ods. 2 charty a článku 16 ods. 3 citovaného zákona. Uznesením z 25. júla 1997 vo veci 28 Ca 37/97 pred ním preto Mestský súd v Prahe pozastavil konanie podľa § 109 ods. 1 písm. b) o. s. a podal na Ústavný súd návrh na zrušenie uvedených ustanovení.

V prejednávanej veci, o ktorej rozhodol Mestský súd v Prahe pod sp. zn. 28 Ca 37 / 97, prokurátor N. V. H. požiadal o preskúmanie rozhodnutia českého policajného oddelenia Pražskej zahraničnej a pohraničnej polície o jeho vyhostenie podľa § 16 zákona č. 123 / 1992 Zb. V žalobe okrem iného tvrdil, že platný zákon o vyhostení uvedený v zákone č. 123 / 1992 Zb. je v rozpore s ústavnými zákonmi a medzinárodnými zmluvami o ľudských právach, najmä s článkom 1 ods . 1 Protokolu č . 7 k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len "dohovor "). Preto namietal proti vyhosteniu a žiadal súd o preskúmanie veci, pretože nemal možnosť podať odvolanie proti rozhodnutiu o vyhostení v riadnom a zákonnom konaní. Zároveň požiadal o pozastavenie rozhodnutia o vyhostení a navrhol, aby súd toto rozhodnutie zrušil. Advokát žalobcu potom informoval súd, že žalobca bol už 7. februára 1997 vylúčený z Českej republiky.

Sťažnosť sa riešila policajným predsedníctvom Českej republiky, riaditeľstvom služby zahraničnej a hraničnej polície Praha, ako obžalovaný. Podľa žalovaného je vyhostenie núteným vykonaním rozhodnutia o zákaze pobytu v Českej republike, nie samostatným konaním, ale opravným prostriedkom k protiprávnej situácii, ktorá vznikla, aj po rozhodnutí o zákaze pobytu (ako tomu bolo v prípade žalobcu), cudzinec zostáva nelegálne v Českej republike. Každé odvolanie vrátane možnosti preskúmania súdom sa vydá v prípade rozhodnutia zakazujúceho prerušenie. Preto v prípade vyhostenia nie je vydané žiadne rozhodnutie ani súdne preskúmanie takéhoto vyhostenia. Ak by sa povolili odvolania proti vyhosteniu, obžalovaný by považoval za paradoxné, že cudzinec by bol zakázaný z územia Českej republiky a mohol by tu zostať, ak by nebol stíhaný za bránenie výkonu úradného rozhodnutia a nebol by potom vylúčený súdom. To znamená, že rozhodnutie o zákaze pobytu by nebolo vykonateľné bez súdneho rozhodnutia. Podľa názoru odporcu, ak sa nedodrží zákaz pobytu, možno viesť rokovania proti zachovaniu verejného poriadku, ochrane zdravia alebo práv a slobôd iných osôb.

Obsah administratívneho spisu predloženého Mestskému súdu v Prahe Českou republikou, riaditeľstvom zahraničných a pohraničných policajných služieb, ukázal, že rozhodnutie o vyhostení nebolo prijaté písomne. Prezident Českej republiky, riaditeľ zahraničnej a hraničnej policajnej služby, bol 21. januára 1997 predložený pod číslom č. PSP-1-52 / CP-c-97 riaditeľovi sekcie zahraničnej polície v Prahe pre administratívne vyhostenie prokurátora a tento návrh bol tiež schválený. Policajné predsedníctvo Českej republiky, riaditeľstvo zahraničných a pohraničných policajných služieb, potom listom z 3. februára 1997 požiadalo políciu Českej republiky, aby zariadila a vykonala sprievod na účely vyhostenia prokurátora 6. februára 1997 cez hraničný priechod letiska Praha - Ruzyne. Spis obsahuje aj protokol o vyhostení cudzinca z územia Českej republiky, podľa ktorého bol žalobca vylúčený 6. februára 1997.

Obecný súd v Prahe, ako sa ďalej uvádza vo vyhlásení svojho návrhu pred Ústavným súdom, dospel k názoru, že proces rozhodovania o pobyte cudzinca v Českej republike podľa platnej právnej úpravy (zákon č. 123 / 1992 Z.z.) je rozdelený do postupu zákazu pobytu a postupu vyhostenia cudzinca. Uplatňovanie všeobecných pravidiel týkajúcich sa správneho konania a konečného rozhodnutia o zákaze pobytu, ak sú správne opravné prostriedky vyčerpané, nie je vylúčené z postupu ustanoveného v oddieloch 14 a 15 zákona č. 123 / 1992 Z. z., ktorý je predmetom preskúmania (oddiel 32 ods. 2 zákona č. 123 / 1992 Z. z.). V súlade s článkom 16 ods. 3 zákona č. 123 / 1992 Z. z. sa však všeobecné pravidlá týkajúce sa správnych konaní neuplatňujú na konania o vyhostení a iné rozhodnutia ako rozhodnutia o zákaze pobytu sú vylúčené zo súdneho preskúmania podľa ustanovení § 32 ods. 2 zákona č. 123 / 1992 Z. z. presne to platí v prípade žaloby o vyhostenie. Mestský súd v Prahe dospel k záveru, že rozhodnutie o vyhostení nemožno vylúčiť z preskúmania Súdnym dvorom podľa článku 36 ods. 2 charty, pretože nemožno vylúčiť z právomoci Súdneho dvora preskúmať rozhodnutia týkajúce sa základných práv a slobôd podľa charty vrátane základného práva obsiahnutého v článku 14 charty, podľa ktorého môže byť cudzinec vyhostený len v právnych prípadoch. § 32 ods. 2 zákona č. 123 / 1992 Z. z., ktorý sa má použiť pri riešení prípadu, je preto v rozpore s článkom 36 ods. 2 charty. Iba v prípade zrušenia tohto právneho ustanovenia môže súd riešiť ostatné aspekty žaloby.

V ďalšej časti vyhlásenia obecný súd v Prahe tiež poukazuje na neexistenciu riadnej písomnej kópie rozhodnutia o vyhostení a námietky žalobkyne proti rozporu článku 16 ods. 3 zákona č. 123 / 1992 Z. z. s článkom 2 ods. 3 ústavy a článkom 2 ods. 2 charty. S odkazom na znenie ustanovení § 16 až 18 zákona č. 123 / 1992 Z. z. a na ich podrobnú analýzu Mestský súd v Prahe dospel k záveru, že aj ustanovenie § 16 ods. 3 zákona č. 123 / 1992 Z. z. je protiústavné pre jeho rozpor s článkom 2 ods. 3 ústavy a článkom 2 ods. 2 charty, ako aj s článkom 36 ods. 1 charty, a preto navrhuje zrušenie tohto ustanovenia. Tento návrh Mestského súdu v Prahe na zrušenie ustanovení § 16 ods. 3 zákona č. 123 / 1992 Zb. však musel byť zamietnutý [nariadením Ústavného súdu z 22.4.1998 sp. zn. pl. ÚS 27 / 97 na základe ustanovení § 43 ods. 1 písm. f) zákona č. 182 / 1993 Z. z., zmeneného a doplneného 9.5.1998], so zreteľom na skutočnosť, že v čase podania tejto žaloby Mestským súdom v Prahe Ústavný súd už konal o návrhu na zrušenie toho istého ustanovenia v prípade Pl. ÚS 25 / 97.

Komora zástupcov Parlamentu Českej republiky vo svojich pripomienkach k návrhu odkazuje na dôvodovú správu k návrhu zákona č. 123 / 1992 Z. z., v ktorej sa vo všeobecnosti uvádza, že cieľom tohto navrhovaného aktu bolo odstrániť nedostatky existujúcich právnych predpisov s využitím poznatkov o právnych predpisoch v krajinách, ktoré majú dlhodobé skúsenosti s migráciou cudzincov, najmä Nemecka, Švédska a USA. Ďalej je potrebné uviesť, že odvolateľ vo svojom odôvodnení neuvádza, že konanie o vyhostení sa uskutoční len v okamihu nedodržania zákazu pobytu cudzincom, na ktorý písomne poukazuje cudzinec pri rozhodovaní o uložení zákazu pobytu, a nezohľadňuje takzvaný inštitút návratu, ktorý sa podľa medzinárodných dohôd používa vo veľkej väčšine prípadov na návrat osôb, ktoré vstúpili do Českej republiky nezákonne. Ak sa v prípade vyhostenia ukáže, že skutočné vykonanie rozhodnutia o zákaze pobytu je dostatočné na to, aby bolo možné v predchádzajúcom konaní preskúmať udelenie zákazu pobytu odvolacím orgánom alebo súdom. Skutočnosť, že na konanie o vyhostení sa nevzťahuje správny príkaz, neznamená, že by existovalo akékoľvek právne vákuum, ktoré by umožňovalo vytvorenie oficiálneho libácie, správny orgán sa riadi zákonom č. 283 / 1991 Zb. o polícii Českej republiky v znení neskorších predpisov a musí dodržiavať ustanovenia § 18 zákona č. 123 / 1992 Zb. riadenie takzvaných prekážok vyhostenia. Štát má nepochybne právo chrániť svoje územie a svojich občanov pred cudzincami, ktorí vedome porušujú zákon. Vzhľadom na vysoký stupeň trestnej činnosti v zahraničí a očakávané obnovenie vízovej povinnosti v niektorých štátoch by navrhované zrušenie sporných ustanovení skomplikovalo situáciu ukončenia pobytu cudzincov a sprehľadnilo by ju. Pokiaľ ide o čas, náklady a predovšetkým účinnosť, nie je žiaduce, aby sa rovnako dodržiavali dva administratívne postupy. Predseda poslaneckej komory tiež potvrdil vo svojich pripomienkach v súlade s požiadavkami uvedenými v § 68 ods. 2 zákona č. 182 / 1993 Z. z., že napadnuté právo bolo schválené potrebnou väčšinou členov Federálneho zhromaždenia CSFR 4.3.1992, boli podpísané príslušnými ústavnými orgánmi a riadne vyhlásené, ako to už uviedol ústavný súd vo svojom náleze (Pl. ÚS 25 / 97 z 13.5.1998).

Ústavný súd ďalej požiadal ministerstvo vnútra o vyhlásenie. O návrhu na zrušenie ustanovenia § 32 ods. 2 zákona č. 123 / 1992 Z. z. sa uvádza, že toto ustanovenie je potrebné zohľadniť vo vzťahu k iným ustanoveniam zákona. Rozhodnutie o vyhostení sa nemôže považovať za rozhodnutie týkajúce sa základných práv a slobôd, pretože tieto práva môžu byť viazané len na cudzinca, ktorý sa legálne zdržiava v Českej republike. Vylúčenie sa však vykonáva len v prípade cudzincov, ktorí nelegálne vstúpia na územie Českej republiky alebo majú nelegálny pobyt, a z tohto hľadiska sa ustanovenia § 32 ods. 2 uvedeného zákona javia ako ústavný súlad. Ministerstvo vnútra zároveň poukazuje na to, že sa začala legislatívna práca na nových právnych predpisoch týkajúcich sa pobytu cudzincov. Na dosiahnutie súladu s návrhom preto ministerstvo vnútra považuje za vhodné odložiť vykonateľnosť zistenia o jeden rok.

Ministerstvo zahraničných vecí poukazuje na výkladovú správu k článku 1 ods. 1 vo svojom stanovisku k návrhu mestského súdu v pražskom protokole č. 7 k dohovoru, podľa ktorého sa pojem "vyhostenie" musí považovať za autonómny pojem, ktorý je úplne nezávislý od vnútroštátnej definície, a uvádza akékoľvek opatrenie ukladajúce odchod cudzinca z tejto krajiny s výnimkou vydania. Článok 1 nevyžaduje od dotknutej osoby, aby zostala na území štátu až do výsledku rozhodnutia o odvolaní proti rozhodnutiu o preskúmaní svojho prípadu. Postup preskúmania je plne zverený vnútroštátnym právnym predpisom, ani sa nevyžaduje, aby sa kontrolný orgán líšil od orgánu, ktorý vydal pôvodné rozhodnutie, a autoremedura sa považuje za úplne dostatočnú. Pokiaľ ide o právo byť zastúpený pred príslušným orgánom alebo súdom, výkladová správa uvádza, že nezahŕňa právo dotknutej osoby zúčastniť sa na konaní pred týmito orgánmi. Podobne sa nevyžaduje žiadna ústna diskusia o veci - písomný postup sa považuje za dostatočný. Z judikatúry týkajúcej sa článku 6 ods. 1 dohovoru vyplýva, že sa nevzťahuje na konanie týkajúce sa povolení na pobyt a vyhostenia cudzincov, pokiaľ nie je dotknuté rešpektovaním rodinného života ako "civilného práva." Z toho vyplýva, že v súvislosti s článkom 6 ods. 1 dohovoru sa však článok 1 protokol 7 lex specialis neuplatňuje, ak je výsledok postupu vyhostenia rozhodujúci pre určité občianske právo. Preto, ak by bola osoba vyhostená do určitej krajiny, štátne orgány majú právnu povinnosť nevylúčiť ju do krajiny, v ktorej môžu byť porušené jej základné práva (ako je právo na život, právo na to, aby nebola mučená), ale táto osoba nemá možnosť napadnúť rozhodnutie, ktoré túto povinnosť nerešpektuje, keďže konanie o vyhostení je vylúčené z pôsobnosti správneho poriadku a neexistuje žiadna osobitná právna úprava, ktorou sa riadi jej konanie. Z kontextu pripomienok ministerstva zahraničných vecí vyplýva, že v prípade vyhostenia je potrebné preskúmať, či zasahovanie do práv dotknutej osoby je len vyhostením alebo či už bolo dotknuté zavedením zákazu pobytu. Ak sa zasahovanie do práv jednotlivca zaručených príslušnou zmluvou obmedzilo na konanie o uložení zákazu pobytu, z hľadiska uvedených ustanovení by sa vyhostenie malo považovať len za "vykonanie" rozhodnutia o zákaze pobytu a článok 1 protokolu č. 7, článok 6 ods. 1 dohovoru sa v tomto prípade neuplatňuje na konania o vyhostení. Ak však vyhostenie predstavuje taký zásah do práv jednotlivca, ktorý nebol vytvorený rozhodnutím o zákaze pobytu, ale len samotným vyhostením, vyhostenie sa nesmie považovať za obyčajný výkon rozhodnutia, ale za "vyhostenie" podľa článku 1 protokolu 7 k dohovoru. Z hľadiska dohovoru možno postup vyhostenia podľa zákona č. 123 / 1992 Z. z. považovať za pátracie konanie (ak je vyhostenie aktom zasahovania do občianskych práv dotknutej osoby, ako napríklad predchádzajúce uloženie zákazu pobytu) alebo za postup výkonu (ak je vyhostenie rovnaké ako predchádzajúce uloženie zákazu pobytu). Podľa ministerstva zahraničných vecí je teda zrejmé, že ak je konanie o vyhostení konanie rozhodujúce pre občianske práva dotknutej osoby, platné právne predpisy nespĺňajú požiadavku článku 6 dohovoru rozhodovať o občianskych právach nezávislým a nestranným súdom. Podobne, ak je toto konanie predmetom rozhodnutia o právach alebo slobodách zaručených chartou, podmienky ustanovené v článku 36 ods. 2 charty nie sú splnené, pretože článok 32 ods. 2 zákona č. 123 / 1992 Zb. vylučuje vypovedacie konania z právomoci súdov.

Ústav vyhostenia predstavuje podstatný zásah do práv priznaných cudzincom, ktorí sa oprávnene zdržiavajú na území cudzieho štátu, a preto medzinárodné zmluvy o ľudských právach a základných slobodách - Dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd, ako aj Medzinárodný pakt o občianskych a politických právach -, ako aj Charta základných práv a slobôd - obsahujú ustanovenia, ktorými sa stanovujú obmedzenia takéhoto zasahovania do slobody pohybu a pobytu cudzinca a jej opustenie. Aj keď zmluvy ani charta nezaručujú cudzincom právo na vyhostenie, poskytujú ochranu proti takémuto zasahovaniu do slobody pohybu a pobytu cudzincov, ktoré by prekročili rozsah stanovený zákonom.

V článku 1 protokolu č. 7 k dohovoru sa stanovuje, že cudzinec, ktorý má povolenie na pobyt na území členského štátu, môže byť vyhostený len na základe výkonu rozhodnutia prijatého v súlade s právom a musí mať možnosť namietať proti jeho vyhosteniu, vyšetriť svoj prípad a byť na tento účel zastúpený pred príslušným orgánom alebo osobou alebo osobami určenými týmto orgánom. Podľa tohto článku možno cudzinca vyhostiť pred výkonom uvedených práv, ak je takéto vyhostenie potrebné v záujme verejného poriadku alebo ak sú opodstatnené záujmy národnej bezpečnosti. Ustanovenie podobného textu obsahuje aj článok 13 Medzinárodného paktu o občianskych a politických právach.

Článok 14 ods. 1 Charta zaručuje voľný pohyb a pobyt, pričom zohľadňuje ustanovenia článku 42 ods. 2 charty, a to aj pre cudzincov. Odsek 5 tohto článku stanovuje, že cudzinec môže byť vylúčený len v prípadoch ustanovených zákonom. Záruku týchto základných práv a slobôd preto musí zabezpečiť aj zákon upravujúci pobyt cudzincov v Českej republike, ktorým je zákon č. 123 / 1992 Zb.

Základné práva zaručené v súvislosti s vyhostením cudzinca na základe ústavného poriadku Českej republiky a tieto medzinárodné zmluvy sú v podstate spojené so skutočnosťou, že cudzinec môže bývať na území štátu, t. j. že sa legálne zdržiava na území štátu. Ochrana týchto práv cudzincov sa však zakladá na zásade individuálneho preskúmania každého individuálneho prípadu vyhostenia a možnosti namietať proti rozhodnutiu o vyhostení, o ktorom možno rozhodnúť len v prípadoch ustanovených zákonom a spôsobom ustanoveným zákonom.

Zákon č. 123 / 1992 Zb. upravuje vyhostenie cudzincov vo svojich ustanoveniach § 16 až 18. Podľa § 16 ods. 1 môže byť cudzinec vylúčený, ktorý vstupuje do Českej republiky alebo sa zdržiava nelegálne v Českej republike. Vo väčšine prípadov možno nezákonnosť vstupu alebo nezákonnosť pobytu jasne a nekonzistentne posúdiť a právne kvalifikovať vzhľadom na uplatniteľné právne predpisy, najmä v prípadoch neoprávneného vstupu alebo na základe rozhodnutia o zákaze pobytu. To však nemusí platiť vo všetkých prípadoch. V tejto súvislosti nie je možné ignorovať právne predpisy o dlhodobom a trvalom pobyte cudzincov uvedené v tomto zákone, ktoré umožňujú ministerstvu vnútra opakovane predĺžiť lehotu stanovenú v ustanovení o dlhodobom pobyte, ktorý už bol povolený, a najmä ustanovenia oddielu 8 ods. 1, v ktorom sa stanovuje, že žiadosť o povolenie na dlhodobý alebo trvalý pobyt sa môže podať aj v Českej republike, pričom lehota na rozhodnutie o takejto žiadosti cudzinca je 60 dní odo dňa podania žiadosti. Práve v týchto prípadoch môže byť právo na pobyt cudzinca - od podania žiadosti až po rozhodnutie o ňom - sporné. Preto nemožno jednoznačne pripísať názoru ministerstva vnútra, že nezákonnosť pobytu možno vždy považovať za objektívnu právnu skutočnosť. V bežnom konaní o vyhostení cudzinca, hoci rozhodnutie zakázať jeho pobyt v Českej republike - proti ktorému možno v tomto konaní uplatniť náležité opravné prostriedky, alebo dokonca právne preskúmanie (ktoré nemusí nevyhnutne brániť rozhodnutiu o vyhostení), právne prekážky vyhostenia ustanovené v § 18 zákona č. 123 / 1992 Z. z., okrem možnosti vyhostenia do niektorých štátov, nie sú alebo nemusia byť považované podľa rozhodného práva, a preto v prípade rozhodnutia o vyhostení cudzinca nemôže byť bez uplatnenia administratívnych právnych predpisov bez možnosti súdneho preskúmania odôvodnená zákonom. V tejto situácii, otázka konania štátnych orgánov na zabezpečenie právnych podmienok, ktoré musia dodržiavať podľa zákona č. 123 / 1992 Z. z. o vyhostení, ako je, okrem neoprávneného vstupu alebo pobytu cudzinca na území nášho štátu, rešpektovanie prekážok vyhostenia. Preto zákon č. 123 / 1992 Z. z. nestanovuje pre svoj vlastný postup vyhostenia postup, ktorým by sa zabezpečilo dodržiavanie prekážok vyhostenia, ak by ich orgán štátu nezohľadnil. V rozsahu, v akom tento právny predpis nestanovuje v rámci podmienok a prekážok vyhostenia konanie, ktoré by zabezpečilo ich dodržiavanie v samotnom rozhodnutí o vyhostení, sporné ustanovenie § 32 ods. 2 tohto zákona, ktorým sa vylučuje možnosť súdneho preskúmania takéhoto rozhodnutia ako podmienky, ak podľa článku 16 ods. 1 citovaného aktu možno uplatniť administratívnu právomoc a ak sa podľa článku 16 ods. 3 uvedeného aktu uvedený právny poriadok nevzťahuje na všeobecné pravidlá správneho konania, ktoré sú v rozpore s článkom 2 ods. 3 ústavy, ako aj s článkom 2 ods. 2 charty, podľa ktorých sa právomoc štátu môže vykonávať len v prípadoch a v rámci obmedzení stanovených zákonom a v ktorom sa ustanovuje. Za týchto okolností možnosť preskúmať rozhodnutie o vyhostení súdom tiež vylučuje rozpor medzi sporným ustanovením a článkom 36 ods. 1 charty, ktorý zaručuje každému právo na konkrétny postup na uplatnenie ich práv na súde alebo inom orgáne. Z vyššie uvedených dôvodov bola teda žiadosť o zrušenie ustanovenia § 32 ods. 2 zákona č. 123 / 1992 Z. z. v znení neskorších predpisov schválená. Vzhľadom na skutočnosť, že ústavný súd považuje toto ustanovenie za protiústavné len v súvislosti s rozhodnutiami týkajúcimi sa vyhostenia, a vzhľadom na skutočnosť, že si je vedomý skutočnosti, že, ako už bolo uvedené vo svojom zistení sp. zn. pl. ÚS 25 / 97 z 13.5.1998, ktoré sa týka rovnakého práva, ide o zásadnú a citlivú otázku, ktorá si bude vyžadovať nové komplexné a dôkladné legislatívne spracovanie, rozhodol, že sporné ustanovenie § 32 ods. 2 je zrušené iba 13.5.1999, t. j. v deň, keď ustanovenie § 14 ods. 1 písm. f) a 4 zákona č. 123 / 1992 Zb., v znení zmien a doplnení (§ 58 ods. 1, § 70 ods. 1 zákona č. 182 / 1993 Zb.).