Конституційний суд не знайшов 225 / 2024 Coll.
Знаходження Конституційного суду sp. zn. Pl. UCS 32 / 23 щодо застосування для анулювання певних положень Акту No 115 / 2001 Coll., про просування спорту, як змінено, певні положення Акту No 234 / 2014 Coll., на цивільній службі, як змінені, і Акту No 49 / 2023 Coll., внесення змін до Акту No 236 / 1995 Coll., на заробітній платі та інших формальностей, пов'язаних з виконанням офісу представників державної влади та деяких державних органів та суддів та членів Європейського парламенту, як змінені, так і No 49 / 2023 Coll.
Чинний
Конституцiйний Tribunal знайшов
Версії тексту:
25.07.2024
Zobrazeno prvních 200 z celkem 265 ustanovení tohoto předpisu.
Zobrazit celý předpis →
Pro stažení celého znění použijte tlačítko Stáhnout výše.
225
NÁLEZ
Ústavního soudu
ze dne 28. května 2024
sp. zn. Pl. ÚS 32/23 ve věci návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 115/2001 Sb., o podpoře sportu, ve znění pozdějších předpisů, některých ustanovení zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů, některých ustanovení zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 49/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 115/2001 Sb., o podpoře sportu, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 32/23 dne 28. května 2024 v plénu složeném z předsedy soudu Josefa Baxy a soudců a soudkyň Lucie Dolanské Bányaiové, Josefa Fialy, Milana Hulmáka, Jaromíra Jirsy, Veroniky Křesťanové, Zdeňka Kühna, Tomáše Lichovníka (soudce zpravodaj), Kateřiny Ronovské, Jana Svatoně, Pavla Šámala, Vojtěcha Šimíčka, Davida Uhlíře, Jana Wintra a Daniely Zemanové o návrhu skupiny 46 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, za kterou jedná poslanec JUDr. Radek Vondráček, zastoupené doc. JUDr. Zdeňkem Koudelkou, Ph.D., advokátem, sídlem Optátova 46, Brno, na zrušení § 2 odst. 5, § 3 odst. 4, § 3a až 3g, § 4 odst. 2, § 6a odst. 2, § 6b odst. 2 věty druhé, v § 6b odst. 5 textu „§ 3a“, § 6b odst. 7, § 6c odst. 5, v § 7d odst. 2 a 3 textu „§ 3f“ v zákoně č. 115/2001 Sb., o podpoře sportu, ve znění zákona č. 49/2023 Sb., v § 2 odst. 1 písm. r) slov „a místopředsedu Národní sportovní agentury a člena rady“ a v § 33 odst. 1 písm. y) slov „a místopředsedu Národní sportovní agentury a člena rady“ v zákoně č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění zákona č. 49/2023 Sb., v § 1 písm. f) slov „a člena rady, místopředsedy“, v nadpisu hlavy desáté slov „ČLENA RADY, MÍSTOPŘEDSEDY“, § 27j a 27k a v § 27m slov „a místopředsedovi Národní sportovní agentury a členu rady“ v zákoně č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění zákona č. 49/2023 Sb., a zákona č. 49/2023 Sb., kterým se mění zákon č. 115/2001 Sb., o podpoře sportu, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, eventuálně na zrušení § 3a odst. 1 písm. f) až i), § 3a odst. 5, § 3b až 3e a § 3g zákona č. 115/2001 Sb., o podpoře sportu, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Parlamentu České republiky jako účastníka řízení,
takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění
Shrnutí předmětu řízení
1. Mezinárodní federace fotbalových asociací (dále jen jako „FIFA“) považuje své stanovy za „ústavu FIFA a světového fotbalu“ (citováno dle WEATHERHILL, Stephen. Principles and Practice in EU Sports Law. Oxford: OUP, 2017, s. 10). Prohlášení přiléhavě vyjadřuje přesvědčení sportovního prostředí, že sportovní pravidla a předpisy mají fungovat celosvětově, a být tak co nejvíce nezávislé na státech. Nakonec posouzení ofsajdu ve fotbalovém zápase by mělo proběhnout podle stejných kritérií při derby Štěpánova s Horkou v olomouckém okresním přeboru i ve finále mistrovství světa mezi Francií a Argentinou. Podle tohoto pojetí se sport má ideálně řídit autonomním souborem právních norem (tzv. sportovním právem či lex sportiva), který vykazuje dostatečnou míru věcné i procesní legitimity, aby mohl být aplikován bez ingerence vnitrostátního a pokud možno i mezinárodního práva. Ani největší obhájci tohoto přístupu nicméně nemohou ignorovat realitu přetrvávajícího mocenského monopolu států. Regulace v oblasti sportu se naopak v mnoha ohledech bez zásahu vnitrostátního práva neobejde. Výsledek, kombinující požadavky na promítnutí četných specifických prvků sportu do partikulárních vnitrostátních právních řádů, způsobuje mnohdy jen obtížně řešitelné rozpory (podrobněji HAMERNÍK, Pavel. Sportovní právo: Hledání rovnováhy mezi specifickou sportovní úpravou a platným právem. Praha: Ústav státu a práva, 2012, zejména s. 5 až 17).
2. Posuzovaná věc zapadá do představeného komplexního schématu a přenáší jej na ústavněprávní úroveň. Zákonodárce z popudu českého sportovního prostředí připravil a schválil novelu zákona č. 115/2001 Sb., o podpoře sportu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen jako „ZPS“ či „zákon o podpoře sportu“), jejímž cílem bylo mj. zefektivnit řídící strukturu několik let předtím založené Národní sportovní agentury (dále též jen jako „Agentura“) a zejména za účelem zlepšení podmínek boje proti dopingu v České republice zákonně ukotvit existenci Národního rozhodčího soudu pro sport (dále též jen jako „Soud pro sport“). Podle navrhovatelky se změny obsažené v novele protiví zvyklostem českého právního řádu a porušují vybraná základní práva (zejména autonomii sportovních organizací) a zásady zaručené ústavním pořádkem.
Znění napadených ustanovení
3. Věcně napadaná ustanovení zákona o podpoře sportu znějí následovně:
Působnost agentury
(1) Agentura
…
f) zřizuje příspěvkovou organizaci za účelem plnění závazků plynoucích z Mezinárodní úmluvy proti dopingu ve sportu4); Agentura může rozhodnout také o změnách příspěvkové organizace, jejímž je zřizovatelem, na základě tohoto zákona. Opatření, jímž Agentura rozhodne o změně příspěvkové organizace, musí obsahovat dodatek ke zřizovací listině, popřípadě zřizovací listinu nově vznikající příspěvkové organizace,
g) prostřednictvím příspěvkové organizace uvedené v písmenu f) zajišťuje realizaci antidopingového programu,
h) organizuje a kontroluje uskutečňování antidopingového programu,
i) vydává program prevence ovlivňování výsledků sportovních soutěží a dalších negativních jevů ve sportu, zejména projevů rasismu, všech druhů a forem diskriminace, dopingu a násilí,
…
(5) Agentura vydává etický kodex, kterým se při své činnosti řídí zaměstnanci a další představitelé Agentury. Součástí kodexu jsou rovněž pravidla styku zaměstnanců a představitelů Agentury s veřejností, se zástupci sportovních organizací a dalšími činovníky v oblasti sportu. Vědomé závažné porušení etického kodexu se považuje za porušení služební kázně státního zaměstnance a za závažné porušení povinnosti zaměstnance.
Předseda Agentury, místopředseda Agentury a rada
(1) Rada má 3 členy. Členem rady a jejím předsedou je předseda Agentury. Členem rady a jejím místopředsedou je místopředseda Agentury.
(2) Předsedu Agentury, místopředsedu Agentury a člena rady jmenuje a odvolává vláda na návrh předsedy vlády. Funkční období předsedy Agentury, místopředsedy Agentury a člena rady je 5 let. Předseda Agentury, místopředseda Agentury a člen rady může být jmenován opětovně, nejvýše však na dvě po sobě bezprostředně následující funkční období.
(3) Předsedou Agentury, místopředsedou Agentury nebo členem rady může být jmenována osoba, jejíž znalosti, zkušenosti a morální vlastnosti jsou předpokladem, že bude svoji funkci řádně zastávat, a která
a) je státním občanem České republiky,
b) dosáhla věku 30 let,
c) je plně svéprávná,
d) je bezúhonná; za bezúhonnou se pro účely tohoto zákona nepovažuje fyzická osoba, která byla pravomocně odsouzena pro trestný čin, pokud se na ni nehledí, jako by nebyla odsouzena,
e) má vysokoškolské vzdělání získané studiem v magisterském studijním programu,
f) má nejméně 5 let praxe v řídící funkci a
g) má zkušenosti v oblasti organizace a administrativy sportu.
(4) Funkce předsedy Agentury, místopředsedy Agentury nebo člena rady je neslučitelná s funkcí prezidenta republiky, poslance nebo senátora, poslance Evropského parlamentu, člena vlády, člena Nejvyššího kontrolního úřadu, člena bankovní rady České národní banky, Veřejného ochránce práv a člena orgánu územního samosprávného celku, s výjimkou funkce neuvolněného člena zastupitelstva. Předseda Agentury, místopředseda Agentury nebo člen rady nesmí zastávat funkci v politické straně nebo politickém hnutí.
(5) S funkcí předsedy Agentury, místopředsedy Agentury nebo člena rady je neslučitelný výkon funkce člena řídícího, dozorčího nebo kontrolního orgánu podnikajících osob, výkon jakékoli funkce ve sportovní organizaci a výkon podnikatelské, poradenské nebo zprostředkovatelské činnosti a jiné výdělečné činnosti v oblasti sportu, s výjimkou činnosti vědecké, publicistické nebo pedagogické. Majetková účast předsedy Agentury, místopředsedy Agentury nebo člena rady na obchodní společnosti podnikající v oblasti sportu je vyloučena.
(6) Funkce předsedy Agentury, místopředsedy Agentury nebo člena rady zaniká
a) uplynutím funkčního období,
b) odvoláním; odvolání musí být odůvodněno,
c) vzdáním se funkce, nebo
d) úmrtím nebo prohlášením za mrtvého.
(7) Předseda Agentury se považuje za vedoucího služebního úřadu a za služební orgán podle zákona o státní službě; rozhodování ve věcech státní služby, s výjimkou rozhodování ve věci přijetí do služebního poměru, jmenování na služební místo představeného, odvolání ze služebního místa představeného nebo skončení služebního poměru, může přenést na místopředsedu Agentury. Předseda Agentury, místopředseda Agentury nebo člen rady je oprávněn dávat státnímu zaměstnanci příkazy k výkonu služby podle zákona o státní službě. Předseda Agentury nebo místopředseda Agentury jedná jménem státu v pracovněprávních vztazích.
(8) Funkce předsedy Agentury, místopředsedy Agentury nebo člena rady je veřejnou funkcí7); odměňování se řídí zvláštním právním předpisem8). Předseda Agentury, místopředseda Agentury nebo člen rady nemůže pro Agenturu vykonávat práci v základním pracovněprávním vztahu.
Činnost rady
(1) Předseda Agentury svolává schůzi rady a řídí její jednání. Předseda Agentury nebo místopředseda Agentury bez zbytečného odkladu svolá schůzi rady i tehdy, jestliže o to požádají alespoň dva členové rady nebo dozorčí komise svým usnesením.
(2) Rada je usnášeníschopná, pokud se jejího jednání účastní všichni členové. Rada rozhoduje většinou hlasů všech svých členů.
(3) Rada schvaluje usnesením
a) návrh plánu podle § 3a odst. 1 písm. a),
b) návrh akčního plánu podpory sportu podle § 3a odst. 1 písm. n),
c) návrh rozpočtu Agentury a závěrečný účet Agentury,
d) finanční nástroje pro podporu sportu, zejména dotační programy a výzvy pro dotace poskytované ze státního rozpočtu a pravidla pro příspěvky poskytované ze státního rozpočtu, za podmínek stanovených rozpočtovými pravidly a v souladu s kapitolou a rozpočtem kapitoly Agentury ve státním rozpočtu,
e) jednací řád rady,
f) etický kodex Agentury a
g) další dokumenty, jestliže si to vyhradí; tím není dotčeno rozhodování Agentury v řízení o poskytnutí nebo odnětí dotace.
(4) Rada je oprávněna usnesením ukládat předsedovi Agentury úkoly v mezích působnosti Agentury podle § 3a, s výjimkou rozhodování Agentury v řízení o poskytnutí nebo odnětí dotace.
(5) Rada odpovídá za plnění povinností organizační složky státu a správce kapitoly podle rozpočtových pravidel9).
(6) Ze schůze rady se pořizuje zápis, ze kterého je zřejmé hlasování jednotlivých členů.
Dozorčí komise
(1) Dozorčí komise má 10 členů. Dozorčí komise si ze členů volí předsedu a dva místopředsedy.
(2) Polovinu členů dozorčí komise volí a odvolává Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky; polovinu členů dozorčí komise volí a odvolává Senát Parlamentu České republiky. Funkční období člena dozorčí komise je 4 roky.
(3) Členem dozorčí komise může být jmenována osoba, která
a) je státním občanem České republiky,
b) je plně svéprávná a
c) je bezúhonná; za bezúhonnou se pro účely tohoto zákona nepovažuje fyzická osoba, která byla pravomocně odsouzena pro trestný čin, pokud se na ni nehledí, jako by nebyla odsouzena.
(4) Členství v dozorčí komisi je neslučitelné s funkcí předsedy Agentury, místopředsedy Agentury nebo člena rady. Člen dozorčí komise nemůže pro Agenturu vykonávat práci v základním pracovněprávním vztahu nebo služebním poměru.
(5) Funkce člena dozorčí komise zaniká
a) uplynutím funkčního období,
b) odvoláním; odvolání musí být odůvodněno,
c) vzdáním se funkce, nebo
d) úmrtím nebo prohlášením za mrtvého.
(6) Členství v dozorčí komisi je veřejnou funkcí vykonávanou bezplatně; členu dozorčí komise náleží náhrada cestovních výdajů souvisejících s výkonem jeho funkce ve stejném rozsahu jako zaměstnanci s tím, že za pravidelné pracoviště pro účely cestovních náhrad se považuje místo jeho trvalého pobytu.
Činnost dozorčí komise
(1) Dozorčí komise kontroluje činnost a hospodaření Agentury; ostatní orgány Agentury jí k tomu poskytují součinnost. Členové dozorčí komise jsou oprávněni nahlížet do všech dokladů a záznamů Agentury.
(2) Předseda dozorčí komise svolává schůzi dozorčí komise a řídí její jednání. V případě jeho nepřítomnosti jej zastupuje místopředseda dozorčí komise. Schůze dozorčí komise se konají alespoň čtyřikrát ročně. Předseda dozorčí komise nebo místopředseda dozorčí komise bez zbytečného odkladu svolá schůzi dozorčí komise i tehdy, jestliže o to požádá alespoň 5 členů dozorčí komise.
(3) Dozorčí komise rozhoduje většinou všech svých členů.
(4) Dozorčí komise schvaluje svůj jednací řád.
(5) Předseda a místopředsedové dozorčí komise mají právo účastnit se schůzí rady.
(6) Předseda Agentury, místopředseda Agentury nebo člen rady je povinen dostavit se osobně na schůzi dozorčí komise, jestliže o to dozorčí komise požádá, ledaže mu v tom brání závažné důvody, a podat požadované informace a vysvětlení, jestliže jejich poskytnutí nebrání zákonné důvody.
(7) Při zjištění nedostatků v činnosti nebo hospodaření Agentury přijme dozorčí komise o nedostatcích usnesení. Předseda dozorčí komise o přijetí usnesení a jeho důvodech bez zbytečného odkladu informuje radu a předsedu vlády.
(8) Dozorčí komise může přijmout usnesení o podání podnětu k odvolání předsedy Agentury, místopředsedy Agentury nebo člena rady. Předseda dozorčí komise bez zbytečného odkladu podá zdůvodněný podnět k odvolání předsedovi vlády.
…
Národní rozhodčí soud pro sport
(1) Agentura zřizuje Národní rozhodčí soud pro sport (dále jen „Soud“). Sídlem Soudu je sídlo Agentury. Soud vykonává svěřené úkoly nezávisle na Agentuře a není vázán pokyny Agentury.
(2) Do pravomoci Soudu náleží rozhodování sporů v souvislosti s dopingem, jakož i sporů ve věcech disciplinárních deliktů sportovců anebo členů sportovních organizací, pokud je to v souladu s jejich vnitřními předpisy a tyto sportovní organizace o to požádají. Podrobnosti stanoví statut Soudu (dále jen „Statut“).
(3) V čele Soudu stojí předsednictvo Soudu, které je složeno z pěti členů, a to předsedy Soudu, prvního a druhého místopředsedy Soudu a dvou členů předsednictva Soudu (dále jen „předsednictvo Soudu“). Funkce člena předsednictva Soudu je funkcí čestnou a neplacenou. Funkční období všech členů předsednictva Soudu je 6 let.
(4) Členy předsednictva Soudu jmenuje rada Agentury. Člen předsednictva Soudu musí mít dokončené vysokoškolské vzdělání v magisterském studijním programu v oboru právo a praxi v oboru sportovní právo v délce alespoň 3 let.
(5) Členové předsednictva Soudu jsou při výkonu své funkce nezávislí a jejich nestrannost nesmí nikdo ohrožovat. Členy předsednictva Soudu nelze proti jejich vůli odvolat s výjimkou vážného porušení Statutu. Všichni členové předsednictva Soudu mohou být jmenováni opětovně.
(6) Řízení konané před Soudem není rozhodčím řízením ve smyslu zákona č. 216/1994 Sb., o rozhodčím řízení a o výkonu rozhodčích nálezů, ve znění pozdějších předpisů. Soud současně není stálým rozhodčím soudem ve smyslu § 13 zákona č. 216/1994 Sb., o rozhodčím řízení a o výkonu rozhodčích nálezů, ve znění pozdějších předpisů, a řízení před orgány Soudu nemá povahu rozhodování rozhodčí komise spolku.
(7) Soud není samostatnou účetní jednotkou, nevede samostatné účetnictví a samostatně nehospodaří. Veškeré účetnictví týkající se činnosti Soudu spravuje Agentura.
Argumentace navrhovatelky
4. Navrhovatelka jednak dovozuje neústavnost celého zákona (novely) č. 49/2023 Sb. kterým se mění zákon č. 115/2001 Sb., o podpoře sportu, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, neboť způsob jeho přijetí porušil zásady konformní normotvorby vyjádřené především v nálezu Ústavního soudu ze dne 15. 2. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.). V případě neúspěchu této námitky se navrhovatelka věcně vymezuje proti výše citovaným ustanovením novelizovaného ZPS, která jsou podle jejího přesvědčení v rozporu s čl. 1 odst. 1, čl. 81, 90 a čl. 91 odst. 1 Ústavy, čl. 20 odst. 3, 4 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen jako „Listina“). Dotčené části ZPS se podle ní rovněž protiví čl. 11 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen jako „Úmluva“), čl. 22 odst. 1, 2 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech a čl. 7 až 12 Mezinárodní úmluvy proti dopingu ve sportu (dále též jen jako „Úmluva proti dopingu“).
Námitky směřující proti zřízení Národního rozhodčího soudu pro sport (§ 3g ZPS)
5. Ustanovení čl. 81 Ústavy stanoví, že soudní moc vykonávají nezávislé soudy, přičemž v souladu s čl. 90 Ústavy mají poskytovat zákonem stanoveným způsobem ochranu právům. Soustavu soudů vymezuje taxativně čl. 91 odst. 1 Ústavy s tím, že některé tyto soudy lze nazvat jinak, není ale možné zřizovat zvláštní soudy. Samozřejmě ve společnosti působí i další subjekty, které se označují jako soudy (např. rozhodčí soudy), ty ale nejsou státními orgány.
6. Soud pro sport je zřízen na základě napadeného ustanovení a je součástí Agentury jako správního orgánu. Není rozhodčím soudem. V souladu se svou působností vymezenou v § 3g odst. 2 ZPS poskytuje ochranu právům. Byť jej tak zákon formálně neoznačuje, z uvedených důvodů nutně musí být státní institucí a zvláštním soudem, čímž je překročen taxativní výčet v čl. 91 odst. 1 Ústavy. Soud pro sport musí vůči účastníkům postupovat podle nějakého procesního právního předpisu. Jelikož je součástí správního úřadu, musí být tímto předpisem správní řád. Ten ale není vytvořen pro jednání orgánu soudního typu. K tomu je popřena tvrzená nezávislost Soudu pro sport, neboť proti jeho rozhodnutí by dotčený účastník mohl podat rozklad k předsedovi Agentury – právní závěry jeho rozhodnutí by byly poté pro Soud pro sport závazné. Takto konstrukce zjevně není legislativně rozumná a popírá zásady právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy.
7. Právo svobodně se sdružovat, zakotvené v čl. 20 Listiny, se přirozeně týká také sportovních spolků. Sport může být různými způsoby státem podporován, nejedná se však o státní aktivitu. Ustálená judikatura Ústavního soudu vykládá čl. 20 odst. 4 Listiny tak, že právo na sdružování zaručuje sdružením a spolkům s výjimkou extrémních případů autonomii vnitřních záležitostí, která je chráněna před zásahy státní moci, a to včetně soudů (např. usnesení ze dne 3. 4. 2007 sp. zn. IV. ÚS 111/07). Zřízení Soudu pro sport zásadu autonomie porušuje. Stát zde není od toho, aby zřizoval podobné orgány, navíc s velmi neurčitou působností „sporů v souvislosti s dopingem, jakož i sporů ve věcech disciplinárních deliktů sportovců anebo členů sportovních organizací“. Stát může stanovit určité zákazy i v oblasti sportu, musí tak nicméně učinit ve formě přestupků či trestných činů, projednatelných obecnými soudy. Obdobně je možné jistě zasáhnout také do činnosti spolků a sdružení, může se tak ale stát pouze za podmínek předvídaných čl. 20 odst. 3 Listiny (zákonná forma, nezbytnost v demokratické společnosti, z důvodu ochrany v ustanovení vymezených – a restriktivně vykládaných – hodnot). Dané požadavky u Soudu pro sport naplněny nejsou: chybí naplnění kritérií nezbytnosti a ani není zřejmé, které hodnoty mají být chráněny. Nutnost naplnění vymezených podmínek přitom kromě Listiny plyne také se shora zmíněných mezinárodních smluv.
8. Činnost Soudu pro sport dále porušuje právo jednotlivce na projednání věci řádným soudem a zákaz diskriminace. Jak již bylo vysvětleno, Soud pro sport může v rámci své působnosti rozhodovat o disciplinárních deliktech, a tedy právech a povinnostech účastníků, přitom nejde o řádný soud předvídaný v čl. 91 odst. 1 Ústavy. Stát umožňuje v rozhodčím řízení alternativní řešení sporů, je to nicméně podmíněno předchozím souhlasem stran (např. formou rozhodčí smlouvy). Napadené ustanovení ale vyžaduje jen souhlas spolků, nikoliv jednotlivých členů jako budoucích možných účastníků. Spolek může souhlas navíc vyslovit i po vstupu jednotlivce do tohoto spolku. Základní práva jsou individuální a nemohou být omezena kolektivním rozhodnutím.
9. Obsah ustanovení je v rozporu s čl. 7 až 12 Úmluvy proti dopingu, která je jako ratifikovaná mezinárodní smlouva součástí právního řádu České republiky. Dotčená ustanovení státům svěřují při boji s dopingem toliko koordinační roli, potažmo finanční podporu kontrol a testování. Nepředpokládá se, že by státy boj s dopingem převzaly, tento úkol má náležet samosprávným sportovním spolkům.
Námitky směřující proti působnosti Agentury realizovat, organizovat a kontrolovat antidopingový program [§ 3a odst. 1 písm. f) až i) ZPS]
10. Boj proti dopingu a ovlivňování výsledků soutěží je jistě nutný, nicméně stále jde o součást sportovní činnosti. Existence pravidel a programů boje proti dopingu není sama o sobě protiústavní, porušením ústavního pořádku však je, pokud tak činí stát formou vrchnostenských zásahů veřejné moci.
11. Právní argumentace navrhovatelky se u tohoto bodu obsahově takřka doslovně překrývá s námitkami vznesenými vůči zřízení Soudu pro sport, Ústavní soud je proto nebude rekapitulovat znovu.
Námitky proti možnosti Agentury vydat etický kodex (§ 3a odst. 5 ZPS)
12. Stát vydává právní normy, kterými může ukládat povinnosti. Není jeho úkolem vytvářet morálku či etická pravidla. Agentura jako správní úřad je oprávněna vydávat také služební předpisy či v roli zaměstnavatele vnitřní předpisy. Zákonodárce nicméně zvolil pojem etický kodex, který právní řád nepředvídá a není pramenem práva. Povinnosti nemohou být stanoveny pochybným normativním způsobem, neboť je to v rozporu se zásadami právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy) a čl. 79 odst. 3 Ústavy.
Námitky proti zřízení rady a dozorčí komise Agentury (§ 3b až 3e ZPS)
13. Zákon zavádí pojem „rada“, není z něj přitom patrné, o jaký subjekt jde a jaký je jeho smysl. Rada není definována v § 2 ZPS obsahujícím základní pojmy, a měla by tedy odpovídat obecnému významu pojmu používanému v právním řádu (zásada bezrozpornosti). Tak tomu ale není, ZPS neupravuje radu jako výkonný orgán Agentury.
14. Konstrukce obsažená v ZPS se odchyluje od správy veřejné ke správě soukromé, zřízení rady a dozorčí komise spíše odpovídá organizaci subjektů podle zákona č. 90/2012 Sb., o obchodních korporacích a družstvech (zákon o obchodních korporacích), ve znění pozdějších předpisů. Do rozporované novely byla Agentura typickým správním úřadem, nyní ale vznikl „kočkopes“, který ignoruje rozdíly mezi ústředním orgánem státní správy, jiným ústředním orgánem státní správy a subjekty typu Grantové agentury České republiky. Za výkonnou moc by měla odpovídat vláda jako celek Poslanecké sněmovně, ne aby kontrolu vykonávala dozorčí komise obsazovaná komorami Parlamentu.
15. Napadená ustanovení porušují zásadu právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy), princip dělby moci a postavení vlády jako vrcholného orgánu výkonné moci (čl. 67 odst. 1 Ústavy), neboť ve výsledku se komory Parlamentu zmocnily prostřednictvím zakotvení rady a dozorčí komise řízení a kontroly Agentury jako správního orgánu.
Námitky směřující proti způsobu přijetí zákona č. 49/2023 Sb.
16. Navrhovatelka kromě obsahu vybraných ustanovení zpochybňuje i proces přijetí zákona č. 49/2023 Sb. Vzhledem k tomu navrhuje kromě zrušení celého zákona (novely) č. 49/2023 Sb. zrušení všech tímto zákonem doplněných (změněných) ustanovení zákona o podpoře sportu, zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů.
17. Návrh zákona byl předložen 20. 7. 2022 jako poslanecký návrh zejména poslanci vládní koalice. Ustanovení § 3g ZPS přitom součástí návrhu nebylo, objevilo se až mezi 1. a 2. čtením v podobě komplexního pozměňovacího návrhu předloženého v rámci garančního výboru pro vědu, vzdělání, kulturu, mládež a tělovýchovu, jeho původcem byl stejný poslanec (Karel Haas z ODS), který zastupoval skupinu poslanců odpovědnou za předložení návrhu zákona. Tímto postupem došlo k tomu, že se k takto zásadní změně původního návrhu zákona nemohla vyjádřit vláda (srov. čl. 44 odst. 1 Ústavy) a „přeskočením“ 1. čtení byli zkráceni na svých právech také poslanci. Navrhovatelka je přesvědčena, že předmětný pozměňovací návrh měl komplexní charakter a absolutně změnil původní návrh zákona. Tuto praxi zapovídá zmiňovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06.
Průběh řízení před Ústavním soudem
18. Ústavní soud zaslal v souladu s § 69 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, návrh na zahájení řízení k vyjádření Poslanecké sněmovně, Senátu, vládě a veřejnému ochránci práv.
Vyjádření Poslanecké sněmovny
19. Poslanecká sněmovna zrekapitulovala okolnosti vedoucí k přijetí zákona č. 49/2023 Sb. v Poslanecké sněmovně. Návrh byl projednán jako sněmovní tisk č. 270, konečné znění návrhu bylo schváleno 14. 12. 2022 poměrem 107 hlasů pro, nikdo proti, 61 poslanců se zdrželo. Poté, co Senát vrátil návrh zákona s pozměňovacími návrhy Poslanecké sněmovně, byl návrh Poslaneckou sněmovnou schválen ve znění senátních pozměňovacích návrhů (99 hlasů pro, 43 proti, 6 poslanců se zdrželo).
20. Garanční výbor přijal k návrhu soubor pozměňovacích návrhů (sněmovní tisk č. 270/5). Poslanecká sněmovna nesouhlasí s tvrzením navrhovatelky, že se jednalo o komplexní pozměňovací návrh, takto nebyl nikde formálně označen a ani materiálně nedošlo k nahrazení textu původního návrhu zákona. Předmětný soubor pozměňovacích návrhů byl podpořen všemi členy garančního výboru, změny v převážné míře reagovaly na stanovisko vlády k původnímu návrhu zákona (sněmovní tisk č. 270/1) a reflektovaly diskuze a podněty od zástupců sportovního prostředí a všech poslaneckých klubů.
21. K obsahovým námitkám navrhovatelky ve vyjádření Poslanecká sněmovna odkazuje na stenoprotokoly z jednání. Z nich plyne, že rozporované skutečnosti byly poslancům známy. Jelikož návrh zákona schválili, lze se domnívat, že jej za protiústavní nepovažovali. Impuls ke zřízení Soudu pro sport vzešel ze sportovního prostředí. K otázce kolektivního řídícího a kontrolního orgánu Agentury se vyjádření odvolává na stanovisko vlády k návrhu zákona, podle kterého je takový model možný.
Vyjádření Senátu
22. Vyjádření Senátu shrnuje průběh legislativního procesu. Výbor pro vzdělávání, vědu, kulturu, lidská práva a petice jako garanční výbor po projednání přijal pozměňovací návrh, jehož cílem bylo podmínit výkon pravomocí Soudu pro sport u disciplinárních deliktů žádostí dotčených sportovních organizací. Na plénu se o návrhu bohatě diskutovalo, debata se ale týkala primárně financování sportu, a nikoliv záležitostí rozporovaných navrhovatelkou, možná protiústavnost návrhu zákona namítána nebyla. V hlasování Senát vrátil návrh zákona Poslanecké sněmovně ve znění pozměňovacích návrhů (59 hlasů pro, 2 senátoři se zdrželi).
Vyjádření vlády
23. Vláda Ústavnímu soudu oznámila, že se rozhodla nevyužít svého práva vstoupit do řízení.
Vyjádření veřejného ochránce práv
24. Veřejný ochránce práv Ústavnímu soudu sdělil, že se rozhodl nevyužít svého práva vstoupit do řízení.
Nevyžádané stanovisko Národní sportovní agentury a Antidopingového výboru České republiky
(podání amici curiae)
25. Ústavní soud obdržel k návrhu nevyžádané vyjádření Agentury a Antidopingového výboru České republiky (dále jen jako „Antidopingový výbor“). Ani jeden ze subjektů nemá postavení účastníka či vedlejšího účastníka řízení ve smyslu § 28 zákona o Ústavním soudu. Pravidla řízení před Ústavním soudem institut amici curiae neupravují. V aktuálním případě se Ústavní soud rozhodnul zaslané stanovisko nejen rekapitulovat, ale s argumentací v něm použitou rovněž dále pracovat. Jak totiž plyne z dosavadního přehledu rozhodných skutečností, Agentury se napadená zákonná ustanovení bytostně dotýkají. Obdobně dotčen je Antidopingový výbor, zřízený Agenturou ve formě příspěvkové organizace za účelem plnění závazků z Úmluvy proti dopingu. Nelze navíc přehlédnout, že přijatý zákon byl předložen jako poslanecká iniciativa. Vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu přirozeně spíše reflektují průběh legislativního procesu v příslušných komorách, než aby vysvětlovala důvody parlamentních většin hlasujících pro schválení návrhu zákona. Jelikož se vláda rozhodla do řízení nevstoupit, je zaslané podání amici curiae v zásadě jediným podkladem, který v řízení podrobně obhajuje ústavnost napadených ustanovení. V neposlední řadě se zohlednění stanoviska subjektů se vztahem ke sportovnímu prostředí jeví smysluplným v situaci, kdy podnět k navržení zákona vzešel od sportovních organizací (srov. k tomu vyjádření Poslanecké sněmovny a stenoprotokoly zachycující projednávání návrhu zákona na její půdě).
Vyvrácení námitek směřujících proti působnosti Národní sportovní agentury realizovat, organizovat a kontrolovat antidopingový program [§ 3a odst. 1 písm. f) až i) ZPS].
26. Vyjádření odmítá tvrzení navrhovatelky, že podle Úmluvy proti dopingu by měl být boj proti dopingu v působnosti sportovních spolků. Naopak podle čl. 3 až 5 této mezinárodní smlouvy jsou to členské země, které se zavazují zajistit dodržování Úmluvy proti dopingu a Světového antidopingového kodexu (dále jen jako „Kodex“). Ten byl přijat Světovou antidopingovou agenturou v roce 2003 a státy sice nemohou být jeho signatáři, zavázaly se jej však formálně dodržovat prostřednictvím ratifikace Úmluvy proti dopingu. Členské země nejsou povinny přenášet povinnost jednat v souladu s oběma dokumenty na sportovní spolky, způsob naplnění závazku z Úmluvy proti dopingu je ponechán na jejich uvážení.
27. Podle Kodexu má být národní antidopingová organizace provozně nezávislá na sportovním prostředí i vládě. V České republice plní funkci takového subjektu Antidopingový výbor. Jen ten implementuje antidopingovou politiku vymezenou v napadených ustanoveních § 3a odst. 1 písm. f) až i) ZPS, nikoliv Agentura, jak dovozuje navrhovatelka. Antidopingový výbor je na Agentuře přitom funkčně nezávislý, pouze mu Agentura jako příspěvkové organizaci každoročně schvaluje rozpočet. Nicméně stát zajišťuje rozpočet Antidopingového výboru od jeho založení, aniž by to bylo kdy zpochybňováno (dříve tak činil prostřednictvím Ministerstva školství). Antidopingový výbor vydává Směrnici pro kontrolu a postih dopingu ve sportu v České republice (dále jen jako „Směrnice“), která je závazná pro všechny sportovní organizace i ve sportovním prostředí se pohybující subjekty. Lze souhlasit s navrhovatelkou, že Směrnice omezuje autonomii sportovních spolků v oblasti dopingu, tento zásah ale přirozeně plyne z výše předestřených mezinárodních závazků České republiky.
28. Znění rozporovaných ustanovení je součástí zákona o podpoře sportu od přijetí novely provedené zákonem č. 178/2019 Sb., přezkoumávaná novela č. 49/2023 Sb. je pouze přesunula do jiných částí ZPS a přečíslovala. Navíc už od počátku účinnosti v roce 2001 ZPS obsahoval obdobnou úpravu boje proti dopingu s tím rozdílem, že místo Agentury plnilo stejnou funkci Ministerstvo školství. Řešení použité v České republice se neliší ani od rámce uplatňovaného v jiných srovnatelných zemích, propojení antidopingové organizace se státem funguje například na Slovensku, v Polsku, Německu či Francii.
Vyvrácení námitek směřujících proti zřízení Národního rozhodčího soudu pro sport (§ 3g ZPS)
29. Stanovisko v úvodu předesílá, že argumentace navrhovatelky v obecné rovině ignoruje důvody zřízení Soudu pro sport, zároveň je zjevně založena na neznalosti reálií a specifik sportovního prostředí. Námitky většinově jen vyjadřují nesouhlas se zákonnou úpravou, z čehož ale nelze vyvozovat její protiústavnost.
30. Kodex v čl. 8.1 požaduje po antidopingové organizaci, aby osobě obviněné z porušení antidopingových pravidel poskytla spravedlivé řízení před spravedlivým, nestranným a operačně nezávislým rozhodovacím orgánem. Soud pro sport všechny požadavky splňuje. Jeho pozice je zakotvena též ve Směrnici, podle jejího čl. 8.1 Antidopingový výbor přenesl část své odpovědnosti (řízení v prvním stupni) na Soud pro sport. Řízení před ním se neřídí správním řádem, jak mylně tvrdí navrhovatelka (ani nelze proti jeho rozhodnutí podat rozklad k předsedovi Agentury, neboť Soud pro sport není jejím orgánem), ale Statutem Národního rozhodčího soudu pro sport (dále jen jako „Statut“, dostupný na adrese https://nsa.gov.cz/wp-content/uploads/2023/02/230215_NRSS_Statut.pdf) a Jednacím řádem Národního rozhodčího soudu pro sport (dále jen jako „Jednací řád“, dostupný na adrese https://nsa.gov.cz/wp-content/uploads/2023/02/230215_NRSS_Jednaci%CC%81-r%CC%8Ca%CC%81d.pdf), přičemž oba dokumenty odpovídají požadavkům Kodexu a zajišťují účastníkům veškerá procesní práva. Obdobná pravidla platí, pokud Soud pro sport rozhoduje ve druhém stupni jako tzv. národní antidopingový odvolací orgán. Ustanovení čl. 13.2.2 Směrnice potvrzuje nezávislost a nestrannost Soudu pro sport.
31. Důvodem pro zřízení Soudu pro sport bylo lepší zajištění ochrany základních práv sportovců. Do zřízení diskutovaného subjektu totiž bylo prvostupňové řízení dopingových sporů prováděno disciplinárními orgány příslušného sportovního svazu. Tato praxe přinášela velmi neuspokojivé výsledky z hlediska jmenovaných mezinárodních dokumentů, a to ve smyslu obsahu rozhodnutí, sankcí, ale i zásad nestrannosti a nezávislosti rozhodujících orgánů. Proti vzniku Soudu pro sport se nevyslovila žádná sportovní organizace, naopak byly dominantně vděčné, že se zbaví břemene často velmi komplexních sporů.
32. Soud pro sport má zcela specifické postavení a stejně tak řízení před ním se nepodobá řízení před jakýmkoliv jiným orgánem v České republice. Vychází to ze zvláštního postavení samotného sportu i snahy o harmonizaci celosvětového boje proti dopingu, formálně reflektované existencí již mnohokrát citovaných mezinárodních dokumentů. Lze proto tvrdit, že Soud pro sport je soudem sui generis, zřízeným za účelem plnění mezinárodních závazků České republiky v oblasti boje s dopingem. Nejde o stálý rozhodčí soud, nemá povahu rozhodování rozhodčí komise spolku, není ani soudem ve smyslu čl. 91 odst. 1 Ústavy. Je možné ho připodobnit ke Kolegiu na úseku ochrany utajovaných skutečností, který Ústavní soud v nálezu ze dne 26. 4. 2005 sp. zn. Pl. ÚS 11/04 (N 89/37 SbNU 207; 220/2005 Sb.) rovněž označil za orgán sui generis. Vzhledem k jeho výjimečnosti není zavádějící ani označení soudu. Jde o obdobnou situaci jako v případě Sportovního arbitrážního soudu (dále jen jako „CAS“) v Lausanne, který také není soudem, ale pouze subjektem pro arbitrážní řešení sportovních sporů. Vzorem pro Soud pro sport a pravidla řízení před ním byl právě CAS a jeho procesní předpisy. Ten mimochodem slouží jako odvolací orgán proti takřka všem rozhodnutím Soudu pro sport.
33. Co se týče námitek proti mandatorní působnosti Soudu pro sport ve věcech dopingu, k boji proti němu se Česká republika mezinárodně zavázala (viz výše), k tomu jde o věc veřejného zdraví. Autonomie sportovních svazů zasažena není, neboť v této oblasti sportovní organizace z již vysvětlených důvodů autonomii postrádají. Dále může Soud pro sport rozhodovat o disciplinárních deliktech sportovců či členů sportovních organizací, pokud o to požádají. V této fakultativní jurisdikci nespatřují amici curiae nic apriorně protiústavního.
Vyvrácení námitek proti možnosti Národní sportovní agentury vydat etický kodex (§ 3a odst. 5 ZPS)
34. Vyjádření nesdílí přesvědčení navrhovatelky, že etický kodex není služebním předpisem podle zákona o státní službě ani vnitřním předpisem zaměstnavatele podle zákoníku práce. Právní účinky etického kodexu v tomto směru dostatečně upravuje § 3 odst. 5 ZPS. Kodexy etiky odrážejí vzrůstající požadavky veřejnosti na veřejnou správu.
Vyvrácení námitek proti zřízení rady a dozorčí komise Národní sportovní agentury (§ 3b až 3e ZPS)
35. V argumentaci navrhovatelky má ústavní rozměr toliko námitka porušení dělby moci. Zřízení dozorčí komise nicméně tuto zásadu neohrožuje, protože posiluje parlamentní kontrolu veřejné správy. Není problematické, pokud se zástupci lidu a orgánu s vyšší legitimitou moci podílejí na kontrole a činnosti subjektu, který rozhoduje o významných dotacích ze státního rozpočtu.
36. Navrhovatelka nesouhlasí se zaváděním soukromoprávních prvků do organizace veřejné správy. Tento postup ale nepředstavuje sám o sobě porušení ústavního pořádku, rozlišování mezi oběma oblastmi je komplikované a není na něm shoda ani v nauce. Nadto kolektivní orgány jsou běžné též v rámci veřejnoprávních institucí. Tvrzení o nejasném postavení rady lze vyvrátit odkazem na zákonnou úpravu jejího složení a působnosti, jejíž obsah vše vymezuje dostatečně. Nejednoznačnost nepanuje ani o rámci správního rozhodování v Agentuře – v prvním stupni rozhoduje Agentura, o rozkladu pak její předseda. Obdobně ústavněprávní rozměr postrádá námitka kritizující nezapadnutí Agentury do stávající koncepce správních orgánů, ústavní pořádek totiž nezakazuje zákonodárci zvolit model další (jiný).
Replika navrhovatelky
37. Vyjádření účastníků a stanovisko Agentury a Antidopingového výboru zaslal Ústavní soud navrhovatelce. Její replika reaguje výhradně na obsah podání amici curiae.
38. Ve vztahu k Úmluvě proti dopingu navrhovatelka setrvává na tvrzení, že tento dokument umožňuje státu v boji proti dopingu pouze koordinační činnost. Pokud je Antidopingový výbor příspěvkovou organizací, z podstaty těchto subjektů vyplývá, že jsou závislé na svém zřizovateli.
39. U zřízení Soudu pro sport nemohou specifika sportovního prostředí převážit nad restrikcí taxativního výčtu soudů v čl. 91 odst. 1 Ústavy. Jestliže chtěl zákonodárce zvláštní pravidla pro dopingové spory zavést, mohl úpravu speciálních procesních práv vložit do občanského soudního řádu, případně zvolit formu zvláštního procesu ve správním soudnictví, a to včetně případných kvalifikovaných přísedících. Přiznání, že Soud pro sport je soudem sui generis, v zásadě potvrzuje přesvědčení navrhovatelky, že jde o ústavně nepřijatelný zvláštní soud. Poukazování stanoviska na Kolegium ve věci ochrany utajovaných skutečností je rovněž výmluvné, neboť tento orgán byl nálezem Ústavního soudu zrušen.
40. Stanovisko uvádí, že Soud pro sport jako součást správního orgánu (Agentury) se neřídí správním řádem a odvolacím orgánem proti rozhodnutí Soudu pro sport je CAS. Amicus curiae nicméně nevysvětluje, z kterého zákona to má plynout. Neexistuje žádná výluka Agentury a Soudu pro sport ze správního řádu. Není také možné, aby o odvolání proti rozhodnutí českého státního orgánu rozhodoval rozhodčí soud v jiném státě. Navrhovatelka proto nově namítá i porušení svrchovanosti České republiky (čl. 1 odst. 1 Ústavy).
Upuštění od ústního jednání
41. Podle § 44 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, rozhodl Ústavní soud ve věci bez konání ústního jednání, protože od něj nebylo možno očekávat další objasnění věci.
Aktivní procesní legitimace a podmínky řízení
42. Ústavní soud je příslušný k projednání návrhu na zrušení napadených ustanovení zákona o podpoře sportu i celého zákona č. 49/2023 Sb. Navrhovatelka je aktivně legitimována k podání návrhu a napadená ustanovení jsou platnou součástí právního řádu. Ústavní soud proto mohl přistoupit k věcnému posouzení návrhu.
Přezkum souladnosti přijetí zákona č. 49/2023 Sb.
43. V souladu s § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., se Ústavní soud zabýval v první řadě tím, zda byla napadená zákonná ustanovení přijata a vydána v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
44. Argumentace navrhovatelky způsob přijetí návrhu zákona rozporuje. V návaznosti na to v eventuálním petitu navrhuje zrušit celý přijatý zákon (novelu) č. 49/2023 Sb. spolu se všemi ustanoveními zákonů, která tento zákon novelizoval (srov. záhlaví nálezu). Postup navrhovatelky odpovídá rozhodovací praxi Ústavního soudu. Podle té sice novela zákona nemá samostatnou existenci, neboť její obsah se stává součástí textu novelizovaných zákonů. Výjimku však představují případy, kdy je namítána otázka legislativní pravomoci, kompetence nebo procedury přijetí novelizujícího zákona, jež je mimoběžná s obsahovou stránkou zákona novelizovaného [nález ze dne 1. 10. 2019 sp. zn. Pl. ÚS 5/19 (N 168/96 SbNU 144; 303/2019 Sb.), bod 57].
45. Jediná námitka navrhovatelky dovozující protiústavnost přijetí napadeného zákona spočívá v tvrzení, že zásadní část zákona vstoupila do legislativního procesu až formou tzv. komplexního pozměňovacího návrhu předloženého 22. 10. 2022 usnesením garančního výboru pro vědu, vzdělání, kulturu, mládež a tělovýchovu. Tento postup podle navrhovatelky poškozuje ústavně zaručená práva vlády i poslanců, což má plynout z jí odkazovaného nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06.
46. Ústavní soud přesvědčení navrhovatelky nesdílí. V první řadě se jeví sporné, zda je podaný pozměňovací návrh vůbec možné označit za „komplexní“. Ačkoliv je totiž tento termín standardně v doktríně i judikatuře zdejšího soudu používán (srov. dále), neexistuje shoda na jeho obsahu. Pravděpodobně nejpřiléhavěji mu odpovídá definice použitá na internetových stránkách Poslanecké sněmovny, podle které komplexní pozměňovací návrh představuje výborem „zásadně přepracovaný původní návrh zákona“ (Přijímání zákonů – legislativní proces v Poslanecké sněmovně, dostupné na https://www.psp.cz/sqw/hp.sqw?k=173). Hodnocení míry zásadnosti přepracování je v tomto pojetí nutně subjektivní. Jak připouští sama navrhovatelka, v přezkoumávaném případě sporný pozměňovací návrh uvedl „pouze“ jeden nový institut – Soud pro sport – ve zbytku obsahoval věcné a legislativně-technické změny ustanovení obsažených již v původním návrhu zákona. V rozpravě v průběhu 2. a 3. čtení skutečně někteří poslanci (včetně poslance Radka Vondráčka jednajícího za navrhovatelku) používali u pozměňovacího návrhu adjektivum „komplexní“, naopak předkladatel pozměňovacího návrhu poslanec Karel Haas tento termín výslovně odmítl a preferoval označení „souhrnný pozměňovací návrh“ (srov. stenografický zápis 48. schůze ze dne 14. 12. 2022, dostupný na adrese https://www.psp.cz/eknih/2021ps/stenprot/048schuz/48-2.html). Tezi o využití komplexního pozměňovacího návrhu odmítá ve svém vyjádření také Poslanecká sněmovna.
47. Na základě standardního gramatického výkladu sousloví „zásadně přepracovaný“ i srovnání s případy komplexních pozměňovacích návrhů posuzovaných v předchozích nálezech (srov. níže tento bod nálezu) se Ústavní soud domnívá, že v aktuální věci o modelový případ diskutovaného institutu nešlo. Návrh zákona se i po změně týkal téže problematiky a ustanovení upravující Soud pro sport bylo jen částečnou (byť důležitou) výsečí celé novely. Nicméně námitka navrhovatelky by byla neopodstatněná rovněž tehdy, pokud by Ústavní soud dovodil opak. Jak již bylo naznačeno, Ústavní soud se otázkou ústavnosti (modelových) komplexních pozměňovacích návrhů v minulosti zabýval několikrát a v rozporu s tvrzením navrhovatelky nikdy nedospěl k závěru, že by tato praxe byla v rozporu s ústavními pravidly legislativního procesu, a to ani v poukazovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 (srov. bod 57 obsahující toliko odkaz na doporučení, jak by měla podle doktríny postupovat vláda). Ústavní soud se domnívá, že by bylo nadbytečné zde opakovat rozsáhlé pasáže z předchozích rozhodnutí, které přístup zdejšího soudu vysvětlují [srov. prvotně argumentaci v nálezu ze dne 6. 10. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 39/08 (N 207/59 SbNU 3; 294/2010 Sb.), body 39 až 42, poté např. nález ze dne 30. 6. 2015 sp. zn. Pl. ÚS 21/14 (N 122/77 SbNU 759; 199/2015 Sb.), body 134 až 136 a další judikaturu tam uvedenou].
48. Ústavní soud ověřil průběh legislativního procesu zákona č. 49/2023 Sb. i nad rámec námitky navrhovatelky, přičemž vycházel z obdržených vyjádření účastníků řízení a veřejně dostupných zdrojů (srov. přehled projednávání a schvalování návrhu zákona v obou komorách Parlamentu, dostupný na adrese https://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?T=270&O=9). Z podkladů nezjistil žádné ústavněprávní vady, a lze tak shrnout, že zákon č. 49/2023 Sb. byl přijat ústavně souladným způsobem. Účinnosti nabyl dne 1. 4. 2023, a to včetně napadených ustanovení.
Věcný přezkum napadených ustanovení zákona o podpoře sportu
49. V České republice sportuje více či méně pravidelně velká část populace (viz Statistiku sportu. Praha: Český statistický úřad, 2021, s. 20 až 25). Většina tak činí organizovaným způsobem v pozici sportovců (§ 2 odst. 3 ZPS) evidovaných ve sportovních organizacích (§ 2 odst. 2 ZPS). Pod křídly 14 763 sportovních organizací, sdružených do 75 národních sportovních federací, je v souhrnu registrováno více než 4,1 milionu sportovců (data z tzv. Rejstříku sportu, dostupná na https://rejstriksportu.cz/dashboard, řada fyzických osob je samozřejmě registrována ve více sportovních organizacích).
50. Základní články struktury sportovního prostředí tvoří sportovní kluby (oddíly), právní formou jde dominantně o spolky ve smyslu § 214 odst. 1 občanského zákoníku. Místní sportovní klub (např. Spolek orientačních běžců Olomouc) je obvykle členem národní sportovní federace (např. Český svaz orientačních sportů), která má právní formu spolkového svazu spolků (§ 214 odst. 2 občanského zákoníku). Mimo to může být klub součástí pobočných spolků (§ 228 odst. 1 občanského zákoníku) národní sportovní federace (např. ČSOS Hanácká oblast – Krajský svaz orientačních sportů Olomouckého kraje). Nadto je zde možnost napojení sportovních klubů i národních sportovních federací na další spolky typu České unie sportu nebo Českého olympijského výboru. V tomto poněkud nepřehledném spletenci nejsou práva a povinnosti sportovců vždy úplně jasně vymezeny a často ani není zřejmé, kterých úrovní spolků (s výjimkou místního) je sportovec vlastně členem. Tyto „nesrovnalosti“ však nemají na ústavněprávní přezkum větší dopad, a Ústavní soud je proto dále až na výjimky nezohledňuje.
51. Členství sportovců ve sportovních organizacích (spolcích) naplňuje sdružovací právo chráněné čl. 20 Listiny. Toto právo má rozměr individuální i kolektivní [VÝBORNÝ, Štěpán. Čl. 20 (Právo sdružovací). Listina základních práv a svobod – komentář. Praha: C. H. Beck, 2021, rubrika 5]. První z nich vyjadřuje oprávnění jedince založit s jinými určité uskupení (zde konkrétně spolek), případně se podílet na aktivitách uskupení (spolku) již založeného (srov. § 214 odst. 1 občanského zákoníku). Základním principem individuálního pojetí je dobrovolnost – vstup nebo vystoupení z určitého spolku musí být možné pouze na základě projevu vůle jedince (čl. 215 odst. 1 občanského zákoníku), kterou by měl jasně vyjádřit (např. přihláškou, naopak „samovolný“ vznik členství není obecně přípustný, viz rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 5. 2018 sp. zn. 29 Cdo 2721/2018). V případě výkonu sportovní činnosti je však naplnění této zásady oslabeno. Národní sportovní federace totiž mají nad organizací sportovních soutěží či závodů do jisté míry monopol, a pokud i rekreační sportovec zamýšlí organizovaně soupeřit s ostatními, může tak realisticky činit jen jako člen některého z relevantních spolků (srov. diskuzi v RŮŽIČKA, Hynek. Právní postavení profesionálních sportovců a profesionální sportovní smlouvy. Praha: C. H. Beck, 2022, s. 13 až 14). Dobrovolnost členství ve spolku je ještě pochybnější u profesionálních sportovců, neboť bez účasti na soutěžích podmíněných členstvím ve spolku ztrácí příležitost výdělku (obdobně rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 2. 10. 2018 Mutu a Pechstein proti Švýcarsku, stížnosti č. 40575/10 a 67474/10, § 113). Judikatura Nejvyššího soudu naopak dovozuje, že členství ve spolku jako podmínka pro účast v určité (byť monopolní) sportovní soutěži princip dobrovolnosti neporušuje, neboť se nejedná o zákonný požadavek a jedinci nic nebrání zorganizovat si závody vlastní (usnesení Nejvyššího soudu ze dne 8. 12. 2021 sp. zn. 27 Cdo 3842/2020, body 35 až 37). Přes tuto neshodu je při dále provedeném přezkumu (pseudo)dobrovolnost sportovních spolků vedena v patrnosti.
52. Kolektivní rozměr sdružovacího práva spočívá v právu daného uskupení (spolku) na vznik a existenci, přičemž základní zásadou jeho fungování je, s ohledem na zásadu odloučenosti spolku od státu (srov. čl. 20 odst. 4 Listiny), požadavek na členskou samosprávu (spolkovou autonomii), do níž je stát oprávněn zasahovat pouze v nezbytných případech [nález ze dne 12. 12. 2006 sp. zn. I. ÚS 90/06 (N 223/43 SbNU 497), bod 12]. Právě porušením spolkové autonomie sportovních organizací navrhovatelka většinově odůvodňuje protiústavnost věcně napadených ustanovení ZPS. Činí tak jak ve vztahu k charakteru a pravomocím Soudu pro sport (§ 3g ZPS), tak i vybraným pravomocím Agentury [§ 3a odst. 1 písm. f) až i) ZPS] a vznesené námitky jsou níže v tomto pořadí vypořádány.
Přezkum ústavnosti Národního rozhodčího soudu pro sport a jeho pravomocí (§ 3g ZPS)
53. Hlavní část návrhu se vymezuje proti ustavení Soudu pro sport v ZPS. Námitky lze rozdělit do dvou okruhů. První napadá institucionální charakter orgánu. Navrhovatelka Soud pro sport považuje za státní instituci, která má ambici být soudem, jenž ale přitom není uveden v taxativním výčtu soustavy obecných soudů v čl. 91 odst. 1 Ústavy. Jde tak o orgán vzniklý v rozporu s Ústavou. Zadruhé navrhovatelka nesouhlasí s věcnou působností Soudu pro sport založenou v § 3g odst. 2 ZPS. Okruhy jsou do určité míry provázané, mají ale samostatný základ, a kdyby bylo prvnímu z nich vyhověno, přezkum druhého by se stal bezpředmětným. Ústavní soud proto vypořádá obě linie samostatně.
54. Před samotným přezkumem považuje Ústavní soud za důležité sdělit, že Soud pro sport nevznikl na základě zmocnění v § 3g ZPS. Agenturou byl zřízen již v roce 2022, přičemž právně jeho vznik umožnily v roce 2021 novelizované čl. 8.1.1 a čl. 13.2.2 Směrnice. Minimálně ve vztahu k antidopingovým sporům tak jeho fungování nebylo podmíněno zákonným zmocněním. Ustanovení § 3g ZPS cílilo spíše na upřesnění postavení Soudu pro sport ve vztahu k ostatním částem českého právního řádu (srov. níže). Příslušná ustanovení Směrnice však Ústavní soud zrušit nemůže, neboť je navrhovatelka nenapadla. I kdyby tak ale učinila, Ústavní soud by k jejich zrušení nebyl příslušný, neboť Směrnice nepředstavuje jiný právní předpis podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy [analogicky srov. nález ze dne 18. 12. 2018 sp. zn. Pl. ÚS 4/18 (N 201/91 SbNU 535; 30/2019 Sb.), body 70 až 72]. Antidopingový výbor jako příspěvková organizace postrádá pravomoc vydávat sekundární právní předpisy (a contrario čl. 79 odst. 3 Ústavy), tudíž lze Směrnici považovat toliko za interní (paraprávní) normativní akt (KNAPP, Viktor. Teorie práva. Praha: C. H. Beck, 1995, s. 52). Ústavní soud samozřejmě není schopen předpovědět a ani nehodlá spekulovat, zda, případně jakým způsobem by po zrušení § 3g ZPS Soud pro sport působil dále. Pouze upozorňuje na unikátnost situace, ve které by i vyhovující rozhodnutí Ústavního soudu formálně nepřineslo žádnou změnu dotčených právních vztahů.
Увійдіть для нотаток, обраного та сповіщень
Інформація про нормативний акт
| Цитування | Конституційний суд не знайшов 225 / 2024 Coll., sp. zn. |
|---|---|
| Тип нормативного акту | Конституцiйний Tribunal знайшов |
| Автор | - |
| Збірка | Збірка законів |
| Дата оприлюднення | 25.07.2024 |
|---|---|
| Чинний від | - |
| Чинний до | - |
| Стан | Чинний |
Текст нормативного акту має інформаційний характер.
Коментарі 0